Bestuursrecht: Inleiding - RUG - Oefententamen 2012/2013

Vragen

Bestudeer aandachtig bijgevoegde bepaling uit de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Eindhoven (APV Eindhoven)

Art. 2.19 APV Gemeente Eindhoven (Vergunning evenement)

• Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
• In afwijking van het bepaalde in artikel 1:3 gelden voor het aanvragen van een vergunning de volgende termijnen en criteria:
• voor aanvragen voor een vergunning voor grote evenementen geldt een termijn van veertien weken;
• voor aanvragen voor een vergunning voor middelgrote evenementen geldt een termijn van zes weken;
• voor zeer grootschalige evenementen wordt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure gevolgd en geldt een termijn van 14 weken;
• aanvragen voor evenementenvergunningen kunnen slechts per kalenderjaar worden ingediend. Aanvragen voor meerdere achtereenvolgende kalenderjaren worden niet in behandeling genomen.
• Naast de weigeringsgronden genoemd in artikel 1:10 van deze verordening, kan de vergunning ook worden geweigerd indien:
• de aard en het karakter van de locatie waarvoor een vergunning is aangevraagd zich naar het oordeel van de burgemeester verzetten tegen het houden van een evenement of
• door het toestaan van het aangevraagde evenement of de aangevraagde evenementen geen gevarieerd programma van evenementen ontstaat.
• De burgemeester kan gebieden en periodes aanwijzen waarin beperkingen worden gesteld aan het aantal te houden evenementen.

Op 1 september 2015 ontvangt de ‘Stichting Eindhoven gaat los’ van de burgemeester van Eindhoven een brief waarin een vergunning wordt verleend op grond van artikel 2.19 APV EIndhoven voor een evenement op 22 september 2015 op het Stratumseind te Eindhoven.

Vraag 1a

Is het reguleren van evenementen door de overheid en derhalve het verlenen van een evenementenvergunning positief of negatief overheidsoptreden?

Vraag 1b

De heer van Gaal vindt het onterecht dat in de gemeentelijke APV een vergunningstelsel voor evenementen is opgenomen. Hij gaat uit van het adagium ‘vrijheid, blijheid’ en is van mening dat het gemeentebestuur zich helemaal niet in zou moeten laten met de regulering van evenementen. Hij zou daarom een bezwaarschrift tegen de vaststelling van de APV willen indienen. U legt hem uit dat dit onmogelijk en zinloos is, maar dat er wel een manier is om de rechtmatigheid van de APV door de rechter te laten beoordelen. Op welke manier(en) kan de APV door een rechter worden beoordeeld?

Vraag 2

Stelling: ‘Sinds het Fluorideringsarrest van de Hoge Raad is duidelijk dat al het overheidsoptreden een wettelijke grondslag behoeft’. Leg uit of, en in hoeverre, deze stelling juist of onjuist is?

De ‘Stichting Eindhoven danst’, die eveneens op 22 september 2015 op het Stratumseind een spectaculair evenement organiseert en bovendien daarvoor al een vergunning heeft verkregen, wil zich verzetten tegen de aan de ‘Stichting Eindhoven gaat los’ verleende vergunning. Daags na de bekendmaking van deze vergunning wordt door een aantal omwonenden de ‘Stichting Stop het geluid’ opgericht. Ook deze stichting wil zich verzetten tegen de verleende vergunning.

Vraag 3a

Onder welke voorwaarden kan de ‘Stichting Stop het geluid’ worden aangemerkt als belanghebbende en acht u de kans groot dat aan die voorwaarden wordt voldaan?

Vraag 3b

Stel: de bekende zanger Guus Meeuwis heeft met de ‘Stichting Eindhoven danst’ afgesproken te komen optreden op het evenement van deze stichting. Hij maakt zich echter zoveel zorgen over de vraag of hij wel voldoende publiek zal trekken als er nog een evenement wordt georganiseerd, dat hij zich genoodzaakt voelt bezwaar te maken tegen de aan de ‘Stichting Eindhoven gaat los’ verleende vergunning. Is hij ontvankelijk?

De ‘Stichting Eindhoven danst’ procedeert als belanghebbende tegen de verleende vergunning. Zij meent dat de aard en het karakter van de locatie waarvoor de vergunning is verleend, zich verzetten tegen het houden van een evenement in de zin van artikel 2.19 lid 3 APV EIndhoven.

Vraag 4a

Leg uit of sprake is van beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid en/of beleidsvrijheid in artikel 2.19 lid 3 APV EIndhoven.

Vraag 4b

Op welke wijze zal de bestuursrechter toetsen of de aard en het karakter van de locatie zich verzetten tegen het houden van het evenement? Licht uw antwoord toe.

Vraag 5a

Leg uit dat de burgemeester een bestuursorgaan is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

Vraag 5b

Stel dat de burgemeester voor deze bevoegdheid beleidsregels heeft opgesteld. Mag hij afwijken van de door hem zelf opgestelde beleidsregels indien hij dit nodig acht?

Stel: de ‘Stichting Eindhoven danst’ stelt dat het maximumaantal te houden evenementen in en rondom het Stratumseind al vergund is, met name omdat de burgemeester op grond van artikel 2.19 lid 4 APV GroningenEindhoven op 31 december 2014 besliste en in de lokale krant bekendmaakte dat het aantal te houden evenementen in en rondom het Stratumseind in september 2015 wordt beperkt tot 1.

Vraag 6

Leg uit waarom de beslissing van 31 december 2014 een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en leg uit wat het rechtskarakter van dit besluit is.

Stel: in het besluit op bezwaar stelt de burgemeester dat hij zich heeft vergist en dat de aanvraag voor een vergunning inderdaad had moeten worden geweigerd omdat het maximaal aantal evenementen al vergund was. Hij herroept derhalve de verleende vergunning. Dat is tegen het zere been van de ‘Stichting Eindhoven gaat los’. Die stichting verzoekt de burgemeester om wijziging van zijn besluit van 31 december 2014. Het aantal evenementen moet worden vergroot. De burgemeester wijst dat verzoek af.

Vraag 7a

Kan de ‘Stichting Eindhoven gaat los’ tegen deze laatste weigering bezwaar en (daarna) beroep indienen? Leg uit.

Vraag 7b

Stelling: ‘Een beroep tegen een besluit op bezwaar waarbij de belanghebbende ten onrechte ontvankelijk is verklaard, zal ambtshalve leiden tot een gegrond beroep bij de rechtbank, waarbij het bestreden besluit wordt vernietigd en de rechtbank zelf in de zaak voorziet door het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.’ Is deze stelling juist? Verklaar uw antwoord.

Stel: de ‘Stichting Eindhoven gaat los’ legt zich neer bij het feit dat haar evenement niet door zal gaan. De stichting heeft echter wel bij de gemeente EIndhoven bedongen dat zij voortaan de drankleverancier van de gemeente zal zijn.

Vraag 8

Zijn op de gemeentelijke beslissing tot het aangaan van de overeenkomst het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 Awb en het motiveringsbeginsel van art. 3:46 van toepassing?

Antwoordindicatie

Vraag 1a

Negatief optreden. Het grijpt in in de rechten en vrijheden van burgers.

Vraag 1b

(Ingevolge art. 8:2, aanhef en onder a, Awb kan inderdaad geen beroep worden ingesteld tegen avv’s.) Wat Van Gaal kan doen, is een beschikking op grond van deze bepaling uitlokken en daartegen procederen en in het kader van die procedure de rechtmatigheid van de APV- bepaling aanvechten. Dit kan bijvoorbeeld door een evenementenvergunning aan te vragen, of door het houden van een evenement zonder vergunning en dan het handhavingsbesluit aanvechten. Daarnaast kan hij bij de burgerlijke rechter stellen dat de avv een onrechtmatige daad oplevert in de zin van art. 6:162 BW.

Vraag 2

In het Fluorideringarrest heeft de Hoge Raad de werking van het legaliteitsbeginsel uitgebreid naar ingrijpend positief overheidsoptreden. Negatief overheidsoptreden viel altijd al onder het legaliteitsbeginsel. Daarmee blijft echter een categorie van niet-ingrijpend positief overheidsoptreden over waarvoor niet altijd een wettelijke grondslag is vereist. De stelling is dus onjuist.

Vraag 3a

De stichting kan op basis van art. 1:2 lid 1 niet als belanghebbende worden aangemerkt, vooral omdat zij geen persoonlijk belang heeft. Op grond van artikel 1:2 lid 3 Awb kan de stichting wel als rechtspersoon belanghebbend zijn bij een besluit als zij opkomt voor bepaalde algemene of collectieve belangen die zij overeenkomstig haar doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden behartigt. Daarnaast moet er tevens sprake zijn van een actueel, direct geraakt en objectief bepaalbaar belang bij het bestreden besluit. De stichting behartigt in casu – gelet op de naam – een algemeen belang. In casu is dit algemene belang, er van uitgaande dat deze zijn vastgelegd in de statuten, niet te algemeen geformuleerd. Dat men dit belang behartigt moet ook blijken uit de feitelijke werkzaamheden van de stichting. Procederen alleen is niet voldoende, zie ABRvS 1 oktober 2008 “Stichting Openbare Ruimte”. Vanwege het laatste vereiste zal niet snel sprake kunnen zijn van belanghebbendheid.

Vraag 3b

Om bezwaar aan te kunnen tekenen moet Guus Meeuwis belanghebbende zijn bij het bestreden besluit. Op grond van artikel 1:2 lid 1 Awb moet zijn belang rechtstreeks bij een besluit zijn betrokken. Wanneer er sprake is van een belang, is uitgewerkt in de jurisprudentie.

• eigen belang: in casu ja, geen algemeen belang en niet van iemand anders;

• persoonlijk belang: in casu ja, voldoende onderscheidend van willekeurig ander belang;

• objectief bepaalbaar belang: in casu ja, zijn belang is op geld waardeerbaar;

• actueel: in casu ja, niet toekomstig of een onzeker belang. Vergunning is verleend;

• direct geraakt: in casu nee, het belang van Van Velzen ligt in zijn contractuele relatie met de ‘Stichting Eindhoven danst’. Dat is een afgeleid belang en niet een direct geraakt belang, dat in het verlengde ligt in dat van de stichting. Hij zal dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat hij geen belanghebbende is in zin van art. 1:2 Awb.

Vraag 4a

Beoordelingsruimte: de wetgever heeft door gebruik van vage termen ruimte gelaten aan een bestuursorgaan om in een concreet geval te interpreteren of aan voorwaarden voor bevoegdheidsuitoefening is voldaan. Vage termen in dit artikel zijn: ‘aard en karakter van de locatie’, ‘evenement’ en ‘gevarieerd programma’.

Beoordelingsvrijheid: de wetgever heeft het oordeel of aan de voorwaarden voor bevoegdheidsuitoefening is voldaan geheel overgelaten aan het bestuursorgaan, in beginsel met uitsluiting van ieder ander.
In dit artikel is sprake van expliciete beoordelingsvrijheid wat blijkt uit de woorden ‘naar het oordeel van’.

Beleidsvrijheid: de wetgever heeft aan het bestuursorgaan overgelaten om zelf te bepalen of het de wettelijk toegekende bevoegdheid al of niet zal uitoefenen en/of hoe het die bevoegdheid zal uitoefenen.
 Lid 3 is een ‘kan’-bepaling. Er is dus of-vrijheid.

Vraag 4b

Omdat de burgemeester hier beoordelingsvrijheid heeft, zal de rechter dit terughoudend (of: marginaal) toetsen. Beoordelingsvrijheid houdt immers in dat het oordeel of aan de voorwaarden etc is voldaan geheel is overgelaten aan het bestuursorgaan. De rechter moet zich daarom terughoudend opstellen.

Vraag 5a

De burgemeester is een a-orgaan, zie art. 1:1 lid 1 Awb. Hij valt niet onder de uitzondering van lid 2. De rechtspersoon waar de Burgemeester onderdeel van uitmaakt is de gemeente, en die is gezien art. 2:1 lid 1 BW een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon. Gelet op art. 6 Gemeentewet is de burgemeester orgaan van die rechtspersoon.

Vraag 5b

Ingevolge art. 4:84 Awb zal de burgemeester als hoofdregel conform zijn beleidsregels moeten beslissen. Hij mag echter afwijken, als de gevolgen voor één of meer belanghebbenden onevenredig zouden zijn met de met de beleidsregel te dienen doelen.

Vraag 6

De definitie van een ‘besluit’ in art. 1:3 lid 1 Awb kent vier elementen. Schriftelijk? Ja, dat lijkt zeer aannemelijk (ook gelet op het krantenbericht). Bestuursorgaan? Ja, namelijk de burgemeester. Publiekrechtelijk? Ja, het is een eenzijdig door het bestuur afgekondigde beperking en betreft een exclusieve, niet aan een ieder toekomende bevoegdheid. Rechtshandeling? Ja, het is een aanwijzing in de zin van het vierde lid van art. 2.19 APV en is de aanwijzing van een gebied en een periode waarin beperkingen gelden voor evenementen. Beslissing is gericht op rechtsgevolg (‘verandering in wereld van het recht’).

Wat is het rechtskarater van het besluit? Het betreft een concretiserend besluit van algemene strekking. Het gaat om een naar buiten werkende, voor herhaling toepasbare en door het bestuursorgaan vastgestelde regel. Het besluit geeft concretisering (naar plaats en tijd) van het toepassingsbereik van de APV (= een AVV). Er ontbreekt een zelfstandige rechtsnorm, maar het besluit bevat een uitwerking van de verbodsnorm genoemd in art. 2.19 APV. Rechtskarakter: Geen zelfstandige rechtsnorm, concretisering APV, dus concretiserend besluit van algemene strekking.

Vraag 7a

Het antwoord moet in ieder geval vermelden:

• het besluit waarvan wijziging wordt gevraagd (besluit van 31 december 2011) is een concretiserend besluit van algemene strekking;

• de weigering om dat besluit te wijzigen is geen besluit (geen rechtsgevolg) en het is evenmin de weigering van een aangevraagde beschikking, zodat artikel 1:3 lid 2 Awb niet van toepassing is;

• langs de weg van artikel 6:2 onder a Awb (weigering om een besluit te nemen) wordt de afwijzing van het verzoek met een besluit gelijkgesteld en is dus wel appellabel.

Vraag 7b

Het antwoord moet vermelden:

• de notie dat het beroep tegen de beslissing op bezwaar wel ontvankelijk is (ook al was het bezwaar zelf niet-ontvankelijk) en dat de bestuursrechter de ontvankelijkheid ambtshalve toetst;

• de conclusie dat de rechtbank het besluit op bezwaar zal vernietigen (dat is immers onjuist) en wel zelf in de zaak kán voorzien, maar daartoe niet verplicht is.

Vraag 8

Het gaat om privaatrechtelijk handelen van de gemeente, omdat geen sprake is publiekrechtelijke rechtshandeling; het sluiten van een overeenkomst over het leveren van drank is geen exclusief aan de overheid toegekende bevoegdheid. Het college van B&W zal beslissen over het aangaan van de privaatrechtelijke overeenkomst door de gemeente. Art. 3:1 lid 2 Awb bepaalt dat op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten de afdelingen 3.2 tot en met 3.4 Awb van overeenkomstige toepassing zijn, voor zover de aard van de handeling zich daartegen niet verzet. Het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 zou derhalve toepasselijk kunnen zijn. Het motiveringsbeginsel van art. 3:46 staat in afdeling 3.7 en is in beginsel niet van toepassing.