Samenvatting Beginselen van het Nederlandse Staatsrecht (Belinfante), hoofdstuk 1

Deze samenvatting is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

Hoofdstuk 1 Wat is staatsrecht?

1. Benadering van het begrip staat

De staat is een organisatie die met voorrang boven andere organisaties effectief gezag uitoefent over een gemeenschap van mensen op een bepaald grondgebied. De gemeenschap heeft een gemeenschappelijke cultuur en is een rechtsgemeenschap. Haar grondwaarden zijn neergelegd in door dwang te handhaven leefregels.

Dwang

Het kunnen toepassen van dwang is kenmerkend voor een staat. Zonder dwanghandhaving van zijn rechtsorde kan een staat niet bestaan.

Gezag

Binnen een staat zijn één of meer organen bevoegd tot het uitoefenen van dwang, die organen zijn met gezag bekleed.

Het hangt af van de wijze waarop de staatsgemeenschap is georganiseerd of dit gezag berust bij één persoon of bij bepaalde groepen. De regels die betrekking hebben op de organisatie van deze gezagsorganen en de grenzen van hun gezag vormen het staatsrecht. Het staatsrecht is van staat tot staat verschillend en is een product van een historisch proces en dus van de ontwikkeling van een bepaalde cultuur.

Middeleeuwen

In de Middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk recht van vorsten. Dit gezag was erfelijk en overdraagbaar. Hoewel het gewone volk in deze tijd geen gezags- of politieke rechten had werd het door de persoonlijke gezagsdragers toch redelijk beschermd tegen de normale risico’s zoals oorlog, slecht volk, honger en armoede. Pas rond de helft van de twintigste eeuw werd de sociale zekerheid voor iedereen opnieuw als vanzelfsprekend aanvaard.

Macchiavelli

Toen in het begin van de zestiende eeuw de klasse van kooplieden en burgers opkwam, die de sociale bescherming van de gezagsdragers niet nodig had, begon men de rechtvaardigheid van het gezag als persoonlijk recht in twijfel te trekken. Men begon toen het gezag te beschouwen als iets dat ruimte laat voor de samenwerking van velen bij de beoefening ervan: de staat. Macchiavelli beschrijft hoe een gezagdrager op moet treden om de eenheid van Italië te bewerkstelligen. De vorst wordt orgaan en symbool van de staat.

De opkomende burgerij houdt zich bezig met de vraag waaraan het gezag zijn rechtvaardiging ontleent. De mens wordt niet meer, zoals in de Middeleeuwen, uitsluitend gezien als lid van de gemeenschap maar wordt in beginsel als vrij individu beschouwd en gezag beperkt de vrijheid van het individu. De volgende vraag moet vroeg of laat worden gesteld: “Hoe is gezag te rechtvaardigen in een maatschappij van vrije individuen?”.

Rousseau ‘contrat social’

Een van de gevolgen van dit veranderde denken is ´Le Contrat Social´ van Rousseau dat gezag en vrijheid verenigt omdat het gezag uit de vrijheid is afgeleid. De leer van de ‘contrat social’ heeft als uitgangspunt dat men door samen te werken de persoon en het goed van ieder lid verdedigt en beschermt. Rousseau geeft daarmee het dilemma aan waarvoor de staatsrechtswetenschap zich geplaatst ziet: de vrijheid van het individu, door dwanguitoefening te handhaven. Het probleem van het staatsrecht is die vormen van gebondenheid te vinden, die zoveel mogelijk vrijheid aan het individu laten. Het zal ervoor moeten zorgen dat de gemeenschap en het individu naast elkaar kunnen bestaan.

Gelijkwaardig

Tegenwoordig moet het uitgangspunt zijn dat elke burger gelijkwaardig is en recht heeft op gelijke invloed op het staatsbestuur. Onbeperkte monarchie en oligarchie zijn onverenigbaar met dit gelijkheidsbeginsel.

2. Verdeling van de staatsmacht over verschillende organen

Representatie

Een moderne staat kan niet bestuurd worden door alle inwoners. Wanneer er zoveel mensen bij besluitvorming betrokken worden zal niemand zich werkelijk voor de genomen besluiten verantwoordelijk voelen. Het is daarom noodzakelijk het bestuur in handen te geven van door de burgers gekozen vertegenwoordigers. Deze vertegenwoordigers zullen voortdurend beslissingen moeten nemen en dus voor keuzes komen te staan. Deze keuzes zullen zelfs in bepaalde gevallen moeten worden afgedwongen tegen degenen in wiens nadeel zij uitvallen.

Een moderne staat kan niet bestuurd worden door een directe democratie. Het bestuur berust dus bij vertegenwoordigers die op één of andere wijze door de burgers gekozen zijn. Hier begint de ambivalente verhouding van de burger tot de staat: hij is aan de ene kant de soeverein, die de bestuurders mede aanwijst en aan de andere kant is hij onderworpen aan het mede door hemzelf ingestelde gezag.

Afweging van belangen

Omdat onze maatschappij steeds ingewikkelder wordt, zullen de keuzes die het bestuur moet nemen steeds moeilijker worden. Er zullen prioriteiten moeten worden gesteld en daarvoor is een procedure en een organisatie onvermijdelijk; dit wordt gezag genoemd. Inspraak kan dit gezag niet vervangen. Gezag is onvermijdelijk en zal eventueel met dwangmiddelen geëffectueerd moeten worden. Het gezag zal zelf moeten beslissen welke belangen voorop moeten worden gesteld.

Onvermijdelijkheid van gezag

Een belangrijke vraag is wie deze beslissingen zal moeten nemen. In de loop van de tijd heeft men erkend dat het gezag verdeeld moet worden over verschillende organen en dus over verschillende mensen. Doordat ieder orgaan slechts een deel van het gezag kan uitoefenen, heeft het de andere organen nodig.

Checks and balances

Deze organen, die ieder een bepaalde macht en verantwoordingsplicht hebben, moeten elkaar in evenwicht houden en daardoor ontstaat er een vrij ingewikkeld stelsel dat een zekere stabiliteit in de machtsverhoudingen waarborgt. Men noemt dit een stelsel van ‘checks and balances’. 

Montesquieu

Het idee van een scheiding van machten werd in 1748 geïntroduceerd door Montesquieu in zijn boek ‘De l’Esprit des Lois’. Hij beschrijft in dit boek een staatsstelsel dat bestaat uit drie organen; de Koning, het parlement en de rechterlijke macht. Deze organen hebben ieder een eigen functie en zijn onafhankelijk van elkaar. Het parlement maakt de wetten en is de wetgevende macht, de Koning voert de wetten uit en is de uitvoerende macht en de rechters controleren of de uitvoerende macht de wet in acht genomen heeft. Dit stelsel was voor de rechter, Montesquieu, een aantrekkelijk stelsel omdat hij onder het Franse absolute gezag werkte. De Franse koning was namelijk zowel wetgever als uitvoerder en hij vernietigde de vonnissen van de rechters als deze hem niet bevielen. Zijn leer van de ‘trias politica’ gaat er van uit dat de burger het best gediend is met een scheiden van deze drie functies.

In de landen waar aan het eind van de achttiende eeuw een nieuw constitutioneel stelsel werd ingevoerd nam men deze machtenscheiding over. Een voorbeeld daarvan treffen we aan in de Verenigde Staten van Amerika waar de grondwet van 1787 bepaalt dat uitsluitend het congres wetgevende bevoegdheid heeft. Ook in Frankrijk werd na de revolutie een systeem van machtenscheiding ingevoerd. De kern van de het idee van de machtenscheiding is door de geschiedenis heen behouden gebleven, ook in ons staatsrecht. Die kern houdt in dat de staatsmacht gespreid wordt over verschillende organen, die ieder een deel van die macht uitoefenen en elkaar wederzijds controleren en in evenwicht houden. De ontwikkeling van de staatsgemeenschap heeft sinds de achttiende eeuw tot een andere werking van dat stelsel geleid.

‘Checks and balances’ in het huidige staatsrecht

Montesquieu beschreef de taak van de regering als het ten uitvoer leggen van door het parlement geschreven wetten. Dit klopt niet meer want de taak van de regering is veel uitgebreider geworden. Naast het ten uitvoer leggen van wetten moeten er ook allerlei beleidsbeslissingen genomen worden en daarover zegt de wet niets. Toch is er een zelfstandige bevoegdheid van de regering. Beide taken noemt men in de Grondwet bestuur.

Niet alleen de functies die Montesquieu beschreef zijn veranderd, want de drie belangrijkste staatsorganen opereren niet onafhankelijk van elkaar. Regering en parlement stellen samen de wetten vast, maar het bestuur is de taak van de regering die daarbij voortdurend onder controle staat van het parlement. De centrale overheid bestaat uit diverse organen die ieder een deel van de overheidstaak uitvoeren en elkaar nodig hebben om te kunnen regeren. Ze houden elkaar in evenwicht en controleren elkaar.

Een tweede taakverdeling van het gezag bestaat uit een territoriale splitsing, waarbij men niet aan een centrale overheid alle bestuursbevoegdheid geeft, maar een deel daarvan overhevelt naar regionale overheden. In Nederland heeft men voor een andere methode gekozen waarbij ook de macht wordt verdeeld tussen centrale en regionale overheden. Daar wordt gewerkt met gemeentelijke en provinciale organen die vrij verregaande bevoegdheden hebben gekregen. Geen enkel terrein is echter principieel uitgesloten van centrale bemoeienis.

3. Grondregels van een staatsorganisatie

Wanneer gekozen wordt voor een democratisch bestel waarin alle organen voor de uitoefening van bevoegdheden de medewerking of controle nodig hebben van een ander orgaan, volgt daaruit een aantal grondregels. Een democratische staatsorganisatie moet aan deze grondregels getoetst worden. Deze grondregels zijn:

1. Het legaliteitsbeginsel: geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of Grondwet

Dit betekent in de praktijk dat regering en Staten-Generaal zonder voorafgaande autorisatie van de volksvertegenwoordiging geen dwangmaatregelen mogen gebruiken. Iedere met dwang gepaard gaande overheidshandeling is gebonden aan een wettelijke grondslag. Opvallend hierbij is het gegeven dat het legaliteitsbeginsel vaak alleen in formele zin wordt nageleefd, doordat de door de regering en de Staten-Generaal gemaakte wet nauwelijks inhoudelijke regels bevat, maar de bevoegdheid deze vast te stellen overdraagt (delegeert) aan lagere instanties, zoals de regering of individuele ministers. De voor de burger relevante regels zijn niet opgenomen in een formele wet, maar in op de formele wet berustende lagere voorschriften.

2. De verantwoordingsplicht: niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat

Belangrijk is dat de verantwoordingsplicht voor iedereen aanwezig moet zijn, maar voor iedereen een andere vorm kan hebben. Ook over de uitoefening van een bevoegdheid binnen de wettelijke grenzen moet verantwoording worden afgelegd; dit is een aanvulling op de eerste regel. Waar in de wet geen verantwoordingsplicht is opgenomen, is daar een oplossing voor gevonden in de vorm van de openbaarheid van de ambtshandeling (art. 121 Grondwet). Er zijn diverse vormen van verantwoordingsplicht van en controle op overheidsorganen. De belangrijkste zijn:

A.                  De politieke verantwoordingsplicht van bestuurlijke organen tegenover vertegenwoordigende lichamen. Ministers moeten zich verantwoorden tegenover het parlement, de leden van gedeputeerde staten tegenover de provinciale staten, de burgemeester en de wethouders tegenover de gemeenteraad. Het bestuurlijke orgaan heeft de plicht om inlichtingen te verstrekken, het mag een debat met de volksvertegenwoordiging niet ontwijken en het moet in beginsel opstappen bij verlies van vertrouwen. De verantwoordingsplicht heeft betrekking op het eigen handelen of nalaten maar ook het functioneren van ondergeschikten.

B.                 In de tweede plaats zijn ambtenaren die bepaalde bevoegdheden hebben, verantwoording schuldig aan hun chefs. Slechte vervulling van zijn taak kan leiden tot disciplinaire maatregelen, waaronder ontslag. Bewindspersonen, dat wil zeggen ministers en staatssecretarissen, zijn geen gewone ambtenaren en zijn daardoor niet onderworpen aan disciplinaire maatregelen. Ook zonder ambtelijke ondergeschiktheid kan het voorkomen dat een bestuursorgaan wordt gecontroleerd door een hoger orgaan. Er zijn twee soorten manieren van toezicht. Preventief toezicht houdt in dat een lager bestuursorgaan voor een bepaalde handeling goedkeuring moet vragen aan een hoger orgaan. Repressief toezicht houdt in dat een hoger bestuursorgaan een beslissing van een lager orgaan achteraf ongedaan kan maken. Dergelijke bevoegdheden heeft de regering ook ten aanzien van ‘zelfstandige bestuursorganen’. Er is geen sprake van verantwoordelijkheid van de minister maar hij kan wel kritiek krijgen over het niet gebruiken van zijn controlebevoegdheid.

C.                 Er is sprake van strafrechtelijke verantwoordelijkheid als een strafbepaling de gedragingen strafbaar stelt. Dit gebeurt bijvoorbeeld als ministers koninklijke besluiten mede ondertekenen terwijl ze weten dat dit de Grondwet schendt. Dit is een controle die de rechter uitoefent.

D.                 De meeste besluiten van bestuursorganen zijn vatbaar voor beroep. Belanghebbenden kunnen dit beroep instellen en vragen of een besluit vernietigd of vervangen kan worden. Voorafgaand hieraan moet bezwaar worden aangetekend bij het betrokken bestuursorgaan. 

E.                 Wanneer er geen speciale beroepsmogelijkheid is, is de civiele rechter bereid om de ambtshandelingen te toetsen aan artikel 6:162 BW.

F.                  Er is ook een rechterlijke toetsing van wetgeving. De rechter mag niet beoordelen of een formele wet in strijd is met de Grondwet. De rechter mag wel lagere regelingen aan hogere regelingen toetsen, dus ook aan de Grondwet. Ook mag de rechter beoordelen of organen binnen hun competentie zijn gebleven. 

4. Democratie, rechtsstaat en historische ontwikkeling

Democratie en rechtsstaat

Met democratie wordt gedoeld op een staatsvorm die de gelijkwaardigheid van mensen als uitgangspunt neemt, zowel wat betreft hun invloed op het staatsbestuur als hun bescherming tegen de staat. Een rechtsstaat noemen wij een staat waarvan de organisatie erop gericht is burgers te beschermen tegen machtsmisbruik door de staat zelf. In de loop van de geschiedenis zijn onder meer de volgende waarborgen ontwikkeld:

1.      De staat erkent dat individuen en particuliere instellingen een staatsvrije sfeer toekomt.

2.      Optreden van het bestuur dat voor de burger bezwarend is, dient te berusten op een algemene regel die de bevoegdheid van het desbetreffende orgaan omschrijft. Dit bevordert de rechtszekerheid.

3.      De regels waarin de bevoegdheden van een staatsorgaan zijn omschreven moeten zijn vastgesteld door een ander orgaan.

4.      Geschillen tussen burger en staat moeten worden beslist door een onafhankelijke en onpartijdige rechter.

De idealen van de democratie: zeggenschap en bescherming hangen nauw samen. Het is weinig zinvol om de begrippen democratie en rechtsstaat als twee verschillende zaken af te schilderen. De twee grondregels die in de vorige paragraaf besproken zijn illustreren de samenhang.

Betekenis van de historische ontwikkeling

Het systeem van ‘checks and balances’ is vrij ingewikkeld en ook de hier eerder beschreven grondregels geven niet aan hoe de verschillende bevoegdheden over de verschillende organen zijn verdeeld. Ook wordt niet aangegeven hoe die organen elkaar controleren. De vraag waarom het staatsrecht is zoals het is kan alleen beantwoord worden als men de vraag in een historische context stelt.

Vormen van inspraak

Tegenwoordig wil men echter ook vóór de vaststelling in de plannen gekend worden om daardoor in staat te zijn in een vroeg stadium zijn zienswijze kenbaar te maken. Op die manier kan bij de vaststelling van plannen met die zienswijze rekening worden gehouden. De overheid houdt, om aan deze wens van de burgers tegemoet te komen, daarom hoorzittingen waar belanghebbenden hun bezwaren kenbaar kunnen maken.

Referendum, volks- en burgeriniatieven

Het kan voorkomen dat er besluiten worden genomen waarbij de burgers het niet mee eens zijn. Om te voorkomen dat de kloof tussen kiezers en gekozenen te groot wordt, zijn vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw diverse pogingen gedaan om het referendum een plaats te geven in de Grondwet. Er zijn veel pogingen mislukt; onze Grondwet kent een afgezwakte vorm. De bevolking kan zich alleen in adviserende zin uitspreken.

Behalve het referendum kan ook een volksinitiatief of burgerinitiatief georganiseerd worden. Deze vormen van directe democratie, die op nationaal niveau in ons land niet zijn gerealiseerd, geven een aantal burgers gezamenlijk het recht over een aangelegenheid van overheidsbeleid een uitspraak te vragen van vertegenwoordigende organen. Bij een volksinitiatief kan het laatste woord aan de kiezers zijn omdat het voorstel aan een bindend referendum wordt onderworpen. Bij een burgerinitiatief ligt de eindbeslissing bij het vertegenwoordigende orgaan.

5. Historisch-systematische methode

Bij de bestudering van de staatsrechtswetenschap moet een historisch-systematische methode gevolgd worden. Enerzijds historisch om het bestaande naar werkelijke betekenis te kunnen begrijpen. Anderzijds systematisch om het bestaande kritisch te kunnen waarderen. Begrip en kritiek moeten dus samengaan.