Week 2, hoorcollege 2: regering en parlementair stelsel

Ontwikkeling van het parlementair stelsel 

Het begin van het Koninkrijk 

De afgelopen eeuwen is er een machtsstrijd geweest tussen de koning, de ministers en het parlement. Deze is als volgt verlopen;

• 1814/1815: De Koning is soeverein met het parlement als medewetgever. Eerst hebben de ministers weinig trek in wetgeving en regeren. Langzaam wordt het anders. Het parlement wil meer macht.
• 1939: Het eerste gedwongen ontslag van een minister door de tweede kamer.
• 1840: De eerste inbreuk op de positie van de koning in de grondwet.
• 1848: In de grondwet wordt politieke ministeriële verantwoordelijkheid geschreven en ontbindingsrecht. De koning moest hier wel aan toegeven. De ministers worden hiermee het machtscentrum van het landsbestuur.
• 1866-1868: Kwestie Meijer/Kwestie Luxemburg: de vertrouwensregel, de regering wilde Mijer benoemen tot gouverneur generaal van Indië, de tweede kamer zei dat inderdaad een bevoegdheid was van de koning maar dat niet wilde zeggen dat deze ongelimiteerd is en dat daar geen eisen aan mochten worden gesteld.

Vertrouwen en wantrouwen 

De kern van het parlementair stelsel is de vertrouwensregel: een kabinet (minister) dat niet langer het vertrouwen heeft van een meerderheid van de Tweede kamer kan niet aanblijven en zal zijn ontslag moeten aanbieden (behoudens de mogelijkheid van Kamerontbinding). Deze regel behoort tot ongeschreven staatsrecht. De verhouding tussen de regering en het parlement wordt geregeld door de vertrouwensregel. Ministers en staatssecretarissen kunnen niet aanblijven als de 2^e  en de 1^e  kamer het vertrouwen hebben opgegeven.

Vertrouwen wordt geacht er te zijn totdat van het tegendeel blijkt. De motie van wantrouwen komt in de praktijk bijna niet voor. Minister kan de vertrouwenskwestie stellen: onaanvaardbaar verklaren, conflict met een Kamermeerderheid, conflict met eigen coalitiepartijen. 

Het recht van Kamerontbinding 

Op grond van artikel 64 GW kan elk van beide kamers bij koninklijk besluit worden ontbonden. Er zullen voor die kamer nieuwe verkiezingen moeten worden gehouden. Door de opkomst van politieke partijen komt ontbinding in geval van een conflict eigenlijk niet meer voor.

Ministers, Ministeries en de Ministerraad

In de kabinetsformatie zijn er weinig regels. Als ze er al zijn staan ze vooral in niet-staatsrechtelijke bronnen.

De Minister-President en de overige ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen; op grond van art. 43 jo. art. 47 GW. De Minister-President en de overige ministers zijn verantwoordelijk voor de aanvaarding van hun ambt. Namelijk, Koninklijke besluiten worden door de Koning getekend en door een minister mede ondertekend o.g.v. artikel 48 GW.

Van oorsprong zijn het politieke procedureregels. In art. 139a en 139b RvOII is opgenomen dat de kamers vanaf dat moment het Kabinet zelf konden samenstellen. Tot dan toe was de rol van de koning in de formatie erg ingewikkeld geweest.

Wanneer een kabinet opnieuw word ingesteld verkeerd het een tijdje in demissionaire status. Op dat moment zijn de portefeuilles ingeleverd en is het dus een beetje aan het afbouwen. Het kabinet kan op dat moment alleen nog lopende zaken aanpakken. Het landsbestuur ligt op dat moment een beetje stil.

Ministeries worden beschreven in art. 44 Grondwet, ministeries worden ingesteld en afgeschaft bij Koninklijkbesluit. . Het hoofd van het ministerie is volgens lid 1 van dit artikel de minister. Ambtenaren zijn hiërarchisch aan hem ondergeschikt. Hoofden van ministeries worden vaak aangeduid als minister VAN. Voorbeelden van ministeries zijn: Ministerie VAN Buitenlandse zaken, VAN Defensie, VAN financiën. 

Een minister zonder portefeuille ( artikel 44 lid 2 GW) is een minister die niet belast is met de leiding van een ministerie. Zij wonen dan bij andere ministeries in en worden minister VOOR… genoemd. Wettelijk gezien staat de minister zonder portefeuille niet lager dan de minister met portefeuille. Toch is hij van de ander afhankelijk. De minister zonder portefeuille krijgt namelijk geen eigen geld. Dat geld wordt gestort bij het ministerie bij wie hij in woont. De minister zonder portefeuille is welkom bij de ministerraad. Het instellen van een minister zonder portefeuille gebeurt met name om een bepaald beleidsterrein van een ministerie extra gewicht te geven binnen de ministerraad. 

De staatssecretaris (art. 46 GW) werkt alleen wanneer de minister dat nodig acht. Hij is een soort plaatsvervanger maar die taak voert hij maar zelden echt uit. Hij mag dan ook niet voor de minister in een vergadering verschijnen. De minister is te allen tijde verantwoordelijk voor wat de staatssecretaris doet.

De ministerraad (art. 45 GW) wordt gevormd door de ministers tezamen, de voorzitter van de raad is de Minister-President. Politiek is dit het centrale en belangrijkste orgaan. Hierin zitten geen staatssecretarissen. Deze komen wel bij het kabinet. In de ministerraad moet er sprake zijn van homogeniteit, dat betekent dat er een eenheid gevormd moet worden en zo treden zij ook naar buiten. ministers zijn gebonden aan de ministerraad. De samenstelling van de ministerraad wordt beschreven in art. 45 GW, de taken en bevoegdheden in lid 3.

De minister-president (art. 45 en art. 48 GW) heeft in hoofdlijnen dezelfde positie als andere ministers. Het enige verschil is dat hij voorzitter is (zoals hiervoor aangegeven) en daarbij behorende taken heeft. In de politieke werkelijkheid is de taak zwaarder, daar moet hij in de Raad van Europa zitten om met de rest mee te praten. Dat is vooral beeldvorming, net als de wekelijkse persconferenties. Iedereen is bezig om het ambt op te voeren tot iets wat het niet is. Dit maakt dat er spanning is.

De politieke ministeriele verantwoordelijkheid en de omvang 

In Nederland hebben we een gematigd dualistisch stelsel. Ministeriële verantwoordelijkheid is volgens art. 42 Gw de hoeksteen van de parlementaire democratie.

Parlementaire controlemiddelen

• Het inlichtingenrecht: Op grond van art. 68 GW hebben ministeries een inlichtingenplicht: De ministers en de staatssecretarissen geven de kamer elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekking niet in strijd is met het belang van de staat. 

         Dit is weer nader uitgewerkt in 

        1. Interpellatierecht/spoeddebat (art.133 RvOTK/54a RvOTK)  het gaat dan om een onderwerp die in beginsel niet op de agenda stond,  er is     toestemming van de kamer (30 leden) nodig.

        2. Schriftelijk vragenrecht (art. 134 RvOTK) 

        3. Mondeling vragenrecht (art. 136 RvOTK) hier is geen sprake van in de eerste kamer. 

• Het recht van Parlementaire enquête : niet gebaseerd op artikel 68 GW maar artikel 70 GW; nader uitgewerkt in de Wet op de parlementaire enquête 2008. Door middel van een enquête wordt extra informatie verzameld over een bepaald onderwerp. Draagt op deze manier dus bij aan het inlichtingenrecht 

Het begrotingsrecht 

Iets anders is het begrotingsrecht. Een andere manier waarop de kamer invloed heeft op het bestuur, de regering. Het parlement moet namelijk instemmen met de begroting.

Op grond van art. 105 Gw, lid 1, wordt de begroting bij WET vastgesteld (Regering + SG). In lid 2 staat dat deze wordt uitgebracht op de 3^e dinsdag van September. (art. 65 Gw.)  De begroting van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk wordt bij de wet  (wet in formele zin) vastgelegd. Er zijn verschillende begrotingshoofdstukken per ministerie. De begroting is een machtiging tot het doen van uitgaven niet een verplichting (er kan geld overblijven). 

De begroting is samengesteld uit allerlei afzonderlijke gedeeltes zodat er per gedeelte gestemd kan worden. zo voorkom je dat tegen de gehele begroting wordt ingestemd.

De begroting is dan ook een enorm stuk. Een algemene regeling hierover staat in de comptabiliteitswet. De verantwoordelijke voor dit stuk is de minister van Financiën. Nu zou dat minister DIjsselbloem zijn.

Het budget (begrotingsrecht) was een van de 1^e controlemiddelen van de Staten-Generaal. sinds 1848 is er een verplichte jaarlijkse vaststelling en heeft de TK het recht van amendement.

Het budget bevat geen bindende regels maar geeft toestemming tot het doen van uitgaven. Dat is dus het rechtskarakter. Burgers kunnen aan het begrotingsrecht geen rechten ontlenen en de overheid kan door de begrotingspost niet afzien van lopende contractuele overeenkomsten.

De begrotingswet moet in werking zijn getreden vóór het nieuwe jaar (begrotingsjaar) op 1 januari. Wanneer dit niet gebeurd, mogen voor het aangaan van nieuwe contracten maximaal 4/12 van het bedrag van vorig jaar worden gebruikt.

Vaak is er een tekort aan geld. Een tussentijdse wijziging in de begroting (suppletaire begrotingswet) art. 14 Gw. Dat komt dus vaak voor.

De controle van de begroting geschiedt over het algemeen door de minister van financiën (Art. 39-41 Gw.) Hij heeft een groot aantal controlebevoegdheden op een interne manier. De externe controle geschiedt door de Algemene Rekenkamer. Art. 76 Gw. Zij doen een rechtmatigheidscontrole. Art. 83 lid 3, verklaring van goedkeuring.

Wanneer het niet rechtmatig is, dan geen verklaring van goedkeuring, dus een bezwaar van de rekenkamer.

De wetgever lost dit heel makkelijk op. Zij stellen een indemniteitswet op. Art. 89 Gw waarmee ze het bezwaar in een wet opheffen.

Daarnaast doen zij ook een doelmatigheidscontrole.