Kern van het internationaal publiekrecht. Hoofdstuk 4

Hoofdstuk 4 Wat is een internationale organisatie? 

4.1 Wat houdt het begrip internationale organisatie in? 

Bovennationale belangen kunnen moeilijk gerealiseerd worden door één staat zelf, daarom zijn er samenwerkingsverbanden (internationale organisaties) opgericht om de bovennationale belangen te behartigen. Internationale organisaties hebben rechtssubjectiviteit zodat ze zelfstandig rechtshandelingen kunnen verrichten in de internationale rechtsorde. Internationale organisaties hebben grote verantwoordelijkheden. Door de grotere verantwoordelijkheden hebben ze ook vergaande bevoegdheden en omvangrijke middelen. Staten zijn alleen niet altijd in staat om de bevoegdheden en de andere middelen te verschaffen aan internationale organisaties. 

Internationale organisaties hebben geen bevolking of grondgebied zoals een staat. Hun positie komt voort uit de functies die aan internationale organisaties wordt toebedeelt. Internationaal publiekrecht is ontwikkeld door staten, er moet dus gekeken worden hoe het toegepast wordt bij internationale organisaties. De interne inrichting wordt bij internationale organisaties in tegenstelling tot staten wel bepaald door het internationaal recht. Dit omdat internationale organisaties alleen werken op internationaal gebied. Zij hebben geen nationaal recht om op terug te vallen. Door de eigen rechtspersoonlijkheid wordt het interne recht van internationale organisaties wel afgescheiden van de algemene internationale rechtsorde. Internationale organisaties hebben dus een eigen rechtsorde binnen de algemene internationale rechtsorde. 

De inrichting van internationale organisaties wordt bepaald door verdragen. In het internationaal recht zijn er maar een paar beginselen van toepassing op internationale organisaties. Vaak betreft dit de betrekkingen tussen internationale organisaties enerzijds en staten anderzijds. 

4.2 Wat zijn de belangrijkste internationale organisaties voor Nederland? 

Er bestaan verschillende internationale organisaties, sommigen staan bevoorbeeld open voor alle leden en andere alleen voor een bepaald grondgebied. Ondanks de verschillen hebben wel alle internationale organisaties hun inrichting volgens algemeen bepaalde patronen. Alle organisaties hebben organen die optreden namens de organisatie. Deze drie typen zijn: 

• Organen die bestaan uit de leden van de organisatie. Deze organen bepalen het beleid en kunnen besluiten nemen. 
• Organen die de bevolkingen van de leden vertegenwoordigen. Dit zijn vaak organen die bestaan uit leden van nationale parlementen. 
• Onafhankelijke organen. Dit zijn organen die het werk van de organisatie steunen, geschillen beslechten of rechtsvragen beoordelen. Dit door een secretariaat gebeuren of door een tribunaal. 

Een secretariaat bestaat uit onafhankelijke internationale ambtenaren. Het is verboden voor de ambtenaren om instructies te ontvangen van lidstaten. Dit zou de onafhankelijkheid van de ambtenaren in gevaar brengen. 

Nu komt er een korte overzicht met de belangrijkste internationale organisaties voor Nederland. 

Verenigde naties: 

De VN is opgericht in 1945 en is sindsdien de belangrijkste mondiale organisatie. In 2018 waren er 190 staten aangesloten bij de VN. De VN is opgericht na het falen van de internationale gemeenschap om de eerste en tweede wereldoorlog te voorkomen. De belangrijkste doelstelling is daarom ook de bescherming van internationale vrede en veiligheid. Dit is niet de enige doelstelling van de VN. De VN is ook actief op sociaal en economisch gebied. De organisatie heeft verschillende verdragen opgesteld om de rechten van de mens te garanderen. 

Door de brede doelstellingen, vele leden en de verreikende bevoegdheden wordt het handvest van de VN ook wel gezien als de 'Grondwet' van de internationale rechtsorde. Dit handvest zorgt voor een zekere normatieve eenheid en structuur in de internationale rechtsorde. 

De VN bestaat uit verschillende organen. De algemene vergadering is er één van, het is zelfs de belangrijkste orgaan. Alle lidstaten maken deel uit van dit orgaan. Het is een politiek orgaan die zorgt voor een forum van discussies en politike besluitvorming. De algemene vergadering heeft geen wetgevende bevoegdheden. De resoluties van dit orgaan zijn niet bindend maar kunnen wel invloed hebben op de ontwikkeling van gewoonterecht. 

De veiligheidsraad van de VN bestaat uit vijftienleden, waarvan vijf leden permanent lidmaatschap hebben (China, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten, Frankrijk, Rusland). De veiligheidsraad zorgt voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid. 

De economische en sociale raad bestaat uit 54 leden. De raad zorgt voor samenwerking op sociaal en cultureel gebied. Ze nemen geen resoluties aan maar stellen andere belangrijke instituties in. 

Naast de bovengenoemde organen heeft de VN nog drie andere organen: de Trustschapsraad, het Internationaal Gerechtshof en het Secretariaat. 

Gespecialiseerde organisaties:

De VN is met meerdere organisaties in verband gebracht door overeenkomsten met de ESR (economische en sociale raad). Dit laat de belangrijke rol van de VN in de internationale gemeenschap zien. Het beleid van de organisaties komt echter niet overeen. De VN heeft geprobeerd een uniform beleid in te stellen, maar dit is mislukt. Het verschil kan leiden tot tegenstrijdig beleid en verspilling van schaarse middelen. 

Andere internationale organisaties: 

Buiten de VN zijn ook organisaties opgesteld die belangrijk zijn binnen de internationale gemeenschap. De Wereldhandelsorganisatie ziet toe op grensoverschrijdende handel in goederen en diensten. Ze stellen regels in waaraan lidstaten zich moeten houden. Het Internationaal Strafhof vervolgt en berecht verdachten voor misdrijven tegen de mensheid en agressie. 

Europese Unie: 

De EU kun je de meest ontwikkelde regionale organisatie noemen. De lidstaten van de EU hebben een groot gedeelte van hun gezag overgedragen aan de EU. De EU is samengesteld uit drie organisaties: de Europese gemeenschap voor Kolen en Staal, de Europese economische gemeenschap en de Europese gemeenschap voor Atoomenergie. Vanaf 1992 is de Unie in haar huidige vorm opgericht. 

De Europese Unie is een supranationale internationale organisatie. De Unie heeft een eigen rechtsorde gecreëerd en die geïntegreerd in de rechtsordes van de lidstaten. Elke unieburger kan direct rechten en plichten ontlenen van de verdragen van de EU. 

De Europese Raad en de Raad van Ministers bestaan uit vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten. Staatshoofden en regeringsleiders nemen plaats in de Europese Raad en ministers van buitenlandse zaken (of vakministers) nemen plaats in de Raad van Ministers. De Europese Raad heeft de politieke leiding en de Raad van Ministers heeft een regeringsfunctie en een wetgevende functie samen met het Europees Parlement. 

De Europese Commissie is het belangrijkste uitvoerende orgaan binnen de EU. De commissie kan autonome beslissingen nemen en heeft een exclusief initiatief van wetgeving. De commissie komt met de wetsvoorstellen, daarom moeten de 28 leden onafhankelijk zijn. Lidstaten mogen geen invloed uitoefenen op de commissie. Ook oefent de commissie toezicht uit op de naleving van het Europees recht. 

Het Europees Parlement wordt gekozen door de Unieburgers (alle burgers van de lidstaten). Als er een nieuwe wet tot stand gekomen moet worden heeft de Raad de medewerking van het Parlement nodig. Naast de wetgevende functie heeft het Parlement ook budgettaire en controlerende bevoegdheden. 

De Raad van Europa:

De Raad van Europa maakt geen deel uit van de Europese Unie. Het is een instelling die is opgericht om de eenheid tussen de lidstaten te bewerkstelligen en economische en sociale vooruitgang te faciliteren. Zijn belangrijkste doelstelling is het beschermen van de democratische veiligheid in Europa. Dit door rechten van de mens, democratie en de rechtsstaat te verzekeren. Het belangrijkste verdrag is het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). De Raad van Europa bestaat uit het Comité van ministers en de parlementaire vergadering. 

Organisatie voor veiligheid en Samenwerking in Europa: 

De OVSE kan niet gezien worden als een internationale organisatie, zij bezit in tegenstelling tot andere instituties geen rechtspersoonlijkheid. De organisatie is gericht op veiligheid en samenwerking in Europa, toch zijn de Verenigde Staten en Canada ook lid. Dit komt door het verlenen van hulp na de Tweede Wereldoorlog. De organisatie richt zich voornamelijk op crisisbeheersing en wederopbouw van staten na conflicten. Organen van de OVSE zijn de OVSE-top (leden zijn hierin vertegenwoordigt), de Raad van ministers en de Parlementaire Assemblee (gekozen uit nationale parlementen). 

Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). 

De NAVO is door westerse landen opgericht met als doel het bieden van bescherming tegen het Oostblok. De NAVO is een collectieve zelfverdedigingsorganisatie. Een aanval op een van de leden is een aanval op alle leden. Het is een militair bondgenootschap die in actie komt bij een aanval jegens een van de lidstaten. Belangrijke organen zijn de Noord-Atlantische Raad en de NAVO-Assemblee. 

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO): 

De OESO werd in eerste instantie opgericht na de Tweede Wereldoorlog voor overleg en planning van de wederopbouw. De oprichting was een voorwaarde voor de door de Verenigde Staten verleende hulp (Marshallplan). OESO heeft grotendeels dezelfde doelen als de EU, maar heeft minder bevoegdheden voor het behalen van de doelstellingen. De OESO kan aanbevelingen van lidstaten aannemen en het economisch beleid beoordelen. De OESO kent een Raad van Ministers en een groot aantal comités. 

Benelux: 

De Benelux is opgericht door België, Nederland en Luxemburg. De EU heeft het belang van de Benelux grotendeels weggenomen. Op het gebied van merkenrecht heeft het nog een groot invloed in Nederland en het versterkt de positie van Nederland op het internationale toneel. 

Andere regio's: 

Niet alleen in Europa zijn een groot aantal organisaties tot stand gekomen. Dit is ook het geval in Afrika (Afrikaanse Unie), Amerika (Organisatie van de Amerikaanse Staten) en Azië (Associatie van Zuidoost-Aziatische Naties). 

4.3 Hoe komt een internationale organisatie tot stand? 

Een internationale organisatie wordt voornamelijk opgericht bij verdrag. Voor internationale organisaties is er ook een criterium waaraan moet worden voldaan. Elke internationale organisatie moet minstens één permanent orgaan hebben met zelfstandige bevoegdheden, het orgaan moet dus wel onafhankelijk zijn. Een internationale organisatie moet los staan van de lidstaten, pas dan spreek je van een rechtspersoon. In sommige oprichtingsverdragen vind je dat leden de bedoeling hadden om een rechtspersoon in leven te roepen. Dit is niet genoeg, er moet voldaan worden aan het criterium van een bestaande onafhankelijke orgaan. Op papier kan een organen zelfstandige organen hebben, maar dit moet ook in de praktijk blijken. In praktijk kunnen organisaties zich ontwikkelen en wel rechtspersoonlijkheid verwerven. 

De rechtssubjectiviteit van internationale organisaties is in gevallen objectief van aard. In dat geval heeft de rechtssubjectiviteit gelding tegenover alle staten. Ook tegen staten die geen lid zijn. De VN bezit over objectieve rechtspersoonlijkheid. Het IGH heeft bepaald dat aan alle mondiale organisaties die functioneren in het kader van de VN (WTO en de ILO) objectieve rechtspersoonlijkheid toekomt. Staten kunnen wel ervoor kiezen om de rechtspersoonlijkheid niet te aanvaarden. Ze aanvaarden dan alleen de leden als verdragspartners. De organisatie zal dan niet aansprakelijk gesteld worden maar de staat zelf. 

4.4 Hoe wordt je lid bij een internationale organisatie? 

Staten blijven een belangrijk deel van internationale organisaties, zonder staten zouden ze niet bestaan. Staten behouden een bepaalde invloed op het beleid en wetgeving van een organisatie. 

4.4.1 Wie kan lid worden van internationale organisaties? 

In het oprichtingsverdrag van een internationale organisatie staat wie er lid kan worden. Dit zijn in ieder geval de staten die de internationale organisatie hebben opgericht. 

Open organisaties staan open voor alle staten op de wereld. Dit geldt bijvoorbeeld voor de VN. Gesloten organisaties laten alleen staten toe die voldoen aan een bepaalde criteria. Dit kan van geografische aard zijn, maar het kan ook liggen aan hoe betrokken een staat is bij het doel van de organisatie. 

Internationale organisaties kunnen zelf ook andere internationale organisaties oprichten en lid worden bij een bestaande organisatie. Voor de EU is het belangrijk voor de effectiviteit om ook lid te worden bij andere internationale organisaties die op hetzelfde gebied actief zijn. Hier zijn wel twee voorwaarden aan gebonden. De Unie moet naar haar recht daartoe bevoegd zijn en moet het oprichtingsverdrag van een andere organisatie openstaan voor toetreding door de Unie. Als de Unie geen lid kan worden moeten de lidstaten hun optreden coördineren. De EU is wel waarnemer bij de VN met een verdergaande rol dan andere organisaties. De Unie heeft het recht om voorstellen te doen en amendementen in te dienen. 

4.4.2 Wat is de procedure bij toetreding bij een internationale organisatie? 

De organen van een internationale organisatie beslissen over de toelating van nieuwe leden. In de EU besluit bijvoorbeeld de Raad, na het raadplegen van de Commissie, over de toelating van nieuwe leden.

4.4.3 Hoe wordt een lidmaatschap beëindigd of opgeschort? 

Bij het schenden van verplichtingen kunnen bepaalde rechten van lidstaten opgeschort worden, of kan een lidstaat zelfs verwijderd worden. Verwijdering bij de VN is nog nooit voorgekomen maar het is wel mogelijk bij voortduring van het schenden van beginselen. Er wordt meer waarde toegekend aan dat de mogelijkheid er is, niet dat het werkelijk gebeurd. 

4.4.4 Wat is de verhouding tussen organisaties en leden? 

Zonder leden kan een internationale organisatie niet bestaan. Een internationale organisatie is juridisch zelfstandig maar kan alsnog alleen doen wat de leden toelaten. Lidstaten kunnen ook nog steeds aansprakelijk gesteld worden ook al zijn zij lid bij een internationale organisatie. 

4.5 Hoe wordt een internationale organisatie gefinancierd? 

Om hun taken te verrichten moet een internationale organisatie over genoeg financiële middelen bezitten. Door de omvang en taken kost een organisatie veel. Internationale organisaties kunnen niet zoals staten belasting heffen over een bevolking. Een internationale organisatie heeft zelf geen bevolking, alleen lidstaten. De inkomsten die een organisatie verkrijgt komt voort uit de contributie van de lidstaten. Dit kan voor elke lidstaat een gelijk bedrag zijn, maar kan ook vastgesteld op basis van de grootte van de bevolking. 

De EU is hierop een uitzondering. De financiering van de EU vindt gedeeltelijk plaats door een stelsel van eigen middelen dat wordt aangevuld met een bijdrage van de lidstaten. De eigen middelen bestaan bijvoorbeeld uit douane- en landbouwrechten. Toch blijft 75% van de eigen middelen bij de lidstaten wegkomen. 

In elke organisatie vindt een begroting plaats door het vertegenwoordigende orgaan van de organisatie. Bij de VN is dit de Algemene Vergadering, bij de EU het Europees Parlement, samen met de Raad. 

4.6 Wat zijn de bevoegdheden van een internationale organisatie? 

4.6.1 Wat houdt het attributie- en specialiteitsbeginsel in? 

De bevoegdheden van een internationale organisatie zijn beperkt. Deze beperking vindt zijn grondslag in de bescherming van de soevereiniteit van staten. Als een organisatie onbeperkte bevoegdheden zou verkrijgen zou haar activiteiten kunnen doen uitstrekken op gebieden waarover leden liever zelf het gezag willen behouden. 

Internationale organisaties hebben alleen de bevoegdheden die zij verkregen hebben in het oprichtingsverdrag. Dit wordt het attributiebeginsel genoemd. Over andere bevoegdheden bezit een internationale niet, behalve als de lidstaten deze aan de internationale organisatie hebben toegekend. Uitbreiding van bevoegdheden vindt dus plaats door het impliceren van bevoegdheden, of op basis van de praktijk van de organisatie. 

Bevoegdheden hebben een bepaalde reikwijdte, deze reikwijdte wordt bepaald door het specialiteitsbeginsel. Internationale organisaties hebben alleen bevoegdheden als die verbonden zijn aan het doel waarvoor de organisatie is opgericht. Om te kijken of een organisatie over een bevoegdheid bezit wordt er gekeken naar het 'field of activity'. 

4.6.2 Wat zijn impliciete bevoegdheden? 

Bevoegdheden van een organisatie kunnen zijn vastgelegd in het oprichtingsverdrag. Bevoegdheden kunnen echter ook geïmpliceerd worden door de doelstellingen en functies van de organisatie. 

4.6.3 Wat is de ontwikkeling van bevoegdheden in de praktijk? 

Een internationale organisatie kan ook bepaalde bevoegdheden uitoefenen die niet in het oprichtingsverdrag staan. Staan lidstaten en de organen dit toe dan worden de bevoegdheden uitgebreid door de politieke praktijk. 

4.6.4 Wat zijn de resterende bevoegdheden van de lidstaten? 

Een internationale organisatie deelt zij bevoegdheden met zijn lidstaten. Lidstaten kunnen zelf bevoegd blijven om het beleid te voeren en om de wetgeving vast te stellen. Wel moet een lidstaat dan wel de regels van het internationaal recht en de nadere regels van de organisatie respecteren. Bevoegdheden van lidstaten worden pas beperkt als de lidstaat aan een internationale organisatie exclusieve bevoegdheden heeft overgedragen. Bij de EU hebben de lidstaten bijvoorbeeld niet meer de bevoegdheid om zelfstandig verdragen te sluiten. 

4.7 Hoe vindt de besluitvorming plaats in een internationale organisatie? 

Internationale organisaties moeten besluiten kunnen nemen om hun taken te kunnen vervullen. De taken kunnen betrekking hebben op de organisatie maar kunnen ook inhoudelijk van aard zijn. Internationale organisaties kunnen leden iets verplichten door besluiten te nemen maar kunnen ook niet-bindende regelingen aannemen. 

Binnen de organisatie worden besluiten genomen door middel van een stemming. Elke lidstaat heeft in overeenstemming met het beginsel van soevereine gelijkheid, één stem. Het gewicht van de stemmen kan ook afhankelijk zijn van de omvang van de bevolking van lidstaten. 

4.8 Hoe is een internationale organisatie gebonden aan internationaal recht? 

Internationale organisaties zijn ook onderworpen aan de regels van het internationaal recht. Dit wordt soms bepaald in de oprichtingsverdragen Internationale organisaties zijn gebonden aan hun eigen oprichtingsverdragen. 

4.9 Hoe vindt checks and balances plaats bij een internationale organisatie? 

Internationaal recht laat voornamelijk de interne organisatie van internationale organisaties over aan het interne recht van een organisatie. Het is niet verplicht dat de organen elkaar controleren. Internationale organisaties kunnen soms tekortschieten in de vervulling van hun taken en het uitoefenen van hun bevoegdheden. De vraag rijst dan op of er juridisch toezicht moet komen over internationale organisaties. Dit is minder bij relatief ontwikkelde organisaties. Elke organisatie blijft vrij om hun eigen inrichting te kiezen. 

In de praktijk is er wel een langzame beweging in ontwikkeling om bestuursrechtelijke beginselen toe te passen in de besluitvorming van internationale organisaties. Beginselen als transparantie, betrokkenheid van belanghebbende partijen en politieke verantwoording. 

Democratie en rechtsstatelijkheid zijn geen wereldwijde aanvaarde normen, internationale organisaties zijn dus niet verplicht om zich te houden aan deze normen. Het is echter wel wenselijk dat er een systeem van checks and balances wordt ingesteld bij internationale organisaties. Dit om bescherming te bieden aan staten en burgers. Wel kunnen nationale rechters zich verzetten tegen toepassing van de besluiten van internationale organisaties als die in strijd zijn met de fundamentele rechten. 

Er is wel een mogelijkheid om kritiek te leveren op internationale organisaties. Dit kan wel op gespannen voet staat met het beginsel van autonomie van internationale organisaties maar dat is een prijs dat betaald moet worden. De bescherming van rechtsstatelijke waarden en normen is in de internationale rechtsorde afhankelijk van het samenspel van nationale instituties en internationale organisaties. 

Tentamentips: 

• De VN is de belangrijkste internationale organisatie. Je moet alle organen en de doelstellingen van de VN weten.

• Het is belangrijk om het verschil tussen internationale organisaties en staten te weten. Welke bevoegdheden horen bij een staat en welke bij een internationale organisatie. 

• Een internationale organisatie is vaak gekoppeld aan een belangrijk verdrag, je moet weten door welke organisaties, verdragen zijn opgesteld. EVRM is bijvoorbeeld door de Raad van Europa opgesteld.

• De Raad van de Europese Unie is niet de Raad van Europa!

• Ken de bijbehorende jurisprudentie en de schuingedrukte woorden. Leer ook goed de beginselen uit je hoofd, deze worden vaak gevraagd bij de open vraag.