Deze samenvatting is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

Hoorcollege 1: Instellingen en institutioneel evenwicht

De behoefte aan Europees bestuur

Er is behoefte aan Europees bestuur en een Europese wetgever. Waarom is de EU zoveel groter dan de VN de WTO? Dit begint met van Gend en Loos en CostaENEL. Dit begint met dat de EU een eigenrechtsorde heeft. De EU heeft dus ook de verantwoordelijkheid de eigen rechtsorde in te vullen (art. 34 en 36 VWEU). Dit is niet langer een rechtsorde op nationaal niveau. Waar staat deze rechtsorde voor? Als je kijkt naar het raamwerk waarbinnen de Europese wetgever moet opereren; het VWEU en het EU-verdrag, deze vormen een soort Grondwet, al mag men dat niet zeggen. Dit zijn de basisregels voor wat lijkt op een Europese staat. Hoe wordt de rechtsorde ingevuld? Dit wordt ingevuld met doelstellingen. Bijvoorbeeld vrij verkeer van goederen. Toch mogen deze doelstellingen niet in strijd zijn met Gerechtvaardigde beperkingen.

Instellingen en organen: Overzicht

De Unie kent een institutioneel kader, genoemd in art. 13 VEU: “De Unie beschikt over een institutioneel kader, dat ertoe strekt haar waarden uit te dragen haar doelstellingen na te streven, haar belangen en de belangen van haar burgers en van de lidstaten te dienen, en de samenhang, de doeltreffendheid en de continuïteit van haar beleid en haar optreden te verzekeren. De instellingen van de Unie zijn: het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, de Europese Commissie […], Het Hof van Justitie van de Europese Unie, de Europese Centrale bank [en] de Rekenkamer.” Wat zijn dan deze waarden en doelstellingen die hier genoemd worden? De waarden staan in art. 2 VEU, de doelstellingen in art. 3 VEU. Je kan het hier vrijwel niet mee eens zijn. Het institutionele kader wordt ingezet om deze waarden en doelen te bereiken. De keuze tussen de doelstellingen staat niet vastgelegd in het VEU. De verdragen geven geen rangorde in de doelstellingen, de keuze ertussen moet gemaakt worden door de wetgever per geval. Maar wat als er nieuwe wetgeving gemaakt wordt ter bescherming van het milieu? Dan staan er binnen de kortste keren bedrijven op de stoep die betogen failliet te gaan vanwege de hoge productiekosten waardoor ze niet kunnen concurreren met producten buiten de EU. Dit is ook niet bij de Nederlandse Grondwet en bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel. Dit wordt ergens anders nog verder geconcretiseerd. Het institutionele kader doet dit ook. Hoe doen we dat? We lopen de instellingen af.

Europees Parlement

Het Europees Parlement bestaat uit direct gekozen volksvertegenwoordigers. Ze worden gekozen door de burgers van de Europese Unie, zo blijkt uit art. 14 lid 2 VEU. Burgers van de Unie zijn de inwoners van de 28 lidstaten. Als u kijkt naar de oudere verdragen, dan staat daar vertegenwoordigers van de volkeren van de lidstaten. Het oude EG-verdrag ging dus uit van lidstaten, waar het EU-verdrag uitgaat van één groot ‘Europees volk’. Dit Europese volk wordt vertegenwoordigt in het Parlement. Maar is dit de realiteit? Nee, als Nederlandse burger kan je slechts stemmen op een Nederlandse kandidaat. Dit komt doordat het verdrag voorloopt op de juridische realiteit. Vedder denkt dat dit wel de toekomst zal zijn.

Het Europees Parlement moet instemmen met bepaalde dingen, bijvoorbeeld de begroting in samenwerking met de Raad. De regel van stemmen is een volstrekte meerderheid. Dit is afhankelijk van het aantal aanwezigen. Soms is de meerderheid van de stemmen van de leden benodigd, dit is een ander meerderheidscriterium. Dit laatste is nodig wanneer het Europees Parlement van mening verschilt met de Raad. Dit verschilt doordat het tweede ervan uitgaat dat alle leden stemmen. Een laatste optie is twee derde van de uitgebrachte stemmen (art. 234 VWEU). Het Europees Parlement stemt over wetgeving en de begroting. Daarnaast stemt het over het sluiten van bepaalde internationale akkoorden. Ze stemmen niet over alle internationale akkoorden, op bepaalde terreinen hebben ze slechts adviesrecht. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval bij politionele samenwerking. Nog een klassieke taak is het controleren van de Europese Commissie. Daarnaast is het betrokken bij het aanstellen en afzetten van de Commissie.

Europese Raad

De Europese Raad bestaat uit staatshoofden en regeringsleiders, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Commissie. Ze worden bijgestaan door de Ministers van Buitenlandse Zaken en een ander lid van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger. De Europese Raad is de politieke leiding van de EU enfunctioneert als richtinggevend orgaan. De Europese Raad speelt een rol bij herziening van verdragen, extern beleid. Op het moment dat de afweging van de Verdragen wordt aangepast, dan is dat een fundamentele keuze die op EU-niveau wordt gemaakt. De Europese Raad is hierbij dan betrokken. Bijvoorbeeld ook met het vormen van beslissingen en beleid omtrent Syrië. Daarnaast is de Europese Raad een probleemoplosser. Het leuke is dat de Europese Raad geen wetgevende taak heeft (art. 15(1) VEU). Alhoewel, vormt de Raad wel bepaalde regelingen, dat akelig veel lijkt op wetgeving. Bijvoorbeeld op het vlak van klimaatrecht. Dit is dus een invulling van de doelstellingen van de EU; milieu en marktwerking. Deze vorm van wetgeving gebeurt alleen als er politieke belangen mee gemoeid zijn. De Europese Raad stemt in per consensus, tenzij anders is bepaald. In de werkelijkheid houdt dit in dat ze net zo lang praten totdat iedereen het ermee eens is, waardoor het zich meer uit als unanimiteit.

Raad

De Raad bestaat uit ministeriële vertegenwoordigers of staatssecretarissen van elke lidstaat. De Raad heeft verschillende samenstellingen en daar hoort ook een roulerend voorzitterschap bij. De samenstelling is afhankelijk van het onderwerp; milieu, justitie, etc. De taak van de Raad is wetgeven en begroten in samenwerking met het Europees Parlement (art. 16 lid 1 VEU). De stemvereisten staan in art. 16 lid 3 VEU. Dit komt er op neer dat er gestemd wordt met gekwalificeerde meerderheid, tenzij door het Verdrag anders wordt bepaald. Dit kan een normale meerderheid zijn of eenparigheid. Dit laatste is van toepassing bij het vaststellen van belastingen. Een gekwalificeerde meerderheid betekent dat er 255 gewogen stemmen voor moeten zijn. Het aantal gewogen stemmen van een lidstaat is grosso modo een afweging van het belang van de lidstaat in de EU. Je hebt drie categorieën: De grote lidstaten (ong. 18 gewogen stemmen), de middenklasse (ong. 15 stemmen) en de kleinere lidstaten. Nederland behoort tot de middenklasse. Om de EU slagvaardiger te maken is er minder eenparigheid gekomen en meer gekwalificeerde meerderheid. Dit is echter slechts één methode om de EU slagvaardiger te maken. Stap twee is dat je heel precies kan spelen met de regels, bijvoorbeeld de eis van 255 stemmen, het aantal gewogen stemmen of representatie van een bepaald percentage van de bevolking van de EU. Dit is voor lidstaten heel belangrijk en leidt tot onderhandelingen. Dit maakt onder andere dat Nederland niet fiscaal soeverein is. Lidstaten moeten rekening houden met belastingpercentages van andere lidstaten in verband met de concurrentie. Taken van de Raad zijn vaststellen van secundair Unierecht (art. 294 VWEU), vaststellen van de begroting (art. 314 VWEU), sluiten van internationale akkoorden (art. 218 lid 6 VWEU), uitvoeren van extern beleid (art. 16 lid 6, derde alinea VEU) en delegeren aan de Europese Commissie (art. 290 VWEU). Dit is vrijwel hetzelfde rijtje als van de Europese Raad, omdat ze dit in samenwerking doen. Watbetreft het uitvoeren van extern beleid, voert de Raad de ideeën van de Europese Raad uit. Echter kunnen ze dit niet alleen en delegeren daardoor taken aan de Commissie.

Europese Commissie

De Commissie is het dagelijks bestuur van de Europese Unie. Het bestaat uit 28 leden. Elke lidstaat heeft een Eurocommissaris. Dit is geen vertegenwoordiger van de lidstaat, maar de Europese Commissie treed op in het algemeen belang. Daarom is het een idee om naar een kleinere Commissie te gaan. Dit leidt tot de kleine landen-discussies. Met name Nederland en Ierland moesten en zouden hun Eurocommissaris houden. Strekt juridisch klopt dit dus niet, aangezien de Commissaris optreedt in het algemeen belang. Echter is hier wel wat voor te zeggen. Er zijn verhalen dat de Commissarissen wel erg naar hun eigen landelijk belang hangen. Daarnaast is het handig om een Eurocommissaris te hebben die makkelijk toegankelijk is. Juridisch gezien zijn ze onafhankelijk. De enige afhankelijkheid is de Hoge Vertegenwoordiger. De voorzitter van de Commissie heeft een duaal mandaat. Ze zijn benoemd vanuit het nationale niveau, en vanuit het Europese niveau. De benoeming van de Commissarissen gaan door middel van art. 17 lid 1 VEU, waar het Europees Parlement en de Europese Raad bij betrokken zijn. Lidstaten proberen ook ‘hun’ Eurocommissaris op bepaalde belangrijke zetels te krijgen, bijvoorbeeld van het mededingingsrecht. Commissieleden zitten voor vijf jaar, tegelijk met het Europees Parlement. Het Europees Parlement kan het commissie alleen als college naar huis sturen (art. 17 lid 8 VEU en art. 234 VWEU). Maar de gang van zaken wijst ook op een individuele, politieke verantwoordelijkheid, wat lijkt op de ministeriele verantwoordelijkheid. De praktijk strijkt dus niet met het verdrag. Dit heeft gevolgen voor de opstelling van Commissarissen, die zich steeds meer moeten gaan opstellen als ministers. Een lid van de Commissie neemt ontslag indien de Voorzitter daartoe verzoekt (art. 17 lid 6 VEU). Door middel van dit artikel is het mogelijk om een Eurocommissaris naar huis te sturen. De taken van de Commissie zijn een exclusief recht van initiatief, het kan als enige Europese wetgeving starten. Daarnaast houdt het toezicht op de naleving van Unierecht, het oefent gedelegeerde taken uit, het vertegenwoordigd de Unie extern en voert de begroting uit.

Dit is het wetgevende trio of kwartet: Het initiatief wordt genomen door de Commissie, alle voorstellen moeten worden goedgekeurd door de Raad, meestal samen handelend met het Europees Parlement. Als het heel ingewikkeld is dan komt de Europese Raad er bij.

Hof van Justitie van de Europese Unie

Het Hof van Justitie bestaat uit het Gerecht en het Hof van Justitie. Ze hebben rechtsmacht over al het Unierecht; de verdragen en al het afgeleide recht. Het Hof kan bepalen of het afgeleide recht geldig of ongeldig is op basis van de Verdragen. Het Hof verzekerd eerbiediging van het recht. Dit doet het door middel van twee procedures:

1. Rechtstreekse beroepen, waarbij je als partij meteen naar de Europese rechter toe gaat. Dit is voor de verdragsschendingsprocedure, nietigheid, procedure wegens nalaten en wegens aansprakelijkheid van de EU.

2. Prejudiciële vragen, dit zijn indirecte procedures. Hierbij procedeer je eerst bij de nationale rechter, die verplicht is tot het stellen van vragen bij het Hof (art. 267 VWEU).

Institutioneel evenwicht

Je hebt alle spelers uit het institutionele kaders. Deze hebben verschillende agenda’s. De Europese Raad en de Raad zitten er voor het nationale belang, de Commissie zit er voor het Europees belang, het Europees Parlement weten we niet helemaal, maar is in de praktijk wel pro-Europees. De Europarlementariërs kunnen wel een andere lijn aannemen dan de nationale regering en wetgever. Het is vaak oneens met ze en moet dan onderhandelen van de Raad en de Europese Raad. Het Hof zit er voor eerbiediging van het recht, maar uit de rechtspraak blijkt dat het Hof heel erg pro-integratie is. Dan hebben we het over het institutioneel evenwicht: De Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement die wetgeving vormt en het Hof dat kijkt naar de wettigheid van deze wetgeving. Dit gaat zoals gezegd eigenlijk verder. Hier en daar heeft het Hof echt het recht ontwikkelt. Hoe verhouden de spelers zich tot elkaar? Dit is te vinden in de wetgevingsprocedure. Hieruit kan men concluderen hoe belangrijk een instelling is. Bijvoorbeeld de Commissie die (grotendeels) een monopolie heeft op initiatief. Art. 293 lid 1 VWEU bepaalt dat de Raad slechts met eenparigheid van stemmen het voorstel van de Commissie kan afwijken, met uitzondering van bepaalde mogelijkheden genoemd in hetzelfde lid. Echter staat in lid 2 dat de Commissie ten alle tijden een voorstel kan wijzigen. De Commissie blijft zo ‘de baas’ over het voorstel en kan er zo voor waken dat het voorstel ter belang van de Unie blijft. De Commissie heeft echter wel altijd instelling van de Raad nodig. De Raad is er voor de lidstaten. Het heeft verschillende soorten stemvereisten, zoals we eerder hebben gezien. De nationale invloed van de Raad hangt af van dit stemvereiste. Hiermee kunnen de lidstaten de mate van nationaal belang bepalen. Hiermee veranderd het institutioneel evenwicht. Naarmate een onderwerp politiek gevoelig wordt, neemt de mate van inspraak van nationale overheden toe.

Hoorcollege 2: De Europese Unie als rechtsstaat

Rechtstatelijk karakter

De EU ontleent de rechtsstatelijkheid aan de Verdragen. Als je kijkt naar de preambule en art. 2 en 3 VWEU dan komt hieruit duidelijk voort dat de Unie een rechtsstaat wil zijn. Je ziet het ook naar de zogenaamde ‘export van de rechtsstaat’. De EU probeert de rechtsstaat globaal te promoten. Daarnaast blijkt de rechtsstatelijkheid uit de rechtsbescherming van het Hof. Dit beoogd daadwerkelijke rechtsbescherming te bieden. Art. 19 lid 1 VWEU gaat niet alleen over het Hof, zoals het rest van het artikel, maar ook over de lidstaten. De lidstaten voorzien namelijk in de nodige rechtsmiddelen ter bescherming. Dit weergeeft het dubbele karakter van de rechtsstraat; het nationale niveau en het EU-niveau dat samenwerkt. Dit gaan we met name bekijken bij de prejudiciële procedure.

Het rechtsstatelijke van de Unie blijkt uit het arrest Les Verts. Hierin bepaalde het Hof dat de Europese Gemeenschap een rechtsgemeenschap is. Dit arrest ging over een politieke fractie binnen het Europees Parlement dat aanspraak wilde maken op kredieten om campagne mee te voeren. Echter had het Europees Parlement net een regeling vastgesteld waardoor Les Verts minder geld kreeg. Les Verts was het hier niet mee eens en wilde in beroep. Echter stond er in de verdragen niet dat men kon optreden tegen besluiten van het Europees Parlement, aangezien dit orgaan nooit bedoeld was om ingrijpende bevoegdheden te krijgen en dus had men dit niet voorzien. Beroep was daarom niet mogelijk. Daarom moest er een list bedacht worden. Het Hof oordeelde dat omdat de EU een rechtsunie is “noch lidstaten noch instellingen, organen en instanties [kunnen] ontkomen aan toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met Unierecht”. Hierdoor zijn de handelingen van organen per definitie te toetsen aan de Europese verdragen. Al het secundaire Unierecht en alle handelingen van de instellingen moeten kunnen worden getoetst aan het verdrag. Dit vormt een volledig stelsel van rechtsbescherming. Of dit helemaal waar is durft Vedder te betwijfelen.

Rechtstreekse beroepen

Voor beroep bij de Europese rechter moet men een onderscheid maken tussen handelingen van lidstaten in het kader van EU recht, wat een zogenaamd verticaal geschil oplevert. Hiervoor moet men naar de nationale rechter. Handelingen van natuurlijke- of rechtspersonen in het kader van EU recht, leiden tot een horizontaal geschil en hiermee gaat men naar de civiele rechter. Je komt pas bij de Europese rechter indien het een handeling van een EU instelling, orgaan of instantie betreft. Dit houdt eigenlijk in dat je gelijk naar het Gerecht gaat. Het Hof van Justitie heeft immers twee instanties. Uiteindelijk zijn er twee wegen naar de Europese rechter. De rechtstreekse beroepen en de prejudiciële beroepen. Bij het laatste gaat men eerst naar de nationale rechter. Dit kost een hoop geld en tijd en is daarom minder aantrekkelijk.

Rechtstreekse beroepen staan open in een aantal gevallen:

1. Verdragsschending (art. 258-260 VWEU): De Commissie treed op als een soort politieagent en spoort schendingen van de verdragen door lidstaten op om ze voor het Hof te brengen.

2. Nietigheid van handelingen van de EU (art. 263 VWEU).

3. Nalaten van de instellingen (art. 265 VWEU).

4. Aansprakelijkheid van de EU: Dit bestaat uit contractueel en niet-contractueel

Verdragsschending

De verdragsschendingprocedure komt voor in twee verschillende vormen: de Commissie versus een lidstaat en lidstaat versus lidstaat. De eerste (art. 258 VWEU) is een hele populaire procedure die veel gevoerd wordt. De Commissie daagt dan een lidstaat voor het Hof en vraagt een verklaring van recht. Dit is een juridisch bindende vaststelling dat een lidstaat het recht heeft overtreden. Om dit effect te geven kent met art. 260 VWEU, waarbij een dwangsom of een boete kan worden opgelegd. Art. 258 VWEU verloopt in drie fasen. De eerste is de schriftelijke aanmaning van de Commissie. In deze brief staat de termijn om de positie van de lidstaat uit te leggen of het verdrag te veranderen. Daarnaast bepaalt de aanmaning de omvang van het geschil. Vanwege hoor en wederhoor mag deze omvang niet later uitgebreid worden. De aanmaning is een vriendelijke brief. De tweede fase is het advies. Men bereikt deze fase indien de gestelde termijn verstreken is of de positie van de lidstaat niet overtuigend wordt geacht. In het advies werkt de Commissie een met redenen omkleed advies uit om actie te ondernemen en stelt hierbij een nieuwe termijn. Dit is het definitieve standpunt van de Commissie. Wordt hier wederom niet aan voldaan binnen de termijn dan kan de Commissie de zaak voor het Hof brengen. Let op, de Commissie is hiertoe niet verplicht en kan niet gedwongen worden tot procederen. Het Hof is erg streng in zijn oordeel, er is geen excuus, zo blijkt uit het arrest Belgische houtzaak. België had wel een wetsontwerp ingediend ter verwezenlijking van een richtlijn, maar vanwege de kabinetscrisis en het ontbreken van een parlement was deze nog niet goedgekeurd. Ze deden dus een beroep op overmacht. Dit klinkt als een sterk argument aangezien goedkeuring van wetten door de volksvertegenwoordiging een belangrijk facet van de democratie is. Het Hof van Justitie was het hier niet mee eens en stelde België aansprakelijk. Het Europees recht kent immers geen nationale machtenscheiding. Het was namelijk de regering die België vertegenwoordigde. Deze betoogt dat ze niets aan het verzuim konden doen vanwege de Trias Politica. Het Hof acht alsnog de regering aansprakelijk, ongeacht de constitutioneel onafhankelijke instelling. België moet zo snel mogelijk het verzuim op te heffen maken in overeenstemming met art. 261 VWEU. Als ze dit niet doen dan kan de Commissie een dwangsom of boete opleggen (art. 260 lid 2 VWEU). Deze procedure is met het Verdrag van Lissabon versnelt. In het Franse Visserij arrest over visserijquota die Frankrijk weigerde te handhaven in verband met vrees voor stakingen werd bepaald dat de boete en dwangsom tegelijk opgelegd mogen worden. De boete dient als punitieve sanctie voor het verzuim van handhaving in het verleden, de dwangsom om verdere overtreding te voorkomen. Dit stelde het Hof in rechtsoverweging 82. Naarmate een lidstaat belangrijker is – wat wordt getoetst aan het aantal gewogen stemmen in de Raad en het Bruto Nationaal Product – en de overtreding ernstiger gaat de boete omhoog. Om de ernst van de schending vast te stellen heeft de Commissie een beleid gevormd. Dit beleid is niet bindend voor het Hof, deze moet alleen de redelijkheid van dit bedrag toetsen. In geval van Frankrijk was de boete 20 miljoen euro, de dwangsom was 57 miljoen voor elke zes maanden dat Frankrijk in overtreding bleef. De meest voorkomende verdragsschending is het nalaten tot niet omzetten van een richtlijn. Hiervoor is een nog sneller traject voor handhaving. De Commissie kan hiervoor meteen een boete of dwangsom eisen. Een onderdeel van de rechtsstaat is zelfbinding. Daar is hier sprake van. Lidstaten binden zichzelf aan het Europees recht en zijn er onderhand onderdanen van geworden.

De tweede vorm van verdragsschending (art. 259 VWEU) is de procedure tussen lidstaten, een soort Europees civiel geschil waarin lidstaten op gelijke voet tegen elkaar procederen. Deze is veel minder populair en wordt alleen gevoerd als lidstaten echt iets uit te vechten hebben.

Procedure tot nietigverklaring

Rechtstreekse beroepen van individuen gaan in eerste instantie naar het Gerecht. De feiten worden daar dan eerst vastgesteld en het hoger beroep beperkt zich tot de rechtsvragen. Rechtstreekse beroepen van de lidstaten onderling gaan meestal gelijk naar het Hof. Eerst behandelt men dus de bevoegdheid van de rechter; het Gerecht of het Hof? Vervolgens behandelt men de ontvankelijkheid. Dit wordt bepaalt door (voor een goed overzicht zie slide 11 van hoorcollege 2):

1. Of er sprake is van een handeling van een instantie van de EU;

2. Of de eiser een beroepsrecht heeft en;

3. Of de beroepstermijn nog niet verstreken is.

Handelingen: Onder de handelingen vallen in ieder geval de wetgevingsprocedures. Daarnaast betreft het ook handelingen van instanties zoals commissies en agentschappen. We zien ook dat het Hof in Les Verts een ruime, rechtstatelijke aanpak hanteert. Het is voldoende als een handeling het effect van een rechtshandeling heeft, het hoeft het niet daadwerkelijk te zijn. De handeling hoeft dus niet opgenomen te zijn in art. 263 VWEU.

Beroepsrecht: Het bovenstaande betreft alleen waartegen je in beroep kunt. Of je ook ontvankelijk bent hangt af van je beroepsrecht. Er zijn drie vormen van beroepsrecht. De eerste is het bevoorrecht beroepsrecht. Dit is slechts weggelegd voor instellingen die betrokken zijn bij wetgeving en de lidstaten. Oftewel: de Raad, de Commissie, het Europees Parlement en de lidstaten. Zij hoeven niets anders doen dan binnen de termijn te procederen. Het Europees Parlement staat hier overigens nog maar recentelijk tussen, pas sinds het wetgevingsbevoegdheden heeft gekregen. De tweede vorm is een semi-bevoorrecht beroepsrecht. Dit is gericht op de vrijwaring van prerogatieven. Dit komt er eigenlijk op neer dat je gehoord had moeten worden, maar dat dat niet gebeurd is. Tot slot kent men het beroepsrecht voor individuen. Individuen zijn slechts ontvankelijk indien ze procederen tegen een tot hen gericht beschikking, tegen alle andere maatregelen die hen rechtstreeks en individueel raken of tegen regelgevingshandelingen die hen rechtstreeks raken zonder uitvoeringsmaatregel. Over de criteria rechtstreeks en individueel is veel jurisprudentie. Rechtstreekse geraaktheid is uitgekristalliseerd in Töpfer. Dit betrof landbouwrecht. Töpfer was ontevreden over een landbouwmaatregel. Het betrof een vrijwaringsregeling van een verordening. De maatregel had een effect voor Töpfer zonder tussenkomst van een nationale lidstaat of andere instantie. Dit is het criterium: Als er geen tussenstapje zit tussen de handeling van de instantie en de getroffene dan is er sprake van rechtstreekse geraaktheid. Individuele geraaktheid is uitgewerkt in Plaumann. Dit betreft ook landbouw. Plaumann bleef door een maatregel zitten met een partij Clementines. De Plaumann-formule (r.o. 14) is nog steeds Europees recht: “zij die niet de adressanten van een beschikking zijn kunnen slechts stellen individueel te worden geraakt indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van een zekere bijzondere hoedanigheid of feitelijke situatie welke hen ten opzichte van een ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressant.” Wat het Hof hier in feite eist is dat de naam van de eiser onder aan de beschikking had kunnen staan. In dit geval was de beschikking gericht aan Duitsland. Plaumann werd niet individueel geraakt, het gold voor iedereen die bleef zitten met een partij Clementines. De individuele geraaktheid wordt door het Hof restrictief geïnterpreteerd. In Codorniu wordt dit verder uitgewerkt. Codorniu mocht niet langer zijn wijn verkopen onder een bepaalde naam vanwege een Europese verordening. Ondanks dat het hier om een verordening gaat oordeelde het Hof dat Codorniu individueel geraakt werd aangezien het historisch gebruik van de naam leidde tot een merknaam wat verloren zou gaan. Het Plaumann-criterium werd hierbij aangehaald. Eigenlijk is het geen helder criterium en er is heel wat kritiek op. Het wordt dan ook niet consequent toegepast. Daarnaast werkt het alleen voor economische consequenties. Ingeval van milieumaatregelen werkt het in ieder geval niet. Bij een gebrek aan milieubescherming lijdt iedereen en niemand individueel, zoals bleek uit Danielsson. Echter kan men wel individueel geraakt worden indien een milieumaatregel te streng is. Sinds het Verdrag van Lissabon geldt dat voor regelgevingshandelingen zonder uitvoeringsmaatregelen het Plaumann-criterium niet langer geldt. Dan is nog slechts het Töpfer criterium van belang. Dit is dus goednieuws voor rechtstreekse beroepen. Echter weten we nog niet precies wat het inhoudt. Er is wel wat rechtspraak over van het Gerecht. Het Gerecht zegt dat het alle wetgevingshandelingen uitsluit. Daardoor kan je slechts in beroep tegen gedelegeerde bevoegdheden en uitvoeringshandelingen. Daarnaast stelt het Gerecht dat het alle uitvoeringshandelingen uitsluit die door de lidstaten worden genomen. Dit is dus een opening van het beroepsrecht, maar we weten nog niet hoe ver het gaat.

Beroepstermijn: Beroep moet worden ingediend binnen een termijn van twee maanden. Nadere regels zijn gesteld in het Regelement voor Procesvoering (art. 101-103).

Na de ontvankelijkheid moet je de onwettigheid aanvoeren. Dit moet schending van het recht zijn. Dit vertaalt zich in ontbreken van bevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van de Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan of misbruik van bevoegdheid. De gevolgen zijn nietigverklaring van de maatregel (art. 264 j.o. 266 VWEU). Hiervoor ontstaat voor de instelling een verplichting om een maatregel te vormen die zich wel verhoudt met het Europees recht. Een hele populaire grond is een verkeerde rechtsgrondslag. Vaak wordt dan precies dezelfde regelgeving gevormd.

Beroep wegens nalaten

Voor beroep wegens nalaten zijn er dezelfde ontvankelijkheidscriteria als bij nietigverklaring. Je kan dus slechts procederen voor een nalaten dat je rechtstreeks en individueel raakt. Je kan niet vragen om een maatregel die ten algemene nutte is. Je kan de Commissie dus niet dwingen een verdragsschendingsprocedure te starten. Een verklaring van recht zal je nooit individueel raken en daarom kan je hem niet afdwingen. De Commissie heeft een discretionaire bevoegdheid en hoeft geen beroep in te dienen, het is hiertoe niet verplicht. Echter kan je wel een verzoek indienen bij de Commissie. Heb je dit niet gedaan, ben je hoe dan ook niet ontvankelijk (Lütticke I). Bij een discretionaire bevoegdheid heeft men sowieso geen kans (Star Fruit Company). In praktijk is dit dus niet zo simpel voor eenvoudige particulieren.

Aansprakelijkheid van de EU

Indien je een contract hebt met de EU dan is dat makkelijk. Zonder contract wordt het een stuk ingewikkelder. In Kampfmeyer oordeelt het Hof dat een enkele fout in het uitvoeren van een contract tot aansprakelijkheid leidt. Bij normatieve handeling geldt het criterium uit Bayerische HNL. De voorwaarden voor aansprakelijkheid zijn cumulatief en als volgt: Er moet sprake zijn van een voldoende gekwalificeerde schending. Dit houdt in dat het moet gaan om een kennelijke en ernstige miskenning. Het enkele feit dat een maatregel nietig is verklaart, is niet voldoende. Hiervoor is immers onwettelijkheid voldoende. Dit is geen kennelijke en ernstige miskenning. De tweede eis moet het gaan om een ter bescherming van particuliere gegeven rechtsregel. De derde eis is dat er schade moet zijn. De vierde eis is een causaal verband. Een lidstaat mag hier niet tussenkomen aangezien de schade dan veroorzaakt wordt door de lidstaat. In de praktijk is het dus heel ingewikkeld om de Unie aansprakelijk te stellen voor “onrechtmatige wetgeving”. Dit leidt ertoe dat de bescherming voor burgers met name te vinden is in de prejudiciële procedure.

Hoorcollege 3: De prejudiciële procedure

Inleiding

De Europese wetgeving is van slechte kwaliteit. Dit is het gevolg van een compromis van 28 lidstaten en de Europese instellingen, wat leidt tot hele vage tekst. Soms staat er zelfs in de wet dat ze hebben besloten om niets te besluiten en dat ze het maar zien wanneer het zo ver is. Bij slechte wetgeving moet je hoe dan ook rekening houden met rechtspraak. Vroeger of later krijg je rechtersrecht, vanwege de vele onduidelijkheden. Het Europees recht komt voor een groot deel tot stand door middel van de prejudiciële procedure. Een minderheid van de arresten betreffen een rechtstreeks beroep, daar zijn immers ook weinig mogelijkheden voor. Doordat het voor individuen moeilijk is een rechtstreeks beroep in te stellen betekent dit dat dit met name is weggelegd voor de instanties met een bevoorrecht beroepsrecht. Dit zijn er 31. Relatief heel weinig dus in verhouding tot de mogelijkheden tot een prejudiciële procedure.

Betekenis van de prejudiciële procedure

De prejudiciële procedure is er om twee redenen. Allereerst de Europese rechtsstaat, zoals eerder behandeld werd in Les Verts vastgesteld dat de EU – toen nog EG – een rechtsgemeenschap is. Noch de lidstaten, noch de instellingen ontkomen aan toezicht. In een rechtsgemeenschap moet er een effectieve rechtsbescherming zijn. Dit wordt geboden door de rechter; het Hof van Justitie. In dit verband beantwoort het Hof vragen over afgeleid recht. Het secundaire Europees recht staat open ter beoordeling van het Hof wat betreft de geldigheid en de uitlegging. De geldigheid is dus ook aan de kaart te stellen via een prejudiciële vraag. Wat moet je hiervoor doen als individueel? Hiervoor moet je een nationale regel overtreden die grondslag vind in het Europese recht. Hier wordt je op aangesproken, wegens de overtreding van de nationale regel. Tegen de overheid zeg je dat de grondslag om je aan te spreken, de achterliggende Europese norm, ongeldig is, waardoor de nationale regel ook ongeldig is. Het is dus een drietraps-raket: 1. Je wordt aangesproken, 2. je betoogt dat de nationale norm ongeldig is omdat 3. de Europese regel ongeldig is. De nationale rechter moet hier dan een prejudiciële vraag over stellen. Zo toetsen wij het Europese recht. De tweede reden voor de prejudiciële procedure is de uniforme uitlegging van het Europees recht. Dit betreft het primaire en het secundaire recht. Bijvoorbeeld wanneer er sprake is van een “Gerechtvaardigde uitzondering”. Als een vraag relevant is voor een nationaal geschil dan kan je een prejudiciële vraag kan stellen. Het merendeel van de prejudiciële vragen gaat over de uitlegging, maar een klein deel van de vragen gaat over de geldigheid.

Nationale rechters als decentrale unierechters

De prejudiciële samenwerking gaat uit van een samenwerking tussen het Hof en nationale rechters. De nationale rechters worden gezien als decentrale unierechters. De verzekering van eerbiediging van het recht wordt dus niet alleen in Luxemburg uitgeoefend. Hoe werkt deze samenwerking in de praktijk? De nationale rechters kunnen of moeten prejudiciële vragen stellen. Art. 267 VWEU stelt dat het Hof bevoegd is tot uitspraak van prejudiciële beslissingen. Dit artikel stelt dat een vraag van een nationale rechter op een punt dat noodzakelijk wordt geacht voor het wijzen van het vonnis ter verzoek van het Hof kan worden opgeworpen. Hier is dus een discretionaire bevoegdheid. Een hoogste rechter is hiertoe verplicht. Er is sprake van een hoogste rechter als tegen de uitspraak geen hoger beroep openstaat. De samenwerking wordt dus vormgegeven vanuit de bevoegdheid van het Hof om vragen te beantwoorden. Er is een bevoegdheid voor lagere rechters om prejudiciële vragen te stellen en de hoogste rechter is hiertoe verplicht. De bevoegdheid van de lagere rechter hangt af van de eigen inschatting. De vraag moet noodzakelijk zijn om het nationale geschil op te lossen, maar zelfs dan is de rechter niet verplicht tot het stellen van de vraag. Het Europese recht bepaalt zelf welke effecten het heeft in de nationale rechtsorde. Europees recht is rechtstreeks werkend. Het kan door ieder worden ingeroepen indien het maar voldoende bepaald en onvoorwaardelijk is.

De procedure van een prejudiciële vraag kost ongeveer twee jaar. Dit is heel vervelend voor de partijen, aangezien deze zo lang moeten wachten. Daarnaast is het vervelend voor rechters aangezien zij er op aan worden gekeken. Wil een rechter dan wel een prejudiciële vraag stellen? Hier is geen prikkel voor. Het Hof wil dit wel graag in het kader van uniforme rechtstoepassing. Het Hof doet daarom heel ‘vriendelijk’. Dit begint met het arrest Bosman. Voetballer Bosman wilde van een Belgische naar een Franse voetbalclub. Dit was alleen niet mogelijk omdat de transferregels dat niet toestonden. Daarom begint hij een procedure met als verweer dat dit in strijd is met het vrij verkeer van werknemers. De eerste vraag die dit opriep was of een voetbalbond onder het vrij verkeer van werknemers valt, aangezien de voetbalbond geen lidstaat is. De tweede vraag is of dit misschien een Gerechtvaardigde belemmering is. Daarom stelde de Belgische rechter een prejudiciële vraag. Bij het Hof mogen lidstaten en nationale partijen nog een keer pleiten over hoe zij vinden dat het recht moet worden uitgelegd. De voetbalbonden betoogden dat het geen Europese zaak is en dat het Hof daarom niet bevoegd was. Het Hof oordeelde dat het de taak is van de rechter om te kijken of er een prejudiciële vraag moet worden gesteld en dat het Hof hier verder niet over heeft te oordelen. Slechts wanneer de nationale rechter er een “kennelijk potje” van maakt, dan beantwoord het Hof geen prejudiciële vragen. Het Hof is strenger als het gaat om de geldigheid van de regeling. Bij Bosman ging het duidelijk over een interpretatie. Foto Frost ging over Europees douanerecht. Hier is de lidstaat niet meer dan een ‘doorgeefluik’ van het Europees recht. Foto Frost meende dat de douane instantie Europees recht had toegepast dat ongeldig was. Het is de rechter niet duidelijk of hij zelf, als nationale rechter, een Europese regeling ongeldig mag verklaren en hij stelt hierover een prejudiciële vraag. Het Hof zegt dat de nationale rechter wel de geldigheid mag vaststellen, maar niet de ongeldigheid. Anders zou er een afbreuk kunnen komen aan de uniforme toepassing van het recht en de rechtszekerheid (r.o. 15). Vanwege deze uitspraak is het voor individuen de prejudiciële vraag de beste manier om ongeldigheid van Europees recht vast te stellen.

De voorwaarden; 1. De bevoegdheid van het Hof

De eerste voorwaarde is de bevoegdheid van het Hof. Het Hof is bevoegd ten aanzien van het gehele unierecht, voor zover de verdragen niet anders bepalen (art. 19 lid 3 sub b VEU). Het Hof gaat dus niet over het nationale recht. Een prejudiciële vraag moet daarom altijd toegespitst zijn op het Europese recht. Dit houdt in dat er sprake moet zijn van een grensoverschrijdend geval. De bevoegdheid van het Hof is op een paar puntjes beperkt. Deze uitzonderingen zijn gemaakt voor politieke punten. Bijvoorbeeld voor het gemeenschappelijk buitenlands veiligheidsbeleid (GBVB). Ten aanzien van het Handvest van de Grondrechten zijn ook een paar uitzonderingen opgenomen. Een paar lidstaten willen niet dat deze niet inroepbaar zijn. Echter komt het er in de praktijk op neer dat er wel sprake is van volledige bevoegdheid. Het Hof is alleen bevoegd voor vragen die van belang zijn voor oplossen van het nationaal geschil. Hypothetische vragen en vragen die geen verband houden met het reële geschil zijn niet toegestaan. Dit blijkt duidelijk uit het arrest Servatius. Dit gaat over een woningbouwvereniging in Maastricht die te veel geld had uitgegeven. Omdat grond in België goedkoper was, wilde de woningbouwvereniging daar huizen bouwen. Daarvoor was toestemming van de minister nodig, maar deze wilde dat niet geven. Hier gaat de woningbouwvereniging tegen in beroep. Servatius beroept zich op het vrije verkeer van kapitaal. De minister beroept zich op een rechtvaardigingsgrond, art. 106 lid 2 VWEU. Daarnaast zijn woningbouwcorporaties uitgezonderd van een hoop belastingen, wat een vorm van staatssteun is (art. 87 EG). Dit kwam ook naar voren in de zaak. De Raad van State stelde prejudiciële vragen (r.o. 18). Uit dit arrest komt naar voren dat in uitzonderlijke gevallen het Hof ter toetsing van de eigen bevoegdheid een onderzoek dient in te stellen naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter zich tot het Hof heeft gewend (r.o. 42). R.o. 43: “Dat is met name het geval wanneer het aan het Hof voorgelegde vraagstuk louter hypothetisch is of wanneer de uitlegging van een communautair voorschrift waarom de nationale rechter heeft verzocht, geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding. […] Het Hof heeft zich dus onbevoegd verklaard wanneer duidelijk is dat de bepaling van gemeenschapsrecht waarvan het Hof om uitlegging wordt gevraagd, geen toepassing kan vinden.” In Servatius vond het Hof de prejudiciële vraag niet van genoeg belang voor het geschil voor wat betreft de vragen over staatssteun. Er wordt wel eens gezegd dat het Hof dit ‘excuus’ gebruikt om politieke onderwerpen uit de weg te gaan. Net als Plaumann, wordt dit criterium wisselend toegepast. Soms trekt het Hof het er bij en soms niet. Het Hof gaat ervanuit dat de vraag noodzakelijk is en zal slechts in uitzonderingsgevallen onderzoek doen naar de relevantie.

De voorwaarden; 2. Rechterlijke instanties

Prejudiciële vragen kunnen alleen worden gesteld door rechterlijke instanties. Rechterlijke instanties in de zin van het Werkingsverdrag zijn de instanties die door de lidstaat zelf worden gezien als instanties. Arbiters zijn geen ‘rechterlijke instanties’ in de zin van art. 267 VWEU.

De voorwaarden; 3. Ontvankelijkheid prejudiciële vraag

Het is aan de nationale rechter om te bepalen of hij een prejudiciële vraag gaat stellen. Het criterium hiervoor is noodzakelijkheid. Een nationale rechter kan dus ook zeggen dat er geen sprake is van een Europese casus, ondanks dat een partij dit aanvoert. Een prejudiciële vraag ligt aan de rechter, het is niet iets wat partijen kunnen afdwingen.

Bevoegdheid of verplichting

De hoofdregel is dat elke rechterlijke instantie bevoegd is en slechts de hoogste rechter verplicht is tot het stellen van een prejudiciële vraag. Maar zelfs de hoogste rechter is hiertoe niet in alle gevallen verplicht. Dit kan achterwegen gelaten worden als er sprake is van eerdere rechtspraak (acte éclairé) en eventuele nieuwe regelgeving geen echte twijfel doet rijzen over de mogelijkheid om die toe te passen, of de juiste uitlegging van het toepasselijke recht evident is (acte clair). Dit komt voort uit het arrest CIFLIT. De lat ligt erg hoog. De kennelijke duidelijkheid moet zo evident zijn dat elke rechterlijke instantie van de andere lidstaten tot dezelfde conclusie zouden komen (r.o. 16). Bij beantwoorden hiervan moet je rekening houden met de verschillende talen waarin het Europese recht is vertaald en die allen authentiek zijn. Zelfs wanneer de talenversies overeenstemmen, dan kent het Europese recht een eigen terminologie (r.o. 19). R.o. 20: “Ten slotte moet elke bepaling van gemeenschapsrecht in haar context worden geplaatst en worden uitgelegd in het licht van dit recht in zijn geheel, zijn doelstellingen en zijn ontwikkelingsstand […].” Met name doelstellingen is hier van belang. Europees recht is heel sterk teleologisch georiënteerd en het Hof hanteert dit ook. In het achterwege laten van een prejudiciële vraag zit een zeker risico. Indien de rechter het achteraf niet bij het juiste eind had, kan de staat aansprakelijk worden gesteld. Bijvoorbeeld in Köbler, waar de hoogste rechter van mening was dat er sprake was van een acte éclairé. Echter had de rechter het arrest verkeerd begrepen. Hierdoor verdween een deel van het pensioen van de heer Köbler. Hij heeft vervolgens de Oostenrijkse overheid aansprakelijk gesteld. Dit kan volgens het Hof van Justitie. In praktijk hoeft de hoogste rechter niet de hoogste rechterlijke instantie te zijn. Dit kan bijvoorbeeld ook de kantonrechter zijn, indien tegen de uitspraak geen hoger beroep openstaat.

De prejudiciële vraag

Een prejudiciële vraag dient het volgende te bevatten: Het voorwerp van geschil en de relevante feiten, de inhoud van het nationale recht, de relevante bepalingen van het Unierecht, de reden waarom de verwijzende rechter twijfelt aan de uitlegging of de geldigheid van bepaalde bepalingen van het Unierecht, het verband met het Unierecht en de nationale wetgeving, de wezenlijke argumenten van de partijen, de prejudiciële vraag of vragen en een suggestie van een mogelijk antwoord. Het Hof herformuleert de vragen naar een vraag die het zelf graag wil beantwoorden. Om dit te voorkomen moet een nationale rechter een juiste vraag stellen.

De prejudiciële beslissing

Het prejudiciële arrest bindt de verwijzende rechter. De beslissing is een uitlegging van het recht, geen beslissing van de zaak. Dit laatste doet de rechter, met de beslissing in het achterhoofd. De nationale rechter is immers de feitenrechter. De beslissing heeft ook een precedentswerking. Andere nationale rechters mogen het arrest als bindend opvatten. Dit lijkt op een systeem van common law.

Het Hof en institutioneel evenwicht

Aangezien het Hof een grote rol speelt in de vorming van het recht, heeft dit gevolgen voor het institutioneel eventwicht. Elke onduidelijkheid gaat immers ooit wel tot een prejudicieel arrest leiden. De rechter legt het Unierecht teleologisch uit en beslist dus in het licht van de doelstellingen. Bijvoorbeeld in het licht van art. 1 VEU waarin de bedoeling van de Verdragen werd vastgelegd om een steeds hechter verbond van de Unie te creëren. De teleologische interpretatie zorgt ervoor dat het Hof het recht ‘Europa vriendelijk’ interpreteert. Dit heeft effect voor het institutioneel evenwicht; in dit geval het evenwicht tussen de Europese wetgever en de Europese rechter.

Hoorcollege 4: Bevoegdheden, instrumenten en besluitvorming

Van primair naar subsidiair naar secundair Unierecht

De lidstaten hebben de bevoegdheid van de Unie geprobeerd te clausuleren door middel van attributie, subsidiariteit en evenredigheid en de subsidiariteitsprocedure. Deze zijn over de jaren aangepast met maar één doel; voorkomen dat er meer bevoegdheden aan de EU worden overgedragen en als ze overgedragen zijn, ze minder eenvoudig kunnen worden uitgeoefend. De Unie is belast met harmonisatie van wetgeving en dient hierbij een hoog beschermingsniveau te garanderen van zaken zoals volksgezondheid.

Secundair recht is al de Europese wetgeving. Dit is een ongelofelijke hoeveelheid aan verordeningen, richtlijnen en besluiten. Alles wat de EU doet moet verenigbaar zijn met de verdragen. Dit zorgt voor een hiërarchie in het Europese recht. De hoogste wetgeving is de verdragen en daarna komt het secundaire recht. De verhouding zit in het attributiebeginsel; de Unie is slechts bevoegd indien de lidstaten hiervoor gezorgd hebben. In art. 2 en 3 VEU staat dat de lidstaten een hecht verbond willen, maar daarvoor moet de Unie wel de middelen hebben. Een bevoegdheid vertaalt zich in een rechtsgrondslag. Dit is het eerste beginsel en heet attributie. Ten tweede moet de Unie gebruik maken van deze grondslag, dit leidt tot de subsidiariteitsvraag. Ten derde gaat het erom hoe de Unie de bevoegdheid gebruikt en dit brengt de proportionaliteit met zich mee. De EU moet de minst ingrijpende mogelijkheid kiezen. Dit is de drietrapsraket die vertaalt hoe je van een verdrag naar secundair recht komt. Dit is relevant omdat de EU geen staat is. Het heeft alleen de bevoegdheden die het van de lidstaat heeft gekregen. Hierdoor is er ook een hiërarchie tussen de Unie en de lidstaten. De EU is hierin het hoogst, daaronder de lidstaten en daaronder het volk. Dit blijkt uit Les Verts waarin het Hof van Justitie heeft vastgesteld dat noch de Europese Unie, noch de lidstaten, noch hun instellingen kunnen ontkomen aan de verdragen. Het Hof ziet de verdragen als een soort ‘super recht’. Dat de lidstaten bevoegdheden aan de Unie overdragen betekent ook dat ze deze bij een verdragswijziging weer terug kunnen nemen. Echter is dit niet de realiteit. Met elke verdragswijziging zijn er meer bevoegdheden overgedragen. Dit klopt ook met de logica van integratie. Door samenwerking ontstaan er steeds meer problemen, die je gemeenschappelijk zal moeten oplossen. Een voorbeeld is de Euro, dat gemeenschappelijk economisch en monetair beleid vereist. Of vrij verkeer van personen dat verschillende criminaliteitsproblemen veroorzaakt. Echter is deze ontwikkeling van verdere bevoegdheidsoverdracht een halt toegeroepen met het Verdrag van Lissabon. Toen is gezegd dat er een duidelijker kader moest komen voor bevoegdheidsoverdracht. Iedereen moet weten dat er bevoegdheden worden overgedragen, wat heeft geleid tot clausulering.

Attributiebeginsel

Het attributiebeginsel is neergelegd in art. 5 VEU en houdt zich bezig met wanneer de Unie bevoegd is. De EU is alleen bevoegd als dit in de verdragen is opgenomen. Er moet dus een specifieke competentie zijn overgedragen. Zoals gezegd vertaald zich dit in de noodzaak tot een rechtsgrondslag. Een rechtsgrondslag is een bepaling in de verdragen waarin staat dat de Unie bevoegd is op een bepaald vlak. Bijvoorbeeld art. 46 VWEU dat over het vrij verkeer van werknemers gaat. Art. 45 VWEU verbied discriminatie op grond van nationaliteit, maar staat bepaalde uitzonderingen toe voor openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Met name de openbare orde is een heel ruim en ongespecificeerd begrip. Het Hof vereist een ernstig en daadwerkelijk gevaar voor de openbare orde en het moet een fundamenteel belang schaden. Daarom stelt art. 46 VWEU dat de Unie de rechtsgrondslag heeft om vrij verkeer van werknemers te regelen. De Unie kan hierdoor de afweging tussen de vrijheid van werknemers en openbare orde concretiseren door middel van secundair Unierecht.

Rechtsgrondslagen heeft twee effecten; een inhoudelijk en een procedureel effect. Het inhoudelijke effect is dat het de grenzen van de wetgeving stelt. Het procedurele effect is dat de rechtsgrondslag bepaalt wat voor soort handeling deze wetgeving moet zijn en welke besluitvormingsprocedure daarvoor gebruikt moet worden. Het inhoudelijk aspect kwam aan de orde in Tabaksreclamerichtlijn. De grondslag van de wetgeving in dit geding was de interne markt. Deze grondslag vereiste de gewone wetgevingsprocedure. In de richtlijn in casu werd tabaksreclame geregeld. Dit gebeurde in het kader van de volksgezondheid en de interne markt. Reclame is immers een markt waarin veel geld verdiend kan worden. De lidstaten hadden hierover uiteenlopende regels, wat een groot probleem was voor de interne markt. Daarom besloot de Unie dit te harmoniseren. Duitsland kwam hiertegen in opstand op grond van misbruik van de rechtsgrondslag. Duitsland was van mening dat het uiteindelijke doel van de richtlijn de volksgezondheid was. Art. 114 lid 3 VWEU stelt dat bij de voorstellen van de interne markt er rekening gehouden moet worden met onder andere volksgezondheid, waarbij een hoog beschermingsniveau moet worden verzekerd. Daarnaast stelt art. 168 lid 1 VWEU dat bij elke wetgevingshandeling een hoog niveau van de volksgezondheid wordt gegarandeerd. Art. 168 lid 5 VWEU stelt dit specifiek in het geval van tabak, echter “met uitsluiting van enige harmonisering van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van lidstaten.” Deze laatste zin is een anti-rechtsgrondslag. Het betekent dat de Uniewetgever niet mag harmoniseren op het gebied van tabak. Het Hof stelt dat aangezien de Tabaksreclamerichtlijn is gevormd op de grondslag van de interne markt, de maatregel dit moet kunnen dragen. Met andere woorden, dat de grondslag ook daadwerkelijk de interne markt is moet uit de maatregel kunnen blijken. De interne markt “wordt gekenmerkt door de afschaffing tussen de lidstaten van hinderpalen voor het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. [D]e interne markt [omvat] een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van het Verdrag” (r.o. 82).Daarbij komt uit het Titaandioxidearrest voort dat er onverstoorde concurrentievoorwaarden moeten zijn. De interne markt is dus vrij verkeer en onverstoorde concurrentievoorwaarden. Daarnaast moet een wetgeving de interne markt verbeteren (r.o. 83) en dit ook ten doel hebben (r.o. 84). Art. 5 van de richtlijn laat echter de lidstaten vrij om strengere eisen te stellen dan de richtlijn, op grond van de volksgezondheid (r.o. 94). Dit is een minimumharmonisatieclausule. Deze clausule zorgt ervoor dat harmonisatie van de interne markt niet wordt bereikt, het garandeert immers geen vrij verkeer. Hieruit is af te leiden dat het doel niet de interne markt is, maar volksgezondheid. Daarom stond het Hof deze richtlijn niet toe. Wat hier duidelijk uit voort komt is dat het inhoudelijke effect van de rechtsgrondslag de Uniewetgever dwingt om duidelijk te stellen wat de beweegredenen zijn voor de wetgeving en hoe ze dit willen bereiken. Dit maakt dat gecontroleerd kan worden of aan het attributiebeginsel is voldaan.

Voor het procedurele effect van attributie is Bosbeschermingsverordening van belang. Dit speelde zich een tijd terug af, maar er was al wel een soortgelijk onderscheid tussen de bijzondere en de gewone wetgevingsprocedure. De Uniewetgever had een verordening gevormd over bosbescherming op basis van Europees landbouwbeleid. Hiervoor gold door het Verdrag van Lissabon de raadpleegprocedure voor het Europees Parlement. Deze zei dat er sprake was van een milieumaatregel, waardoor het niet een adviesrecht zou hebben, maar een medebeslissingsrecht. De Raad van de Europese Unie sloeg dit in de wind, waarna het Europees Parlement een nietigverklaring indiende bij het Hof. Het argument van het Europees Parlement was een dubbelargument; de eerste is dat er een verkeerde rechtsgrondslag zou zijn gebruikt en de tweede dat ze een medebeslissingsrecht behoorde te hebben. Het Hof keek naar het doel en de inhoud van de maatregel en oordeelde dat het hoofddoel milieubescherming is. Ook hier is het onderscheid moeilijk te maken. Er zijn namelijk bossen die slechts geplant zijn om er later hout van te maken.

Subsidiariteit

Subsidiariteit staat in art. 5(1) en (3) VEU en geldt alleen wanneer de Unie niet exclusief bevoegd is. In art. 3 VWEU staan de exclusieve bevoegdheden, waarvoor dus geen subsidiariteitstoets vereist is. In art. 4 VWEU staan de gedeelde bevoegdheden, waarvoor deze toets wel geldt. Dit lijstje in aanmerkelijk uitgebreider, waardoor de subsidiariteit op veel velden van toepassing is. Subsidiariteit is de vraag of je wel of niet gebruik moet maken van een bevoegdheid. Eigenlijk is dit de vraag naar schaalvoordelen of grensoverschrijdendheid. Zodra een probleem de grens overschrijd is het eigenlijk per definitie iets, dat met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, door de EU wordt geregeld. Schaalvoordelen zorgen er ook voor dat Unieoptreden meer voor de hand ligt dan individueel optreden van de lidstaten. Met het Verdrag van Lissabon is er een geconcretiseerd protocol ingevoerd. Dit is geen inhoudelijk criterium, zoals daarvoor gold. De reden dat er voor een protocol is gekozen is dat de subsidiariteit eigenlijk een politieke discussie is. Dit protocol stelt daarom dat dit aan de politiek is gelaten. De Europese politiek moet verdedigen waarom er sprake is van grensoverschrijdendheid. Het subsidiariteitsmemorandum en voorstel dat zijn opgesteld worden vervolgens doorgestuurd naar de nationale politiek. Deze mogen oordelen over de verenigbaarheid met het subsidiariteitsbeginsel. Bij een bepaalde meerderheid moet de Unie het voorstel heroverwegen. Als de Commissie dan voet bij stuk houdt en de Raad het hiermee eens is, dan kan er een Europese wet komen waarvan een aantal lidstaten vindt dat het de grenzen van het subsidiariteitsbeginsel overschrijdt. Deze kunnen de zaak dan aanbrengen bij het Hof. Dit laatste is nog nooit gebeurd. De parlementen gaan in deze procedure niet over de inhoud van het wetsvoorstel. Binnen een staat heb je niet een gelijksoortig subsidiariteitsbeginsel.

Evenredigheid

Het evenredigheidsbeginsel is neergelegd in art. 5(1) j.o. (4) VWEU. Dit houdt in dat als er gekozen wordt voor ingrijpen dit met het minst ingrijpende middel moet gebeuren. Bij en verordening hebben de lidstaten niets te kiezen of te delen. Bij een richtlijn mogen de lidstaten wel zelf kiezen hoe ze hem omzetten. Het evenredigheidsbeginsel zegt daarom dat je eerst moet gaan voor een richtlijn, maar wanneer dit niet kan je een verordening kan gebruiken. Binnen richtlijnen heb je verschillende smaken. Je hebt een kaderrichtlijn die niet meer bepaald dan het raamwerk en je hebt veel gedetailleerdere richtlijnen. Op grond van het evenredigheidsbeginsel wordt de voorkeur gegeven aan een kaderrichtlijn. Als de Europese Unie een verordening wil uitvaardigen, moet het uitleggen dat burgers rechtstreeks moeten weten waar zij aan toe zijn. Alleen verordeningen geven rechtstreeks rechten en plichten. Als de lidstaat tussen de burger en wetgeving kan zitten, dient de Unie een richtlijn te gebruiken. Een richtlijn heeft echter soms eigenlijk effecten die gelijk zijn aan een verordening. Richtlijnen zijn ook bindend. Particulieren kunnen hier beroep op doen. Het Hof toetst richtlijnen – evenals andere wetgeving – teleologisch; aan de hand van het doel en bewoording. Hiermee schept het Hof duidelijkheid. Harmonisatie beperkt de vrije ruimte van lidstaten. Lidstaten willen graag controle over harmonisatie en daarom zijn sommige harmonisaties verboden. Dan nog is Europese inmenging soms niet te voorkomen. En goed voorbeeld is Oostenrijkse Luchtkwaliteit. Oostenrijk is een doorvoerland en de goederen worden grotendeels vervoerd over de weg. Met name vrachtwagens produceren veel fijnstof. De Europese Unie wil het milieu en de volksgezondheid beschermen en doet dat via luchtkwaliteitsrichtlijnen waaraan de lidstaten moeten voldoen. Op grond hiervan had Oostenrijk bepaalt bepaalde vrachtwagens niet toe te staan. De Commissie is een verdragsschendingsprocedure gestart hiertegen op grond van een inbreuk op het vrije verkeer van goederen. Oostenrijk zegt dat, onafhankelijk van het feit of het een verdragsschending is, het handelt op grond van een Europese richtlijn. Het Hof reageert hier op door te zeggen dat lidstaten beschikken “over een beoordelingsbevoegdheid, doch dienen [ze] die uit te oefenen met inachtneming van de bepalingen van het EG-verdrag, met inbegrip van het beginsel van het vrije verkeer van goederen” (r.o. 111). Hier uit is af te leiden dat al het secundaire Unierecht nooit voorkomen kan dat een lidstaat niet gebonden is aan de verdragen. Dit alles zorgt ervoor dat er vrijwel geen Europees vrije ruimte meer is.

Hoorcollege 5: De volle werking van het Unierecht, deel I

Grondslagen van het Europees recht

De drie grondbeginselen van het Unierecht zijn loyale samenwerking, autonomie van het Unierecht en voorrang van het Unierecht. Zonder deze beginselen zou Europa niet kunnen werken.

Loyale samenwerking

De loyale samenwerking is neergelegd is in art. 4(3) VEU. In het EU-Verdrag worden de algemene regels vastgesteld. Deze algemene regels worden nader ingevuld in het Werkingsverdrag. Volgens het beginsel van loyale samenwerking, dat bestaat uit drie delen, respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. Het vereist dus dat lidstaten elkaar en de Unie respecteren. Dit is logisch aangezien de EU is gebaseerd op overeenkomsten tussen lidstaten. In het nationale recht zou dit verwoord worden als ‘goeder trouw’, of ‘redelijkheid en billijkheid’. De plicht om elkaar te respecteren werkt wederzijds; de lidstaten jegens de Unie instellingen en andersom. Onder dit respect valt de verplichting tot het houden aan subsidiariteit en evenredigheid. Het tweede deel van de loyale samenwerking bestaat uit het treffen van alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Lidstaten moeten dus het primaire en secundaire recht naleven. Dit is een positieve plicht, wat betekent dat ze het actief moeten nastreven. Lidstaten moeten richtlijnen omzetten in nationaal recht en ook toepassen. Het derde en laatste onderdeel is een negatieve plicht. De lidstaten moeten zich onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen. Alle handelingen moeten conform het beginsel van loyale samenleving verlopen. Voor de duidelijkheid; het is onmogelijk om in strijd te handelen met art. 4(3) VEU als zodanig. Het loyaliteitsbeginsel behoeft altijd een toepassing  en is daarom verbonden aan een andere bepaling. Een inbreuk van deze tweede bepaling leidt tot een inbreuk op art. 4(3) VEU. Het begrip van lidstaten met betrekking tot de loyale samenwerking is heel ruim. Het betreft zowel de wetgevende, uitvoerende als rechterlijke macht. Daarnaast is het zowel van toepassing op centrale als decentrale overheden.

Het loyaliteitsbeginsel legt een plicht op de nationale rechters. Indien de wetgevende en de uitvoerende macht te kort schieten dan moet de nationale rechter het Unierecht verzekeren. De lidstaten moeten de institutionele beginselen handhaven; attributie, evenredigheid en subsidiariteit. Deze beginselen worden in kaart gebracht door de beginselen van autonomie, voorrang en loyale samenwerking. Dit moet leiden tot het bereiken van het doel van de EU, door middel van implementatie. Wanneer implementatie niet gebeurd dan moet de nationale rechter de vier doorwerkmechanismen hanteren.

Autonomie van het Unierecht

De autonomie van het Unierecht is vastgelegd in Van Gend & Loos in 1963. Dit arrest gaat over een invoer- en uitvoerbedrijf. Het wilde een product van Duitsland naar Nederland importeren voor de bouw. In 1960 had de Europese Unie nog een andere status. Er bestonden nog grenzen tussen de lidstaten, maar na de vaststelling van het EG-verdrag was het verboden om nieuwe beperkingen in het leven te roepen. Echter, de Nederlandse regering had verschillende producten opnieuw geclassificeerd, waardoor het importtarief van verschillende producten hoger werd. Dit was in strijd met het toenmalige art. 12 van het EG-Verdrag. Van Gend & Loos stapte vervolgens naar de nationale rechter. Voor dit arrest zijn monisme en dualisme relevant. Het zijn twee begrippen die te maken hebben met de manier waarop het internationale recht doorwerkt in de nationale rechtsorde. Volgens het monisme is het Europese recht direct van toepassing in de nationale rechtsorde. Bij dualisme dient het eerst omgezet te worden in nationaal recht. Nederland kent een monistisch stelsel. Art. 193 Gw bepaald namelijk dat internationaal recht direct van toepassing is in de Nederlandse rechtsorde. Duitsland en Italië kennen dualistische stelsels. De prejudiciële vraag in Van Gend & Loos was of art. 12 EG-Verdrag onmiddellijke werking als intern recht heeft, in die zin dat de burgers der Lid-Staten aan dit artikel rechten kunnen ontlenen. Nederland was van mening dat art. 12 geen interne werking heeft, omdat EU recht alleen een verplichting schept voor de Lid-Staten. België en Duitsland waren het hier voornamelijk mee eens. Ook de Advocaat-Generaal sloot zich hierbij aan. Dit is van belang omdat in grofweg 80% van de gevallen het Hof de mening van de AG overneemt. Dit is geen verplichting, maar het is een de conclusie van de AG is een autoritaire bron. Echter was het Hof het niet eens met de partijen en de AG. Het Hof zei dat we moeten kijken naar de geest, inhoud en de bewoordingen van het Verdrag. Dit is sindsdien de werkwijze van het Hof van Justitie. De geest staat gelijk aan het doel. De inhoud in dit kader heeft te maken met het stelsel; de context. Je kijkt niet alleen naar de bewoordingen, maar ook de context waarin het opgenomen. Dit heet stelselmatige interpretatie. Tot slot kijkt men naar de bewoording. Het Hof past dus drie verschillende interpretatiemethoden toe; de teleologische, de stelselmatige en de grammaticale interpretatie. Het EG-Verdrag beoogde de totstandkoming van een interne markt, zodat de burgers daar baten van hebben. Bij de bewoording kijkt het Hof naar de preambule van het verdrag. De preambule van het EG-Verdrag richt zich via de regeringen tot de burgers. In het kader van de inhoud heeft de EU organen in het leven geroepen. Aan deze organen zijn delen van de soevereiniteit overgedragen. De ingezetenen van de Unie werken hieraan mee. In Van Gend & Loos komt het Hof tot de conclusie dat het Europees recht een nieuwe rechtsorde vormt. Het Europees recht is daarmee anders dan het internationaal recht. Daarmee zijn nationale regels ten aanzien van de doorwerking van internationaal recht niet van toepassing op het Europees recht. De effecten van het Europees recht worden bepaald door het Europese recht zelf.

Voorrang van het Unierecht

Autonomie alleen was niet voldoende. Daarom werd voorrang van het Unierecht in het leven geroepen. Dit zorgt ervoor dat strijdige bepalingen opzij gezet kunnen worden. Dit werd bepaald in Costa v. E.N.E.L. Dhr. Costa was een advocaat in Milaan. Hij kocht aandelen in een energiebedrijf, wat een privébedrijf was. Echter nationaliseerde Italië in de jaren 60 de energieproductie. Dit leidde tot het staatsbedrijf ENEL. Dhr. Costa wilde deze nationalisering aanvechten. Deze kans zag hij toen hij de rekening voor zijn advocatenkantoor kreeg. Hij weigerde deze te betalen. Hij vocht de nationaliseringswet aan voor de nationale rechter. Hij deed een beroep op verschillende bepalingen van het Europees recht. De rechter stelde de prejudiciële vraag welk recht hij behoorde toe te passen; nationaal recht of Europees recht. Immers derogeert een latere wet (nationaliseringswet) de eerdere wet (EU recht), maar wordt dit beginsel gebroken door het bijzondere karakter van het Europees recht? Het Hof stelt dat een dergelijke wet niet boven de rechtsorde van de gemeenschap kan worden gesteld. Dit beargumenteerd het aan de hand van (1) de geest van het verdrag. Het Hof stelt dat een gebrek aan superioriteit van EU recht zou betekenen dat de verwezenlijking van de doelstellingen van het verdrag in gevaar zouden komen en dat het voor verboden discriminatie zal zorgen. De volle werking van het Europees recht zou hierdoor in gevaar komen. Vervolgens kijkt het Hof naar (2) de bewoordingen. Hier concludeert het dat de verplichtingen, neergelegd in het verdrag, niet absoluut, doch slechts voorwaardelijk zouden gelden. Tot slot kijkt het Hof naar (3) de inhoud. In het Verdrag zijn er mogelijkheden geregeld om af te wijken van het Europees recht. Het is voor het Europees recht om deze uitzonderingen te maken, niet voor de nationale staten. (Rechtsregel:) Op basis van deze argumenten komt het Hof tot de conclusie dat het Europees recht een autonome bron is op grond van een bijzonder karakter, dat niet door enig voorschrift van nationaal recht opzij kan worden gezet, zonder zijn gemeenschappelijk karakter te verliezen en zonder dat de rechtsgrond van de gemeenschap zelf daardoor wordt aangetast. Dit betekent dat Europees recht altijd voorrang heeft en dat nationale voorschriften die in strijd zijn met het Unierecht buiten toepassing gelaten moeten worden door de nationale instellingen.

De mening van Squintani is dat het Unierecht zelf de grenzen heeft vastgelegd van het voorrangsbeginsel. In het boek staat een referentie naar de zogenoemde ‘Zolange arresten’ van het Duitse grondwettelijk hof waar het de grenzen van het voorrangsbeginsel bekijkt. Squintani is van mening dat het genoeg is om te kijken naar art. 4(2) VEU. In dit artikel staat dat de EU de identiteit van de lidstaten moet respecteren. Vanuit het juridisch perspectief is dit neergelegd in de fundamentele bepalingen van de grondwetten. Helaas is hier geen jurisprudentie over.

Doorwerking van het Unierecht

Er zijn vier doorwerkingsmechanismen van het Unierecht: rechtstreekse werking, de objectieve rechtmatigheidstoets, Unierecht conforme interpretatie en de Francovich aansprakelijkheid van lidstaten. Deze vier mechanismen komen pas aan de orde indien de gewone manier van het bereiken van de doelstellingen niet werkt doordat de implementatie niet correct of in zijn geheel niet is gebeurd. Dit is van belang om de effectieve werking van het Unierecht te verzekeren.

Rechtstreekse werking

Rechtstreekse werking is het belangrijkste doorwerkingsmechanisme. Het betekent dat een bepaling van het Europees recht in te roepen is voor de nationale rechter. Dit gebeurt op basis van het Europees recht. Op nationaal niveau is dit een bekend fenomeen, bijvoorbeeld art. 93 Gw. Rechtstreekse werking is een autonoom begrip binnen het Unierecht. Het is van belang om een onderscheid te maken tussen rechtstreekse werking en rechtstreekse toepasselijkheid. Rechtstreekse werking kijkt naar de inroepbaarheid van het Europees recht voor de nationale rechter. Rechtstreekse toepasbaarheid kijkt naar hoe het Unierecht de positie van Unieburgers beïnvloed.

Er zijn twee verschillende opvattingen om de voorwaarden voor rechtstreekse werking in kaart te brengen. De eerste is de zogenoemde objectieve opvatting; is de bepaling geschikt om te worden ingeroepen door een particulier? De tweede is de subjectieve opvatting. Dit kijkt of de bepaling een subjectief recht verleent aan particulieren. De objectieve opvatting is het leidende leerstuk. Hiervoor moet worden gekeken of de bepaling geschikt is om door een rechter toegepast of uitgelegd te worden, zonder dat deze daarmee op de stoel van de wetgever of het bestuur gaat zitten. Dit in verband met de trias politica. Om dit te concretiseren moeten we kijken naar twee voorwaarden; voldoende duidelijkheid en onvoorwaardelijk (Van Gend & Loos r.o. 18-26). In sommige literatuur staat een derde voorwaarde, deze is niet langer van toepassing. Onvoorwaardelijk betekent dat de plicht uit het Unierecht geen nadere verhandelingen vereist om tot stand te komen. Een plicht om niets te doen is per definitie onvoorwaardelijk. Een voldoende duidelijke bepaling betekent dat iedere burger moet kunnen begrijpen welke verplichting eruit voortkomt. Wanneer een regeling niet voldoende duidelijk of onvoorwaardelijk is zou het de rechtsvormende rol van de rechter te buiten gaan als deze de regeling toch zou toepassen.

Walrave en Koch ging over rechtstreekse werking tussen particulieren. Koch was iemand die wielrenners met een motor vooruit trok om op gang te komen. Hij wilde zijn diensten in Spanje gaan verrichten, wat vermoeilijkt was door regels in het algemene regelement van de wielerbond in Spanje. Hierin stond dat de nationaliteit van gangmakers en wielrenners gelijk moeten zijn. Koch beriep zich op art. 56 VWEU om deze regel aan te vechten. Het Hof stelde dat het Unierecht ook in te roepen is tegen particulieren. Met name de particulieren die een machtspositie hebben waardoor ze regels kunnen opstellen die een soortgelijke werking hebben als nationale bepalingen door hun algemene strekking.

In Van Duyn ging het over art. 45 VWEU; het vrij verkeer van werknemers. Dit houdt de afschaffing in van elke regel die discrimineert op grond van nationaliteit. Dit betreft de werkgelenigheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Op deze regel zijn uitzonderingen gemaakt voor de openbare veiligheid, volksgezondheid en andere gerechtvaardigde uitzonderingen. Van Duyn ging erover of deze uitzonderingen art. 45 VWEU de onvoorwaardelijkheid ontnemen. Mevrouw van Duyn wilde voor de kerk van Scientology werken in het Verenigd Koninkrijk. Echter verbood Engeland het om aanhangers van een andere nationaliteit voor deze ‘kerk’ te laten werken. Mevr. Van Duyn deed een beroep op art. 45 VWEU. Het Verenigd Koninkrijk was van mening dat dit artikel niet onvoorwaardelijk was vanwege de uitzonderingen. Volgens het Hof had het feit dat uitzonderingen mogelijk zijn geen gevolgen voor de onvoorwaardelijkheid. De reden hiervoor is dat uitzonderingen altijd vatbaar zijn voor de pragmatigheidstoets. Art. 45 VWEU heeft daarom wel rechtstreekse werking.

Een ander voorbeeld is Defrenne. Deze zaak ging over leeftijdsdiscriminatie. Volgens het arbeidscontract van stewardessen van een Franse luchtvaartmaatschappij werden ze ontslagen na hun veertigste verjaardag. Mevrouw Defrenne werd ontslagen en is eerst naar de nationale rechter en later naar het Hof gestapt op grond van het gelijkheidsbeginsel. Probleem was dat het Europees recht op dit punt nog niet geheel duidelijk was. Het Europees recht ging namelijk over gelijkheid tussen mannen en vrouwen voor dezelfde soort functies. Dit was niet precies van toepassing in het geval van mevrouw Defrenne. Het Hof is gaan kijken naar het achterliggende beginsel. In het geval van mevrouw Defrenne was er een overduidelijke strijd met het discriminatiebeginsel.

Algemene beginselen van het Unierecht en rechtstreekse werking

Beginselen van het Unierecht zijn per definitie niet duidelijk. Kunnen deze beginselen desondanks rechtstreeks werken? Hierover ging Mangold. Deze zaak ging over het algemene beginsel van non-discriminatie op basis van leeftijd. In Duitsland was er een regel om vrouwen makkelijk de arbeidsmarkt op te krijgen. Vrouwen die meer dan 55 jaar waren hoefde geen vast contract aangeboden te worden. Mevrouw Mangold wilde wel graag een vast contract en vocht deze regel aan. Het Hof van Justitie kwam tot de conclusie dat ook het beginsel van non-discriminatie rechtstreekse werking heeft. Echter weten we niet of dit ook zo is voor andere beginselen van het Unierecht. Natuurlijk hebben we in de Europese Unie het Handvest voor de Mensenrechten. Hierin staan nog meer aanknopingspunten voor andere beginselen die eventueel rechtstreekse werking hebben.

Verticale en horizontale rechtstreekse werking en doorwerking van internationale verdragen

Net als het primaire recht kunnen algemene beginselen verticale en horizontale werking hebben. Bij verticale rechtstreekse werking doet een particulier een beroep op het Unierecht jegens de staat. Uit een juridische perspectief wordt de staat gezien als een partij die meer rechten heeft dan een particulier. Daarom is dit een verticale verhouding. Wanneer een particulier een beroep doet op het Unierecht jegens een andere particulier, dan is er sprake van horizontale werking. Horizontale rechtstreekse werking zou ook plaats kunnen vinden tussen twee organen van een staat, dit zijn immers ook gelijkwaardige partijen. Echter betreffen de meeste gevallen een situatie tussen twee particulieren. Dit ook in Mangold. Voor internationale verdragen wordt gekeken naar het doel, de structuur en inhoud van het verdrag, evenals in van Gend en Loos. Het Hof onderzoekt eerst de aard en de opzet van het verdrag om te kijken of deze rechtstreekse werking bij voorbaat uitsluiten. Als dit niet het geval is dan kijkt het Hof naar de voldoende duidelijkheid en de onvoorwaardelijkheid. Er is dus altijd een extra stap in geval van internationale verdragen.

Rechtstreekse werking van verordeningen

Zoals we weten zijn verordeningen rechtstreeks toepasbaar. Mevrouw Leonesio wilde graag gebruikmaken van fiscale voordelen uit een Europese verordening. De Italiaanse staat was echter te laat met het implementeren van de Verordening waardoor ze deze voordelen niet kreeg. Toch begint ze een zaak tegen de Italiaanse staat en doet ze een beroep op de Verordening. De nationale rechter komt tot de conclusie dat de Verordening voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk was en daarmee rechtstreekse werking had. In het kader van verordeningen kunnen er ook voorbeelden zijn van bepalingen die niet voldoende duidelijk of onvoorwaardelijk zijn en daardoor geen rechtstreekse werking hebben. Leonesio is een voorbeeld van een zaak waar een verordening verticale rechtstreekse werking heeft, maar hebben verordeningen ook horizontale rechtstreekse werking? Ja. Dit komt voort uit Muñoz. Een druivenhandelaar wilde onder een trademark zijn druiven verhandelen. De importeur van de druiven weigerde deze trademark te gebruiken, waardoor hij de druiven voor minder kon verkopen en hierdoor een lagere prijs wilde betalen. Muñoz doet een beroep op de verordening die hem het recht gaf om de trademark te gebruiken. Het Hof oordeelde dat de bepalingen voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk waren en daarom rechtstreeks toepasbaar waren in de nationale rechtsorde. Geconcludeerd hebben verordeningen ook horizontale rechtstreekse werking.

Hoorcollege 6: De volle werking van het Unierecht, deel II

Rechtstreekse werking van richtlijnen

Art. 288 VWEU betreft richtlijnen. Richtlijnen zijn bindend voor alle lidstaten ten aanzien van het doel. De lidstaten zijn vrij de middelen en instrumenten waarmee ze het doel willen bereiken zelf te bepalen. Dit heet de processuele autonomie. Uit richtlijnen vloeien geen plichten voort voor individuen. Individuen hebben slechts het recht om hun lidstaat aan te klagen indien ze implementatie nalaten. Indien richtlijnen niet of niet naar behoren zijn geïmplementeerd hebben deze geen horizontale rechtstreekse werking, slechts verticale rechtstreekse werking. De lidstaten krijgen een bepaalde periode om de richtlijn om te zetten in nationale wetgeving; de implementatietermijn. Deze termijn is doorgaans twee maanden. Tot deze tijd is de richtlijn slechts een aanwijzing. Gedurende de implementatietermijn is er nog geen rechtstreekse werking. Dit komt pas aan de orde wanneer een lidstaat verzuimt te implementeren of incorrect implementeert. Dit ziet op de wettelijke omzetting, maar ook op de bestuurlijke omzetting in de praktijk. Gedurende de implementatietermijn moeten lidstaten zich onthouden van handelingen die de verwezenlijking van de richtlijn ernstig in gevaar zouden kunnen brengen (de inter-environment-plicht en Adeneler r.o. 121). Dit als een gevolg van het loyaliteitsbeginsel. Echter is dit onderhevig aan een marginale toets.

Algemene regels van rechtstreekse werking

Andrea Francovich werkte bij een bedrijf dat failliet ging. Volgens een Europese richtlijn moesten werknemers een behoorlijke bescherming krijgen bij het failliet gaan van hun werkgever. De omzettingstermijn van deze richtlijn was door Italië overschreden. De vraag was of Andrea zich op de richtlijn kon beroepen ten opzichte van de Italiaanse staat om toch een bepaald deel van het salaris te kunnen ontvangen. Dit was onderwerp van de prejudiciële vraag die de Italiaanse rechter aan het Hof stelde. Uit de bepalingen van de richtlijn komt voort dat de lidstaat een fonds diende op te richten en maatregelen dient te nemen ter financiering van de niet betaalde lonen. Bovendien  konden de lidstaten kiezen tussen een volledig door het bedrijfsleven gefinancierd fonds, een volledig door de overheid gefinancierd fonds of een combinatie van de twee. Door deze keuze ruimte was de richtlijn niet onvoorwaardelijk. Het was niet duidelijk hoe het fonds tot stand diende te komen, zonder dat dit door de lidstaten was geïmplementeerd. Francovich is een voorbeeld van verticale werking. De oplossing van de zaak wordt later in dit college nog duidelijk.

In Marshall gaat het over een vrouw die op de leeftijd van 62 met pensioen werd gestuurd. Ze vond dit oneerlijk omdat mannen tot 65 konden werken. De vrouw doet een beroep op een richtlijn aangaande het gelijkheidsbeginsel tussen mannen en vrouwen op de werkvloer. Het ziekenhuis waar de vrouw werkte was een particulier. Het betreft hier dus horizontale werking. Richtlijnen hebben zoals eerder gezegd slechts verticale werking. Echter zijn volgens de doctrine van de rechtstreekse werking alle ondernemingen bekleed met een publieke taak, zoals de NS, een staatsorgaan. B-organen maken daardoor ook deel uit van de staat. Door deze interpretatie werd ook het ziekenhuis gezien als deel van de staat. Daardoor was er in casu wel sprake van verticale rechtstreekse werking. In Marshall werd ook besloten dat lidstaten het eigen falen van implementatie niet kunnen tegenwerpen aan particulieren (r.o. 47), dit heet het estoppelbeginsel. Verder komt uit dit arrest voort dat de staat ook de staat is wanneer het niet-publiekrechtelijk optreedt en dat een lidstaat geen voordeel mag hebben van het eigen falen tot implementeren (r.o. 49). Deze redenering verklaart waarom individuen zich niet kunnen beroepen op niet of niet correct geïmplementeerde richtlijnen.

Verbod op omgekeerde/inverse rechtstreekse werking

Kolpinghuis ging over het verschil tussen kraanwater en mineraalwater. Een café verkocht kraanwater als mineraalwater. Er is een richtlijn die aangeeft wat mineraalwater is, maar deze was in Nederland nog niet omgezet. Vanwege de overtreding wilde Nederland Kolpinghuis vervolgen. Het Hof stelde dat richtlijnen geen verplichtingen kunnen opleggen aan particulieren (r.o. 9), en zeker geen strafrechtelijke verplichtingen zolang omzetting nog niet heeft plaatsgevonden (r.o. 10). Alleen de nationale rechtsorde kan strafrechtelijke lasten opleggen. Bovendien werd in Marshall besloten dat een staat niet kan profiteren van het falen tot implementeren. In Kolpinghuis werd dit omgedraaid tot de regel dat particulieren geen nadeel mogen ondervinden van het niet implementeren van richtlijnen. Dit is het verbod op omgekeerde verticale werking.

Verbod op horizontale rechtstreekse werking

In Facini Dori was Paula op weg van Milaan naar Spanje. Op het station van Milaan kocht ze een taalcursus Engels. Hier wilde ze weer vanaf. Op grond van een richtlijn was dit mogelijk, maar de richtlijn was in Italië niet omgezet. De nationale rechter werd geconfronteerd met de vraag of de richtlijn horizontale rechtstreekse werking had. De richtlijn was wel voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk. Het verbod op omgekeerde rechtstreekse werking is een soort straf voor de lidstaat. Dit geldt niet in geval van horizontale werking. In r.o. 24 wordt overwogen dat wanneer richtlijnen horizontale rechtstreekse werking zouden hebben, er geen verschil meer zou zijn tussen richtlijnen en verordeningen. Richtlijnen zijn juist aanwijzingen voor de lidstaten. Om deze reden is horizontale rechtstreekse werking niet mogelijk. Een particulier mag niet belast worden met het falen van de overheid en dus moet het nationale recht toegepast worden. Paula leidt hier echter wel onder. Uitwegen hiervoor zijn richtlijn conforme interpretatie en Francovich-aansprakelijkheid van de lidstaat voor de schade.

Samenvatting rechtstreekse werking

Rechtstreekse werking is pas van toepassing na het verstrijken van de omzettingstermijn, in geval van een omzettingsgebrek. Er is sprake van een omzettingsgebrek als de lidstaat fout of niet geïmplementeerd heeft. Een bepaling heeft slechts rechtstreekse werking wanneer deze voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk is, zoals elke Unierechtelijke bepaling. Rechtstreekse werking werkt slechts in een verticale verhouding. Het werkt niet invers verticaal of horizontaal. Rechtstreekse werking is een drastisch instrument omdat nationaal recht opzij wordt gezet. Dit laat het sterke verband tussen voorrang van het Unierecht en rechtstreekse werking zien.

Driehoekssituaties

In Wells was er sprake van een driehoekssituatie. In dat geval beroept een particulier zich op een richtlijn jegens de staat, maar dit heeft gevolgen voor een andere particulier. In het geval van Wells was er in een natuurgebied een steengroeve. Deze werd al een tijd niet meer gebruikt, maar er was wel een vergunning voor verleend. De vergunninghouder wilde hier gebruik van gaan maken. Mevrouw Wells woonde in de buurt van de groeve en was tegen op verdere exploitatie. Ze vocht de vergunning aan op grond van strijd met de milieueffecten rapportageplicht voortkomend uit een richtlijn. Het Verenigd Koninkrijk had deze richtlijn niet juist omgezet en mevrouw Wells beriep zich op de richtlijn zelf. De vraag was of dit is toegestaan. Het is duidelijk dat als mevrouw Wells de zaak wint, de exploitant van de steengroeve zijn vergunning verliest. Is hier dan sprake van verboden horizontale werking of omgekeerde verticale werking? Het Hof oordeelde dat de vergunning wel ingetrokken mocht worden. Louter negatieve gevolgen, zoals het verliezen van de vergunning, zijn geen belemmering voor de rechtstreekse werking (r.o. 57). Dit betekent dat het Europees recht rechtstreeks op de staat wordt toegepast, het gevolg voor de exploitant wordt gezien als een indirect gevolg. Slechts wanneer dit gevolg rechtstreeks verbonden is met de plicht die op grond van de richtlijn op de lidstaat rust, is er sprake van verboden omgekeerd verticale rechtstreekse werking. Dit is niet het geval in Wells omdat de rechtsbetrekking zich louter strekte tot mevrouw Wells en de staat. Driehoekssituaties komen met name naar voren in het bestuursrecht, maar soms ook in het privaatrecht.

Het recente Salzburg arrest maakt de zaak ingewikkelder. Een luchthaven in Oostenrijk moest uitgebreid worden, een handeling die ook onderhevig is aan een milieueffect rapportage. Ook in deze zaak was de richtlijn niet juist geïmplementeerd. In Salzburg ging alleen niet een andere particulier in beroep, maar een ander bestuursorgaan. Het gevolg van dit arrest is nog niet duidelijk voor de rechtstreekse werking.

Objectieve rechtmatigheidstoets

Vaak laten Europese bepalingen discretionaire bevoegdheden aan de lidstaten. Uit jurisprudentie blijkt dat er dan nog wel een beroep op Europees recht mogelijk is. Dit door middel van de objectieve rechtmatigheidstoetsing. De kern van dit doorwerkingsmechanisme ligt in de rechtstreekse werking. Het zet ook de nationale regeling opzij en een individu kan zich op een richtlijn beroepen. Het verschil is dat de objectieve rechtmatigheidstoets wordt toegepast in geval van een vage bepaling die de lidstaat beoordelingsruimte laat. Het toepassen van Europees recht is in een dergelijk geval gevaarlijk omdat het de rechtsorden van de lidstaten niet mag schaden. De oplossing van het Hof is een marginale toets. Hierbij wordt gekeken of lidstaten de grenzen van de richtlijn hebben overschreden. Pas wanneer het duidelijk is dat deze grenzen zijn overschreden wordt de nationale regeling opzij gezet en de richtlijn toegepast. Dit werd voor het eerst bepaald in Kraaijeveld, dat ging over de versterking van dijken. Op grond van de MER-richtlijn hebben lidstaten een discretionaire bevoegdheid om een milieueffecten rapportage voor te schrijven in gevallen die niet al per definitie onder deze richtlijn vallen. Nederland had een regel opgenomen waarin stond dat alleen dijken die langer waren dan vijf kilometer onderworpen diende te worden aan een dergelijke rapportage. Echter zijn er geen dijken langer dan vijf kilometer. Meneer Kraaijeveld vervoerde de goederen van zijn bedrijf via het water, maar werd door de versterking van de dijk van het water afgesloten. Daarom deed hij een beroep op de MER-richtlijn. Omdat er sprake was van een discretionaire bevoegdheid was er geen rechtstreekse werking mogelijk. Het Hof was van mening dat omdat Nederland de dijken had opgesplitst in kleine projecten (de salamipolitiek), waarmee de werking van de MER-richtlijn werden ontweken, deze discretionaire bevoegdheid was overschreden. Om deze reden was de richtlijn inroepbaar voor de nationale rechter. In Janecek was er sprake van een soortgelijk geval. Dit ging over de luchtkwaliteit in Duitsland. De luchthaven moest maatregelen treffen ter verbetering van de luchtkwaliteit, maar dit was niet gebeurd. Het Hof kwam ook hier tot de conclusie dat de lidstaat binnen de grenzen van de discretionaire bevoegdheid moest blijven, evenals in Kraaijeveld en Waddenzee.

Hoorcollege 7: De volle werking van het Unierecht, deel III

Unieconforme interpretatie

Unieconforme interpretatie is een oplossing voor het drastische karakter van rechtstreekse werking en wanneer rechtstreekse werking niet mogelijk is. Rechtstreekse werking is niet mogelijk wanneer de bepaling niet voldoende duidelijk of niet onvoorwaardelijk is of er sprake is van een horizontale of een inverse verticale verhouding (Facini Dori). In Marleasing kwam het Hof met de plicht tot zoveel mogelijk unieconforme interpretatie. De nationale rechter moet het nationale recht zo veel mogelijk interpreteren naar het Europese recht (r.o. 8). Echter zijn er wel voorwaarden voordat dit doorwerkingsmechanisme toegepast kan worden. De eerste voorwaarde is dat er sprake moet zijn van een gebrek in de implementatie van het Europees recht. De tweede voorwaarde is dat er verschil moet zijn tussen de Europeesrechtelijke bepaling en de nationale bepaling, anders in interpretatie immers niet nodig. De unieconforme interpretatie moet worden toegepast ongeacht of de wetten in werking zijn getreden voor of na de richtlijn en het gehele nationale recht dient conform het Unierecht geïnterpreteerd te worden. De interpretatie dient teleologisch te geschieden; in het licht van de bewoording en het doel van de richtlijn. Unieconforme interpretatie kan best ver gaan, maar er zijn wel grenzen aan. Zo is de rechter afhankelijk van de nationale interpretatiemethoden en dus moet de nationale wet de teleologische interpretatie toestaan. Dit is wat er bedoelt wordt met ‘zo veel mogelijk’.  Tot slot dient het gehele nationale recht uniconform geïnterpreteerd te worden (Pfeiffer, r.o. 116). In het geval van het secundaire recht, en in bijzonder de richtlijnen, geldt de plicht tot unieconforme interpretatie slechts na het verstrijken van de implementatietermijn. De plicht tot richtlijnconforme interpretatie is neergelegd in Kolpinghuis. De eerste voorwaarde hiervoor is dat er een nationale wet is. Deze moet immers geïnterpreteerd worden. De tweede voorwaarde is dat interpretatie binnen de grenzen van Europeesrechtelijke rechtsbeginselen blijft. Bijvoorbeeld rechtszekerheid, het verbod op terugwerkende kracht en geen uitlegging contra legem. Om conforme interpretatie te kunnen toepassen hebben we een vage nationale bepalingen nodig, zodat deze conform een Uniebepaling die niet correct is omgezet of geïmplementeerd is kan worden geïnterpreteerd. Bij richtlijnconforme interpretatie is er geen sprake van voorrang, althans minder drastisch. Bij conforme interpretatie wordt juist het nationale recht geïnterpreteerd, aan de hand van Unierecht. Dit verklaart waarom er geen sprake is van een verbod op unieconforme interpretatie in een horizontale relatie of in een omgekeerde verticale relatie (respectievelijk Facini Dori r.o. 26 en Kolpinghuis). Het is namelijk nationaal recht dat wordt toegepast. Een voorwaarde voor unieconforme interpretatie die in de literatuur vaak niet genoemd wordt is het feit dat in ieder geval duidelijk moet zijn wat er moet gebeuren op basis van Europees recht. De Europese verplichting moet tot een bepaalde hoogte duidelijk zijn. Als je dat niet weet is het onmogelijk om conforme interpretatie toe te passen. Dit is een voorwaarde die er altijd is. De plicht tot unieconforme interpretatie is een verregaande plicht voor de lidstaten. Echter wordt er niet snel strijd geconstateerd met deze plicht, aangezien het Hof een marginale toets hanteert.

Samenvatting unieconforme interpretatie

Samenvattend moet aan de volgende vier voorwaarden voldaan zijn bij unieconforme interpretatie:

1. Het Europees recht is duidelijk genoeg om te interpreteren;
2. Er is überhaupt internationaal recht om te interpreteren;
3. Het nationale recht laat ruimte voor interpretatie, bijvoorbeeld door een vage bepaling;
4. Er is een nationale interpretatiemethode ter beschikking;
5. De interpretatie blijft binnen de grenzen van Europese rechtsbeginselen.

In het kader van een richtlijn is er een extra voorwaarde:

6. De implementatietermijn is verstreken.

Gedurende de implementatietermijn is het echter niet toegestaan om het nationale recht zo te interpreteren dat het onmogelijk wordt de richtlijn na te leven (Adeneler).

Francovich-aansprakelijkheid of staatsaansprakelijkheid

Staatsaansprakelijkheid is vergelijkbaar met de nationale onrechtmatige daad. De voorwaarden komen in grote mate overeen. Francovich was een werknemer bij een firma die failliet was verklaard en hij wilde zijn resterende loon verhalen (zie HC6). Dit was niet mogelijk omdat Italië de richtlijn die dit mogelijk maakte niet tijdig had omgezet. Het Hof van Justitie was van mening dat de zaak van Francovich oneerlijk was en dat dit tegen de geest van het Europees recht in ging. Daarom moest aan hem en andere mensen in een vergelijkbare situatie een oplossing geboden worden. Om deze reden heeft het Hof de mogelijkheid tot schadevergoeding gemaakt. Om dit mogelijk te maken heeft het Hof deels afstand genomen van de nuttige effecten leer. De huidige voorwaarden voor staatsaansprakelijkheid komen voort uit Brasserie en Dillenkofer. De voorwaarden uit Francovich zijn inmiddels achterhaald. De voorwaarden zijn als volgt:

De eerste voorwaarde is dat het geschonden Unierechtelijk beginsel ertoe moet strekken  rechten toe te kennen aan particulieren, met name de persoon die zich op de staatsaansprakelijkheid beroept. Het Hof heeft hiervoor een subjectieve leer gevolgd. Dit was het gevolg van de ontevredenheid van de lidstaten over de staatsaansprakelijkheid. Het Hof heeft de lidstaten tevreden gesteld door een subjectieve toets in te voeren.

De tweede voorwaarde is dat er sprake moet zijn van een voldoende gekwalificeerde schending van het Europees recht. Het moet gaan om een kennelijke en ernstige miskenning of verschoonbare dwaling. British Telecom is een voorbeeld van verschoonbare dwaling. Een oude Europese aanbestedingsrichtlijn was zo ingewikkeld dat er verschillende interpretaties voor mogelijk waren. Toen British Telecom voor het Hof kwam beargumenteerde het dat de richtlijn zelfs verkeerd geïnterpreteerd was door de Commissie, en dat er daarom verschoonbaar was gedwaald. Daarom was er geen sprake van staatsaansprakelijkheid. Naarmate het Europees recht duidelijker wordt, wordt eerder een kennelijke miskenning van Europees recht vastgesteld door het Hof. In Dillenkofer was er na het verstrijken van de omzettingstermijn geen nationale maatregel opgenomen. De implementatie is één van de meest duidelijke clausules in een richtlijn, waardoor hier sprake is van een duidelijk schending van Europees recht. Of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van Europees recht, is erg casuïstisch. Het is een verhouding tussen de duidelijkheid van de richtlijn en wat men mag verwachten van de lidstaat. De toets die het Hof hanteert is een marginale toets. Het Hof kijkt of de lidstaat buiten de grenzen  is getreden van wat men ervan mag verwachten. Het Hof is zo restrictief, omdat de regels voor de lidstaten een weerspiegeling zijn van de aansprakelijkheid van de Europese Unie. Ook hier is het Hof terughoudend.

De derde voorwaarde is dat er een causaal verband moet zijn tussen de schade en de schending van het Europees recht (Leth). Hiervoor is vereist dat de schade niet had mogen ontstaan als er geen schending geweest was.

De vierde voorwaarde is dat er sprake is van schade.

Procesrechtelijke inbedding

Nationale rechters moeten zich gedragen conform het nationale procesrecht. Er is bijna geen Europees procesrecht. Op dit gebied is weinig harmonisatie. De doorwerking van een materiele rechtsregel is afhankelijk van de inbedding in de nationale rechtsorde. De reden hiervoor is het beginsel van procedurele autonomie. Dit beginsel houdt in dat tenzij het Europees recht anders bepaald, de lidstaten zelf de procesregels kunnen bepalen. Wanneer Europees recht procedurele regels voorschrijft, dient dit wel nageleefd te worden. De nationale procesautonomie moet wel voldoen aan twee voorwaarden:

De eerste voorwaarde is dat voldaan moet zijn aan het gelijkwaardigheidsbeginsel. Dit betekent dat de procedurele regels niet minder gunstig of gunstiger mogen zijn voor nationale zaken dan voor Europeesrechtelijke zaken. De geschillen zijn echter soms moeilijk te vergelijken. De zaak Emmott is een goed voorbeeld betreffende de langdurige onduidelijkheid over de gelijke behandeling. Emmott had te doen met de regels voor termijnoverschrijding voor bezwaar, beroep en hoger beroep. De regels ten aanzien van de Europese geschillen moeten vergelijkbaar zijn met de nationale geschillen, maar de Europese regels waren nog niet omgezet in nationaal recht. Dit betekent dat pas na een correcte omzetting van Europees recht een particulier zijn rechten kan kennen en dat daarom de termijn pas vanaf die tijd kan gaan lopen. Dit is op basis van het doeltreffendheidsbeginsel. Termijnen vangen dus pas aan na omzetting van Europees recht.

De tweede voorwaarde is dat er gehandeld moet worden naar het doeltreffendheids- of effectiviteitsbeginsel. Dit beginsel bouwt voort op het doeltreffendheidsbeginsel, maar gaat verder omdat in het kader van dit beginsel al het handelen gericht moet zijn op het behalen van de doelen.

Ambtshalve toetsing

Een bijzonder voorbeeld van een procedurele regel is de ambtshalve toetsing. Ambtshalve toetsing is de toetsing aan het Europees recht, zonder dat een partij dit naar voren brengt. Het is lang de vraag geweest of hier een plicht toe bestond of niet. Het Hof heeft geprobeerd dit te beantwoorden aan de hand van het gelijkwaardigheidsbeginsel.  Richtlijnen dienen ambtshalve te worden toegepast, aangezien het anders geen dwingende bepalingen zijn. In Kraaijeveld en Wells gold deze plicht alleen als de plicht tot ambtshalve toetsing er ook was in vergelijkbare nationale geschillen, was deze plicht er niet, dan bestond het ook niet voor Europees recht. Dit in het kader van het gelijkwaardigheids-beginsel. In andere zaken is het Hof van Justitie een stapje verder gegaan. Het Hof keek niet meer naar het gelijkwaardigheidsbeginsel, maar richtte zich op het doeltreffendheidsbeginsel. In het kader van dit beginsel is er een verregaande toetsing voor consumentenzaken. Nationale rechter moeten proactief zijn en dus ambtshalve toetsen, ongeacht of dit moet plaatsvinden op grond van nationaal recht. De consument heeft immers een zwakkere positie ten aanzien van de verkoper. Daarom hebben consumenten extra bescherming nodig. Daarnaast worden consumenten minder vaak verdedigd door advocaten en is de kans kleiner dat ze een beroep doen op het Europees recht. In Krizan lijkt het Hof van Justitie nog een stap verder te gaan. In Krizan ging het ook om de MER-richtlijn, evenals in Kraaijeveld, Wells en Waddenzee. Krizan woonde naast een stortplaats voor afval. Het besluit tot het vergroten van deze stortplaats had plaatsgevonden zonder een milieueffecten rapportage. Krizan gaat hiertegen in beroep, maar niet op basis van de MER-richtlijn. Op een bepaald moment eindigt de zaak bij de hoogste bestuursrechter van Slowakije. De rechter constateerde strijd met het Europees recht en vernietigde om deze reden het besluit. De exploitant van de vergunning was hier niet zo blij mee en stapte naar het Grondwettelijke Hof in Slowakije. Dit Hof was van mening dat de hoogste bestuursrechter te ver was gegaan en verwees de zaak terug. De hoogste bestuursrechter was het niet eens met het Grondwettelijk Hof en stelde weer een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie. De uitspraak die het Hof in deze zaak gaf kan volgens Vedder en Squintani geïnterpreteerd worden als een algemene plicht tot ambtshalve toetsing. Of dat ook daadwerkelijk de inhoud is van de zaak, dient nog bevestigd te worden. In Krizan was deze algemene plicht gebonden aan de doeltreffendheid van art. 267 VWEU; de prejudiciëlevraagprocedure. Het zou een inbreuk zijn op de doeltreffendheid van deze procedure indien ambtshalve toetsing verboden was. De toekomst zal ons hierover meer duidelijkheid bieden.

De zwakke positie van de nationale rechter

De nationale rechter heeft een zeer bijzondere rol in het kader van het doorwerkingsmechanisme en is de zwakste schakel in het Europees recht. De reden hiervoor is dat het ingewikkeld is om het Europees recht te snappen, de voorwaarden hiervan te begrijpen en te weten wat de grenzen zijn van de processuele autonomie. De kennis over het Europees recht van de Nederlandse rechter schiet te kort. Voorbeelden hiervan zijn Köbler en Kempter. Köbler was een hoogleraar Romeins recht en rechtsgeschiedenis in Oostenrijk. Hier bestaat een regel dat je na een aantal jaren werken bij een Oostenrijkse universiteit je salarisverhoging krijgt. Bij Köbler was dat niet gebeurd, omdat hij een paar jaar in het buitenland had gedoceerd. Dit is in strijd met het vrij verkeer van werknemers, de reden dat Köbler de nationale bepaling aanvecht. De hoogste bestuursrechter stelt hierover een prejudiciële vraag, maar krijgt van het Hof te horen dat dit een acte éclairé is. Echter, was er feitelijk een verschil, waardoor het Europees recht verkeerd werd toegepast. In zulke gevallen kan een lidstaat aangesproken worden voor de Europees rechtelijke fouten van de rechterlijke macht. Dit is in theorie mogelijk, maar in de praktijk zeer moeilijk, omdat de hoogste rechters zeer belangrijk zijn voor het functioneren van het doorwerkmechanisme. Wanneer het Hof de nationale rechter zou aanspreken op dergelijke fouten, dan zou het dialoog van rechter tot rechter in gevaar gebracht kunnen worden. Dus toen Köbler weer naar de rechter ging, dit keer op basis van de staatsaansprakelijkheid, procedeerde hij tot dezelfde hoogste bestuursrechter. Deze rechter stelt weer een prejudiciële vraag. Het Hof past de vier voorwaarden voor staatsaansprakelijkheid toe en kwam tot de conclusie dat de fout van de nationale rechter ten aanzien van de interpretatie van het Europees recht verschoonbaar is. Rechters moeten een bepaalde ruimte hebben om fouten te kunnen maken. Hieruit volgt dat voor staatsaansprakelijkheid er sprake moet zijn van een zeer duidelijke fout. Kempter ging over de balans tussen de volle werking en de rechtszekerheid.

Hoorcollege 8; Interne markt en Unieburgerschap I

Overzicht

We kijken in de komende drie colleges naar de vier vrijheden en de vergelijking hiertussen. Marktintegratie is van belang voor alle vier vrijheden, al wordt het in dit college behandeld bij het vrij verkeer van goederen. Sinds 1993 heeft Verdrag van Maastricht werking en spreken wij van Unieburgers. Iedere burger van één der lidstaten is automatisch een Unieburger. Dit brengt rechten met zich mee. Mensen die geen Unieburger zijn worden niet behandeld in dit vak, tenzij ze familie zijn van Unieburgers. Zij hebben namelijk meer rechten dan andere derdelanders en daarom wordt hier wel bij stilgestaan.

Interne markt

Het eerste deel van de definitie van de interne markt staat in art. 26(2) VWEU. Hier staat dat het een ruimte zonder binnengrenzen is. De grenzen die tussen de lidstaten in 1957 bestonden moesten verdwijnen. Er zijn wel belemmeringen te vinden in de nationale regelgeving. Deze maken het moeilijk voor goederen, personen, kapitaal of diensten om vrij tussen de lidstaten te bewegen. Soms zijn dit maatregelen ter bescherming van het algemeen belang, maar andere belemmeringen zijn niet langer toegestaan. Pas dan is er een interne markt zonder binnengrenzen. Het tweede deel van de interne markt is dat er geen mededinging wordt vervalst. Dit staat in Protocol nr. 27, een protocol over de interne markt. Er zijn verschillende Protocollen die een verklaring geven over de verdragen. De vier vrijheden moeten vrij kunnen concurreren binnen de interne markt, zonder ongelijkheden. De regels ten aanzien van het productieproces zouden ook tot op een bepaalde hoogte gelijk moeten zijn, zodat concurrentie niet vervalst wordt.

De interne markt is een onderdeel van een groter doel; duurzame ontwikkeling (art. 3(3) VEU). In duurzame ontwikkeling wordt ook rekening gehouden met het milieu en sociale ontwikkeling. De interne markt is daarnaast slechts een middel om tot een hechtere Unie te komen (art. 1 VEU). Een exclusieve bevoegdheid houdt in dat de EU in zijn geheel de regelgeving op een bepaald gebied heeft overgenomen, zoals eerder uitgelegd is. Bij een gedeelde bevoegdheid zijn zowel de Unie als de lidstaten bevoegd. De lidstaten verliezen echter hun wetgevende bevoegdheid, als de Unie dit heeft gebruikt. De interne markt is een voorbeeld van een gedeelde bevoegdheid. Bijvoorbeeld bij de eisen van goederen. Dit gebeurt door middel van verordeningen en richtlijnen. Heeft de Unie deze uitgevorderd, dan zijn de lidstaten niet langer bevoegd. Ze zijn dan wel verplicht tot omzetting. In het kader van de mededingingsrecht heeft de Unie een exclusieve bevoegdheid, maar alleen zover dit bijdraagt aan de totstandkoming van de interne markt.

De vier fundamentele vrijheden

De eerste vrijheid is het vrij verkeer van goederen. Maar wat is precies een goed? Het Hof heeft hiervan een definitie gegeven. Goederen zijn waren die op geld waardeerbaar zijn en als zodanig het voorwerp van handelstransacties kunnen vormen. Dit komt voort uit het arrest Italiaanse kunst (r.o. 1). In deze zaak was de Italiaanse overheid van mening dat kunst niet op geld waardeerbaar is, waardoor het geen goed is in de zin van het vrij verkeer van goederen. Het Commissie was het hier niet mee eens. Het begrip goederen is heel ruim geïnterpreteerd door het Hof. Het begrip wordt afgebakend door de andere drie vrijheden.

De tweede vrijheid is het vrij verkeer van personen. Hieronder valt zowel het vrij verkeer van natuurlijke personen, als van rechtspersonen, en zowel actieve als niet-actieve economische personen. Dit was niet zo in de tijd van de Europese Gemeenschap. Bovendien maakt de EU een onderscheid tussen Unieburgers en derdelanders. Echter, Unieburgers die economisch actief zijn hebben wel de meeste rechten.

De derde vrijheid is het vrij verkeer van diensten. Diensten zijn verrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden (art. 57 VWEU). Diensten zijn onstoffelijk, niet tastbaar, in tegenstelling tot goederen. Soms is de scheidslijn tussen goederen en diensten moeilijker. Bijvoorbeeld wanneer je uit eten gaat. Je krijgt dan zowel een goed, een pizza bijvoorbeeld, als een dienst, het koken en serveren. Om een onderscheid tussen de twee te maken moet je kijken welke vrijheid het meest belangrijk is. Dit is eenzelfde soort toets als bij het bepalen van de juiste rechtsgrondslag. Als de goederen een onderdeel zijn van de dienst, dan is het vrij verkeer van diensten van toepassing. Dit komt voort uit Josemans. Josemans was een coffeeshophouder die procedeerde tegen de wietpas. Josemans was van mening dat er sprake was van strijd met het vrij verkeer van goederen. Hij kon door de pas geen wiet en gebakjes meer verkopen aan buitenlanders. Wiet is echter geen goed, omdat het volgens de Opiumwet verboden is, en illegale goederen zijn geen juridische goederen. De vraag was dus nog of het verkopen van gebakjes belemmerd werd. Volgens Josemans maakte deze gebakjes deel uit van de horeca dienst. Daarom werd in dit geval de vrijheid van diensten geschaad, volgens de zwaartekrachttoets van het Hof. Het Hof heeft in ieder geval bepaald dat elektriciteit en afval goederen zijn. In geval van Cowan werd een Engelsman aangevallen in Parijs, waarbij hij verwondingen opliep. Onder Frans recht hebben slachtoffers van een aanval recht op een schadevergoeding, maar dit was slechts van toepassing op Fransen. Is er in geval sprake van toerisme sprake van vrij verkeer van diensten of vrij verkeer van personen? Frankrijk bepaalt dat het gaat om het vrij verkeer van personen, op grond waarvan een Brit geen aanspraak kan maken op sociale zekerheid. Onder het vrij verkeer van diensten is een dergelijke discriminatie verboden. Volgens het Hof was Cowan een gebruiker van toeristische diensten. Daarom was de schadevergoedingsregeling discriminatoir. Dit is de wijze op welke manier het Hof bepaalt van welke vrijheid er sprake is.

De vierde vrijheid is het vrij verkeer van kapitaal. Hieronder valt geld in al zijn vormen. Het vrij verkeer van kapitaal richt zich echter vooral op investeringen die gericht zijn op winst. Kapitaal is vooral ontwikkeld als bijzaak van het vrij verkeer van goederen en diensten. Ooit werd het vrij verkeer van kapitaal nooit toegepast als het vrij verkeer van goederen of diensten kon worden toegepast, maar thans heeft het Hof deze opvatting gewijzigd. Daarom moet ook hier een zwaartekrachttoets toegepast worden.

Dit zijn de vier vrijheden. Er zijn veel verschillen tussen, maar er geldt dezelfde juridische structuur. Met name dat elke belemmering en vorm van discriminatie verboden is, tenzij het Europees recht anders bepaald. Dit laatste is de uitzondering. Deze uitzondering kan gebruikt worden door de Europese Unie, maar niet door de lidstaten.

Grensoverschrijdend element

Ten eerste moet er sprake zijn van een schending van minstens één van de vier vrijheden. Ten tweede moet er sprake zijn van een grensoverschrijdend element. Dit laatste is relevant omdat er anders sprake is van een interne aangelegenheid. Dit is van belang voor het attributiebeginsel. Het attributiebeginsel bestaat uit twee delen; de eerste is dat er een bevoegdheid bestaat en de tweede dat deze bevoegdheid gebruikt moet worden om het doel te bereiken. De interne markt is per definitie grensoverschrijdend. De bevoegdheden gegeven om deze interne markt te bereiken strekken simpelweg niet tot interne gevallen. De reikwijdte van de vier vrijheden is daarmee beperkt. De goederen moeten daarom de grens overgaan. Hetzelfde geld voor diensten, personen en kapitaal. Een boekhandelaar uit Frankrijk, Leclerc, wilde een vaste boekenprijs aanvechten. Hij was alleen een Franse boekhandelaar, die in Frankrijk boeken verkocht, die een Franse wet wilde aanvechten. Dit valt niet onder het Europese recht. Daarom stuurde hij een doos met boeken naar Frankrijk en weer terug. Dit staat bekend als een U-bocht. Hij betoogde op grond van deze U-bocht dat het vrij verkeer van goederen werd belemmerd en daarom de Franse regeling onrechtmatig was. Het Hof accepteerde dit niet. Indien duidelijk is dat een persoon een grensoverschrijdend effect probeert te creëren om een nationale regeling te omzeilen, dan is het Europees recht niet op deze rechtsbetrekking van toepassing. Iets vergelijkbaars gebeurde in een zaak betreffende het vrij verkeer van personen in de Chen zaak. De familie Chen kwam oorspronkelijk uit China en woonde nu in Wells. Ze wilden graag een permanente verblijfsvergunning. Hier hadden ze geen recht op. Mevrouw Chen was zwanger en hun advocaat adviseerde hen om in Noord-Ierland (deel van het Verenigd Koninkrijk) te bevallen. Ierland hanteert een jus soli stelsel, waarbij een kind geboren op het eiland van Ierland, ook op het Britse deel, de Ierse nationaliteit krijgt. Daardoor was de rest van de familie Chen familie van een Unieburger, waardoor ze eerder kans maken op een verblijfsvergunning van langere termijn. Het Hof van Justitie stelt hier ook een grensoverschrijdend effect vast, omdat een Ierse burger zich op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk bevond. Hieruit valt op te maken hoe het Unieburgerschap het effect van de interne markt heeft verruimt.

Zoals gezegd moet er altijd sprake zijn van een grensoverschrijdend element voor de toepassing van het Europees recht. Soms stelt de Unie zelf dit grensoverschrijdende element vast. Elke keer dat de Europese wetgever een wetgevende handeling verricht moet deze kijken of er sprake is van een grensoverschrijdend element. Dus als er sprake is van een grensoverschrijdend probleem, en de EU maatregelen treft, dan hoef je niet te bepalen of er in casu sprake is van een grensoverschrijdend element. Zodra de casus binnen de reikwijdte van positieve harmonisatie valt, dus binnen de reikwijdte van secundair recht dat de interne markt regelt, dan is er altijd sprake van een grensoverschrijdend element. Zo wordt bijvoorbeeld elke consument beschermd door het Europese consumentenrecht.

Harmonisatie

Positieve integratie is het gelijktrekken van nationale regels, oftewel harmonisatie. Toen de EU werd opgericht waren er grote verschillen tussen nationale rechtsstelsels, wat een belemmering was van de interne markt. Harmonisatie is noodzakelijk om deze verschillen te laten verdwijnen. Door middel van harmonisatie bepaald de EU de balans tussen de conflicterende belangen binnen de EU. Art. 3 VEU geeft het doel aan van de Unie, maar de doelen genoemd in dit artikel botsen vaak met elkaar. Als deze balans overgelaten zou worden aan de lidstaten of de markt dan zouden er belemmeringen ontstaan. Daarom is harmonisatie van belang. Dit is het voornaamste element om tot de interne markt te komen. Dit is natuurlijk alleen mogelijk als er sprake is van een grensoverschrijdend probleem.

Er zijn twee vormen van harmonisatie. De eerste is volledige harmonisatie. Dit betekent dat afwijkende nationale regelingen verboden zijn. Daarnaast is er minimale harmonisatie op basis waarvan verregaande nationale maatregelen zijn toegestaan. Bij volledige harmonisatie treden de Europese bepalingen in de plaats van de nationale bepalingen. Bij minimale harmonisatie bepaalt de EU de ondergrens. De lidstaten zijn vrij de bovengrens te stellen. Minimale harmonisatie is vaak te herkennen aan een minimumclausule. Een voorbeeld hiervan is art. 5 van de oude Tabakreclamerichtlijn. Een soort compromis tussen de twee vormen is de vrij verkeersclausule. Een voorbeeld hiervan is art. 8 van de nieuwe Tabaksreclamerichtlijn. Hierbij zijn lidstaten wel vrij om hogere eisen vast te stellen, maar niet voor producten die onder de Tabaksreclamerichtlijn vallen. In dit geval is het minimale harmonisatie voor producten afkomstig van en verkocht op de interne markt, maar volledige harmonisatie voor producten uit het buitenland. De Tabaksrichtlijn is slechts een voorbeeld, de clausules kunnen ook anders verwoord worden.

Harmonisatie heeft in de eerste plaats een intern effect. Het grensoverschrijdende effect is al bepaald door de EU wetgever. De harmonisatiemaatregel bepaalt zijn eigen toepassingsbereik. Je moet kijken naar de personen, materie, ratione temporis en de geografische scope van de richtlijn, de verordening of het besluit om te bepalen of die van toepassing is. Je hoeft niet nog een keer te kijken naar een grensoverschrijdend effect. Bovendien is het harmonisatieinstrument het toetsingskader voor de nationale maatregel die dient ter implementatie. De balans is immers gevormd door de Uniewetgever. Dit kan niet getoetst worden aan primair recht. Zo kunnen lidstaten bij volledige harmonisatie geen gebruik meer maken van uitzonderingen in de verdragen om harmonisatie te ontwijken. Dat biedt meer rechtszekerheid. Dit is anders in het geval van de minimumharmonisering, dan is deze balans nog niet voorgekauwd.

Hoorcollege 9; Interne markt en Unieburgerschap II

Negatieve integratie – vrij verkeer van goederen

Negatieve integratie is het verbieden van een nationale regel op Europees niveau. Het Europese beleid ten aanzien van de interne markt wordt uiteengezet in titel 1, deel 3 VWEU. Art. 26 VWEU bepaald dat de Unie de maatregelen stelt om de interne markt te verwezenlijken. Met dit artikel wil de Unie aanduiden dat de interne markt vooral tot stand moet worden gebracht door middel van positieve harmonisatie. Alleen wanneer dit niet mogelijk is moeten we kijken naar negatieve integratie. Door middel van de verbodsbepaling is er een soort stok achter de deur gehouden voor de lidstaten, zodat de Unie daadwerkelijk harmoniserende maatregelen treft. Art. 34 t/m 36 VWEU bevatten verboden op tarifaire en kwantitatieve beperkingen en zorgt daardoor voor negatieve integratie. Deze maatregelen zijn heel breed. Bijna zo breed dat bijna elke nationale bepaling over handel hieronder valt. Natuurlijk laat het Europees recht uitzonderingen, maar het Hof is streng ten aanzien van uitzonderingen. Dit stimuleert een gezamenlijk handelsbeleid. In de eerste twintig jaar van de EU werd de interne markt gewaarborgd door negatieve integratie. De reden hiervoor was dat er met eenparigheid werd gestemd en Charles de Gaulle, president van Frankrijk, weigerde te komen. Na invoering van de gekwalificeerde meerderheid in 1987 kon secundaire wetgeving ook gevormd worden zonder de instemming van iedere lidstaat. Tussen 1987 en 1992 zijn er ongeveer 487 wetgevende handelingen tot stand gekomen in het kader van de interne markt, oftewel; pas vanaf 1987 is de positieve integratie op gang gekomen.

Als er geen harmonisatie is, moet men kijken naar negatieve integratie. Er is een verbod op tarifaire belemmeringen (art. 30 en 110 VWEU) en non-tarifaire belemmeringen (art. 34 t/m 36 VWEU). In het kader van tarifaire belemmeringen kennen we geen uitzondering. De reden hiervoor is dat tarifaire belemmeringen haaks staan op de interne markt en daarom in geen geval toegestaan zijn. Voor nationale belastingen is een soepeler beleid te vinden in art. 110 VWEU. Voor non-tarifaire belemmeringen zijn er wel uitzonderingen. De ratio voor negatieve integratie is aan de ene kant wederzijdse erkenning. Dit kent twee kanten; elkaar vertrouwen en niet discrimineren. Lidstaten moeten op elkaar vertrouwen dat andere lidstaten zich houden aan het Unierecht. Daarnaast dienen ze erop te vertrouwen dat lidstaten niet discrimineren tussen nationale en buitenlandse producten. De tweede reden achter de negatieve integratie is het voorkomen van dubbele lasten. Dit houdt in dat handelaren en dergelijke niet te maken krijgen met verschillende producteisen in verschillende landen, waardoor ze er verschillende productielijnen op moeten nahouden, wat onnodig kostenverhogend werkt.

Tarifaire belemmeringen

Art. 30 VWEU bevat een verbod op in- en uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking. Dit artikel heeft een zeer ruim reikwijdte. Een nationale maatregel die eronder valt is per definitie verboden. Er zijn twee beperkingen op de reikwijdte van het artikel (let op: de reikwijdte, niet de rechtsregel). De eerste is kostendekkende vergoedingen van diensten die worden verricht door lidstaten. Het boek noemt een voorbeeld dat zich afspeelt in Genua. Hier ging het om een stadsbedrijf dat schepen hielp met afladen. Dit stadsbedrijf wilde hier graag voor betaald worden. De kapitein van het schip wilde het niet betalen en wilde het laten kwalificeren als een heffing van gelijke werking. Het Hof stond de betaling toe zolang deze kostendekkend was. Kostendekkende vergoedingen zijn ook van toepassing op de kosten die lidstaten maken voor het toepassen van Europees recht. Bijvoorbeeld voor het afgeven van certificaten. Een andere uitzondering is art. 110 VWEU, dat gaat over binnenlandse belastingen. Het verbod van dit artikel is een verbod op discriminatie. Nationale producten mogen niet minder zwaar of zwaarder belast worden dan buitenlandse producten. Hoe bepaal je het onderscheid tussen art. 110 en 30 VWEU? Outkompu geeft hierop het antwoord. In deze zaak wilde de Finse overheid productie van groene energie stimuleren door het minder te belasten. De Finse regering had problemen met het toepassen van het stelsel op energie afkomstig uit het buitenland, aangezien de herkomst moeilijk te achterhalen was. Daarom had de Finse regering een standaardinvoerheffing bedacht. Deze heffing was het gemiddelde van de binnenlandse belastingen. Outokompu importeerde groene energie, maar betaalde daarom de hogere heffing. Het Hof hanteert hier vier stappen. De eerste is of de maatregel onder art. 30 of onder art. 110 VWEU viel. Het Hof zegt in r.o. 19 dat de bepalingen betreffende de heffing van gelijke werkingen en de binnenlandse belasting niet cumulatief toepasselijk zijn. Vervolgens stelt het Hof in r.o. 20 dat elke eenzijdig opgelegde geldige last, ongeacht de benaming of de structuur ervan, die wegens grensoverschrijding op goederen wordt geheven, en geen douanerecht strictu sensu is, een heffing van gelijke werking is. Een dergelijke last valt evenwel niet onder deze kwalificatie indien deze behoort tot het stelsel van binnenlandse belastingen, waarbij categorieën belastingen stelselmatig worden getroffen volgens objectieve criteria, onafhankelijk van de oorsprong van het product, immers is het dan een binnenlandse belasting in de zin van art. 110 VWEU. Het Hof geeft hier de definitie van beide maatregelen. In de tweede stap past het Hof de theorie toe op de feiten. In r.o. 23 stelt het Hof dat er in casu sprake is van een binnenlandse belasting. De derde stap die het Hof maakt is het noemen van de voorwaarden van art. 110 VWEU. Hier maakt het Hof een verschil tussen discriminatie en differentiatie. Discriminatie betekent dat twee gelijke situaties verschillend behandeld, of twee verschillende situaties juist gelijk behandeld worden op grond van één regel. Differentiatie betekent dat twee situaties die in eerste instantie gelijk lijken toch anders zijn op basis van objectieve criteria. Bij differentiatie pas je daarom twee verschillende regels op twee verschillende situaties toe. In Outokompu wordt differentiatie toegestaan, mits verenigbaar met de doelstellingen van de Unie (r.o. 30). Differentiatie is wel anders dan discriminatie. Zo mocht Finland wel differentiëren tussen verschillende energiezuinige vormen van energie opwekken, maar niet discrimineren tussen nationale en buitenlandse energie. Praktische moeilijkheden vormen geen grond voor discriminatie. Bovendien was het Finse recht niet evenredig, omdat de importeurs de kans werd ontnomen om aan te tonen dat er sprake was van groene energie (r.o. 39).

Non-tarifaire belemmeringen; art. 34 VWEU

Non-tarifaire belemmeringen zijn kwantitatieve beperkingen op de import en export van producten en maatregelen van gelijke werking. Deze zijn neergelegd in art. 34 t/m 36 VWEU. Kwantitatieve beperkingen spreken voor zichzelf. Maatregelen van gelijke werken zijn een vaag begrip. Toch is het Hof van mening dat het duidelijk genoeg is voor rechtstreekse werking. De voorwaarden van voldoende duidelijk worden daarbij zeer vriendelijk ingevuld. De definitie van maatregelen van gelijke werking worden gegeven in arresten van het Hof, met name Dassonville (r.o. 5). Een familiebedrijf wilde Scotch Whisky importeren, maar niet uit Schotland, maar uit Frankrijk. De reden hiervoor was dat Scotch Whisky in Frankrijk veel goedkoper was, omdat het moet concurreren met Cognac. Helaas maakte de Belgische wet het onmogelijk om dranken waarbij de oorsprong in de naam zit, te importeren zonder certificaat van de betreffende autoriteit van het land van herkomst. In r.o. 5 stelt het Hof een definitie van maatregelen van gelijke werking. De definitie is als volgt: Iedere handelsregeling der lidstaten die de intracommunautaire handel, al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren is te beschouwen als een maatregel van gelijke werking of als kwantitatieve beperking. Zoals hieruit blijkt gaat het om een handelsregeling van een lidstaat, het gaat dus om publiekrecht. Handelingen van particulieren vallen buiten de reikwijdte van art. 34 VWEU. Bovendien moeten dergelijke maatregel de intracommunautaire handel belemmeren, nu of in de toekomst. Het Hof hanteert de definitie heel ruim. Een persoon hoeft slechts aan te tonen dat er een belemmering is. In de loop van de jaren hebben ondernemingen steeds vaker een beroep gedaan op de definitie om nationale regelingen te kunnen aanvechten. Daarom hebben lidstaten geprobeerd de definitie gedeeltelijk te laten beperken. De meeste recente gevallen hiervan zijn Mickelsson en Roos en Italiaanse Brommers. Mickelsson en Roos gaat over twee Zweedse burgers die gebruik willen maken van jetscooters, wat slechts is toegestaan op openbare vaarwaters die niet geschikt zijn voor het gebruik hiervan. De Zweedse regering vind jetscotters een plaag en wil het gebruik daarom aan banden leggen. Het Hof werd geconfronteerd met de vraag of het gebruik beperken ook een belemmering is in de zin van Dassonville. Het Hof kwam tot de conclusie dat consumenten door het beperkte gebruik minder geïnteresseerd zijn in de aanschaf van jetscooters, waardoor dit een belemmering is. Dit is een mooi voorbeeld van een indirecte invloed op de invoer van goederen. Eenzelfde discussie deed zich voor in Italiaanse scooters. Een bepaald soort scooter bereikt slechts een snelheid van 40-50 km/pu, maar rijdt wel op de openbare weg, wat tot gevaarlijke inhaalmanoeuvres leidt. Om dit niet te verergeren mag er achter een dergelijke scooter geen aanhangwagen worden gehangen, omdat dit hem nog slomer maakt. De vraag was of deze regel ook een maatregel van gelijke werking is. Het Hof oordeelde dat dit het geval was, omdat de regel de aanschaf van een aanhangwagen minder interessant maakte en dit de import belemmerd.

Non-tarifaire belemmeringen; uitvoer

Het voorgaande ging over een maatregel van gelijke werking bij de invoer van producten (art. 34 VWEU). Het volgende gaat over de uitvoer van producten (art. 35 VWEU). Het begrip maatregel van gelijke werking is hierbij iets beperkter. De focus ligt hierbij op discriminatie, niet op een belemmering. De eisen voor producten op de nationale markt mogen niet minder zwaar zijn dan voor de producten bedoeld voor export. Het tegenovergestelde, dat de eisen zwaarder zijn voor nationale producten, is slechts toegestaan indien dit leidt tot een voordeel voor de nationale producten. Dit heet omgekeerde discriminatie. Art. 35 VWEU dekt dus alleen discriminerende uitvoer beperkingen. De Oostenrijkse luchtkwaliteit wijkt van deze regel af. Hierbij beperkte Oostenrijk het gebruik van de A12 en A13 voor het vervoer van goederen. Deze regel discrimineerde niet tussen binnenlandse en buitenlandse producten, maar toch stond het Hof dit niet toe.

Rechtvaardiging van non-tarifaire belemmeringen; Keck, Cassis en art. 36 VWEU

Belemmeringen en discriminatie zijn verboden, tenzij het Europees recht anders bepaald. In het kader van de non-tarifaire beperkingen heeft het Hof enkele uitzonderingen toegestaan. Ten eerste ten aanzien van de reikwijdte van art. 34 VWEU.

De Keck-uitzondering

De lidstaten hebben geprobeerd de reikwijdte van dit artikel in te perken. In Keck zijn de lidstaten hierin geslaagd, in afwijking van eerdere jurisprudentie. De handelaren in Keck importeerden producten en verkochten deze op de Franse markt onder de inkoopprijs, zodat de Fransen kennis konden maken met dit product. Dit was niet toegestaan onder Franse wetgeving. Het Hof zei dat aangezien de marktdeelnemers steeds vaker een beroep deden op art. 34 VWEU ter betwisting van regelingen die hun commerciële vrijheid beperkten, ook indien die regelingen niet specifiek betrekking hadden op producten uit die lidstaten, het Hof het noodzakelijk achtte de rechtspraak te verduidelijken. In r.o. 16 zegt het Hof, in afwijking van de Dassonville rechtsspraak, dat maatregelen niet kunnen worden beschouwd als een maatregel van gelijke werking als het gaat om een verkoopmodaliteit. Verkoopmodaliteiten vallen daarmee buiten de reikwijdte van art. 34 VWEU. Ze vallen buiten het begrip maatregel van gelijke werking, mits de bepalingen van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien, en mits ze feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandelingen van nationale producten of producten van andere lidstaten zodat nationale voorschriften niet tot het gevolg hebben dat voor de buitenlandse producten de toegang tot de markt wordt verhinderd of meer wordt bemoeilijkt dan voor nationale producten het geval is (r.o. 17). Dan is er sprake van een verkoopmodaliteit, wat sinds Keck wordt toegestaan. Dit begrip wordt uitgewerkt door het arrest Familiapress. Dit ging over Duitse tijdschriften, in de Duitse taal, geproduceerd in Duitsland die ook werden verkocht in Oostenrijk. Hierin stonden prijsvragen, wat verboden was op grond van Oostenrijks recht. Het Hof zegt het volgende; als een producent de eigenschappen van een product moet aanpassen volgens nationaal recht, dan is er sprake van een producteis, niet een verkoopmodaliteit. Dit betekent in de praktijk dat het betreffende tijdschrift aangepast moest worden voor de Oostenrijkse markt, waardoor er sprake is van een dubbele last. De achterliggende gedachte van art. 34 VWEU is juist een dubbele last te voorkomen in het kader van wederzijdse erkenning. Wanneer er dus sprake is van een dubbele last, dan is het geen verkoopmodaliteit. Bij een verkoopmodaliteit moet je denken aan het verbod op het verkopen van producten op zondag, of het beperken van de verkoop van bepaalde medicijnen tot apotheken. Uit Gourmet blijkt dat het bij een verkoopmodaliteit gaat om een toepassing op alle nationale marktdeelnemers die zowel rechtens als feitelijke dezelfde invloed heeft op nationale en buitenlandse producten en de markttoegang niet belemmeren.

De Cassis-rechtvaardiging

De tweede uitzondering is de zogenoemde Cassis de Dijon-rechtvaardiging. Dit wordt ookwel de rule of reason genoemd. Dit is een uitzondering op de reikwijdte van art. 34 VWEU, omdat de enige uitzondering op art. 34 VWEU kan voortkomen uit de algemene belangen in art. 36 VWEU. In Cassis de Dijon ging het om het minimale alcoholpercentage dat dit drankje moest hebben om zo genoemd te worden in Duitsland. Franse producenten hadden een alcoholpercentage van 15%, terwijl voor de Duitse markt minimaal 25% werd vereist. Volgens het Hof kan de reikwijdte van art. 34 VWEU worden aangepast in geval dit vereist werd door een algemeen belang. In theorie is dit mogelijk, maar je moet wel aan enkele voorwaarden voldoen. Art. 36 VWEU is een limitatieve lijst van rechtvaardigingsgronden die gebruikt kan worden voor alle maatregelen, tenzij deze een willekeurige discriminatie of verkapte beperking in houdt. Dit is een evenredigheidstoets. Willekeurige discriminatie is een discriminatie die niet gerechtvaardigd is omdat het verder gaat dan noodzakelijk. In het kader van art. 36 VWEU is er soms een rechtvaardiging voor discriminatie op grond van één van de algemene belangen, maar is willekeurige discriminatie niet toegestaan. Dit is een verschil met de Cassis-rechtvaardiging omdat hierbij geen enkele vorm van discriminatie is toegestaan. Het Hof is hier de laatste tijd wel iets inconsistent in. De voorwaarden voor de Cassis-rechtvaardiging komen voort uit Deense flessen. Dit arrest ging over statiegeld. Denemarken wilde een uniform systeem voor het terugbrengen van flessen, waarbij slechts een bepaald aantal soorten flessen gebruikt kon worden. Dit zou kunnen leiden tot dubbele lasten voor producenten. Volgens de Deense regering was er sprake van een dwingend vereiste van Europees recht; milieubescherming. De eerste voorwaarde van de Cassis-rechtvaardiging is dat er geen sprake mag zijn van harmonisatie. Ten tweede mag er geen onderscheid gemaakt worden tussen buitenlandse en nationale producten. Dit vereiste wordt in later jurisprudentie niet zwaar getoetst. Ten derde moet de nationale maatregel gerechtvaardigd zijn door een dwingend vereiste van EU belang. Ten vierde moet de maatregel evenredig zijn. De evenredigheidstoets is opgemaakt uit de doeltreffendheid (Cassis), noodzakelijkheid (Italiaanse Brommers en Oostenrijkse luchtkwaliteit) en evenredigheid strictu sensu (Deense Flessen). Het Hof toetst deze evenredigheid zwaar.

Doeltreffendheid: In Cassis de Dijon voert Duitsland als rechtvaardiging de volksgezondheid aan. Maar het Hof komt tot de conclusie dat Duitsland het gestelde doel niet ging bereiken met de getroffen maatregel. Duitsland voerde aan dat dranken met lage alcoholpercentages sneller tot een verslaving leiden. Maar het Hof stelde dat dan ook dranken als bier aangepakt moeten worden. Bovendien is het niet verboden om sterke alcoholische dranken te verdunnen. Geconcludeerd is de Duitse maatregel niet doeltreffend. Uit Cassis blijkt dat de doeltreffendheidstoets ook een toets over de coherentie van de maatregel inhoudt. Als de nationale maatregel niet coherent is, dan zal de maatregel al snel niet doeltreffend zijn.

Noodzakelijkheid: Het oordeel van het Hof over de noodzakelijkheid van de Duitse maatregel was dat er ook een minder ingrijpende maatregel gebruikt had kunnen worden. In de Italiaans Brommer zaak oordeelde het Hof dat Italië niet alle alternatieven had hoeven bedenken en werd dus geen strenge toets gehanteerd. In de Oostenrijkse luchtkwaliteit zaak was het Hof van tegenovergestelde mening. Hier werd heel streng getoetst.

Evenredigheid strictu sensu: Hierbij moeten verschillende belangen afgewogen worden. Ten eerste het dwingende belang waarop de maatregel gebaseerd wordt en ten tweede het belang van de interne markt. Dit is in principe meer een taak van de wetgever, dus hier moet het Hof bij oppassen.

Samenvatting non-tarifaire belemmeringen

Stappenplan:

1. Is er harmonisatie?

• Ja;                  Is de nationale maatregel in strijd met deze harmonisatie?
• Nee;             Stap 2.

2. Is er sprake van een grensoverschrijdend effect?

• Ja;                  Dit is een zaak geregeld door Europees recht. Stap 3.
• Nee;             Geen zaak van Europees recht, maar beheerst door nationaal recht.

3. Is er sprake van een verkoopmodaliteit? (Keck)

• Ja;                  De maatregel is toegestaan.
• Nee;             Stap 4.

4. Is de maatregel gerechtvaardigd?

Is de maatregel gerechtvaardigd op grond van Cassis de Dijon/Deense flessen?

• Ja;                  De maatregel is toegestaan.
• Nee;             De maatregel is niet toegestaan.

Is de maatregel doeltreffend, noodzakelijk en evenredig strictu sensu?

• Ja;                  De maatregel is toegestaan.
• Nee;             De maatregel is niet toegestaan.

Hoorcollege 10; Vrij verkeer van EU-burgers (en derdelanders)

Vrij verkeer van personen

Voor het vrij verkeer van personen is het begrip Unieburger van belang. Dit is toegevoegd met het Verdrag van Maastricht. Door deze toevoeging en de nadruk op het begrip Unieburger, wordt het grensoverschrijdende effect steeds minder relevant. De rechten van een Unieburger nemen toe wanneer een persoon meer integreert in de lidstaat waar hij of zij verblijft. Bij een verblijf van drie maanden kan je geen sociale rechten inroepen ten opzichte van een gastland. Je rechten strekken zich slechts tot een inreis- en een verblijfrecht. Bij een verblijf van langer dan drie maanden, maar korter dan vijf jaar krijg je meer rechten, maar niet dezelfde als de inwoner van de lidstaat. Na meer dan vijf jaar is je mate van integratie zodanig hoog dat je behandeld moet worden als een burger met de nationaliteit van het gastland. De mate van integratie is de eerste variabele. De tweede is de economische activiteit van een individu. De reden hiervoor is dat het vrij verkeer van personen met name gericht is op werknemers. Werknemers kunnen een beroep doen op sociale zekerheidsrechten, terwijl bijvoorbeeld studenten dit slechts in bepaalde gevallen kunnen. Werkzoekenden zijn nog niet economisch actief, maar ze hebben wel meer rechten. ZZP’ers hebben een gelijk niveau als werknemers. Een werknemer die langer dan vijf jaar verblijft in Nederland heeft daarmee dezelfde fiscale en sociale rechten als iedere andere Nederlander. Dit impliceert niet het kiesrecht voor de Nederlandse landelijke verkiezingen. Integratie en economische activiteit zijn de twee belangrijke variabelen voor de behandeling.

Voorwaarden voor het verblijfsrecht

Alle Unieburgers hebben een uit- en inreisrecht binnen Europa ingevolge art. 21 VWEU en art. 4 j.o. 5 Richtlijn 2004/38. Hiervoor hoef je slechts een geldig ID-kaart of paspoort te hebben. Tot drie maanden kan je verblijven in andere lidstaten, zolang je een geldige ID-kaart hebt en geen onredelijke belasting bent voor het sociale bijstandsstelsel (art. 21 VWEU en art. 6 en 14 Richtlijn 2004/38). Een voorbeeld van een dergelijke belasting is als je ziek wordt zonder reisverzekering. Je zal niet snel weggestuurd worden aangezien dit getoetst wordt aan de hand van de evenredigheid. Unieburgers mogen ook langer dan drie maanden verblijven. Hier is er wel sprake van differentiatie op basis van de vraag of iemand economisch actief is of niet. Iemand die niet economisch actief is kan slechts in de lidstaat verblijven indien hij of zij over voldoende bestaansmiddelen beschikt en geen last is voor het sociale bijstandsstelsel (art. 21 VWEU en art. 7 Richtlijn 2004/38). Het vrij verkeer van studenten kan leiden tot een werkplek in het gastland. Daarom kunnen studenten verblijven zolang ze een zorgverzekering hebben en verklaren dat ze niet een last worden voor het sociale bijstandsstelsel (art. 7 Richtlijn 2004/38). Werkzoekenden kunnen verblijven voor minstens zes maanden. Dit heeft het Hof bepaald in het arrest Atonissen. Werknemers en ZZP’ers kunnen verblijven voor de duur van hun baan. Ze hebben dan dezelfde sociale en fiscale voordelen als mensen met de nationaliteit van het gastland. Lang verblijvende EU-burgers hebben het recht om in te verblijven voor zolang ze dat willen (art. 21 VWEU). Ze hebben dan een bijzondere status. Een lang verblijf is een legaal en ononderbroken verblijf van vijf jaar (art. 16 Richtlijn 2004/38). Het is niet zeker of het Hof akkoord gaat met deze invulling. Onder bepaalde omstandigheden kan het zijn dat een kortere periode voldoende is, ingevolge art. 17 van de Richtlijn. Familieleden van Unieburgers hebben afgeleide rechten volgens de voorgenoemde Richtlijn. Alle EU-rechtspersonen en ZZP’ers hebben het recht om zich te vestigen op het grondgebied van een andere lidstaat (art. 49 VWEU). Ook in het kader van vrij verkeer van personen geldt dat alle belemmeringen en vormen van discriminatie verboden zijn, tenzij het Unierecht anders bepaalt. Uiteindelijk komt het neer op een evenredigheidstoets.

Unieburger

Een Unieburger is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. De nationaliteit van een lidstaat wordt exclusief bepaald door het recht van de betrokken lidstaat, zoals voortkomt uit Chen. Dit kan gebaseerd zijn op jus soli of jus sanguinis; grondgebied of bloed. Hier zit dus een hoge mate van discretionaire ruimte voor de lidstaten, maar er zijn wel grenzen. Één van die grenzen komt voort uit Rottmann. Rottmann was een Oostenrijker die criminele activiteiten had verricht en hiervoor veroordeeld was in Oostenrijk. Om zijn straf te ontlopen vluchtte hij naar Duitsland. Hij kreeg de Duitse nationaliteit en verloor zo automatisch zijn Oostenrijkse. Hierdoor kon hij op basis van het Oostenrijkse recht niet langer zijn straf uitzitten. De Oostenrijkse autoriteiten brachten Duitsland op de hoogte van zijn veroordeling, op grond waarvan hij niet in aanmerking zou zijn gekomen voor een Duitse nationaliteit. Daarom trok Duitsland deze in, waardoor Rottmann stateloos werd en ook geen Unieburgerschap meer had. Het Hof oordeelde dat bij de intrekking van een nationaliteit lidstaten rekening moeten houden met het effectieve genot van de rechten van Unieburgers.

De betekenis van het Unieburgerschap is dat de burger een aanspraak kan maken op Europese rechten. Bijvoorbeeld het recht om bij de lokale verkiezingen te stemmen, of om van een consulaat van een Europese lidstaat in het buitenland gebruik te maken wanneer Nederland deze niet heeft, of andere rechten genoemd in art. 20 VWEU. Daarnaast geeft het een recht op gelijke behandeling. Met de invoering van het Unieburgerschap is de werking van de verdragen verruimd. Het begrip effectief genot van rechten heeft nu ook invloed op nationale geschillen. Daarnaast is op grond van dit beginsel discriminatie verboden (art. 18 VWEU). Er mag nog wel een onderscheid worden gemaakt tussen gewone burgers en marktburgers. Marktburgers zijn burgers die economisch actief zijn. Ze hebben meer rechten dan burgers die niet economisch actief zijn.

Rechten van Unieburgers

De rechten van Unieburgers zijn neergelegd in Richtlijn 2004/38. Dit bepaalt de reikwijdte van de rechten, stelt voorwaarden voor het inreis- en uitreisrecht en het verblijfrecht, bepaalt het aanvullend duurzaam verblijfsrecht en stelt beperkingen. De beperkingen worden zeer restrictief geïnterpreteerd. Let op het onderscheid tussen Unieburgers en marktburgers. Marktburgers zijn voornamelijk werknemers. Art. 45 t/m 18 VWEU geven migratie- en verblijfsrechten. Daarnaast geeft het toegang tot de arbeidsmarkt in andere lidstaten. Dit laatste was duidelijk in de zaak Bosman. Bosman was een voetballer in België die niet meer werd ingezet. Zijn overeenkomst met de club was afgelopen. Een Franse voetbalclub wilde hem graag hebben, maar dan moesten ze de Belgische club een bepaald bedrag betalen, ondanks dat hij daar geen salaris meer van kreeg. Het Hof oordeelde dit in strijd met het vrij verkeer van werknemers. Bosman is een voorbeeld van een belemmeringenverbod. Van Duyn is een voorbeeld van een discriminatieverbod. Van Duyn was de Nederlander die in het Verenigd Koninkrijk bij de Scientology kerk wilde werken, wat verboden was op grond van de openbare orde. Dit was een duidelijke vorm van openlijke discriminatie. Openlijke discriminatie is wanneer een wet duidelijk discrimineert, niet de uitwerking ervan. Een werknemer is een persoon die voor een bepaalde periode voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en als tegenprestatie een beloning ontvangt. Uit Raulin komt voort dat er sprake moet zijn van reële en daadwerkelijke arbeid (r.o. 10). Raulin was een vrouw in Nederland die slechts een gering aantal uur werkte in de horeca, verspreid over een aantal maanden. Dit is geen reële en daadwerkelijke arbeid. In art. 45(4) VWEU wordt een uitzondering gemaakt op het vrij verkeer van personen voor arbeiders in overheidsdiensten. Deze uitzondering is bedoeld voor ambtelijke taken met een hoge mate van vertrouwelijkheid. Werkzoekenden zijn geen werknemers en profiteren dus niet van dezelfde rechten. Ze moeten wel toegang hebben tot de arbeidsmarkt. Het vermakkelijkt het vinden van een baan wanneer de werkzoekende zich in het gastland bevindt. Niet op zijn minst omdat je dan kan netwerken. Daarom heeft het Hof in Antonissen de rechten van een werkzoekende vergroot. Antonissen was een Unieburger die naar het Verenigd Koninkrijk was gekomen om te werken, maar daar verslaafd raakte aan drugs. Nadat hij clean was wilde hij zich beroepen op het vrij verkeer van werknemers. Aangezien hij kans maakte op een baan heeft het Hof zijn recht op een langer verblijf toegestaan en daarmee het verblijfsrecht van werkzoekenden verruimt. Werkzoekenden kunnen alleen geen beroep doen op sociale bijstand (art. 24(2) Richtlijn 2004/38). Op het vrij verkeer van werknemers is een verordening van toepassing. Deze verordening geeft een recht op gelijke behandeling. Dit is dus een verbod op discriminatie. Köbler, de hoogleraar Romeins recht in Oostenrijk, was een goed voorbeeld van openlijke discriminatie. Wanneer de wet zelf of een nationale regeling openlijk discrimineert, dan is er sprake van openlijke discriminatie. Indien een nationale regeling zodanig wordt ingevuld dat er gediscrimineerd wordt, ondanks dat dit niet openlijk gebeurd, dan is er sprake van indirecte of verkapte discriminatie. Let op voor gerechtvaardigde taaleisen, sommige banen vereisen een beheersing van een bepaalde taal.

Non-discriminatie is ook van belang voor de sociale en fiscale voordelen. Zo mevrouw Cristini, een Italiaanse. Haar man werkte in Frankrijk en ze waren daar gevestigd. Nadat meneer Cristini kwam te overleiden, weigerde Frankrijk haar gebruik te verschaffen van een reductie op het OV, een sociaal voordeel. Volgens het Hof was dit discriminatie. O’Flynn was een voorbeeld van verkapte discriminatie. Dit ging over de vergoeding van begrafeniskosten wanneer de overledene begraven werd in het Verenigd Koninkrijk. De kinderen van O’Flynn, een Ier, wilde hun vader laten begraven in Ierland en kwamen daardoor niet in aanmerking voor de vergoeding. Het effect van deze regelgeving is dat iemand die niet Brits is van herkomst geen gebruik kan maken van deze vergoeding, omdat deze waarschijnlijk in hun land van oorsprong begraven wil worden. Daarom was er sprake van verkapte discriminatie. Werknemers hebben ook afgeleide rechten voor kinderen wat betreft algemeen onderwijs, het leerlingstelsel en de beroepsopleiding. Richtlijn 2004/38 is van belang voor verblijfrechten, het behoud van de status van werknemer na verlies van de baan, migratierechten en afgeleide rechten voor familieleden. Er is geen overlap tussen Richtlijn 2004/38 en Verordening 492/2011.

Gerechtvaardigde beperkingen

Art. 21 VWEU laat ruimte voor EU-beperkingen op basis van primair en secundair recht. Ten eerste hebben we waarschijnlijk de zogenaamde aanstellingsmodaliteiten. Dit lijkt op de Keck-uitzondering. Dit wordt ingelezen in de Bosman zaak door middel van een a contrario redenatie. Het Hof heeft gekeken of er eventueel sprake zou kunnen zijn van een soort verkoopmodaliteit (r.o. 102 en 103). Je zou daarom a contrario kunnen beredeneren dat dit mogelijk is, echter is dit nog speculatie aangezien het niet door het Hof bevestigd is. Daarnaast kennen we de dwingende reden van algemeen belang. Dit lijkt op de Cassis-rechtvaardiging. Verder hebben we de expliciete uitzonderingen die voortkomen uit art. 45(3) VWEU. Deze zijn slechts van toepassing op werknemers. Voor het vrij verkeer van personen in het algemeen moeten we kijken naar de richtlijn. Betreffende de openbare veiligheid is Van Duyn een goed voorbeeld. Dit ging om de vrouw die bij de Scientology kerk in het Verenigd Koninkrijk wilde werken. Het Hof staat ten eerste stil bij de rechtstreekse werking van art. 45(3) VWEU en Richtlijn 2004/38. Het concludeert dat art. 45(3) VWEU rechtstreeks werkt. Een uitzonderingsclausule tast de rechtstreekse werking van een artikel immers niet aan, zoals we eerder hebben gezien. Uitzonderingsclausules zijn immers vatbaar voor rechtelijke toetsing, zoals blijkt uit Van Duyn. Het Hof accepteert in Van Duyn verder een uitzondering die gerechtvaardigd was in het kader van de openbare orde. Hieruit blijkt dat differentiatie op basis van lidstaten nog geen discriminatie hoeft te zijn. Immers verschillen Britten van ander Europeanen. Hoofdstuk VI van de Richtlijn 2004/38 operationaliseert de bepalingen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid en bepaalt dat deze uitzonderingsgronden restrictief geïnterpreteerd moeten worden. Het evenredigheidsbeginsel is verder altijd relevant. Nationale maatregelen moeten doeltreffend, noodzakelijk en evenredig strictu sensu zijn.

Vrij verkeer van vestiging

Bij ZZP’ers, ondernemers en rechtspersonen spreken we van het vrij verkeer van vestiging. Art. 49 VWEU geeft een verbod op de restrictie van vestiging van dienstverleners. Vestiging is gedefinieerd in art. 49, derde zin, VWEU. Dit is het duurzaam deelnemen aan het economische leven van een andere lidstaat. Dit komt voort uit de zaak Gebhard. Dit draaide om een Duitse rechter die in Milaan woonde en daar het beroep als juridisch consulent uitoefende. Hij woonde en werkte in Milaan en had Milanese klanten. Daarom was er sprake van vestiging. In het kader van vrij verkeer van vestiging is er sprake van een belemmeringsverbod en een vestigingsverbod. Er zijn ook gerechtvaardigde beperkingen, met name uitzonderingen op basis van het openbaar gezag. Op basis van een a contrario redenatie bevat art. 51 VWEU een soort Keck-achtige uitzondering. Art. 52 bevat een expliciete uitzonderingsgrond voor de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Hier zit een groot gelijkheid tussen het vrij verkeer van vestiging en het vrij verkeer van personen en goederen. Uitzonderingen op redenen van algemeen belang komen voort uit Gebhard. Richtlijn 2008/38 is hier wederom van belang.

Vrij verkeer van diensten

Een dienst is een onstoffelijke prestatie of product dat tegen vergoeding wordt geleverd (art. 57, tweede zin, VWEU). Deze vergoeding moet wel dekkend zijn. Dit is de reden dat het geven van een universitair college geen dienst is. Een dienst is ook een dienst als hier een stoffelijk goed aan te pas komt, afhankelijk van de zwaartekrachttoets, zoals blijkt uit Josemans. In veel gevallen maakt niet uit of het vrij verkeer van goederen of dat van diensten wordt toegepast vanwege de gelijkheden. Soms maakt het wel verschil. Bijvoorbeeld art. 34 VWEU over vrij verkeer van goederen is niet van toepassing op handelingen van particulieren, terwijl het vrij verkeer van diensten wel van toepassing is op particulieren. De dienst moet niet illegaal zijn en er moet een grensoverschrijdend effect zijn. Dit grensoverschrijdende effect houdt in dat of de dienstverlener, of de dienstontvanger, of de dienstontvanger de grens over gaat. In alle gevallen is er sprake van het vrij verkeer van diensten. In Gebhard blijkt dat er sprake is van vestiging bij het duurzaam deelnemen aan de economie van een andere lidstaat. Anders is er sprake van dienstverlening. De duurzaamheid is hiervoor het onderscheid. Diensten en vestiging zijn geharmoniseerd in Richtlijn 123/2006. Er zijn uitzonderingen op de werkingssfeer van deze richtlijn, te vinden in art. 2. Zo vallen veel grote diensten buiten de reikwijdte. De richtlijn geeft een nadere uitwerking ten aanzien van het vrij verkeer van diensten.

Gerechtvaardigde beperkingen

Art. 16 van Richtlijn 2006/123 geeft een overzicht van de expliciete uitzonderingen. Daarnaast is er sprake van verkoopmodaliteiten, zoals in de zaak Alpine Investments werd bepaald. Verder geeft een gezamenlijke lezing van art. 52 en 62 VWEU rechtvaardigingsgronden voor de bescherming van de openbare orde, openbare veiligheid en de volksgezondheid. Het bestaan van een uitzondering is geen belemmering voor de rechtstreekse werking van voorgenoemde artikelen. Daarnaast zijn waarschijnlijk ook dwingende redenen van algemeen belang een rechtvaardigingsgrond, zoals blijkt uit Säger (r.o. 15). Willekeurige discriminatie is niet toegestaan en beperkingen moeten evenredig zijn (Josemans r.o. 69 e.v.).

Vrij verkeer van kapitaal

Het vrij verkeer van kapitaal was vroeger slechts gebonden aan de andere drie vrijheden en was hieraan ondergeschikt. Thans heeft het Hof het gelijkwaardig gesteld aan de andere vrijheden. Art. 63 VWEU bepaalt een beperkingsverbod op het vrij verkeer van kapitaal. Kapitaal is het geld in al zijn vormen, zoals blijkt uit Fidium Finanz. Dit betekent ook valuta, andere betaalmiddelen en waardepapieren. De reikwijdte is niet beperkt tot het verkeer tussen lidstaten, maar ook van toepassing op verkeer tussen lidstaten en derde landen. Dit is een bijzonder kenmerk van het vrij verkeer van kapitaal. Fidium Finanz liep tussen Zwitserland (geen lidstaat) en Duitsland. Fidium Finanz, een Zwitsers bedrijf, gaf een krediet van maximaal €3000 en benaderde ook Duitsers. Het vrij verkeer van kapitaal werd ook hier van toepassing verklaard. Het vrij verkeer van kapitaal bestrijkt best veel gevallen; van simpel geldvervoer tot investeringsbeperkingen. In Sanz de Lera (niet opgenomen in de bundel) waren er twee Spanjaarden die naar Zwitserland reden met een kofferbak vol met geld. Dit betrof ook het vrij verkeer van kapitaal. In Konle wilde iemand een huis kopen wat belemmerd werd. Dit is ook een belemmering van het vrij verkeer van kapitaal (r.o. 40). Het was immers een beperking van investeringsmogelijkheden. In Golden Shares mocht Nederland niet langer aandeelhouder zijn. Dit maakt een investering minder aantrekkelijk vanwege de grote invloed van de lidstaat op het bedrijf, waardoor het vrij verkeer van kapitaal wordt belemmerd. Servatius ging over een woningbouwvereniging in Maastricht. De vereniging kon niet in het buitenland investeren zonder toestemming van de Minister, wat ook een kapitaal belemmering was.

Gerechtvaardigde beperkingen

Art. 65 VWEU gaat over het belastingstelsel. Dit ziet het belastingstelsel, toezicht en openbare orde en veiligheid als een gerechtvaardigde beperking. Art. 65(3) VWEU verbied willekeurige discriminatie. Dit wil zeggen dat maatregelen objectief gerechtvaardigd en proportioneel moeten zijn. Naast de geschreven rechtvaardigingsgronden zijn er ook de dwingende vereisten uit Servatius.

The big picture

Bij het vrij verkeer van kapitaal zien we dezelfde structuur als bij de andere vrijheden. Bij het antwoorden van een vraag op het tentamen betreffende de interne markt dien je het volgende stappenplan te hanteren:

1. Van welke vrijheid is hier sprake?
2. Is er een grensoverschrijdend element?

Bij positieve harmonisatie is er altijd sprake van een grensoverschrijdend effect.

3. Is de nationale bepaling een belemmering?
4. Is er sprake van een rechtvaardigingsgrond.

Expliciet of op basis van een dwingend belang.

5. Is de maatregel een willekeurige vorm van discriminatie en is de rechtvaardigingsgrond evenredig?

Assimilatie van de vrijheden is logisch aangezien het gaat om de vier productiefactoren, maar, zoals gezegd, is het altijd belangrijk is om vast te stellen om welke vrijheid het gaat.

Hoorcollege 11; Mededingingsrecht

Overzicht

De norm mededinging is heel vaag en toch worden er astronomisch hoge boetes voor de overtreding ervan gegeven. Europees mededingingsrecht wordt altijd teleologisch geïnterpreteerd, zoals al het Europees recht, waardoor het belangrijk is om het achterliggende doel te begrijpen. In de mededingingsregels is een tweedeling; regels voor ondernemingen en regels voor lidstaten. De mededinging die zich richt tot de ondernemingen is uniek. Deze verdragstekst richt zich direct tot de ondernemingen, niet de lidstaten, wat geen enkele andere verdragstekst doet.

Doel van de mededingingsregels

De mededingingsregels bouwen voort op de vrij verkeersregels. Dit is goed te zien in Consten en Grundig. Grundig was een fabrikant en Consten een importeur van radio’s. Ze sloten een overeenkomst dat Grundig slechts aan Consten zou leveren voor de Franse markt. De Belgische rechter oordeelde dat dit een overtreding van de mededingingsregels is, naar aanleiding van een prejudiciële vraag. Als de lidstaten hun markt niet mogen afschermen, waarom zouden ondernemingen dat dan wel mogen doen. Dit is één van de doelen van mededingingsrecht; voorkomen dat ondernemingen de barrières opwerpen die de lidstaten juist verboden waren, om vrije marktwerking te verzekeren. Marktwerking bevordert eerlijke prijzen, innovatie en meer. Kort gezegd zijn dit de twee doelen van het mededingingsrecht; de interne markt realiseren en algemene economische overwegingen. Marktwerking is hierbij het uitgangspunt. Marktwerking werkt alleen als je een ‘level playing field’ hebt, waarvoor harmonisatie van productie- en productregels benodigd is. Daarnaast moet je ook gelijke concurrentievoorwaarden hebben. Zo moet iedereen te maken krijgen met dezelfde milieuvoorwaarden, producteisen en staatssteun. Wanneer een lidstaat een bepaalde industrie wil subsidiëren moet deze dat van tevoren uitleggen aan de Commissie en aantonen dat de markt niet goed werk, en dat de staatssteun bedoeld is om dit falen te compenseren.

Begrip onderneming

Het begrip onderneming vind je overal terug in de mededingingsregels. Dit bepaalt de personele werkingssfeer van het mededingingsrecht; de personen tot wie het is gericht. Als een entiteit geen onderneming is, dan zijn de mededingingsregels niet van toepassing en dan is ook de veronderstelling dat vrije markteconomie goed is ook niet van toepassing. Het begrip onderneming is daarmee het instrument van het Hof om te bepalen waarop de mededingingsregels van toepassing zijn. Het Hof hanteert een heel breed ondernemingsbegrip. Dit komt voort uit Höfner en Elser. Een onderneming is iedere entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de financiering en rechtsvorm (r.o. 21). Dit is heel ruim, want het Hof is niet geïnteresseerd in formaliteiten; de rechtsvorm, de afnemers, winstoogmerk, aandeelhouders, etc. Waar het om gaat is economische activiteit, dat is het enige criterium. Zo kan ook een gemeente een economische activiteit verrichten. Wat is dan een economische activiteit? Een goed voorbeeld hiervan is de Diego Cali zaak. De eigenaar van een schip had aceton gelost en kreeg een rekening van de haven voor preventieve milieusurveillance. Diego is daarop naar de rechter gegaan op basis van misbruik van de machtspositie van de haven. Het feit dat er een entiteit is die een persoon dwingt tot een betaling moet wel misbruik van de machtspositie zijn volgens hem. De Italiaanse rechter stelde hierover een prejudiciële vraag, betreffende of een preventieve milieusurveillance wel een economische activiteit is. Surveillance is vergelijkbaar met een politiedienst. Marktwerking voor politiediensten is niet gewenst. Daarom zegt het Hof dat het gaat om een typisch overheidsprerogatief wat niet valt onder economische activiteit. Daarbij heeft de surveillance wel een machtspositie, maar niet geregeld door vhet mededingingsrecht. Meca-Medina is een zwembond, die iets soortgelijks doet. Deze controleert of iedereen zich wel houdt aan de dopingsregels. Het Hof oordeelt in deze zaak dat ook regels over sport economische activiteit regelen. Sport heeft een groot economisch aandeel. Uiteindelijk waren de doping regels toegestaan, maar wel aan de hand van de toetsing aan het mededingingsrecht. In Diego Cali oordeelt het Hof heel kort dat er geen sprake is van economische activiteit, terwijl het in Meca-Medina twintig rechtsoverwegingen neemt om toe te lichten dat hier wel sprake van is. De reden hiervoor is dat er bij de Diego Cali uitzondering geen evenredigheidstoets wordt gehanteerd, omdat er geen activiteit is die evenredig kan zijn. In Meca-Medina is er wel een economische activiteit en moet je beredeneren dat deze activiteit niet of juist wel verder gaat dan wat de mededingingsregels toelaten. Dit gaat aan de hand van een evenredigheidstoets.

Beïnvloeden van de handel tussen lidstaten

Ook dit komt terug in alle mededingingsregels. Uit Consten en Grundig komt het criterium voort voor het beïnvloeden van de handel tussen lidstaten. Dit is het direct of indirect terstond danwel potentieel de handel beïnvloeden. Later is dit herhaald in Dassonville. In VCH was er een kartel binnen puur Nederlandse markt, zonder internationaal aspect. Het Hof besloot dat dit ook in strijd was met het Europees recht, omdat het economische interprenetatie tegengaat. Het maakt het moeilijker voor buitenlandse verkopers om op de Nederlandse markt te komen. Voor dit alles wordt dezelfde martktoetredingstoets gehanteerd als bijvoorbeeld in Keck. Hier zitten een hoop analogieën tussen de vrij verkeer regels en de mededingingsregels. Dat is ook logische want beide proberen ze een interne markt te creëren.

Art. 101 VWEU

Art. 101 VWEU verbied afspraken en coördinatie in de vorm van overeenkomsten, onderling afgestemde feitelijke gedragingen en besluiten van ondernemingsverenigingen. Deze afspraken moeten plaatsvinden binnen ondernemingen, met tot doel of gevolg dat de mededinging wordt beperkt, met een gevolg voor de handel van de lidstaten. De kern hiervan is dat de mededinging wordt beperkt. Er zijn twee grote categorieën te onderscheiden in strijd van de mededinging; de gene veroorzaakt door strekking en door gevolg. Strekkingsbeperkingen zijn altijd verboden. Dit zijn de klassieke kartels van prijsafspraken en marktverdeling. Daarnaast komt er steeds meer strijd met de mededinging door  gevolgen. Hiervoor moet goed afgebakend worden wat mededinging is en moet eerst duidelijk zijn wat de ‘markt’ is. United Brands geeft hier een goede beschrijving van. United Brands is en was de grootste bananenhandelaar. De Commissie verweet United Brands van misbruik van hun machtspositie in de markt van bananen. De onderneming ging hiertegen in beroep op grond dat de Commissie moest kijken naar de markt voor fruit, niet slechts bananen. Op de complete fruitmarkt was United Brands niet zo groot. In r.o. 10 komt naar voren dat voor de markt gekeken moet worden naar het product en de geografische afbakening. Hiermee begin je bij elke marktanalyse. In r.o. 12 wordt de vraag gesteld of bananen concurreren met ander fruit. Hiervoor moet je kijken naar de consument volgens het Hof, met de vraag of de consument bananen ziet als inwisselbaar voor ander fruit. Dit gebeurt aan de hand van de prijs en de vraag, en later aan de hand van de specifieke kenmerken van de banaan. De banaan is uniek in het feit dat deze het hele jaar door verkrijgbaar is, wat bijzonder was in die tijd. Het aanbod is daarmee altijd groter dan de vraag. In United Brands komt het Hof tot de conclusie dat de banaan wel concurreert met ander fruit, maar niet vergaand, met name door de bijzondere kenmerken van de banaan. Bij de geografische marktafbakening wordt gekeken naar het grondgebied waarin de concurrentievoorwaarden voldoende gelijk zijn. De Commissie had de markt goed afgebakend volgens het Hof. United Brands had geprobeerd één van de concurrenten weg te pesten, wat verboden was vanuit hun machtspositie. Een kleine onderneming kan dit wel doen, aangezien dat geen gevolgen heeft voor de gepeste onderneming, maar een onderneming als een monopolie kan dat niet. Dit is dus een veel genuanceerdere manier om strijd met de mededingingsregels vast te stellen.

Art. 101(2) en (3) VWEU

Art. 101(2) stelt dat een overeenkomst is strijd met Unierecht van rechtswege nietig is. Het meest interessant is eigenlijk de uitzondering erop. Bepaalde overeenkomsten beperken wel de mededinging, maar streven wel een goed doel na. Bijvoorbeeld Deense flessen. In een dergelijk geval wordt een overeenkomst getolereerd, maar dan moet je wel aantonen dat het goed is voor de economische en technische vooruitgang, er een billijk aandeel voor de gebruikers is, de beperking moet evenredig zijn en er moet voldoende rechtsconcurrentie overblijven. Daarnaast heb je ook nog een uitzondering in het eerste lid. Dat is ook weer de Meca-Medina casus. Het Hof van Justitie zegt dat het inderdaad om een regel gaat die binnen de regels van het mededinging valt, maar dat deze gerechtvaardigd kan zijn om het doel te bereiken. De regel mag daarbij niet verder gaan dan noodzakelijk is.

Art. 102 VWEU

Art. 102 VWEU verbied misbruik vanuit een machtspositie. Om dit vast te stellen moet je eerst de markt afbakenen. United Brands had een marktaandeel van 40-50%, is dat een machtspositie? Als zodanig is dat niet voldoende. Het Hof vereist 50%, daaronder dien je te kijken naar bijkomende factoren, zoals de positie van de concurrenten. Een machtspositie is niet verboden op zich, maar je mag dit niet misbruiken. Wat is misbruik? Misbruik is bijvoorbeeld een onbillijke prijs. Dit kan een te hoge prijs zijn, maar ook een te lage prijs. Een te lage prijs kan concurrenten uitschakelen, omdat ze niet kunnen concurreren. Daarmee is een onbillijke prijs heel moeilijk, waardoor het met name in de rechtspraak is uitgewerkt. Om de onbillijkheid vast te stellen moet je kijken naar de prijs in verhouding tot de waarde en de prijs in verhouding tot de kosten. Het verschil tussen de prijs en de kosten is de winst. Maar wat is een onbillijk winstpercentage? Daarin is het Hof heel terughoudend, waardoor de Commissie op dit gebied nog niet één zaak heeft gewonnen. Art. 102 VWEU wordt daardoor veel gebruikt om concurrenten te beschermen. Hier profiteert de Unieburger van omdat concurrentie tot lagere prijzen leidt.

Art. 107 VWEU

Art. 107 VWEU bevat een verbod op mededinging vervalsende staatssteun. Eigenlijk bevat het niet echt een verbod, het stelt dat staatssteun onverenigbaar is met de interne markt. Het begrip staatssteun is heel ruim geformuleerd. Uit Banco Exterior blijkt dat het subsidies verbied, maar ook alles dat eenzelfde effect heeft. Kenmerkend voor een subsidie is dat er een overdracht van fondsen plaatsvindt van de lidstaat naar de ontvanger. Alles wat eenzelfde effect heeft is staatssteun. Bijvoorbeeld ook een belastingkorting, of als de overheid zich garant stelt voor leningen. Wanneer een lidstaat om een goede reden toch staatssteun wil geven, dan moet dit aangemeld worden bij de Commissie. De Commissie hanteert daarbij een dezelfde evenredigheidstoets als in Meca-Medina; gaat de subsidie niet verder dan wat noodzakelijk is? Art. 107(1) werkt niet rechtstreeks, maar de verplichting om steun aan te melden alvorens deze te verlenen wel (art. 108(3) VWEU). De steun mag niet ter uitvoering worden gebracht voor de toestemming van de Commissie verleent is. Wanneer niet voldaan is aan de meldingsplicht, dan kan een concurrent dat melden. De gevolgen hiervan kunnen stopzetting en terugvordering van de verleende steun zijn, inclusief wettelijke rente.

Hoorcollege 12; Buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid

Overzicht

In hoeverre wordt het externe buitenlands beleid door de lidstaten of door de EU bepaald? Traditioneel is het een bevoegdheid die bij de lidstaten ligt. De lidstaten gaan zelf over hun internationale contacten. In bepaalde gevallen kan echter de Europese Commissie de onderhandelingen voeren, waarbij de lidstaten als toeschouwer kijken en er geen invloed op uit kunnen oefenen. Dit vertaalt zich in de procedures, bijvoorbeeld de gemeenschappelijke handelspolitiek. Deze geven de buitengrenzen aan van het vrije verkeer. Dit is een voorbeeld waarop de lidstaten vrijwel geen invloed hebben.

De rechtsstaat is het grootste algemene belang dat we hebben. Uit Les Verts blijkt dat de EU een rechtsgemeenschap is. Dit wordt vermoeilijkt door het feit dat ook het Unierecht conform het internationaal recht moet zijn. Zo moet de Unie bijvoorbeeld voldoen aan het Handvest van de VN en de regels gesteld door de Wereld Handelsorganisatie (WTO).

Extern beleid

Het algemene kader van het externe beleid is te vinden in het EU-Verdrag. Dit is bijzonder omdat daarin alleen de grote regels zouden staan. Het feit dat ze toch nog in het EU-Verdrag staan is te verklaren doordat het gaat om politieke aangelegenheden. Om deze reden willen de lidstaten hier een speciaal kader voor, waarbij de lidstaten grote inspraak hebben. Het EU-Verdrag heeft een meer intergouvernementeel karakter en het Werkingsverdrag juist supranationaal door meer over te laten aan de Commissie en andere instellingen. Het politiek minder gevoelige extern beleid is terug te vinden in het Werkingsverdrag.

Op grond van het attributiebeginsel moet er een bevoegdheid zijn voor het handelen van de Unie. Dit kan expliciet zijn, door middel van een rechtsgrondslag. Bijvoorbeeld de interne markt waarvoor al in 1957 een grondslag voor het extern beleid is opgenomen. De interne markt vereist simpelweg een gemeenschappelijke buitengrens. Daarnaast heeft de EU ook nog impliciete bevoegdheden. Hier is sprake van als in een interne bevoegdheid een externe bevoegdheid besloten ligt. Dit komt voort uit de AETR-doctrine. In de AETR zaak ging het over wegtransport. In het Werkingsverdrag staat een vervoerstitel in het kader van het vrije verkeer van goederen. Dit strekt echter slechts tot binnen de Europese Unie. Een groep lidstaten wil dit ook gaan regelen met landen buiten de EU. Het Hof accepteerde de redenering dat de interne bevoegdheid over het vervoersbeleid ook een externe bevoegdheid impliceerde. Zo impliceren een hoop artikelen in het Werkingsverdrag een externe bevoegdheid. Dit is een soort carte blanche en kan wel degelijk gaan over zaken die politiek gevoelig zijn. Het is een soort ‘doos van Pandora’. De AETR-doctrine is enigszins gecodificeerd in art. 3(2) VWEU. Hiermee is het tot op zekere hoogte geaccepteerd door de lidstaten.

In sommige gevallen is de EU exclusief bevoegd. Daarom moet je altijd kijken naar de soort bevoegdheid; is deze exclusief of gedeeld? Op grond van art. 3(1)(e) j.o. 207 VWEU is alleen de Unie bevoegd met betrekking tot de gemeenschappelijke handelspolitiek. De lidstaten kunnen hier slechts ingrijpen wanneer ze hiertoe gemachtigd zijn. Daar komt bij dat de AETR-doctrine met zich mee brengt dat ook een impliciete bevoegdheid expliciet kan worden. Zodra de Unie is opgetreden op een bepaald terrein dat wordt een voorheen gedeelde bevoegdheid opeens een exclusieve bevoegdheid. Zodra de EU eenmaal een internationaal verdrag heeft gesloten, dan wordt het een exclusieve bevoegdheid voor de EU. Dit is ook gecodificeerd in art. 3(2), laatste zin, VWEU. Deze exclusieve bevoegdheid is van belang omdat de EU dan onderhandelt namens de lidstaten. Dit betekent letterlijk dat de lidstaten eerst onderling onderhandelen, de Commissie een onderhandelingsmandaat geven, en de Commissie vervolgens gaat onderhandelen met de externe entiteit. Bij een gedeelde bevoegdheid krijg je ‘gemengde akkoorden’. Dit zijn akkoorden die worden onderhandelt en gesloten door zowel de lidstaten als de EU. Dit kan tot problemen leiden wanneer de lidstaten er een andere mening op nahouden dan de EU. Deze akkoorden leiden tot heel veel juridische vragen. Bijvoorbeeld wanneer een akkoord niet wordt nageleefd; stapt de derde dan naar de lidstaat zelf of naar de EU? Dit wordt waarschijnlijk het geval bij het Kyoto-protocol, dat milieuafspraken betreft. Dit wordt enigszins opgelost door de zaak Commissie v. Zweden. Hier ging het om een gemengd akkoord over milieuafspraken. In het kader van dit akkoord moesten de Unie en de lidstaten een lijst opstellen met stoffen die uitgefaseerd zouden worden. Hier ontstond onenigheid over. Zweden beriep zich op zijn rechten als partij bij het betreffende verdrag en stelde een eigen lijst op. Dit vond de Commissie niet goed en stapt naar het Hof, omdat de EU had onderhandeld dat zij als enige namens de lidstaten een lijst naar voren zouden brengen. Het Hof zegt dat er een beginsel is van eenheid in de externe vertegenwoordiging van de Unie. Dit brengt met zich mee dat wanneer dat als de EU en de lidstaten gedeeld bevoegd zijn, de lidstaten rekening moeten houden met de eenheid. Dit in het kader van het loyaliteitsbeginsel.

De basisbesluitvormingsprocedure voor akkoorden staat in art. 218 VWEU. Die speciaal voor de gemeenschappelijke handelspolitiek staat in art. 207 VWEU. Het komt er op neer dat volgens art. 218 VWEU een aanbeveling komt van de Hoge Vertegenwoordiger of de Commissie over toetreding tot de onderhandelingen over een bepaald verdrag. Vervolgens komt er een machtiging van de Raad. Tot hier is het allemaal vrijwel gouvernementeel. Op basis van deze machtiging wordt er onderhandeld door de Commissie. Hieruit komt een internationaal verdrag, dat wordt ondertekend door de Hoge Vertegenwoordiger of de Commissie. Vervolgens dient er geratificeerd te worden. Dit gebeurd door middel van een besluit van de Raad. Hiermee wordt het geldend voor de EU. Het Europees Parlement is net zo ver betrokken bij de besluitvorming dan als het zou zijn bij een interne aangelegenheid over hetzelfde onderwerp. Als het Parlement intern een medebeslisser is, dan is dat extern ook zo. Dus alle beleidsterreinen waarbij intern de gewone wetgevingsprocedure gevolgd dient te worden, is het Parlement ook extern bij betrokken. Verdragen die grote gevolgen hebben voor de begroting vallen ook binnen de invloed van het Parlement. In de overige gevallen wordt het Europees Parlement slechts geraadpleegd. De Raad stemt hetzelfde extern, als gebeurd in een intern geval. Schrijft een interne bevoegdheid gekwalificeerde meerderheid voor, dan is dit ook de grens in externe besluitvorming. Daar komt nog bij dat het Hof kan adviseren over de verenigbaarheid met het Europees recht (art. 218(8) VWEU).

Buitengrenzen van de interne markt moeten uniform zijn om handelsverlegging te voorkomen. Daarom is er een regeling opgesteld voor een gemeenschappelijk douanetarief en in- en uitvoerheffingen en wordt er gemeenschappelijk onderhandelt. De praktijk van dit beleid is goed weergegeven in de zaak Leifer. Leifer leverde chemische installaties aan Irak, wat niet toegestaan werd door de Duitse wetgever zonder vergunning. Het argument van Leifer was dat de Duitse regering niet bevoegd was dit te regelen, in het kader van de gemeenschappelijke handelsbeleid. Het Hof zegt, naar aanleiding van een prejudiciële vraag, dat het gemeenschappelijk handelsbeleid het gevolg is van de interne markt. Nationale beperkingen maken deel uit van de nationale handelspolitiek. De bevoegdheid ligt echter volledig bij de EU, waardoor een dergelijke beperking slechts gelegitimeerd is wanneer dit expliciet door de EU is toegestaan. De EU heeft een dergelijke mandaatregeling opgesteld. Art. 1 van die Verordening is eigenlijk een kopie van art. 34 VWEU. Art. 36 VWEU, de uitzonderingen, is terug te vinden in art. 11 van de Verordening. De maatregel van Duitsland is een beperking van de export en daarmee een maatregel van gelijke werking in de zin van art. 34 VWEU. Deze is gerechtvaardigd met het doel dat Sadam Hoessein niet aan chemische installaties kan komen. Daarmee was de Duitse regeling rechtvaardig. Meestal gaan zaken betreffende het gemeenschappelijk handelsbeleid echter over douanetarieven.

Extern veiligheidsbeleid

Het is moeilijk om een onderscheid te maken tussen extern handelsbeleid en extern veiligheidsbeleid. Bijvoorbeeld de Leifer zaak waarbij Hussein bepaalde installaties niet mocht hebben. Dit betrof een handelszaak met oog op het veiligheidsbeleid. Vanuit dit oogpunt is het extern veiligheidsbeleid ontwikkeld. Dit is een compleet ander kader. Het Parlement en de Commissie spelen hierin een kleine rol. Hierdoor is het voornamelijk intergouvernementeel. De Raad heeft hierin de leiding. Deze kan besluiten nemen. Voor de uitvoering van het beleid moet gekeken worden naar het Werkingsverdrag. Echter, de grote vragen liggen bij de Raad. Het Werkingsvedrag regelt implementering. In deze uitvoering is er een rol weggelegd voor de Commissie en eventueel het Hof. Pas bij de uitvoering is er sprake van EU recht en komen deze instellingen aan de orde.

Veiligheidsbeleid en waarborgen

Dit leidt naar het volgende onderwerp; de veiligheid versus waarborgen. Yusuf en Kadi waren betrokken in terroristische acties en om deze reden werden hun tegoeden bevroren. De aanleiding hiervoor was een EG-verordening over terrorisme in samenwerking met de VN. Hiertegen gingen ze in beroep en vochten de EG verordening aan. Het eerste argument van hun was dat de EG niet bevoegd was, aangezien het toenmalige juridische kader alleen voorzag in het bevriezen van kapitaal van derde landen. De rechtsgrondslag was daardoor onvoldoende. Daarom werd art. 308 EG toegevoegd, waardoor het wel mogelijk was. We zien hier dus wel dat de lidstaten hierop reageren. In het Verdrag van Lissabon wordt vaak op bepaalde vlakken meer bevoegdheid gecreëerd om dergelijke tekortkomingen van het recht te compenseren. Het bevriezen van de tegoeden van natuurlijke personen is een vrij ingrijpende bevoegdheid. Hoe zit het dan met de rechtsbescherming? Als je de adressant bent van een sanctieverordening en dan heb je een beroepsrecht. Yusuf en Kadi waren gesignaleerd op VN niveau en op een zwarte lijst gezet. De sanctie is onmiddellijk, zonder waarschuwing. Het internationaal recht regelt dit en stelt dat een persoon in zo’n geval naar zijn of haar lidstaat moet gaan, die moet protesteren in de VN commissie die de lijst vaststeld. In deze commissie heeft elke staat een veto, dus kan elke veto van elke lidstaat zorgen dat deze personen op de lijst blijven. Dit is geen prettige gedachten. Yusuf en Kadi gingen in beroep op grond van hun recht van verdediging en eigendom. Ze stelde dat ze waren veroordeeld door een onbekend tribunaal zonder dat ze ooit de kans hadden gehad zich te verdedigen. Het Gerecht en het Hof constateren dat je eigenlijk drie lagen recht hebt; het primair en secundair Unierecht, het VN-recht en het Zweedse recht. Binnen de VN is er een resolutie die een comité tegen terrorisme opricht. Daaruit komt de zwarte lijst. De Europese Unie kopieert deze zwarte lijst en deze wordt een bijlage van de EG-sanctieverordening. De lidstaten, waaronder Zweden, moeten zich houden aan deze verordening. Dit is de hiërarchie van het recht. Kunnen Yusuf en Kadi zich beroepen op een grondrecht? Er is geen universeel recht op eigendom of een eerlijk proces. Het beste dat we hebben is het EVRM en het EU-Handvest. Op Unie hoogte dus, in de hiërarchie van het recht. Door een beroep op deze verdragen te doen vecht je op het level van EU-recht VN-recht aan, wat eigenlijk hoger is in de hiërarchie. Kan dat? Volgens het Gerecht kan dat niet. Het enige wat mogelijk is is het VN recht toetsen aan jus cogens recht (internationaal recht bindend voor alle lidstaten door het universele karakter en hoger in rang). Yusuf en Kadi gingen in hoger beroep bij het Hof. Het Hof hanteert een tweetrapsraket: de Europese Gemeenschap is een rechtsgemeenschap en in een rechtsgemeenschap moet al het optreden getoetst kunnen worden aan hoger recht. De Unie is gebonden aan de grondrechten uit het EU-Handvest. Hieruit volgt dat de grondrechten een vereiste zijn voor de communautaire maatregelen. Een EG-sanctieverordening, al is deze overgenomen van de VN, moet voldoen aan de grondrechten. Voldoet dit recht niet aan de vereisten die deze grondrechten stelt, dan kan dit getoetst worden. We accepteren hoger recht alleen indien dit de grondrechten van de Unie waarborgt. Dit is precies wat in de Solange zaken door de Duitse rechter gezegd was. Al de lagen recht worden in de visie van het Hof doorbroken zodra het gaat om de grondrechten. Het Gerecht en het Hof zijn het hierin niet geheel eens.

Op grond van art. 263 VWEU heb je een beroepsrecht. Hierbij krijg je een volledig beroep; de wettigheid van de handeling wordt nagegaan. Je hebt bovendien ook recht op een schadevergoeding. Tot slot krijg je kennisgeving ten aanzien van plaatsing op de lijst. Bij problemen is het nog steeds aan de lidstaat om internationaal te onderhandelen met andere landen en te overtuigen dat jij ten onrechte op de lijst staat. Werkt dat niet, dan kan je naar het Hof. De afweging van de waarborgen is door het Hof naar de individuele vrijheden geschoven. De Europese Unie manoeuvreert zichzelf meer en meer in het externe beleid, en krijgt hierdoor ook meer grip op de inhoud van het externe beleid. Met het Verdrag van Lissabon is het Parlement belangrijker geworden in het externe beleid, waardoor het ook beleid kan tegenhouden. De EU heeft steeds meer invloed ook een eigen extern beleid agenda. Deze agenda is over het algemeen meer op de beschermingskant gericht en minder op de economische belangen, vooral door het Parlement. Uit de Commissie v. Zweden blijkt dat ook bij gemengde akkoorden de verplichting bestaat voor de lidstaten om hun externe optreden te coördineren met dat van de Unie. Ook bij het ontbreken van Europese implementatie bestaat er een soort plicht tot verdragsconforme interpretatie van het nationaal recht (Zoskupenie). Ook dit zit in de kern van de rechtsstaat. Regeringen willen de toegang tot de rechter beperken, maar het Aarhuus Verdrag verplicht een brede toegang tot de rechter. Formeel is dit verdrag nog geen EU recht, maar er is wel een plicht tot verdragsconforme interpretatie. Zo zien we steeds meer EU in de vaststellingsprocedures van verdragen, de inhoud voor de verdragen, de waarborgen en de naleving van verdragen.

Hoorcollege 13; Integratie en recht, het Verdrag van Lissabon en soevereiniteit

Integratie als doelstelling

Het EU-Verdrag is een soort grondwet. In art. 1 VWEU staat dat de EU opgericht is om gemeen-schappelijke doelstellingen te bereiken. Hier zit recht, noodzaak en politiek in. We hebben gezamenlijke doestellingen, deze kunnen noodzakelijke of politieke doelstellingen zijn, en we hebben recht. Art. 1 VWEU verwijst ook naar een hechter verbond binnen Europa. Dit is integratie. Dit wordt bereikt door overdracht van bevoegdheden. Deze zijn overgedragen met oog op de doelstellingen van art. 3 VEU. Hieronder vallen vrijheid, veiligheid en recht en een Europa zonder binnengrenzen. Het doel van recht is dat er voorspelbare beslissingen komen; rechtszekerheid. We hebben gezien hoe de wetgever gebruik kan maken van rechtsgrondslagen om milieubeleid te vormen of ongelijkheid tussen mannen en vrouwen te laten verdwijnen. De conclusie hiervan is dat er geen einde is opgenomen in de verdragen aan de integratie. Vandaar ook dat we kunnen verklaren dat we ondertussen heel veel Eurozone recht hebben gekregen. Dit is vereist voor duurzame economische groei.

Juridische middelen en marktintegratie

De interne markt is op twee manieren tot stand gekomen. De eerste is door het afschaffen van de belemmeringen van het vrije verkeer. De wegen zijn vrij gemaakt door niet-gerechtvaardigde belemmeringen verboden te stellen. Voor een gerechtvaardigde belemmering is toestemming vereist. Een andere afschaffing vond plaats door middel van mededingingsrecht. Zo werd staatsteun afgeschaft. Een tweede manier is het creëren van een level playing field. Dit gebeurt onder andere door middel van harmonisatie. De Europese Unie is een hele actieve wetgever op het gebied van de interne markt. Ongeveer alles wat verhandeld wordt is Europees geregeld. Dit is te verklaren doordat de industrie wil profiteren van een interne markt, terwijl er ook bescherming moet zijn voor bijvoorbeeld werknemers of het milieu. Ook hier zijn de mededingingsregels van belang. Als een lidstaat een onderneming staatssteun geeft, dan wordt het gelijke speelveld verstoort. Dit is allemaal recht veroorzaakt door noodzaak en politiek. Noodzaak vanwege de bescherming, de interne markt, vrij verkeer van werknemers, strafrechtelijke samenwerking, etc. Zo gek kan je het niet verzinnen, of de EU kan er eigenlijk wel over gaan. Echter remt het subsidiariteitsbeginsel dit. Zelfs al is er een bevoegdheid voor de Unie, dan moet de Unie slechts optreden wanneer deze dit beter kan doen dan de lidstaten zelf. Al is deze scheidslijn vaak moeilijk te trekken, anders hadden de lidstaten wel een finaliteit kunnen opnemen in de verdragen.

Het recht als multiplier (uitspraak van Timmermans)

De Europese Unie heeft van de lidstaten praktisch onbeperkte bevoegdheden gekregen, vormgegeven in de verdragen. De verdragen zijn een eigen leven gaan leiden volgens Timmermans; het heeft multiplier effect. Dit heeft het Europese recht tot succes gemaakt. De meeste verdragen gaan uit van politieke samenwerking. Dit is eigenlijk een niet-juridisch proces. Timmermans zei dat de EU anders was omdat het recht creëert in een juridisch kader. Toch stemt de Raad nog met eenparigheid, wat politiek impliceert. Het gaat wel om een juridisch kader omdat het Werkingsverdrag als raamwerk veronderstelt dat er secundair Unierecht is. Dit moet er gewoonweg zijn, anders is het Europees recht niet werkbaar. Dit secundaire recht wordt tot stand gebracht door de Europese wetgever. Daarin zit altijd de Raad. Timmermans zag dat waar de Europese wetgever in gebreke bleef, het Hof bijspringt. Een voorbeeld hiervan is Cassis de Dijon. Hierin had de Raad twee jaar voor de zaak een ontwerp toegestuurd gekregen, maar hier nog niets mee gedaan. Het Hof neemt dan de wetgevende taak over. Het Hof oordeelt dat als Cassis de Dijon kan worden geconsumeerd in Frankrijk, dan kan dit ook worden geconsumeerd in Duitsland. Wil Duitsland dit dan alsnog weigeren, dan is hiervoor een regel nodig gebaseerd op dwingend rechts, die niet discrimineert en niet verder gaat dan strikt noodzakelijk is. Oftewel; de regel moet Europees goedgekeurd worden. Waar de Europese wetgever stil zit neemt het Hof het over. Over deze rol van het Hof zijn verschillende meningen. De Hof kan zo actief zijn vanwege twee redenen. De eerste is de prejudiciële procedure en de tweede is doorwerking. De combinatie van deze twee hebben gezorgd voor een ‘sneeuwbal effect’.

Rol van het Hof bij doorwerking

Doorwerking is begonnen met van Gend en Loos, maar het is nog steeds een controversieel arrest. Ging het Hof hier niet te ver? In de visie van het Hof is doorwerking een combinatie van twee dingen. Wanneer er onduidelijkheid bestaat over Europees recht dan kunnen nationale rechter een prejudiciële vraag stellen. Een logische oorzaak voor het opnemen van de prejudiciële procedure is het nuttige effect. De Commissie kan ook het Europees recht handhaven, maar dat is niet genoeg, dat moet het Hof ook doen. Het idee dat we voor de handhaving niet alleen afhankelijk zijn voor de Commissie is een veel sterkere verklaring voor de rol van het Hof bij de doorwerking van Europees recht. Dan verzeker je het nuttig effect van al het Unierecht. Dit zien we heel sterk in het arrest Pupino. Pupino was een strenge basisschooldocente. Zij sloeg kinderen, plakte hun mond dicht, diende ze kalmerende middelen toe en verbood ze naar het toilet te gaan. Dit was moeilijk te bewijzen, aangezien de getuigen jonger dan vijf jaar waren. Gelukkig gelden er strafrechtelijke regels voor de bescherming van minderjarige getuigen in de vorm van een kaderbesluit. Maar, heeft dat kaderbesluit überhaupt een effect, en zo ja, wat voor effect in de nationale rechtsorde? Italië had aangegeven dat ze niet mee wilde werken op de klassieke Europese methode, maar via een meer gouvernementele methode. Daardoor waren de strafrechtelijke besluiten geïmplementeerd als een kaderbesluit, waarin opgenomen was dat deze niet rechtstreeks werkte. De oude tekst van het EU-Verdrag stelt dat kaderbesluiten geen rechtstreekse werking hebben, maar er is wel een facultatieve prejudiciële procedure. Deze procedure zou zijn nuttig effect verliezen als er geen doorwerking zou zijn. Vroeger was er ook een soort Unietrouw, gemeenschapstrouw, maar dit bestond niet voor de strafrechtsamenwerking niet In Pupino creëert het Hof zo’n doorwerkingsbeginsel. Vanwege deze trouw en het nuttige effect van de prejudiciële procedure heeft het Hof de kaderbesluit conforme interpretatie gevormd. De Italiaanse rechter moet het Italiaans recht zoveel mogelijk interpreteren naar het kaderbesluit. In de gedeelde nationale en Europese rechtsorde zijn de rechters elkaars ‘vrienden’. Wanneer de nationale wetgever in gebreke blijft, zoals de Uniewetgever in Cassis de Dijon, dan moet de nationale rechter dit gebrek opvangen, evenals het Hof dat doet. Een kaderbesluit dient omgezet te worden in nationale wetgeving, als deze dit niet doet dan moet de nationale rechter, die zich loyaal op dient te stellen tegenover het Europees recht, zorgen dat het Europees recht nuttig effect heeft. Dit kan door middel van rechtstreekse werking, maar ook door middel van kaderbesluit conforme interpretatie. Je zou daarom kunnen zeggen dat het gaat om één rechterlijke macht van zowel de nationale rechter als Unierechters. De nationale rechters zijn een soort decentrale Unierechters. Dit is een heel krachtig doorwerkingsmechanisme. Elke interpretatie moet Unieconform gebeuren. Echter is het wel afhankelijk van de goede wil van nationale rechters. Dit zie je in Commissie/Italië en Köbler terugkomen. Als de nationale rechter zijn Europees rechtelijke plicht verzaakt, dan is de lidstaat daarvoor aansprakelijk. Dan heeft de burger misschien niet zijn recht gekregen, maar hij kan wel de staat aansprakelijk stellen.

Het effect van het juridisch kader

Het Hof heeft een juridisch kader gecreëerd waarbij de normen handhaafbaar zijn. Zo moet het vage termen zoals maatregel van gelijke werking of werknemer hanteerbaar maken. Achter deze begrippen zit noodzaak, politiek en recht. De noodzaak is bijvoorbeeld de betaalbaarheid van de sociale welvaartstaat, zoals in Bidar. In Bidar oordeelde het Hof dat slechts na drie jaar belasting betalen in het Verenigd Koninkrijk Bidar voldoende geïntegreerd was en kon profiteren van de ‘goodies’, zoals uitkeringen, die het te bieden had. De handhaafbaarheid wordt problematisch als we ons realiseren dat op sommige vlakken, zoals studiefinanciering, geen ruimte is voor de Uniewetgever, door het gebrek aan een rechtsgrond. Dit wordt gecompenseerd door ander Unierecht, zoals de vrij verkeersregels, op grond waarvan lidstaten niet ongerechtvaardigd handel mogen belemmeren. Zo werd in Morgan de regel dat je slechts studiefinanciering kan krijgen in het buitenland, nadat je minstens een jaar in Duitsland hebt gestudeerd, niet-gerechtvaardigd geacht door het Hof. Wanneer lidstaten interventie door het Hof willen voorkomen, kunnen ze harmoniseren. Dit wordt wat lastig als daar geen rechtsgrondslag voor is.

Wie is de Unieregelgever op grond van welke legitimiteit?

Als de Raad niet harmoniseert, dan springt het Hof bij. Dit kan leiden tot makkelijke besluitvormingsprocedures. De legitimiteit van de Raad komt getrapt uit de nationale parlementen (art. 10(2) VEU). De legitimiteit van het Parlement komt doordat het rechtstreeks gekozen is (art. 10(2) VEU). De legitimiteit van het Hof komt niet uit de verdragen, maar door de benoeming van de regeringen van de lidstaten (art. 253 VWEU). Zijn deze instellingen daarmee ook legitiem? Dat ligt wat moeilijker. De legitimiteit van het Parlement, is niet problematisch, het heeft democratische legitimiteit. De legitimiteit van de Raad is wat ingewikkeld. Nationale parlementen houden simpelweg niet goed toezicht, maar dat kan ook niet altijd. Wanneer er met gekwalificeerde meerderheid wordt gestemd, dan is een deel hierin niet vertegenwoordigd. De overgang van eenparigheid naar gekwalificeerde meerderheid, is toch aanvaard door de vertegenwoordigers van de lidstaten. Dit is mogelijk gemaakt met een verdragswijziging, dat is goedgekeurd door de Tweede Kamer. Daar komt nog bij dat in de Raad wordt gestemd over meerdere voorstellen, waar onderling afspraken over worden gemaakt, zoals in een nationale coalitie. Als het Hof zou doen wat een klassieke rechter zou doen, dan zou het Hof ook geen legitimiteitsprobleem hebben. Vanwege de open rol van het Hof in de verdragen, is het een heel actieve rol gaan spelen, waarbij het onvoldoende is dat het Hof wordt benoemd door de regeringen van de lidstaten.

Politieke integratie in de EU

Uiteindelijk zullen we moeten komen tot een politieke integratie van de EU. De noodzaak van sommige problemen vereist dit. De politieke integratie van de EU is tot nu toe ellende geweest. De grote gemeenschappelijke deler van de rampen is dat de gesneuvelde Europese projecten in de praktijk wel tot stand zijn gebracht. Bijvoorbeeld de Europese Grondwet. Deze is er wel gekomen, maar dan zonder het volkslied en de vlag, terwijl Nederland en Frankrijk daar ‘nee’ tegen hebben gezegd. Dit is het gebrek aan politieke integratie, dat wordt overwonnen door juridische integratie. Het recht is daardoor niet alleen een multiplier, maar heeft ook een voortrekkers rol. Je ziet steeds meer samenwerkingsverbanden tussen de Commissie en de Raad, mogelijk gemaakt door de Hoge Vertegenwoordiger. Dit is opvallend omdat de Commissie de meest Europese instelling is, en de Raad het meest nationaal. Daarom is de vraag van de politieke kleur van de nieuwe Hoge Vertegenwoordiger zo belangrijk. Daar komt bij dat de besluitvorming van de Raad steeds versoepelt wordt. Er wordt steeds meer gekwalificeerde meerderheid ingevoerd. Het Verdrag van Lissabon vermakkelijkt daardoor wetgeving en de vormgeving van een Europees bestuur. Misschien zelfs wel zover dat er in de toekomst sprake zal zijn van een Europese ‘superstaat’.

Lissabon en de mythe van soevereiniteit

Terwijl de lidstaten steeds nee zeggen tegen projecten als de tweede pijler of de Europese Grondwet, komt dit er uiteindelijk toch. Hiermee zijn we aanbeland bij de mythe van soevereiniteit. We zeggen nee en we doen ja. Dit komt omdat we nee zeggen uit de gedachte van soevereiniteit, maar ons tegelijkertijd realiseren dat deze soevereiniteit een mythe is. De lidstaten zijn te veel afhankelijk van elkaar. Soevereiniteit is daarbij een mythe. We zien in het verdrag dat ook op het gebied van de beleidsterreinen die tot de soevereiniteit van de lidstaten behoren er steeds meer wetgeving komt. De rol van het Hof blijft onveranderd. Deze kan verregaande jurisprudentie blijven wijzen. De vraag is of de lidstaten daardoor nog wel soeverein zijn. Een klein stukje daarvan is nog de economie. Lidstaten bepalen zelf hoeveel belasting ze heffen en hoeveel ze uitgeven. Daar is het voor een deel misgegaan met de hoge begrotingstekorten, wat tot een hoog risico leidt omdat de leningen duur worden. Deze kapitaalverstrengeling, waarbij banken lenen aan lidstaten waar ze niet gevestigd zijn, zorgt ervoor dat we het ons niet kunnen veroorloven om een bank te laten omvallen in welke lidstaat dan ook. Dit dwingt tot nauwere samenwerking, uit noodzaak en recht. Hiervoor willen we voorwaarden stellen, zoals de begrotingsnorm. De uiteindelijke vraag is in hoeverre we onze begrotingen gaan vervlechten. De verdragen geven aan dat dit niet kan. Er zijn ook lidstaten die dit absoluut niet willen, met name Duitsland ziet hier een groot probleem. Wat blijft er dan namelijk nog over voor een nationaal parlement? De vraag is hoeveel solidariteit we bereid zijn om te accepteren. Dit wordt namelijk betaald in geld, die naar een andere economie stroomt. Dat is nu een kwestie van politieke en juridische mogelijkheden. Uiteindelijk zullen wij, het Europese volk, het er mee eens moeten zijn. Dan is er sprake van democratische legitimatie. Dat stadium hebben we op dit moment nog niet bereikt.