Gratis af te halen voor studenten die de samenvatting zonder deze stof hebben gekocht.

Hoofdstuk 8 Wetgeving

1. Organen en functie

De tweede grondregel van het bestuur: geen bevoegdheid zonder verantwoordigsplicht eist dat overal waar een orgaan bevoegdheden heeft moet een ander orgaan controle op de hantering daarvan kunnen uitoefenen.

Geen zuivere machtenscheiding

In het Nederlandse stelsel zijn op allerlei manieren ‘checks and balances’ aangebracht. Dit betekent dat in sommige gevallen samenwerking van bepaalde organen noodzakelijk is en dat achteraf bijvoorbeeld de rechter het bestuur kan controleren. Het parlement kan echter altijd het bestuur controleren. Het stelsel is dus veel ingewikkelder dan het systeem van zuivere machtenscheiding.

2. Wetgever

Volgens art. 81 van de Grondwet worden wetten vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk; deze voeren dus samen de wetgevende functie uit. De wetgever kan opdrachten tot wetgeving aan andere organen geven maar alleen wanneer de Grondwet zich daar niet tegen verzet. Men noemt dit delegatie van wetgeving. De koning bekrachtigt het wetsvoorstel door het te ondertekenen.

3. Het legaliteitsbeginsel

Wet in formele zin

Een wet die door de Staten-Generaal én de regering is vastgesteld noemt men een ‘wet in formele zin’. Besluiten worden overigens ook genomen door andere staatsorganen zoals de regering, een minister of een orgaan van de provincie of gemeente. Het verschil tussen deze besluiten ligt in de vorm, dat wil zeggen het orgaan dat het besluit heeft vastgesteld.

Wet in materiële zin

Er zijn echter ook besluiten die gekenmerkt worden door de inhoud ervan en deze noemt men ‘wetten in materiële zin’. Wetten in materiële zin zijn algemene besluiten die voor herhaalde toepassing vatbaar zijn en die buiten de administratie burgers of overheidsorganen binden. Onder ‘algemeen’ verstaat men: niet gericht op bepaalde (rechts)personen of betrekking hebbend op bepaalde, aanwijsbare objecten. De woorden ‘voor herhaalde toepassing vatbaar’ duiden op een regel die geldt voor een onbepaald aantal gevallen dus in het bijzonder een regel die iedere keer toepasselijk is als een gedraging plaatsvindt die onder de termen van de bepaling valt. ‘Buiten de administratie binden’, is in de omschrijving opgenomen om zuiver interne voorschriften uit te sluiten. Een wet in materiële zin, die ook wel algemeen verbindend voorschrift wordt genoemd, moet een grondslag hebben in de Grondwet of de wet. Deze opvatting komt voort uit de grondregel dat geen orgaan een bevoegdheid kan hebben die niet op de Grondwet of de wet berust. Deze grondregel komt voort uit ontwikkelingen in de negentiende eeuw.

Tot en met het Meerenberg-arrest

In de eerste helft van de negentiende eeuw had de Koning de bevoegdheid om eerst alleen en latere samen met ministers algemene maatregelen van bestuur vast te stellen. Deze maatregelen berusten niet op wettelijke delegatie maar werden zelfstandige maatregelen van bestuur genoemd. In 1879 besliste de Hoge Raad in het Meerenberg-arrest dat een ‘zelfstandige’ algemene maatregel van bestuur onverbindend was. De Hoge Raad motiveerde haar besluit door een oude theorie om te draaien: omdat noch in de Grondwet noch in een andere wet de bevoegdheid tot het uitvaardigen van de betreffende regeling te vinden was, was de betrokken algemene maatregel van bestuur ongeldig.

Grondwet 1887

Deze regel werd in 1887 door een grondwetsherziening ongedaan gemaakt en de toen geformuleerde bepaling is nu nog te vinden in de eerste twee leden van art. 89 Grondwet. De regeling houdt in dat algemene maatregelen van bestuur bij koninklijk besluit worden vastgesteld en dat voorschriften, door straffen te handhaven, daarin alleen gegeven mogen worden krachtens de wet. De Grondwet bepaalt dus niet dat alle maatregelen van bestuur op de wet moeten berusten. Regelingen in algemene maatregelen van bestuur die alleen de interne organisatie van een overheidsdienst betreffen, hoeven niet op een wettelijke grondslag te berusten.

Andere vanwege het Rijk vastgestelde a.v.v.

Ministers worden niet bevoegd geacht zonder wettelijke grondslag in de wet algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Deze voorschriften komen vaak voor, maar dan is er steeds sprake van wettelijke delegatie. ‘Zelfstandige’ ministeriële regelingen die alleen betrekking hebben op de interne organisatie van de overheidsorganisatie, of ‘zelfstandige’ ministeriële subregelingen, zijn wel toegestaan. Tenslotte zijn er algemene, naar buiten gerichte voorschriften die noch in de wet opgenomen zijn noch op wettelijke delegatie berusten. Ze worden aangemerkt als ‘uitvoering’ van de wettelijke regeling en worden, bij wijze van uitzondering, door de jurisprudentie als verbindend geaccepteerd. Het gaat in deze gevallen om nadere voorschriften ter invulling van details die door de wet of door de wet op wettelijke delegatie berustende regeling zijn opengelaten. Ze worden uitgevaardigd door het orgaan dat is belast met de uitvoering van de betreffende wettelijke regeling.

4. De totstandkoming van de wet. Interne voorbereiding door de regering

Het wetgevingsiniatief

In beginsel zijn de regering en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal gelijkberechtigd tot het indienen van wetsvoorstellen. Het initiatiefrecht van de Tweede Kamer is in 1848 in de Grondwet opgenomen.

Voorbereiding van een wetsvoorstel

Wanneer een minister besluit een bepaald onderwerp bij wet te regelen benoemt hij daartoe vaak een commissie die het wetsvoorstel moet voorbereiden. Wanneer het om een belangrijk onderwerp gaat kiest men ook wel voor een staatscommissie die bij koninklijk besluit wordt ingesteld. Daarnaast bestaan er nog allerlei permanente adviescommissies. Om te peilen hoe de kamer over het onderwerp denkt, stuurt men meestal eerst een conceptwetsvoorstel of een nota over de voorgenomen wetgeving naar de Tweede Kamer. Na deze voorbereidende handelingen begint de formele voorbereiding van het wetsvoorstel in commissies en het departement.

Ministerraad

Allereerst wordt het wetsvoorstel ingediend bij de ministerraad, dit moet gebeuren volgens het reglement van orde voor de ministerraad.

Advies Raad van State

Wanneer ze met het voorstel akkoord gaat, verzoekt de betrokken minister de Koning machtiging om het wetsvoorstel bij de Raad van State aanhangig te maken. Deze machtiging wordt altijd verleend waarna de raad daarover een advies uitbrengt.

Indiening

Dit advies wordt aan de koning gezonden die het om bericht en raad naar de minister stuurt. Naar aanleiding van het advies van de raad brengt de minister eventueel wijzigingen in het wetsvoorstel aan en stuurt het, voorzien van een memorie van toelichting, naar de Koning met het verzoek het door te zenden naar de Tweede Kamer. De Koning doet dit met een ´koninklijke boodschap´. Op basis van art. 25a van de Wet op de Raad van State wordt het advies van de raad tegelijk met de indiening van het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer overlegd en wordt het gepubliceerd.

5. Voorbereidend onderzoek door de Tweede Kamer

Hiermee treedt het wetsvoorstel voor het eerst in openbaarheid. De Tweede Kamer volgt bij de behandeling van een wetsvoorstel een procedure die is vastgelegd in haar reglement van orde.

Behandeling in een commissie

Wetsvoorstellen worden door de voorzitter en de ondervoorzitters van de kamer, overhandigd aan een vaste of algemene commissie. Deze commissie onderzoekt het wetsvoorstel en brengt daarvan verslag uit aan de betrokken minister en de Tweede Kamer. Wanneer dat er toe leidt dat de minister het voorstel wijzigt, voegt hij bij zijn nota naar aanleiding van het verslag van de commissie een nota van wijziging. De commissie kan vervolgens weer besluiten een nader verslag uit te brengen en kan overleggen met de regering. Met toestemming van de kamer kan de commissie tot een wetgevingsoverleg besluiten waarin beraadslaagd wordt over de voorgestelde artikelen, amendementen en moties. Ook kan de commissie een openbare hoorzitting houden of een rondetafelgesprek beleggen.

6. Openbare behandeling. Amendementen

Wijziging van het wetsvoorstel

Hierna volgt de openbare behandeling in de plenaire kamer waarbij de leden van de Tweede Kamer amendementen kunnen inbrengen die, wanneer ze worden aangenomen, het wetsvoorstel wijzigen. Wanneer de minister bezwaar heeft tegen zo´n amendement kan hij op verschillende manieren reageren. Hij kan verklaren dat het amendement voor hem onaanvaardbaar is.

Onaanvaardbaar amendement

Wanneer daar geen politieke consequenties mee zijn gemoeid kan de regering besluiten dat, bij aanneming van het amendement, het wetsvoorstel zal worden ingetrokken. Een andere mogelijkheid is dat de minister of zelfs het gehele kabinet bij aanneming zijn ontslag aanbiedt.

Intrekking van wetsvoorstel

Wanneer een minister, na de aanvaarding van amendement en wetsvoorstel door de Tweede Kamer, alsnog nog de conclusie komt dat hij de geamendeerde wet niet met zijn verantwoordelijkheid zou kunnen dekken, kan de regering altijd nog het wetsvoorstel intrekken. Behalve de onaanvaardbaarverklaring bestaat er ook ontoelaatbaarverklaring van een amendement.

Ontoelaatbaar amendement

Dit houdt in dat een amendement ontoelaatbaar is wanneer het een strekking heeft die is tegengesteld aan die van het wetsvoorstel, of wanneer er tussen de materie van het amendement en die van het voorstel geen rechtstreeks verband bestaat.

Wijze van besluiten

In artikel 67 Gw en in het reglement van orde is dit nader uitgewerkt. Het kan zonder stemming, via een hoofdelijke telling en via handopsteken.

7. Behandeling in de Eerste Kamer

Net als in de Tweede Kamer gaat aan de openbare beraadslaging in de Eerste Kamer een voorbereidend onderzoek vooraf. De behandeling in de Eerste Kamer is gelijk aan die van de Tweede Kamer maar is vaak minder gedetailleerd omdat de Eerste Kamer geen amendementsrecht heeft. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel dus slechts aanvaarden of verwerpen. Het komt voor dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel verwerpt onder de uitdrukkelijke verklaring van de meerderheid, dat men het wel aanvaard zou hebben wanneer een bepaald artikel anders geformuleerd zou zijn of wanneer een bepaalde toevoeging zou zijn aangebracht.

Novelle

In zo´n geval kan de regering niet anders doen dan een nieuw wetsvoorstel bij de Tweede Kamer indienen waarin de door de Eerste Kamer voorgestelde wijzigingen zijn aangebracht. Een tweede mogelijkheid is dat de Eerste Kamer de behandeling van het wetsvoorstel schorst en verklaart bereid te zijn het te aanvaarden wanneer de regering een nieuw wetsvoorstel indient ter wijziging van het aanhangige voorstel. Dit nieuwe voorstel wordt een 'novelle' genoemd.

8. Bekrachtiging door de Koning

Wanneer de Tweede Kamer het nieuwe wetsvoorstel heeft aangenomen wordt vervolgens in dezelfde vergadering van de Eerste Kamer over beide voorstellen beslist. Wanneer het wetsvoorstel door de Eerste Kamer is aangenomen bericht zij dit aan de Koning die het wetsvoorstel vervolgens ondertekent. Behalve de Koning ondertekent de verantwoordelijke minister het wetsvoorstel (contraseign). Behalve de regering kan ook de Tweede Kamer wetsvoorstellen indienen. Wanneer dit gebeurd wordt het wetsvoorstel behandeld als een regeringsvoorstel, met dien verstande dat kamerleden in plaats van een minister het voorstel verdedigen.

9. Referendum en burgerinitiatief

Grondwetsherziening inzake referendum

Het kan, ondanks de zorgvuldigheid en deskundigheid bij de voorbereiding van wetsvoorstellen, toch gebeuren dat een groot deel van de bevolking op ernstige bezwaren stuit. Om deze kans te verkleinen is er verschillende keren voorgesteld om in de Grondwet bepalingen op te nemen over een referendum. Op die manier zou er een element van directe democratie worden toegevoegd.

Tijdelijke referendumwet

Tussen 1 januari 2002 en 1 januari 2005 heeft de Tijdelijke referendumwet gegolden. Deze wet was bedoeld ter overbrugging van de periode totdat de beoogde maar in 2004 in tweede lezing verworpen grondwetsherziening in werking zou zijn getreden.

Referendum over Europese Grondwet

Op initiatief van de Tweede Kamer is in 2005 een raadplegend referendum gehouden over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Het referendum had een adviserend karakter.

Burgerinitiatief

Net als het referendum kan het burgerinitiatief worden beschouwd als een middel om de kans te verkleinen dat de kloof tussen kiezers en gekozenen te groot wordt en als voorbeeld van directe democratie. Het burgerinitiatief is een voorstel om een ontwerp voor te dragen voor behandeling door de Tweede Kamer en is het initiatief gericht op de vervaardiging, wijziging of intrekking van een wettelijke regeling. Zo’n voorstel moet voldoen aan formele en inhoudelijke vereisten. Ze worden behandeld door de Commissie van Verzoekschriften en Burgerinitiatieven.

10. Initiatiefvoorstel

Aanhangigmaking, indiening en verdediging

Behalve de regering kan ook de Tweede Kamer voorstellen van wet indienen. Wanneer een of meer leden van de Tweede Kamer een initiatiefvoorstel bij deze kamer aanhangig maken wordt het behandeld als een regeringsvoorstel, met dien verstande dat de initiatiefnemers in plaats van de minister verdediging voeren en dat de initiatiefnemers niet aan het onderzoek van het voorstel deel kunnen nemen.

Bekrachtiging

Als de Eerste Kamer het voorstel ook aanvaardt en naar de regering zendt, gaat de regering zich beraden over de vraag of zij het voorstel zal bekrachtigen.

Advies Raad van State

De Tweede Kamer hoort de Afdeling Advisering van de Raad van State. Het latere advies aan de regering zal in het algemeen alleen maar over al dan niet bekrachtiging kunnen gaan.

11. Bekendmaking en inwerktreding van de wetten

Bekendmaking

Een wet wordt bekend gemaakt of afgekondigd want iedereen die met de nieuwe regeling te maken krijgt moet haar kennen. Volgens art. 88 van de Grondwet gebeurt deze bekendmaking volgens regels door de wet te stellen. De wet die zowel de bekendmaking als de inwerkingtreding regelt is de Bekendmakingswet van 4 februari 1988. De bekendmaking vindt plaats op last van de Koning door plaatsing van de wet in het Staatsblad.

Geen inwerktreding voor bekendmaking

De Grondwet verbiedt de inwerkingtreding van een wet voordat deze is bekendgemaakt maar deze mag na inwerkingtreding wel terugwerkende kracht hebben.

Inwerkingtreding

De Bekendmakingswet bevat alle voorschriften over de inwerkingtreding.

12. Gedecentraliseerde wetgeving

Algemene decentralisatie

Er zijn twee methoden om de wetgeving op te dragen aan andere instanties dan de formele wetgever, namelijk algemene decentralisatie en specifieke decentralisatie. Van algemene decentralisatie is sprake wanneer men een algemene regelingsbevoegdheid geeft aan organen van lagere lichamen. Dit is vastgelegd in art. 124, eerste lid van de Grondwet, waarbij onder meer is geregeld dat de regeling van de huishouding van provincie en gemeente aan de besturen van deze lichamen kan worden overgelaten.

Specifieke decentralisatie

Specifieke decentralisatie vindt plaats op specifiek in de wet aangegeven gebieden waarbij de formele wet aan een lager orgaan opdraagt een verordening over een bepaalde concreet aangewezen materie te maken. Deze plaatselijke verordening kan rekening houden met plaatselijke omstandigheden, iets waartoe de landelijke wetgever niet in staat is.

13. Gedelegeerde wetgeving

In een dichtbevolkt land als Nederland kan de wetgever niet zelf alle details vaststellen. Hij volstaat er daarom vaak mee hoofdlijnen uit te stippelen en de uitwerking op te dragen aan een ander orgaan. Men noemt dit delegatie. De meeste delegatie vindt plaatst door de formele wetgever aan de Kroon of aan een minister. Bij algemene decentralisatie gebruikt men niet de term delegatie maar in plaats daarvan de term attributie. Bij delegatie draagt een orgaan een eigen bevoegdheid over aan een ander orgaan, terwijl bij attributie sprake is van het creëren van een nieuwe bevoegdheid die aan een orgaan als eigen bevoegdheid wordt toegekend. Zowel bij delegatie als attributie oefent het orgaan dat de bevoegdheid gedelegeerd of geattribueerd heeft gekregen, de bevoegdheid op eigen gezag en onder eigen verantwoordelijkheid uit. Daarin ligt het verschil tussen enerzijds delegatie en attributie en anderzijds mandaat. Bij mandaat treedt de gemandateerde namelijk op in naam en onder verantwoordelijkheid van degene die een taak heeft gemandateerd, de mandaatgever. De centrale overheid delegeert delen van zijn taak aan de Kroon, dat wil zeggen aan de Koning en de betrokken verantwoordelijke ministers. De belangrijkste koninklijke besluiten zijn de algemeen maatregelen van bestuur. Over voorstellen van algemene maatregelen van bestuur moet de Raad van State worden gehoord. Bovendien dient een algemene maatregel van bestuur altijd in het Staatsblad bekend te worden gemaakt.

Wanneer een AMVB?

De Kroon kan meestal zelf bepalen of het de vorm van algemene maatregel van bestuur of van 'klein' koninklijk besluit kiest. Met dit laatste worden de andere koninklijke besluiten bedoeld. Deze keuzevrijheid is er niet wanneer de Grondwet of een wet in een concreet geval de vorm van een algemene maatregel van bestuur voorschrijft.

Inwerktreding

Wat betreft de inwerkingtreding maakt de Bekendmakingswet geen verschil tussen wetten, algemene maatregelen van bestuur en anders dan bij wet of algemene maatregel van bestuur vastgestelde algemeen verbindende voorschriften. Zij treden in werking met ingang van de eerste dag van de tweede kalendermaand na de datum van bekendmaking, tenzij in de betrokken regeling anders is bepaald. In principe zijn er geen grenzen gesteld aan de delegatiebevoegdheid van de wetgever aan de Kroon Het staat de wetgever vrij ook zeer belangrijke regelingen aan de Kroon op te dragen, zolang hij maar de beperking in acht neemt die in art. 89, tweede en vierde lid, van de Grondwet opgenomen is. Deze beperking houdt in dat algemene delegatie van wetgevende bevoegdheid aan de Kroon verboden is.

14. Delegatie aan de regering, algemene maatregelen van bestuur

Een categorie koninklijke besluiten is de algemene maatregel van bestuur.

Wat is een AMvB?

Een algemene maatregel van bestuur wordt bij koninklijk besluit vastgesteld (89 lid 1 Gw). Maar een koninklijk besluit wordt alleen als algemene maatregel van bestuur aangemerkt indien het op een bepaalde wijze tot stand is gekomen. Één vormvoorschrift is neergelegd in de Grondwet en de Wet op de Raad van State. Volgens art 17 lid 1 sub b van de Wet op Raad van State moet de Afdeling advisering altijd om advies worden gevraagd over ontwerpen. Een tweede vormvoorschrift is niet in de Grondwet te vinden maar in de Bekendmakingswet: de algemene maatregel van bestuur dient in het Staatsblad bekend te worden gemaakt.

Wanneer een AMvB?

De regering heeft in beginsel een vrije keuze tussen de vorm van algemene maatregel van bestuur en klein koninklijk besluit. De meeste kleine koninklijke besluiten bevatten beschikkingen.

Inwerkingtreding

Er wordt geen verschil gemaakt ten aanzien van inwerkingtreding.

Wet in materiële zin in KB?

Wetgeving in materiële zin die niet is vervat in een formele wet, altijd op de Grondwet of op delegatie door de wetgever moet berusten. Dit geldt ook voor wetgeving in materiële zin door de regering. Het verschil is echter dat voor een AMvB een basis in de Grondwet te vinden is.

Grens aan wettelijke delegatie aan de regering

In beginsel is er geen grens aan de delegatiebevoegdheid van de wetgever aan de regering om bij AMvB of bij kKB een regeling te treffen, tenzij de Grondwet voor de regeling van een bepaalde materie een wet in formele zin eist. Voor art. 89 is de bedoeling bij vooschriften door straffen te handhaven telkens een specifieke delegatiebepaling moet zijn.

15. Delegatie aan de minister; ministeriële regeling

De wetgever kan, zoals eerder al werd aangegeven, de vaststelling van bepaalde regelingen ook opdragen aan een minister. Deze maakt dan een ministeriële regeling waarvan de totstandkoming niet aan vormvoorschriften is gebonden. Vroeger gebruikte men hiervoor de term 'ministeriële beschikking‘ maar omdat de term ‘beschikking’ de laatste tijd vooral wordt gebruikt voor de typische uitvoeringshandelingen van bestuursorganen heeft men gekozen voor de term ‘regeling’. Voor de beslissing in een individueel geval wordt nog wel de term ministeriële beschikking gebruikt. Er kunnen verschillende typen ministeriële regelingen worden onderscheiden: zuiver interne, die geen effect sorteren buiten de overheidsorganisatie, beleidsregels en ministeriële regelingen die algemeen verbindende voorschriften bevatten. Overigens mag, als de wet dit toestaat, ook een algemene maatregel van bestuur weer bepaalde onderdelen delegeren aan een minister. Men noemt dit subdelegatie.

16. Controle van het parlement op gedelegeerde wetgeving

Delegatie van wetgeving aan de Kroon of een minister ontlast het parlement en zorgt ervoor dat door de veel eenvoudiger procedure veel sneller kan worden gereageerd op maatschappelijke ontwikkelingen. Het belang van een snelle reactie gaat soms zelfs zo ver dat de wet aan de Kroon de bevoegdheid geeft bij algemene matregel van bestuur van de wet zelf af te wijken. Daarbij wordt dan aan de Kroon wel de verplichting opgelegd binnen een bepaalde termijn een wetsvoorstel in te dienen ter wijziging van de betrokken wet overeenkomstig die algemene maatregel. Wanneer het wetsvoorstel niet op tijd wordt ingediend of het niet wordt aangenomen moet de algemene maatregel worden ingetrokken. De bevoegdheid om van de wet af te wijken wordt bijna nooit gecombineerd met een vergaande parlementaire controle. Meestal bepaalt de wet dat de gedelegeerde regeling, voordat zij in werking treedt, ter kennis van het parlement moet worden gebracht. Op die manier kunnen de kamers er met de betrokken ministers over spreken.  Meestal delegeert de wetgever dus zonder controleregeling, zoals een ´voorhangbepaling´ wel wordt genoemd. In punt 35 van de Aanwijzingen voor de regelgeving worden voorhangbepalingen zelfs afgeraden, tenzij er bijzondere redenen voor bestaan.

17. Beleidsregels

Wat zijn beleidsregels?

Naast de interne ministeriële regelingen en ministeriële regelingen die algemeen verbindende voorschriften bevatten zijn er beleidsregels. Deze beleidsregels, die men vroeger pseudo-wetgeving noemde, kunnen afkomstig zijn van ministers en van andere bestuursinstanties, zoals een college van burgemeester en wethouders. Het zijn regels omtrent de uitoefening van bestuursbevoegdheden die dit bestuursorgaan toekomen of onder verantwoordelijkheid daarvan worden uitgeoefend.

Geen algemeen verbindende voorschriften

Hoewel het hier dus gaat om algemene regels kunnen zij niet worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften omdat zij niet op een bevoegdheid tot wetgeving zijn gebaseerd. Beleidsregels zijn daarom niet rechtstreeks bindend voor de bestuurden.

Binding aan beleidsregels

De bestuursinstantie is zelf wel in zekere mate aan de beleidsregels gebonden en daarover is sinds de jaren zestig veel jurisprudentie ontstaan. Volgens deze jurisprudentie bracht het ongeschreven recht, en dan in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, met zich mee dat bestuursinstanties zich volgens bekendgemaakte beleidsregels behoorden te gedragen.

Recht volgens artikel 79, lid 1 onder b wet RO

Door arresten van de Hoge Raad uit de jaren tachtig en negentig is de juridische status van beleidsregels verhoogd. In 1985 werd door de Hoge Raad, in afwijking van vroegere jurisprudentie, een beleidsregel (de Sloopregeling Binnenvaart 1976) als ‘recht’ aangemerkt. Deze beslissing herhaalde de Hoge Raad in een arrest van 28 maart 1990 (NJ 1991, 118). De Hoge Raad benadrukte in het laatste arrest dat de rechter niet tot ambtshalve toepassing van beleidsregels was gehouden, wat meebracht dat de cassatierechter slechts gehouden was over schending van beleidsregels te oordelen wanneer en voor zover over zodanige schending in cassatie was geklaagd

Algemene wet bestuursrecht

Door de Derde Tranche is de Algemene wet bestuursrecht ondermeer aangevuld met een titel over beleidsregels. Art. 1:3 van deze wet is aangevuld met een vierde lid waarin de beleidsregel wordt omschreven als  'een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan '. Een tweede vernieuwing door de Derde Tranche is te vinden in art. 4:84. De binding van bestuursorganen aan beleidsregels, die voorheen uit ongeschreven recht voortvloeide, heeft daardoor een wettelijke basis gekregen. Ook een besluit dat een beleidsregel inhoudt moet bekend worden gemaakt. Deze bekendmakingspicht is tegenwoordig gegrond op afdeling 3.6 van de Awb.

18. Noodrecht

In bepaalde situatie zoals tijdens een oorlog, is regeling door de normale wetgever niet mogelijk. Toen tijdens de Tweede Wereldoorlog de Koningin en ministers in Loden gevestigd waren, kon men het parlement niet bijeen roepen. Toch heeft de regering in deze periode bij koninklijke besluiten allerlei onderwerpen geregeld. De regering had deze bevoegdheid niet verkregen krachtens een opdracht van de formele wetgever maar krachtens staatsnoodrecht. Deze besluiten waren dan ook bevoegd genomen en hadden kracht van wet. Dit had tot gevolg dat, toen na de oorlog de Staten-Generaal weer bijeen kwamen, wijziging slechts door formele wet kon plaatsvinden.

Hoofdstuk 9 Herziening van de Grondwet

Hoofdstuk acht van de Grondwet bevat bepalingen over de procedure van grondwetsherziening en de rechtsgevolgen van zo’n herziening met betrekking tot reeds bestaande wetten en andere regelingen en besluiten. Bovendien zijn aan de Grondwet artikelen toegevoegd die eveneens de gevolgen van een grondwetsherziening regelen.

1. Procedure van grondwetsherziening

Grondwet geen garantie voor stabiliteit

De Grondwet vormt geen garantie voor stabiliteit en gehoorzaamheid aan het recht, want hoewel vrijwel alle landen een grondwet hebben wordt de wereld nog steeds geteisterd door revoluties en staatsgrepen.

Uiteindelijk berust een constitutioneel regime op de bereidheid van gezagsdragers en bevolking om zich aan de constitutionele regels te onderwerpen. Dit houdt overigens ook niet in dat een grondwet helemaal niet belangrijk is, want hoewel ze dan misschien geen barrière vormt voor kwaadwillende heersers die hun eigen wil willen doorzetten, is ze toch een van de factoren die een regelmatig functioneren van de staatsorganen kunnen bevorderen. Daarvoor is wel noodzakelijk dat de grondwet in voldoende mate een weerspiegeling vormt van heersende ethische opvattingen en ook past bij de feitelijke machtsrelaties in een land.

Een grondwet moet wijzigbaar zijn

Wanneer men uitgaat van dit standpunt betekent dit  dat een grondwet gewijzigd moet kunnen worden. Wanneer feitelijke verhoudingen en levensbeschouwelijke visies in de samenleving veranderen moet ook een grondwet mee-veranderen. Anderzijds is een grondwet toch ook bedoeld als een stabiliteit bevorderende factor. Dit betekent dat wijzigingen niet te snel en te vaak plaats moeten vinden. Dit wordt gewaarborgd door een

zwaardere wijzigingsprocedure voor de Grondwet dan die van de gewone wetten.

Rigid Constitution

Het feit dat voor grondwetswijziging een zwaardere procedure is voorgeschreven dan voor gewone wetgeving betekent dat wij een ‘rigid constitution’ kennen. Wil daar sprake van zijn, dan moet er een bijzondere procedure worden gevolgd. Een voorbeeld hiervan is aanneming met gekwalificeerde meerderheid.

Eerste lezing

Art. 137, eerste lid, bepaalt dat bij een grondwetsherziening de wet verklaart dat een verandering in de Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen. Dit is de eerste lezing en daarom wordt zo’n wet ook wel ‘eerste-lezingwet’ of ‘verklaringswet’ genoemd. Na ontbinding van de Tweede Kamer volgt de tweede lezing in de Staten-Generaal. De eerste lezing heeft het karakter van een voorstel aan de grondwetgever. Over dit voorstel kan de bevolking zich in verkiezingen uitspreken. In de tweede lezing wordt over het voorstel door de kamers, samen met de regering, een beslissing genomen.

De behandeling van een eerste-lezingswetsvoorstel vindt op dezelfde wijze plaats als bij een gewoon wetsvoorstel.

Ontbinding

Indien een wetsvoorstel tot herziening van de Grondwet in eerste lezing de status van wet verwerft en is bekendgemaakt, moet volgens art 137 derde lid, de Tweede Kamer worden ontbonden. Dit hoeft echt niet gelijk te gebeuren en gebeurt dus vaak tegelijk met kamerontbindingen.

Tweede lezing

Volgens het vierde lid van art 137 moeten na ontbinding van de Tweede Kamer beide kamers het in de eerste-lezingswet vervatte voorstel overwegen. Hieruit concludeert men dat de regering verplicht is een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te dienen overeenkomstig de in de eerste lezing tot wet verheven tekst. Dit betekent niet dat de Tweede Kamer verplicht is tot aanneming. De behandeling in de tweede lezing geschiedt door de kamers op dezelfde wijze als bij ieder ander voorstel. De Grondwet maakt hierop echter wel belangrijke uitzonderingen:

• Geen recht van amendement
• De regering mag het voorstel niet wijzigen
• Aanneming gebeurt met ten minste twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen

Splitsingsrecht

Het vijfde lid van art. 137 geeft de Tweede Kamer het splitsingsrecht, dat ook in eerste lezing al bestond. Hierdoor is het mogelijk geworden dat een deel van het wetsvoorstel tot grondwetsherziening gered kan worden. Wel is bij de behandeling van deze bepaling uitgesproken dat zo’n splitsingsbesluit een technisch en beperkt karakter moet dragen. Voor een splitsingsrecht in de tweede lezing is ten minste twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen in de Tweede Kamer noodzakelijk.

Beperkte aanpassingen

Een andere mogelijkheid om in de tweede lezing toch beperkte tekstwijzigingen aan te brengen is opgenomen in art. 138 van de Grondwet. Dit artikel geeft een oplossing voor de problemen die kunnen ontstaan als bij een grondwetsherziening een of meer voorstellen niet worden aangenomen. Er kunnen dan onverwachte incongruenties optreden, terwijl toch bij het ontbreken van een bijzondere voorziening onderlinge aanpassingen van artikelen niet meer mogelijk zouden zijn. Dit artikel staat deze aanpassingen toe maar geeft niet de mogelijkheid in tweede lezing nog ingrijpende wijzigingen door te voeren.

Verdere procedure

Omdat een wetsvoorstel tot herziening van de Grondwet een voorstel van wet is volgens art. 82 van de Grondwet, zijn op de verdere afhandeling ervan de bepalingen van de eerste paragraaf van het vijfde hoofdstuk toepasselijk, voorzover althans in het achtste hoofdstuk niet anders wordt bepaald.

Aanpassing aan het Statuut

Wanneer de Grondwet bij wet met het Statuut in overeenstemming wordt gebracht geldt niet de eis van twee lezingen met kamerontbinding en in de tweede lezing aanname met gekwalificeerde meerderheid.

2. Grondwettelijk overgangsrecht

Algemeen grondwettelijk overgangsrecht

Belangrijk is het zogenoemde overgangsrecht, ook wel transitoir recht genoemd. Dit overgangsrecht moet er voor zorgen dat regelingen die in strijd zijn met de herziene Grondwet bij inwerkingtreding ervan niet direct vervallen.

Additionele artikelen

Daarom bevat art. 140 de bepaling dat bestaande wetten en andere regelingen en besluiten die in strijd zijn met een verandering in de Grondwet, blijven gehandhaafd totdat daarvoor overeenkomstig de Grondwet een voorziening is getroffen. Met deze regeling kan echter niet in alle gevallen worden volstaan en daarom heeft men bij de grondwetsherziening van 1983 door middel van additionele artikelen de inwerkingtreding van een aantal nieuwe bepalingen uitgesteld, om zo enige tijd te winnen om regelingen aan de nieuwe grondwettekst aan te passen. Behoudens de nummers IX en XIX zijn overigens al deze additionele artikelen al weer vervallen.