De Tien geboden van de formatie

De Tien geboden van de formatie. Conventies. (Van den Berg)

Inleiding

Het Nederlandse staatsrecht heeft in het algemeen weinig op te merken over de vorming van een nieuw kabinet. De partijen zijn vrij om zelf tot een zo goed mogelijk resultaat te komen. De normen die in het proces van kabinetsformatie gelden hebben het karakter van een conventie of ‘normerende traditie’. Dit betekent niet dat geschreven staatsrecht helemaal geen rol speelt.

Vooropgesteld moet worden dat het geschreven staatsrecht geen relatie kent tussen verkiezingen voor Eerste of Tweede Kamer en de vorming van een kabinet. De ontslagaanvraag bepaalt of er een nieuw kabinet zal worden gevormd. De formatie kan ook uitmonden in een intrekking van de ontslagaanvrage door de ministers of een ontslagweigering door de Koning. De vorming van een kabinet werd opgehangen aan artikel 43 van de Grondwet. De regels ter zake van de verkiezing en samenstelling van de Eerste en Tweede Kamer staan hier los van, zie artikel 52-56 van de Grondwet. Grondwettelijk gezien kan een kabinet voortbestaan, ongeacht de uitslag van Kamerverkiezingen en kan het van samenstelling wisselen zonder voorafgaande verkiezingen.

De politieke band tussen Tweede Kamerverkiezingen en kabinetsformatie wordt bepaald door één rechtsnorm, een ongeschreven staatsrechtelijke regel: het vertrouwensbeginsel. Als is gebleken dat de Tweede Kamer het vertrouwen in minister of kabinet heeft verloren, kan deze minister of het kabinet niet aanblijven. De noodzaak van ontslag en vorming van een kabinet wordt in grote mate bepaald door de politieke machtsverhoudingen in de Tweede Kamer. De staatsrechtelijke formaliteiten zijn allereerst bedoeld om uiteen te zetten dat en waarom het initiatief in de kabinetsformatie bij de Koning ligt. Daarnaast heeft de positie van de Koning ook een ceremonieel karakter. In de kabinetsformatie komt er weinig staatsrecht aan de pas. Er zijn wel een aantal conventies van toepassing. Deze conventies zijn relevant, maar kunnen niet worden beschouwd als ongeschreven staatsrecht.

De tien conventies in de kabinetsformatie

1. Er is sprake van een kabinetscrisis als een kabinet als zodanig ontslag vraagt aan de Koning, als het aan de Koning mededeelt dat het zijn portefeuilles ter beschikking stelt, als de bewindspersonen van een van de formerende partijen om ontslag verzoekt en als de minister-president om ontslag verzoekt.

2. Het zittende kabinet moet uiterlijk op de dag van de Tweede Kamer verkiezingen zijn ontslag indienen, ook als de verkiezingen het gevolg zijn van een besluit tot ontbinding van de Kamer.

3. De Koning neemt ingeval van een ontslagaanvraag door het kabinet op grond van artikel 43 het initiatief om de vorming van een nieuw kabinet te bevorderen. Hij besluit telkens over de voortgang van de formatie. De Tweede Kamer acht zich echter bevoegd het formatieproces van de Koning over te nemen, waardoor de bevoegdheid van de Koning zich kan beperken tot het ondertekenen van de benoemingsbesluiten van de minister-president en de overige ministers.

4. De Koning start het proces van kabinetsformatie door de raadpleging van drie vaste adviseurs: de voorzitter van de Tweede en van de Eerste Kamer en de vicepresident van de Raad van State. Dit wordt de adviesronde genoemd. De adviezen zijn vertrouwelijk. In een latere fase van de formatie kan de Koning opnieuw om advies vragen. De adviezen van de fractievoorzitters worden wel openbaar gemaakt. Nadat alle fractievoorzitters advies hebben uitgebracht wordt de vicepresident van de Raad van State nogmaals uitgenodigd op het paleis.

5. De Koning wijst op grond van de aan hem uitgebrachte adviezen een formateur of informateur aan. De Koning verleent de formateur of informateur een ‘opdracht’, welke wordt gepubliceerd. De (in)formateur aanvaardt de verantwoordelijkheid door het formuleren van de aan hem verstrekte opdracht.

6. Na verkiezingen wordt de eerste (in)formateur geselecteerd uit de partij die bij de verkiezingen de meeste stemmen heeft gekregen.

7. Het formatieproces start met het formuleren van een ontwerp voor een regeerakkoord. Dit wordt schriftelijk vastgelegd en openbaar gemaakt. Daarna wordt het ontwerp besproken door de betrokken fracties in de Tweede Kamer. Indien er een akkoord wordt bereikt, volgen besprekingen over het verdelen van portefeuilles van ministers en staatssecretarissen. Tot slot worden de kandidaats-bewindslieden overeengekomen. De informateur leidt alle onderhandelingen tot aan de formele selectie van ministers en staatssecretarissen.

8. De grootste coalitiepartij levert de minister-president.

9. Zonder voorafgaande verkiezingen voor de Tweede Kamer wisselen coalities niet van partijpolitieke samenstelling. Deze conventie wordt het vaakst als een regel van ongeschreven staatsrecht beschouwd. Het is echter geen dwingend recht, eerder een ruim aanvaarde fatsoensnorm.

10. Tijdens de kabinetsvorming doet het demissionaire kabinet zijn normale beleidsvoorbereidende en besluitvormende werk, tenzij de Tweede Kamer en/of Eerste Kamer in meerderheid besluitvorming over een bepaald onderwerp ‘controversieel’ heeft verklaard.

Nabeschouwing

De hierboven beschreven tien geboden van de kabinetsformatie zijn geen ongeschreven recht, maar worden gezien als conventies of ‘normerende tradities’. Zij brengen een bepaalde ordening aan in de periodieke herverdeling van de macht in de parlementaire democratie, bij voorkeur als gevolg van Kamerverkiezingen.

De Koning heeft als ‘wachter bij de goede constitutionele zeden’ een rol zonder veel inhoudelijke zeggenschap in de kabinetsformatie. Ook als het parlement het initiatief in de kabinetsformatie naar zich toetrekt moet het bedacht zijn op het zorgvuldig uitvoeren van de formatie. Een eventuele regeling voor de formatie door de Tweede Kamer moet zo duidelijk en zorgvuldig zijn dat zij ordelijke meerderheidsvorming mogelijk maakt en tevens politieke minderheden erin betrekt. Bovendien moet zij toepasbaar zijn, zowel na de verkiezingen als ook na het ontstaan van een tussentijdse kabinetscrisis.

Samenvatting geschreven door Wendy van Eck.