Deel I. In hoeverre zijn de ambities en doelstellingen van de Awb waargemaakt? 

1. Welke uitdagingen zijn er voor het bestuursrecht van de toekomst? - Lukas van den Berge

Overheden vertrouwen tegenwoordig meer op een publiek-private samenwerking dan op een verticaal en centralistisch model van 'command and control'. Hierdoor is een netwerksamenleving ontstaan waarin bestuurlijke netwerken van publieke en private actorem de macht uitoefenen. Dit levert verschillende uitdagingen op, terwijl de Algemene wet bestuursrecht amper is aangepast sinds kort na de oorlog. 

Wat zijn de uitdagingen voor het bestuursrecht? 

Vooral in de jaren negentig nam de privatisering, het uitbesteden van publieke taken aan private actoren, snel toe. Dit kwam door het vertrouwen in de 'entrepreneurial spirit'. Het idee heerstte dat het overheidsbeleid beter, sneller en goedkoper uitgevoerd zou worden als het zou worden overgelaten aan de actoren op de vrije markt. Inmiddels is deze theorie van 'new public management' weer onderuitgehaald omdat de marktwerking afbreuk kan doen aan zaken als transparantie, inclusiviteit, democratische verantwoording en de grondrechten.

Toch wordt niet teruggegrepen naar een centraal model van bestuur omdat dit financieel gezien onmogelijk is, dus moet er in de privatisering meer zorg gedragen worden voor publieke belangen. De Raad pleit voor een coöperatief bestuur waarbij de overheid voorwaarden schept en de burgers, bedrijven en organisaties daarbinnen de invulling en uitvoering van de belangen regelen.

Om meer duidelijkheid te creëeren in welke actoren waarbij horen, is nu het b-orgaanbegrip aangepast. Het publieke karakter van een taak kan geen reden meer zijn om een niet-statelijke actor aan te merken als bestuursorgaan. Door te weten wie bij de overheid hoort en wie niet, kan het nieuwe coöperatieve bestuur dat de Raad wil verwezenlijken beter ontwikkeld worden. 

Dan is er ook nog het probleem van 'managerialisme'. Overheden stemmen onder druk van de globalisering hun standaarden af op bedrijven. Dit zorgt ervoor dat de overheden zich dieper in de private ruimte van burgers dringen door zich op te stellen als partnerbedrijf. Overheden gedragen zich dus als bedrijven, maar hebben geen last van de rechtsbescherming en democratische controle waardoor bevoegdheden van bedrijven worden ingeperkt. Dit zet de publiekrechtelijke rechtsbescherming onder druk. Het manageriële bestuur dringt diep binnen in het private domein van burgers maar blijft onder de rader van het bestuursrecht als bijzonder materieel en procedureel regime. 

Dit is bijvoorbeeld te zien in het 'keukentafelgesprek' in het kader van de Wmo, waarbij het bestuur zich amicaal opstelt ten opzichte van een hulpbehoevende. Dit schept de schijn van horizontaliteit en concensualisme in het bestuur maar stelt de overheid in feite in staat de klassieke grenzen tussen staat en samenleving te passeren en het leven van burgers te micromanagen, met onder andere kostenbesparing als doel in plaats van integrale dienstverlening. Juridische procedures tegen de uitkomst van een dergelijk keukentafelgesprek zijn nagenoeg uitgesloten. Sociaal gezien is er dus te weinig rechtsbescherming. Dat pas kan worden opgelost als de mal van het bestuursbesluit wordt opengebroken.

Tenslotte is er het probleem van de gebroken verantwoordelijkheid. Publieke verantwoordelijkheden raken zoek in de ingewikkelde structuren van 'mulitlevel governance' en de publiek-private samenwerking. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de Groninger gaswinning, waarbij zowel de overheid als de private actoren wachtten tot de andere partij zijn verantwoordelijkheid zou nemen toen er aardbevingen ontstonden. Bescherming van lijf en goed zou een publieke verantwoordelijkheid moeten zijn die de overheid niet zomaar van zich af kan schudden. 

Hoe kan een stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming het beste aan deze drie uitdagingen tegemoet komen?

Het bestuursbesluit wordt gezien als de kern van publieke machtsuitoefeningen en andere overheidshandelingen slechts als deel van de 'schil'. Dit zorgt ervoor dat bestuursrechtelijke rechtsbescherming slechts openstaat voor burgers die tegen een besluit in willen gaan. Voor burgers met klachten over andere manieren waarop de overheid haar wil oplegt, zijn geen opties. Dit zou moeten veranderen door een radicale breuk met het idee van het besluit als de kern van het besturen.