Samenvatting An introduction to the policy process (Birkland)

Deze samenvatting bij An introduction to the policy process (Birkland) is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

Hoofdstuk 1. Het beleidsproces: een introductie

Dit boek betreft het beleidsvormingsproces in de Verenigde Staten. Er wordt gekeken naar hoe beleidsvorming wordt beïnvloed door sociale, institutionele, politieke en economische contexten. Voordat hier verder op in kan worden gegaan, moet ´publiek beleid´ goed gedefinieerd worden.



Politiek


Een manier om politiek te definiëren, is als proces waarin samenlevingen zichzelf proberen te organiseren en te reguleren. Belangrijk is dat politiek plaatsvindt in de publieke sfeer. In allerlei sferen in de samenleving worden beslissingen genomen (organisaties, families, etc.). Maar wanneer deze in de publieke sfeer plaatsvinden, heeft men het over de politiek. De publieke sfeer kan allerlei groottes hebben (een klein dorpje, een appartementencomplex, een hele natie). Ongeacht de grootte, publiek beleid betreft problemen die publiek zijn of waarvan men denkt dat ze publiek zouden moeten zijn. Ook het definiëren van ´publiek´ en ´publieke problemen´ is onderdeel van de politiek.



Moderne theorieën over politiek begonnen in de vijftiende eeuw met Niccolo Machiavelli. Deze stelde dat het bestuderen van politieke acties er toe leidt dat men beter voorbereid is op politieke mogelijkheden in de toekomst. Zijn werk was gebaseerd op postulaten (onbewezen stellingen die als waar worden aanvaard). Deze zouden moeten worden vergeleken met hoe de politiek in werkelijkheid verloopt. Het ontwikkelen en testen van postulaten past binnen de denkwijze van de Verlichting. De Verlichting vond plaats in het begin van de achttiende eeuw, waarin theoriemakers en filosofen een nieuw politiek en sociaal wijsbegeerte ontwikkelden, gebaseerd op de natuurwetenschappen.



In de afgelopen eeuwen zijn er heel veel verschillende definities van politiek ontwikkeld. Voor het gemak wordt de definitie van het woordenboek gehanteerd: politiek is de kunst of wetenschap van bestuur.



Publiek beleid


Er bestaat in de wetenschappelijke wereld geen eenduidige definitie van publiek beleid. Vaak is het beter om publiek beleid te definiëren zoals het het beste past in de context. Ondanks het gebrek aan een duidelijke definitie kent publiek beleid wel een aantal kenmerken:

• Beleid wordt gemaakt als een reactie op een bepaald probleem dat aandacht vereist.

• Beleid wordt gemaakt voor de burgers, ten gunste van de openbare orde.

• Beleid is gericht op het behalen van een bepaald doel (bijvoorbeeld het oplossen van een probleem).

• Beleid wordt uiteindelijk geformuleerd door de overheid (ongeacht waar het idee is ontstaan).

• Beleid wordt geïnterpreteerd en geïmplementeerd door publieke en private actoren welke verschillende interpretaties hebben van problemen en oplossingen, en hun eigen motivaties hebben.

• Beleid is dat wat de overheid kiest om wel of niet te doen.

De auteur definieert beleid als zijnde een statement van de overheid (op welk niveau dan ook) over wat het wil doen aan een bepaald publiek probleem. Ook datgene waar de overheid besluit niets aan te doen, valt onder haar beleid.



Beleid kan verschillende vormen aannemen. Beleid wordt zichtbaar in teksten, uitvoeringen, symbolen en toespraken die waarden definiëren (inclusief goederen en diensten).



Subjectiviteit

Een belangrijk aspect binnen het beleidsproces is de relatie tussen ideën en problemen. Wat precies een probleem is, is niet voor iedereen gelijk. Publiek beleid wordt voor een groot deel aangedreven door wat men een oplosbaar probleem vindt, wat de mogelijke oplossingen er voor zijn, wat de kosten van die oplossingen zijn en in hoeverre ze effectief zullen zijn.

Wat maakt publiek beleid publiek?


Het klassiek liberalisme is de ideologische fundering van het constitutionele systeem. Deze stelt dat macht ontstaat vanuit de mensen die worden overheerst zelf. De bevolking (en niet de staat of de adel) is soeverein. De overheid kan daardoor ook stellen dat alles wat zij doet, in het belang is van de burger. Het algemeen belang is moeilijk te definiëren, maar betreft de behoeften en wensen van het publiek.



Beleidsstudies in de sociale wetenschappen


Beleidsstudies zijn vaak interdisciplinair. Dit is zowel een sterkte als een zwakte. Het is een sterkte, omdat men het beste kan halen uit de verschillende disciplines. Het is een zwakte, omdat het niet mogelijk is een enkel vakgebied te creëren dat al deze verschillende disciplines kan samenvoegen. Hierdoor bestaat er geen overeenstemming in gebruikte begrippen.



Men onderscheidt vier thema´s binnen onderwijs en onderzoek naar publiek beleid:

• Vergelijkend publiek beleid. Hier wordt vergelijkende analyse gebruikt bij het bestuderen van verschillende beleidsproblemen.

• Publiek beleidsanalyse. Analyse (en een mix van technieken) ten gunste van beleidsvorming.

• Publiek beleidsonderzoek. Sociaal-wetenschappelijk onderzoek gericht op het vastleggen van beleidsproblemen, en beleidsevaluaties.

• Publiek beleidsprocessen. Onderzoek naar de formulering en implementatie van publiek beleid (in dit geval beperkt tot een Amerikaanse context en een nadruk op nationaal beleid). Het is op dit thema dat dit boek gefocust is.

Wetenschappelijke bewijzen en argumenten


Bewijzen en argumenten kunnen soms overlappen, maar er moet ook een belangrijk onderscheid worden gemaakt. Er is soms maar weinig wetenschappelijk bewijs nodig om een argument te maken. Dit is vooral zo wanneer men in staat is om een beroep te doen op populaire vooroordelen en algemene misvattingen. Heel vaak is beleid gebaseerd op populisme in plaats van rationaliteit.



Anekdotes zijn verhalen die een probleem illustreren. Ze worden vaak gebruikt om nieuw beleid te steunen of bestaand beleid te stoppen. Ze doen dit door middel van makkelijk te begrijpen verhalen met overduidelijke conclusies en onderliggende normatieve en morele principes. Ze kunnen goed gebruikt worden om een standpunt te versterken, maar ze zijn minder nuttig voor een serieuze analyse. Wetenschappelijk bewijs daarentegen bestaat uit conclusies op basis van wetenschappelijke bestudering van een probleem of de uitkomst van een beleid. Het kan worden gebruikt om nieuw beleid te steunen of bestaand beleid te stoppen. Dit gebeurt door middel van het geven van wetenschappelijke informatie aan beleidsmakers. Wetenschappelijk bewijs is veel beter in staat om te begrijpen hoe en waarom bepaalde dingen werken. Echter, het is vaak controversieel en onpopulair.

Hoofdstuk 2. Elementen van het beleidsmakingsysteem

De term beleidsproces suggereert dat er een bepaald systeem bestaat dat beleidsideën omzet in daadwerkelijk beleid. Dit systeem wordt vaak als volgt grafisch weergegeven:

Dit wordt ook wel het stages model genoemd. Het model begint bij de opkomst van een idee. Problemen kunnen op diverse manieren onder de aandacht komen (zoals een ramp, een bezorgde burger, etc.). Wanneer het genoeg aandacht heeft vergaard, heeft het de ´agenda´ bereikt. Vervolgens moet worden gekozen uit de verschillende beleidsmethoden die er bestaan om het probleem aan te pakken. De term enactment staat voor wetsbekrachtiging. Dit betekent niet alleen dat een wet bekrachtigd is, maar het kan ook gaan om de invoering van een nieuwe regulatie of het nemen van een formele beslissing. Vervolgens wordt het beleid in de praktijk geïmplementeerd. Tot slot wordt het beleid geëvalueerd, wat vaak weer leidt tot nieuwe problemen en ideën.

Kritiek op dit model is dat beleidsvorming niet altijd via deze stages verloopt. Sommige onderwerpen komen wel op de agenda, maar worden verder niet behandeld. Tevens zouden de fasen niet zo los van elkaar staan. Denk bijvoorbeeld aan evaluaties die al plaatsvinden vanaf het moment van beleidsimplementatie.

Het beleidsproces als systeem

Er zijn verschillende systemen met betrekking tot het beleidsproces. Het meest simpele systeem is het input-outputmodel van David Easton. De input bestaat hierbij uit verschillende onderwerpen, informatie, verkiezingsuitslagen, nieuws, persoonlijke ervaringen van beleidsmakers, en andere zaken waarop de actoren in het systeem reageren. De output bestaat uit het publiek beleid (of de afwezigheid hiervan), zoals wetten, reguleringen en besluiten. De grafische weergave ziet er als volgt uit:

De belangrijkste kritiek op dit model is gericht op het politieke systeem. Het model beschouwt het politieke systeem simpelweg als een black box, en probeert niet verder te begrijpen of uit te leggen hoe dit systeem werkt. Dit is waar het stages model een duidelijker beeld kan geven over het verloop van het beleidsproces.

De omgeving van het beleidsvormingsproces

Nu wordt verder gekeken naar de omgeving waarin het beleidsvormingsproces plaatsvindt. Men noemt deze omgeving de beleidsomgeving. Hier binnen kunnen vier omgevingen worden onderscheiden, namelijk de structurele omgeving, de sociale omgeving, de politieke omgeving en de economische omgeving.

De structurele omgeving

De structurele omgeving (in de Verenigde Staten!) wordt gekenmerkt door de trias politica (driemachtenleer, scheiding der machten) en het federalisme (de soevereiniteit wordt gedeeld tussen het federale niveau en de deelstaten). Hiernaast bestaat dan nog het grondwettelijke kader.

De sociale omgeving

De sociale omgeving betreft de aard en compositie van de populatie en de bijbehorende sociale structuur. Men kan hierbij kijken naar de compositie met betrekking tot leeftijd, etniciteit, geslacht, etc.. Demografische veranderingen kunnen grote invloed hebben op beleidsvorming. Deze invloed wordt vooral zichtbaar op de gebieden van de arbeidsmarkt, gemengde huwelijken en immigratie.

De invloeden op de arbeidsmarkt uitten zich in het met pensioen gaan en de pensioenen zelf. Naarmate de populatie ouder wordt, doen relatief meer mensen een beroep op de sociale zekerheid en de pensioenen. Hierdoor wordt de druk op de staatskas en de werkende bevolking hoger.

In de Verenigde Staten is een enorme stijging waar te nemen van gemengde huwelijken. Hierdoor kan men niet zomaar meer spreken over de aanwezigheid van bepaalde etnische groepen. Uit eerder onderzoek is echter gebleken dat sommige etnische groepen minder geld verdienen, minder huisbezit hebben en vaker in armoede leven. Deze informatie wordt minder bruikbaar nu dat de grenzen tussen etnische groepen vervagen. Men kan zich echter afvragen hoe belangrijk dit is, in een maatschappij die ´kleurenblind´ zou moeten zijn.

Veranderingen in immigratie beïnvloeden immigratiebeleid. Veel eerste generatie migranten behouden hun eigen taal en gebruiken, terwijl hun kinderen wel assimileren met de samenleving. De staat probeert een balans te hanteren tussen de vrijheid van de immigranten en de veiligheid van de samenleving. Beleid moet er voor zorgen dat terroristen en criminelen de samenleving niet binnendringen, en tegelijkertijd goedwillende migranten kunnen binnenlaten.

De politieke omgeving

Politici gebruiken opiniepeilingen om te bekijken wat hun politieke opties zijn. Tegenwoordig is het mogelijk om een relatief kleine groep te onderzoeken en daarmee een zeer nauwkeurige schatting te maken van de werkelijkheid. In opinieonderzoeken wordt vaak gevraagd wat men het meest belangrijke probleem van dat moment vindt. De antwoorden op deze vraag kunnen worden gezien als een reflectie van wat er op dat moment speelt in de maatschappij. 

De economische omgeving

De economische omgeving betreft de groei van de economie, inflatie, de omvang en compositie van de industriële sectoren, de welvaartsverdeling, de groeisnelheid van de economie, en de kosten van arbeid en grondstoffen. De meest gebruikte maat voor economische activiteit is het bruto binnenlands product. Dit is de totale waarde van alle goederen en diensten die in een bepaald jaar zijn geproduceerd in het land.

Publiek beleid wordt beïnvloedt door de economische omgeving, maar de economische omgeving kan ook sterk worden beïnvloed aan de hand van beleid. Een groot deel van de belastinginkomsten geeft de overheid weer terug aan de burgers door middel van zogenaamde overdrachtsbetalingen (transfer payments). Hierbij geeft de overheid geld aan de burgers, zonder dat zij er goederen of diensten voor terugkrijgt. Denk bijvoorbeeld aan uitkeringen en subsidies. Tevens koopt de overheid veel goederen en diensten van de private sector.

Input

Inputs bestaan uit verschillende zaken waarop de actoren in het politieke systeem reageren. Denk bijvoorbeeld aan verkiezingsuitslagen, de publieke opinie, belangengroepactiviteiten, communicatie tot verkozen ambtenaren, en de nieuwsmedia.

Verkiezingsuitslagen

Stemmen is de meest bekende vorm van politieke participatie. Politici gebruiken de uitslagen vaak als rechtvaardiging van hun beleid. Dit gebeurt vooral vaak wanneer er burgerinitiatieven en referenda toegestaan zijn. Een burgerinitiatief is een voorstel van een kiesgerechtigde, met ondersteuning van 40.000 handtekeningen, om een bepaald onderwerp op de agenda van de Tweede Kamer te plaatsen. Een referendum is het voorleggen van een vraag aan de kiesgerechtigden in een bepaald gebied met betrekking tot de wetgeving.

Echter, het interpreten van deze stemmen moet zeer zorgvuldig gebeuren. Mensen kunnen om verschillende redenen op een politici stemmen (het is een bekende, zij kunnen niet kiezen, ze zijn fanatiek aanhanger, religieuze standpunten, etc.).

De publieke opinie

Een andere manier om informatie te verzamelen over de publieke voorkeuren is via opiniepeilingen. Opiniepeilingen ziet men overal (magazines, kranten, nieuwszenders). Echter, de meest betrouwbare zijn gelinkt aan academische instituties. De uitslagen worden door politici vaak gebruikt voor hun politieke programma´s. Tevens kunnen ze inzicht geven in de publieke opinie tussen de verkiezingen door.

Belangengroepactiviteiten

Belangengroepen gebruiken verschillende vormen van belangenbehartiging om daarmee de publieke opinie te beïnvloeden. Ze maken hierbij gebruik van verschillende methoden, zoals lobbyen, publiciteitsstunts, opiniepeilingen, beleidsvoorstellen, onderzoek, etc.. Zij spelen een belangrijke rol in het beleidsvormingsproces. Immers, een grote groep trekt meer aandacht dan één individu.

Communicatie tot verkozen ambtenaren

Burgers kunnen op diverse manieren direct communiceren met verkozen ambtenaren. Denk aan brieven en e-mails. Veel wetgevers hebben aangegeven dat hun ideeën vaak gebaseerd zijn op ideeën van burgers. Echter, hierbij moet ook rekeningen gehouden worden met de enorme hoeveelheid communicatie die zij ontvangen, en de kleine proportie hiervan die er daadwerkelijk doorheen komt.

De nieuwsmedia

De media spelen een rol omdat zij niet alleen bepaalde zaken onder de aandacht kunnen brengen, maar ook juist andere zaken kunnen doen verwateren. De media kan de publieke opinie zeer sterk beïnvloeden. Belangengroepen proberen dan ook vaak de publieke opinie te beïnvloeden via de media. De publieke opinie zoals die wordt geuit in de media, ofwel via individuele verhalen of opiniepeilingdata, is een zeer onprecieze maar belangrijke maat.

Vaak ook gebruiken politici de media om te kijken wat voor reactie burgers zullen hebben op bepaald beleid. Op basis van ´gelekte´ informatie kunnen zij hun plannen aanpassen en een grotere kans op slagen bewerkstelligen.

Output

De output bestaat uit datgene wat de overheid besluit te doen (of heel bewust besluit niet te doen). Dit kan van alles zijn, zoals investeringen, nieuwe wetten, campagne voeren, etc.

Wetten

Binnen de wet moeten verschillende domeinen onderscheiden worden. Wanneer men publiek beleid onderzoekt, wordt vaak gekeken naar de wet (het Statuut). Tevens bestaat er jurisprudentie. Dit zijn wetten die tot stand zijn gekomen op basis van wettelijke uitspraken, bijvoorbeeld eerdere uitspraken van rechters. Tot slot bestaan er regulaties. Dit zijn de regels die overheidsorganen hanteren om de diverse activiteiten van de overheid uit te voeren.

Toezicht en evaluaties

Steeds vaker bestaat de output uit toezicht. Toezicht betreft het toezicht houden op beleid dat al is ingevoerd, om er zeker van te zijn dat het goed wordt uitgevoerd. Men spreekt hier ook wel over legislative content. Dit gaat over wat de beleidsmaker bedoelde toen hij hij de wet creëerde. Daarnaast wordt beleid ook vaker geëvalueerd. Dit is het proces van onderzoeken of en in hoeverre een bepaald beleidsprogramma het gewenste effect heeft gehad. Ook al zijn evaluaties heel erg nuttig, toch wordt er niet vaak op basis van de evaluaties gehandeld. Zo is bijvoorbeeld gebleken dat bepaalde programma´s om kinderen van de drugs af te houden, helemaal niet werken. Toch blijven ze bestaan. Redenen hiervoor zijn de zichtbaarheid van het beleid en de positieve associaties die het oplevert met de rechtshandhaving.

Hoofdstuk 3. Historische en culturele contexten

Dit boek heeft betrekking op het beleidsmakingsproces in de Verenigde Staten. Hier wordt dan ook de historische en structurele context van de Verenigde Staten bekeken.

De geschiedenis van de Verenigde Staten wordt gekenmerkt door zowel stabiliteit als verandering. Stabiel gebleven zijn het respect voor de wet, de trias politica en het federalisme. Echter, hoe deze ideeën worden toegepast, is niet langer hetzelfde. Het willen vasthouden aan deze ideeën berust op een sterke culturele verplichting voor persoonlijke vrijheid, de heiligheid van privé-eigendommen en diverse burgerrechten (zoals vrijheid van meningsuiting, stemmen, belangengroepen). Dit is gebaseerd op het limiteren van de federale overheid waarbij de mensen, en niet de federale overheid, soeverein zijn. De politieke macht ligt bij de burgers. De staten en de federale overheid zijn er simpelweg om de zaken te organiseren.

De historische context

Een belangrijk kenmerk van de constitutionele orde is terughoudendheid wanneer het gaat om beleidsvorming. Sommigen zien het beleidsproces als langzaam en niet-functioneel. Echter, er is bewust gekozen voor deze deliberatieve democratie waarin informatievergaring, overleg en uitwisseling van argumenten centraal staan. Meestal wordt terughoudendheid bij het maken van beleid gezien als iets positiefs dat de maatschappij beschermt tegen plotse, bevlogen veranderingen. Anderzijds zorgt het ook voor passiviteit en kan het soms heel lang duren om belangrijke zaken te regelen.

De geschiedenis van terughoudendheid bij het maken van beleid kan worden onderverdeeld in vier periodes, namelijk een periode van machtsverdeling, een periode van staatsactivisme, een periode van nationaal activisme en een periode van nationale normen. In al deze periodes zorgde beleid terughoudendheid er voor dat de overheid geen maatregelen trof in zaken waarbij het wel gerechtvaardigd zou zijn. Soms zorgt het er dus voor dat er helemaal geen beleid wordt gemaakt, zonder überhaupt de voor- en nadelen tegen elkaar af te wegen. Deze vier periodes worden nu nader bekeken.

Een periode van machtsverdeling

Deze eerste periode vindt plaats van 1787 tot 1870. In deze periode probeerde men de macht te verdelen tussen de staten en de nationale overheid. Hierbij moesten ze zowel succesvol kunnen samenwerken, als onafhankelijk van elkaar zijn. De grondwet die ontstond in 1787 limiteerde de mogelijke activiteiten van de federale overheid, ook al had deze nog steeds veel macht. Na een aantal economische en maatschappelijke problemen, trof de federale overheid meer maatregelen die plotse, overhaaste beleidsveranderingen moesten voorkomen. Deze maatregelen worden ook wel structurele belemmeringen voor radicaal beleid genoemd (structural impedements to radical policy). De Amerikaanse grondwet heeft erg veel van deze belemmeringen. Er bestaan nog altijd veel discussies over wat er überhaupt gedaan moet worden, en als er iets gedaan moet worden, welke overheid dat dan moet doen.

De belangrijkste kenmerken van de eerste grondwet waren de kleine hoeveelheid macht voor de federale overheid, de grote hoeveelheid macht voor de staten, en de 10th Amendment.

De machten van de federale overheid in het begin van het tot standkomen van de grondwet kunnen worden verdeeld in twee categorieën. De eerste is het managen van nationale verantwoordelijkheden, zoals immigratie en defensie. De tweede bestaat uit de commerciële verantwoordelijkheden, zoals wegenbouw, postkantoren, het drukken van geld. Deze zaken staan vrij ver weg van het alledaagse leven van de burgers. Zij hadden daarom in het begin maar weinig te maken met de federale overheid.

Een periode van staatsactivisme

Deze periode loopt van 1870 tot 1933. In deze periode vonden er grote veranderingen plaats. Er vond een omslag plaats van een landelijke, agrarische maatschappij naar een stedelijke, industriële maatschappij. Hierdoor ontstonden meer ziektes, meer criminaliteit en grotere verschillen tussen arm en rijk. Staten werden gedwongen om in te grijpen. Veel staten probeerden de industrie in zijn geheel te reguleren, en zo tegelijkertijd te kunnen delen in de macht die de industrie had. Echter, veel bedrijven hadden een interstatelijk karakter en de staten konden alleen binnen de grenzen van hun eigen staten handelen. Het sociale beleid van de staten ging zich meer richten op het ontwikkelen van de burgerrechten. Het veranderen van de wet en het invoeren van nieuw beleid ging echter zo moeizaam, dat beide veranderingen (het reguleren van de industrie en het uitbreiden van de burgerrechten) heel veel tijd kosten. Vanaf begin twintigste eeuw kan het beleid van de federale overheid met betrekking tot de industrie laisser fair genoemd worden: de overheid greep vrijwel niet in in het bedrijfsleven, en er was volledige vrijheid van productie en handelsverkeer. Vanaf deze tijd tot aan 1937 werden er wel een aantal beleidsveranderingen doorgevoerd, maar de overheid werd erg beperkt door de sociaal-conservatie federale rechterlijke macht.

Tevens bestonden er soms conflicten tussen de wetten van de staten en de federale wet. Uiteindelijk kwam het er op neer dat men alleen naar de federale rechtbank kon gaan, wanneer de federale rechten van deze persoon waren geschonden, door de federale overheid. Pas in de jaren negentig vonden hierin veranderingen plaats die dit conflict deels oplosten. Bijvoorbeeld met de incorporatie doctrine. Hierbij werd de grondwet de verplichte basis voor de staten.

Een periode van nationaal activisme

Deze periode liep van 1933 tot aan 1961. In deze periode vond een sterke toename van nationaal beleid plaats. Deze periode is het gevolg van de Grote Depressie. De Grote Depressie vond plaats in de jaren dertig van de twintigste eeuw, en was het gevolg van een bankencrisis en internationale schuldencrisis. President Roosevelt introduceerde het New Deal programma om de gevolgen van de economische crisis tegen te gaan. Ten tweede zorgde de Tweede Wereldoorlog voor een enorme toename in nationaal beleid. Zij ging bijvoorbeeld naoorlogse opleidingen aanbieden, zorgde dat hypotheken makkelijker te verkrijgen waren, etc.. Na de Tweede Wereldoorlog werd de term ´national security´ steeds vaker gebruikt. De Amerikaanse ´national security´ bestaat uit een collectie van beleidsmaatregelen en ideeën die de Verenigde Staten moet beschermen tegen buitenlandse militaire aanvallen en terroristische bedreigingen. Onder deze noemer worden er steeds meer maatregelen doorgevoerd.

Een periode van nationaal moraal

Deze periode loopt vanaf 1961 tot aan nu. In de jaren zestig werd veel nationaal beleid gecreëerd. Een voorbeeld hiervan is het Great Society programma van president Johnson. Deze richtte zich onder meer op het aanpakken van etnische discriminatie, armoede, gezondheidsproblemen, schoolproblemen, stedelijke vernieuwing en milieuproblemen. In deze tijd waarin zo veel beleid werd ontwikkeld, kwam ook het beleidsonderzoek op. Men ging kijken naar wat nu precies de problemen waren, wat de oorzaken er van waren en of het ingevoerde beleid effectief was.

In 1968 werd Nixon president, die het federale beleid juist weer wilde beperken. Dit gebeurde onder zijn programma genaamd New Federalism. Daarbij verschoof hij heel veel macht van de federale overheid naar de staten.

Een laatste periode: het einde van de Grote Overheid

Volgens de auteur bestaat er nog een laatste extra periode, die begonnen is in 1980. Deze periode noemt hij ´Het einde van de Grote Overheid´. Deze periode begint bij het presidentschap van Reagan. Deze richtte zich sterk op het beperken van de rol van de overheid, en dan met name de sociale zekerheid. Vervolgens zetten de presidenten Nixon en Carter deze trend voort. Zelfs van George W. Bush kan worden gezegd dat hij deze trend doorzette.

Echter, ook al zeggen sommige presidenten een kleinere overheid te willen, er is geen trend zichtbaar dat dit daadwerkelijk gebeurd. Ze streven alleen een kleinere overheid na op bepaalde gebieden. De overheidsuitgaven zijn in de laatste jaren enorm gestegen. Zo is naar aanleiding van de aanslagen van 11 september de term ´homeland security´ geïntroduceerd. Hierna volgde een enorme machtstoename voor de federale overheid. Zij voeren veel nieuw beleid in en claimen veel rechten te hebben onder het mom van ´homeland security´.

Samenvattend kan worden gezegd dat beleidsveranderingen alleen plaatsvinden onder de juiste condities. Echter, grote en snelle beleidsveranderingen zijn lastig te verwezenlijken, gezien de wetsstructuur en politieke structuur in de Verenigde Staten.

Stabiliteit in de Amerikaanse politiek

De stabiliteit in de Verenigde Staten is zowel de oorzaak als het gevolg van de structuur van het politieke systeem. De stabiliteit kan op vier verschillende gebieden worden onderscheiden:

• Ideologische stabiliteit. Bijvoorbeeld een afwezigheid van arbeiderspartijen.

• Politieke stabiliteit. Bijvoorbeeld geen veranderingen in de wetsstructuur sinds het ontstaan er van in 1789.

• Beleidstabiliteit. Bijvoorbeeld weinig veranderingen in sociale zekerheid, handelstoezicht en milieubescherming.

• Machtstabiliteit. Bijvoorbeeld de gemakkelijke, democratisch geaccepteerde overgang tussen presidenten, zonder grote maatschappelijke onrust.

De Amerikanen hebben altijd veel waarde gehecht aan vrijheid en gelijkheid. Ook hebben zij er altijd in geloofd dat de hoogste macht bij de burgers zelf moet liggen. De ideeën van vrijheid en gelijkheid worden zichtbaar in een sterk vertrouwen in de wet, vrije handel, een vrije markt en prive-eigendommen. Er hebben door de jaren heen veel veranderingen plaatsgevonden (bijvoorbeeld met betrekking tot stemrechten en discriminatie), maar de kernwaarden zijn altijd hetzelfde gebleven. Er is altijd een voorkeur geweest voor vrijheid en gelijkheid; de discussie ging over voor wie die vrijheid en gelijkheid bedoeld was.

Een laatste reden voor de politieke stabiliteit is dat er maar twee echte politieke kanshebbers zijn, namelijk de Democraten en de Republikeinen. Extremisme in elke variant heeft vrijwel geen kans van slagen, waardoor de politieke partijen zich altijd een beetje inhouden.

Fragmentatie van het Amerikaanse politieke systeem

De scheiding van de machten in het Amerikaanse politieke systeem wordt door veel tegenstanders er van niet goed begrepen. Zij richtten zich alleen op het feit dat snelle beleidsvorming hierdoor niet mogelijk is. Echter, de fragmentatie had nooit tot doel snelle beleidsvorming te realiseren. Het doel was elkaar te kunnen controleren. De overheid heeft drie afzonderlijke machtsfuncties, die nu onafhankelijk van elkaar functioneren: de wetgevende macht (hier worden wetten geformuleerd), de uitvoerende macht (hier worden wetten geïmplementeerd), en de rechterlijke macht (deze controleert de rechtmatigheid van de nieuwe wetten). Deze machten kunnen nu moeilijker worden misbruikt en controleren elkaar.

Argumenten ten gunste van de fragmentatie

Bedachtzaamheid en publieke participatie zijn minstens zo belangrijk als snelle en efficiënte beleidsvorming. Beleidsvorming kan wel degelijk snel plaats vinden in situaties waarin dat echt nodig is, zoals nationale crises en oorlogsvoering. Echter, tijdens normale beleidsvorming moet het mogelijk zijn dat een minderheid met ideeën komt en de kans krijgt om beleid te promoten en te ontwikkelen. Zij moeten de tijd krijgen om de meerderheid te overtuigen. Bovendien moeten zij in staat zijn om beleidsvorming van een meerderheid te kunnen blokkeren. Te snelle beleidsvorming gaat deze mogelijkheden tegen en kan leiden tot zeer gevaarlijke en onrechtvaardige beleidsvorming.

Tevens is het zo dat beleid niet snel veranderd, omdat de burgers niet snel veranderen en snelle verandering daarom ook niet ondersteunen. Uit onderzoek is gebleken dat de meeste Amerikanen de stabiliteit juist waarderen en tegen te snelle veranderingen zijn. Burgers weten zelf vaak niet goed wat ze willen: ze willen niet een te grote overheid, ze willen ook geen volledig afwezige overheid. Ze willen wel verandering, maar vooral niet te grote verandering.

Hoofdstuk 4. Officiële actoren

Institutionalisme is de studie van de politiek en beleid, gebaseerd op de interacties van formele instituties in de overheid (denk aan de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht). In de jaren vijftig werd institutionalisme gedomineerd door het behaviorisme. Dit betekent dat de politieke motivaties van individuen werden geanalyseerd. Dit gebeurde vaak door polls en statistische methoden.

Inmiddels is de definitie van institutie veranderd. Het is niet langer alleen een discreet en formeel lichaam. Het zijn nu organisaties en systemen waarin individuen elkaar beïnvloeden en politieke beleidsdoelen bereiken. Zij doen dit door middel van expliciete en impliciete regels die over tijd zijn ontwikkeld door middel van samenwerking. Dit wordt ook wel neo-institutionalisme genoemd.

Aan de hand van het neo-institutionalisme wordt nu gekeken naar het netwerk van actoren, instituties en regelgeving met betrekking tot beleidsvorming.

Er zijn twee categorieën actoren betrokken bij beleidsvorming, namelijk officiële en onofficiële actoren. Officiële actoren hebben verantwoordelijkheden op basis van de wet. Zij hebben de macht om beleid te maken en in te voeren. Voorbeelden zijn de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. Zij worden immers benoemd in de wet. Onofficiële actoren spelen een rol in het beleidsproces zonder een expliciete legale plicht om te participeren. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de officiële actoren.

De wetgevende macht

De wetgevende macht heeft veel functies, waarvan de belangrijkste is het maken van wetten. Zij bepalen bijvoorbeeld hoe bepaalde programma´s moeten worden uitgevoerd, welke projecten subsidie krijgen, hoe het geld wordt verdeeld, welke namen belangrijke gebouwen krijgen. Het grote merendeel van de voorgestelde wetten komt niet verder dan een introductie. Vaak is dat echter ook geen probleem. Deze agendasetting laat zien welke kritiek men heeft op de wet, waarop het verbeterd en opnieuw geïntroduceerd kan worden.

Naast het introduceren en creëren van wetten houden zij zich ook bezig met vergaderingen, hoorzittingen, campagne voeren, interviews, etc.. Voor nu worden twee van de andere bezigheden nader benoemd.

De eerste is casework. Dit zijn de taken van de wetgever (en zijn personeel) om mensen te helpen met problemen met de overheid. Bijvoorbeeld het oplossen van paspoortproblemen, of het oplossen van problemen met de sociale zekerheid. De tweede is oversight. Dit is het proces waarin het Congres de implementatie van beleid overziet. Zij kan dit bijvoorbeeld doen met zogenaamde oversight hearings. Deze hebben drie functies. Ten eerste helpen zij het Congres en de burgers bij het begrijpen van bepaalde gebeurtenissen. Ten tweede laat het zien welke tekortkomingen er zijn in het huidige beleid. Ten derde kunnen ze worden gebruikt voor het winnen van politieke stemmen.

Het Congres is zeer gedecentraliseerd. Daarbij worden zij sterk beïnvloedt door de relaties met belangengroepen. Hierdoor is het moeilijk om grote beleidsveranderingen door te voeren. Er is altijd wel een relatie die onder spanning komt te staan, doordat de ene wel beleidsverandering wil en de andere niet.

De uitvoerende macht

Met de uitvoerende macht wordt hier bedoeld dat deel van de overheid dat als enige verantwoordelijk is voor de dagelijkse administratie van de overheid.

De president

De president heeft zeer veel macht en voordelen. Ten eerste heeft hij het vetorecht. Dit betekent dat hij een wet kan afkeuren die door het Congres is aangenomen. Het Congres kan het veto ongedaan maken met tweederde van de stemmen van de Senaat en tweederde van de stemmen van het Huis van Afgevaardigden. Daarbij heeft de president ook het pocket veto. Dit is de mogelijkheid om een wet niet terug te sturen naar het Congres terwijl het in reces is, waardoor het onbeantwoord blijft. Ten tweede is het een voordeel voor de president dat hij alleen is en in zijn eentje beslissingen kan nemen (in tegenstelling tot het Congres met 535 leden). Een derde voordeel is de enorme publiciteit van de president. Een vierde voordeel is de informatievoorziening van de president. Hij kan vrijwel alle informatie krijgen die hij wil en veel sneller dan het Congres.

De publiciteit van de president is echter ook een nadeel. Alles wat hij doet kan in het nieuws komen en hij krijgt voortdurend kritiek. Daarbij moet hij voortdurend verantwoording afleggen. Daarbij heeft hij zo veel personeel dat hij onmogelijk overal toezicht op kan houden.

De bureaucratie

Bureaucratie kan als volgt worden gedefinieerd:

• Een systeem van sociale organisatie waarin taken zijn verdeeld onder diverse bureaus, welke allemaal bepaalde procedures volgen op basis van regels.

• De organisatie die het beheer toepast op basis van regels en procedures.

• Een term die soms wordt gebruikt om te verwijzen naar ingewikkelde en lastige procedures die worden gekenmerkt door veel papierwerk, onverschilligheid en trage resultaten.

Vaak wordt geklaagd over de enorme grootte van de bureaucratische overheid. De grootte van de overheid kan worden bepaald op basis van de uitgaven, of het aantal mensen in dienst.

De bureaucratische overheid levert diensten die niet geleverd kunnen worden door de private sector, of diensten waarvan de burgers hebben besloten dat zij niet willen dat die geleverd worden door de private sector.

Publieke goederen zijn goederen die, zodra ze aan een persoon worden verstrekt, ze aan iedereen worden verstrekt. Denk aan defensie en politiebescherming. Ze zijn onverdeelbaar en non-exclusief (het gebruik er van door een persoon zorgt er niet voor dat een ander het niet meer kan gebruiken). Het gaat vaak gepaard met free-rider gedrag. Een free-rider is iemand die een goed consumeert dat voor iedereen is, zonder er voor te betalen.

Een groot probleem dat veel mensen hebben met de bureaucratie heeft te maken met toerekenbaarheid (accountability). Ook al maakt de bureaucratie zelf geen beleid (en kunnen ze daarvoor dus ook niet verantwoordelijk worden gehouden), er is wel sprake van zogenaamde bureaucratische discretie. Dit is de mogelijkheid van de afzonderlijke bureaus om beslissingen te nemen zonder expliciete aanwijzingen of toezeggingen van (een van de andere onderdelen van) de overheid. Het ene bureau heeft meer bureaucratische discretie dan het andere. Bureaucratische toerekenbaarheid is echter moeilijk, omdat ook het publieke welzijn niet voor iedereen hetzelfde betekent. Iedereen verwacht iets anders van de overheid, en deze conflicteren elkaar.

De rechtsprekende macht

De rechtsprekende macht draagt de verantwoording er voor te zorgen dat de wetten binnen de door de grondwet gestelde grenzen blijven. Men spreekt hier ook wel over rechterlijke toetsing (judicial review). Dit betreft de macht van de rechtbanken om handelingen van de wetgevende en uitvoerende macht te beoordelen en neer te slaan wanneer zij deze ongrondwettelijk vindt. Soms wordt dan ook wel gezegd dat de rechterlijke macht het laatste woord heeft wanneer het gaat om het invoeren van nieuwe wetten.

Hoofdstuk 5. Onofficiële actoren

Onofficiële actoren zijn participanten die een rol spelen in het beleidsproces die niet is vastgelegd in de Grondwet. Er worden nu een aantal onofficiële actoren besproken.

Individuele actoren

Individuen kunnen een rol spelen door te stemmen, door kandidaat te zijn waarop mensen kunnen stemmen of door lid te zijn van een belangengroep. Uit onderzoek is gebleken dat in de Verenigde Staten echter maar weinig mensen gaan stemmen. Dit kan problematisch zijn, omdat mensen wel veel verwachten van de overheid. Individuen willen de meeste voordelen voor de minste kosten. Liever hebben ze zelfs dat andere burgers betalen voor hun baten. Dit probleem wordt later uitgebreider besproken.

Mensen kunnen worden gemobiliseerd. Mobilisering is het proces waarin mensen of groepen worden gemotiveerd om actie te ondernemen tegen een bepaald probleem. Vaker gebeurd dat echter om bepaald beleid van de overheid tegen te houden, in plaats van om nieuw beleid te realiseren. Gebleken is dat de overheid zich steeds vaker bezig houd met de wensen van bepaalde mensen of groepen. Ze richten zich steeds minder op het volksbelang. Het volksbelang kan worden gedefinieerd als de behoeften en wensen van de burgers, in wiens naam beleid wordt gemaakt. Claims in naam van het publieke welzijn zijn echter moeilijk te maken, omdat er geen overeenstemming bestaat over wat het publieke welzijn, of volksbelang, precies betekent.

Belangengroepen

Een belangengroep is een collectie van mensen of organisaties die zich samenvoegen om een gewenste politieke uitkomst te bewerkstelligen. Vanaf de jaren zestig zijn er veel meer belangengroepen ontstaan. Redenen hiervoor zijn de enorme verbeteringen en uitbreidingen in transportatie en communicatie.

Ook al is iedereen vrij om een belangengroep op te richten, er bestaan grote machtsverschillen tussen de groepen. De verschillen worden vooral veroorzaakt door verschillen in geld, kennis, informatie en het aantal leden. Een nadeel van de groepsgrootte is dat in sommige gevallen mensen lid worden omdat ze er zelf direct voordeel bij hebben (zij krijgen bijvoorbeeld korting of een cadeau), en niet omdat zij perse de doelen van de organisatie steunen. De organisatie spreekt dan wel in naam van al haar leden, terwijl de leden soms helemaal niet op de hoogte zijn van datgene waar de organisatie zich mee bezig houdt.

Sociale mobilisatie

Een sociale beweging is een breed georiënteerde groep mensen die samen politieke doelen nastreven. Ze zijn breder georiënteerd dan belangengroepen. Een voorbeeld van een sociale beweging is de burgerrechtenbeweging.

Typen belangengroepen

Belangengroepen kunnen op diverse wijzen worden gecategoriseerd.

Er kan onderscheid gemaakt worden tussen institutionele belangengroepen en lidmaatschap belangengroepen. Bij een institutionele belangengroep zijn de leden lid van de belangengroep, omdat zij lid zijn van een institutie. Bijvoorbeeld een universiteit. Bij een lidmaatschap belangengroep hebben de leden zelf besloten lid te worden. Bijvoorbeeld de National Rifle Association.

Een andere indeling maakt onderscheid tussen economische belangengroepen en publieke belangengroepen. Publieke belangengroepen streven doelen na voor de hele samenleving en niet alleen voor haar leden. Bijvoorbeeld een milieuorganisatie. Voor economische belangengroepen is het vaak makkelijker om leden te werven, omdat zij de leden meestal economische voordelen bieden. Publieke belangengroepen daarentegen moet een beroep doen op de ideologieën en moraal van de burgers.

Belangengroepen ondernemen verschillende activiteiten om hun doelen te bereiken. Vaak maken ze gebruik van lobbyen. Lobbyen is het proces van het overtuigen van beleidsmakers om beleid in te voeren zoals gewenst door de belangengroepen. De term wordt vaak als iets negatiefs gezien, waarbij de link wordt gelegd met omkopen en achterkamertjes politiek.

Belangengroepen maken ook gebruik van protesten om politiek te participeren. In sommige landen zijn protesten illegaal. En in sommige gevallen lopen protesten uit de hand. Dit gebeurt meestal wanneer er astroturf groepen bij betrokken zijn. Dit zijn belangengroepen waarvan het lijkt dat die is ontstaan door bezorgde burgers, terwijl die eigenlijk gesponsord wordt door een grotere eenheid, zoals een bedrijf of een vakbond.

Politieke partijen

Politieke partijen hebben drie functies in het beleidsproces. Ten eerste geven ze de burgers een richting om op te stemmen (pro of contra overheid). Ten tweede dragen de politieke partijen de politieke voorkeuren van de stemgerechtigden over naar de verkozen ambtenaren. Tot slot helpen politieke partijen de verkozen ambtenaren met het creëeren van beleid dat meer stemmen aantrekt en om vervolgens het beleid daadwerkelijk in te voeren.

Denktanks en onderzoeksorganisaties

Een denktank is een onafhankelijke onderzoeksorganisatie. Deze zijn meestal verbonden aan een bepaalde politieke overtuiging, maar ze kunnen ook neutraal zijn. De resultaten van onafhankelijke onderzoeksorganisaties worden echter vaker serieus genomen. Zij leveren politieke en sociale relevantie informatie die gebruikt kan worden door beleidsmakers.

De media

De media worden ook wel watchdog genoemd, omdat zij als controleur werken van de overheid. De media bestaan tegenwoordig uit veel verschillende onderdelen (kranten, radio, televisie, blogs, etc.). De nieuwe sociale media hebben veranderd hoe nieuws wordt verzameld, geschreven, verspreid en geconsumeerd.

Door de jaren heen hebben de media veel misstanden aan het licht gebracht. Er wordt ook wel gesproken van muckrakers. Dit zijn onderzoeksjournalisten (in het begin van de twintigste eeuw) wiens werk bestond uit het blootleggen van misstanden, zoals slechte arbeidsomstandigheden of slechte medicijnen.

De nieuwsmedia zijn echter niet alleen maar passieve actoren wanneer het gaat om de berichtgeving. Belangengroepen proberen vaak op allerlei wijzen in het nieuws te komen. Soms moeten zij daar heel veel moeite voor doen, en in andere situaties gebeurt er al iets nieuwswaardigs wat zij dan gebruiken. Echter, nieuwsmakers zijn altijd beperkt door de zendtijd en consumentenvoorkeuren. Ze hebben maar een beperkt aantal minuten om nieuws te leveren, en de producenten willen dan zoveel mogelijk kijkers hebben. Dit wordt in evenwicht gebracht door journalisten die nog altijd geloven dat hun eerste en belangrijkste plicht is om de burgers te informeren.

Interacties in het beleidsproces

Beleidsdomeinen

Er zijn verschillende manieren om te kijken naar interactie tussen de actoren in het beleidsproces. Een eerste manier is door te kijken naar beleidsdomeinen. Dit is een domein in het beleid waarin participanten concurreren en schikken. Voorbeelden zijn het milieudomein of het gezondheidszorgdomein. Sommige domeinen zijn zo groot dat zij zelf meerdere domeinen bevatten.

Beleidsgemeenschappen

Binnen beleidsdomeinen zijn beleidsgemeenschappen. Dit zijn groepen van actoren (zoals belangengroepen, de media, verkozen ambtenaren, etc.) die intensief zijn betrokken bij het maken van beleid binnen dat domein. Beleidsgemeenschappen zijn meer open en dynamisch dan de ijzeren driehoek en suboverheden.

IJzeren driehoek

Een ijzeren driehoek bestaat uit wederzijds versterkende relaties tussen de gereglementeerde belangen (de congres commissie), de beleidsmakers binnen dat domein (de bureaucratie) en het agentschap dat is belast met de regulering van de betrokken belangen (de belangengroepen). Het beleid dat ontstaat is gebaseerd op de gezamenlijke visie van het probleem. De participanten in de ijzeren driehoek onderhandelen vaak met elkaar, in plaats van elkaar te overtuigen. Omdat alle participanten voordelen hebben binnen de ijzeren driehoek is er vaak sprake van veel stabiliteit. Een term die hierbij ook belangrijk is, is logrolling. Dit is het verhandelen van gunsten, waarbij er ´geruild´ wordt door op elkaars wetten te stemmen (“jij stemt voor op mijn wetsvoorstel, dan stem ik voor op jouw wetsvoorstel”).

Suboverheid en beleidsnetwerk/issuenetwerk

Aan het einde van de jaren zestig ontstond de term suboverheid. Dit is een beleidsnetwerk dat vooral betrokken is bij het maken van beleid in een bepaald beleidsdomein. Een beleidsnetwerk kan ook issuenetwerk worden genoemd. Deze term beschrijft de relaties tussen de verschillende actoren in een bepaald beleidsdomein. Het betreft meer actoren en een meer open systeem dan de ijzeren driehoek.

Open beleidsnetwerken

Het beleidsmakingsproces is erg gesloten. Toch is er blijkbaar verandering mogelijk in beleidsvorming, zoals is gebleken uit grote beleidsveranderingen in de geschiedenis (denk aan de eerder besproken New Deal, de Great Society). Deze veranderingen vonden plaats doordat sommigen waren doorgedrongen tot het beleidsnetwerk. Naast grote veranderingen hebben er ook wel kleinere veranderingen plaatsgevonden. Er zijn verschillende manieren om toegang te verkrijgen tot beleidsnetwerken. Bijvoorbeeld het exploiteren van de decentralisatie van de overheid. In plaats van direct het nationale beleid te willen veranderen, kan men proberen eerst in de buurt en vervolgens in de staat beleid te introduceren. Een andere manier is het opzoeken van de media. Dit kan op verschillende manieren. Vroeger belde men vaak de burgers op en plaatsten ze advertenties in de kranten. Tegenwoordig wordt steeds vaker het internet gebruikt. Op deze manier kan met zeer weinig kosten een enorme groep burgers worden bereikt.

Hoofdstuk 6. Agenda-setting

Wanneer men spreekt over de agenda wordt bedoelt de lijst van onderwerpen die wordt besproken en behandelt door een institutie, de media of het publiek in het algemeen. Agenda-setting gaat dan ook over het proces waarin problemen en oplossingen onder de aandacht komen, of de activiteiten van actoren en groepen die dat proces voor bepaalde onderwerpen bevorderen of juist tegenhouden.

De meeste literatuur op dit gebied wordt gedomineerd door de elitetheorie. Deze theorie suggereert dat een relatief klein aantal mensen in belangrijke posities van de overheid, de academische wereld, de industrie, de media en andere instituties een disproportioneel aandeel hebben in de economische en politieke hulpbronnen van een land. Belangrijke posities zouden worden ingenomen door een machtselite. Echter, deze ´elite´ denken niet allemaal hetzelfde over wat er op de agenda moet staan. Tevens is deze groep erg dynamiek.

Agenda-setting

Agenda-setting is het proces van waarin problemen en oplossingen onder de aandacht komen, of de activiteiten van actoren en groepen die dat proces voor bepaalde onderwerpen bevorderen of juist tegenhouden. Niet alle problemen en oplossingen kunnen worden besproken en agenda-setting is een competitief proces (wat wil zeggen dat mensen strijd voeren om een punt op de agenda te krijgen). Zelfs als dingen de agenda bereiken is het veel werk om het daar te houden. Hierbij wordt het begrip van politieke macht belangrijk. Mensen met veel politieke macht kunnen makkelijker onderwerpen op de agenda plaatsen, er op houden, of ze tegenhouden.

Agenda

Er zijn verschillende niveaus van agendas in de overheid:

• Agenda universe: alle onderwerpen die er bestaan.

• Systemic agenda: elk probleem, idee, oplossing dat mogelijk zou kunnen worden overwogen door een participant in het beleidsproces (zolang het past binnen bestaande sociale, politieke, ideologische en legale normen).

• Institutionele agenda: de ideeën die op dit moment worden behandelt door een overheidsinstitutie.

• Decision agenda: de onderwerpen waarvoor nu beleid wordt gemaakt of wordt ingevoerd door een overheidsinstitutie.

Politieke macht

Het elitemodel stelt dat er een relatief kleine groep mensen is met heel veel macht. Uit wetenschappelijk onderzoek is echter gebleken dat er veel meer is dan dat. Behalve dat er mensen zijn die veel macht hebben om dingen te doen, zijn er ook mensen die genoeg macht hebben om acties van andere mensen tegen te houden.

Alternatieve selectie

Schattschneider heeft een theorie gemaakt over het uitbreiden van een onderwerp ten gunste van agenda-setting. Hierin legt hij uit hoe ingroups de controle behouden over de definitie van een probleem en hoe deze problemen worden onderdrukt door de dominante actoren in het beleidsproces. Deze actoren zouden volgens Baumgartner en Jones zogenaamde beleidsmonopolies hebben. Dit idee komt overeen met de ijzeren driehoek. De dominante actoren problemen onderliggende (beleids)problemen van de agenda te houden. Ze gebruiken symbolen en afbeeldingen om hun visie te promoten. Zo lang deze symbolen aanwezig of onzichtbaar blijven in de maatschappij, zal er niet veel veranderen. Pas wanneer de symbolen van de minder machtige groep meer aanwezig zijn, zal er verandering kunnen plaatsvinden. Men spreekt hier van alternatieve selectie. Dit is waarom de huidige dominante actoren hun best doen om te zorgen dat de minder machtige groepen geen aandacht krijgen, zodat er geen alternatieven bestaan. Op deze manier zijn de outgroupen zich onbewust van de onderliggende problemen en alternatieve oplossingen. Dit is een centraal punt binnen de elitetheorie.

Macht van groepen in het beleidsproces

Groepen met weinig macht kunnen op twee manieren het bereik van een conflict vergroten (waardoor ze meer kans hebben om het probleem om de agenda te krijgen):

• Groepen kunnen de media opzoeken, en symbolen en afbeelden gebruiken om meer sympathie te krijgen.

• Groepen die geen aandacht krijgen in de eerste fase van het politieke conflict kunnen andere beleidsmakers op andere niveaus opzoeken.

Volgens Baumgartner en Jones verkrijgen minder machte groepen meer aandacht, wanneer de machtige groepen hun controle over de agenda verliezen. Er ontstaat dan meer aandacht voor de probleemsituaties die de minder machtige groepen zien. Dit leidt tot het uitdagen van de status quo, en kan uiteindelijk leiden tot grote beleidsveranderingen.

Samenwerking tussen groepen

Een nadeel van de elitetheorie is dat deze de elite ziet als een enorme groep die samen naar een politiek doel werken, en dat de minder machtige groepen hun lot maar accepteren. In de werkelijkheid werken deze groepen echter vaak samen en hebben zij samen meer macht. De minder machte groepen kunnen, met sterke leiders voorop, hun machtstekorten overkomen.

Een veelgebruikte manier is samenwerking met andere minder machtige groepen. Ook al verschillen zij in de kern, zij werken vaak samen in de overtuiging dat zij in het proces dat volgt hun doelen kunnen bereiken. Een manier om samen meer macht te krijgen, is door middel van venue shopping. Dit beschrijft de activiteiten die (belangen)groepen ondernemen om hun ideeën te verspreiden. Met venue wordt verwezen naar een niveau in de overheid of institutie, waar de groep het liefste zijn ideeën wil promoten. Vaak beginnen zij op lokaal of staatsniveau, in plaats van direct het nationaal niveau. Problemen zijn daar vaak makkelijker aan te pakken. Dit gebeurt vooral vaak bij NIMBY (Not In My Backyard). Dit is de vaak geziene reactie van burgers in een bepaalde locatie wanneer onpopulaire publieke of private ontwikkelingen plaatsvinden (zoals fabrieken, daklozencentra, gevangenissen).

John Kingdon en de stromentheorie

Groepen kunnen op diverse wijzen meer aandacht vragen voor hun ideeën. John Kingdon ontwikkelde een theorie die kan verklaren hoe politieke verandering plaatsvindt. Er bestaan drie stromen: de politieke stroom, de probleem stroom en de beleidstroom.

Wanneer deze drie stromen samenkomen, ontstaat er een ´window of opportunity´. Voorbeelden van veranderingen in de stromen die zulke kansen kunnen creëeren zijn verkiezingen (verandering in de politieke stroom), veranderingen in probleemperceptie in de samenleving (verandering in de probleemstroom), introductie van veelomvattende beleidsprogramma´s (verandering in de beleidstroom).

De maatschappij kan via indicatoren en focusing events leren over maatschappelijke problemen. Indicatoren zijn bewijs van een probleem, en zijn vaak gebaseerd op een statistiek (zoals een toename van het werkloosheidspercentage). Deze indicatoren zorgen op zichzelf niet voor maatschappelijke veranderingen. Ze worden meestal geïnterpreteerd door politici, de media, belangengroepen (etc.), wat vervolgens kan leiden tot beleidsverandering. Focusing events zijn plotselinge gebeurtenissen die kunnen zorgen voor aandacht voor bepaalde publieke problemen of misstanden. Een voorbeeld is een industrieel ongeluk, zoals een enorme brand in een grote fabriek. Focusing events kunnen onbekende problemen aan het licht brengen, of juist verduidelijken hoe serieus bepaalde problemen zijn.

De sociale constructie van problemen

Er bestaan nog altijd veel problemen in de maatschappij, zoals armoede en ongeletterdheid. Men kijkt voor de oplossing naar de overheid. Ze doen dit bij publieke problemen die niet kunnen worden opgelost door private actoren. Of een probleem wel of niet kan worden opgelost door private actoren moet eerst goed worden onderzocht. Het probleem moet dus eerst goed worden gedefinieerd. Het proces van het definiëren van problemen in de maatschappij wordt sociale constructie genoemd. Wat voor sommigen een probleem is, wordt door anderen gezien als een conditie (een feit waaraan niets veranderd kan worden). Naast het vaststellen van een probleem, moeten anderen nog overtuigd worden van het bestaan ervan en van de juiste definitie.

Een voorbeeld van hoe problemen op verschillende manieren kunnen worden geïnterpreteerd is dronken autorijden. Sommige mensen vinden dit een individueel probleem. Anderen zeggen dat het probleem wordt veroorzaakt omdat er bijvoorbeeld geen goed openbaar vervoer is. Anderen zeggen dat het probleem zijn wortels heeft in de cultuur. De sociale constructie van een probleem is gelinkt aan de bestaande sociale, politieke en ideologische structuren van dat moment.

Condities en problemen

Condities kunnen worden veranderd in problemen. Naarmate de technologie vordert, wordt het originele probleem vergeten en wordt de falende oplossing als het nieuwe probleem gezien. Een goed voorbeeld hiervan is energievoorziening. Waar vroeger een gebrek aan licht een probleem was, is nu een elektriciteitsstoring het probleem.

Symbolen en verhalen

Een symbool is alles wat staat voor iets anders. De betekenis is afhankelijk van hoe mensen het interpreteren (denk aan de verschillende interpretaties van het dragen van een swastika). Er zijn vier typen verhalen die symbolen gebruiken:

• Narratieve verhalen. Dit zijn verhalen over hoe dingen zijn gebeurd. Het zijn zeer simpele verhalen die de indruk wekken dat ingewikkelde problemen een makkelijke oplossing hebben.

• Verhalen over hoe dingen aan het verslechteren zijn.

• Verhalen over hoe dingen beter aan het worden waren, maar nu weer verslechteren.

• Verhalen over dat verandering een illusie is.

Complottheorieen wekken de indruk dat een probleem eerst niet kon worden opgelost, maar nu wel. Eerst was men niet op de hoogte van het probleem, maar nu men dat wel is, kan het worden aangepakt. Belangengroepen rekken de waarheid soms erg ver uit, alleen maar om aandacht te krijgen en bestaande machthebbers te benadelen.

Nummers als probleemindicatoren

Cijfers zijn erg handig, omdat ze nauwkeuriger lijken te zijn dan verhalen. Dit is met name het geval wanneer men geaggregeerde data gebruikt. Dit is data die ontstaat door het samenvoegen van kleinere datapunten. Politici gebruiken echter vaak data op zon manier dat het hun het beste uitkomt. Wanneer men dus data geleverd krijgt, moet niet alleen het datapunt bekeken worden, maar moet er vooral veel aandacht worden besteed aan de interpretatie er van.

Hoofdstuk 7. Beleidstypen

Beleid is een statement van de overheid over wat het wil doen of juist niet wil doen (denk aan wetten, reguleringen, uitspraken, besluiten).

Codificeren van beleid

De meest zichtbare vorm van codificeren van beleid is constitutionele verandering (veranderingen in de grondwet). Het veranderen van de Grondwet vereist veel stemmen en is moeilijk te bewerkstelligen. Alles binnen dit proces wordt nauwkeurig vastgelegd en er zijn veel regels aan verbonden. Het codificeren van rijkswetten en rijksregelgeving is minder zichtbaar. Iedereen kan deze wetten opvragen, maar het gaat om zeer specifieke, gedetailleerde en uiteenlopende onderwerpen. Vervolgens, als beleidsveranderingen zijn aangenomen, moeten ze worden ingevoerd. Hiervoor worden reglementen aangemaakt, die de activiteiten van de instituties moeten reguleren.

Beleidstypen

Beleidstypologieën proberen beleidsuitkomsten te verklaren door de kenmerken van de onderliggende politiek als verklaring en voorspelling te gebruiken. De eerste typologieën waren gebaseerd op het onderwerp van het beleid, zoals gezondheidszorg en defensie. Dit is echter niet heel erg nuttig, omdat je geen generalisaties kunt maken. Conclusies over het gezondheidszorgbeleid konden niet worden gegeneraliseerd naar defensiebeleid.

Lowi, Ripley & Franklin

De eerste typologie werd in 1964 ontwikkeld door Theodore Lowi. Hij verdeelde beleid in drie categorieën: distributief, re-distributief en regelgevend beleid. Later werd door Ripley en Franklin het regelgevend beleid nog onderverdeeld in beschermende en concurrerende regelgeving.

Distributief beleid

Distributief beleid gaat over het toekennen van een bepaald voordeel aan een bepaalde belangengroep of een relatief kleine groep begunstigden. Denk aan subsidies of snelwegen. De betrokken actoren maken vaak gebruik van het eerder besproken logrolling. Het maken van dit beleid gaat vrij gemakkelijk, omdat de mensen die profiteren van het beleid makkelijk te identificeren zijn, terwijl de kosten zijn verdeeld over de samenleving. Volgens Lowi is dit beleid zeer problematisch in een democratische samenleving. Er zouden teveel belangengroepen zijn, en veel van hen zouden onterecht een beroep doen op subsidies en dergelijke. In plaats van de legitimiteit van de belangengroepen te onderzoeken, wordt simpelweg gehandeld met de groepen waar de overheid het meeste baat bij heeft.

Regelgevend beleid

Regelgevend beleid is beleid dat is bedoeld om bedrijfsvoering te regelen. Er zijn twee typen binnen dit beleid. Competitief regelgevend beleid is bedoeld om de levering van goederen en diensten alleen toe te staan door een aantal gekozen leveraars, welke zijn gekozen uit een grotere groep van concurrerende leveraars. Het systeem moet er voor zorgen dat de activiteiten van professionals in de gaten kunnen worden gehouden, en dat de kwaliteit van de geleverde goederen en diensten gegarandeerd kan worden. Denk aan het reguleren van beroepen zoals artsen. Beschermend regelgevend beleid moet de burgers beschermen tegen de negatieve effecten van de activiteiten van private actoren. Denk aan de voedsel en waren autoriteit, en fraude.

Re-distributief beleid

Dit type beleid is zeer controversieel. De hoogst aangewezen beleidsmakers zijn er bij betrokken. Het maken van re-distributief beleid wordt gekenmerkt door een hoge mate van conflict. Het beleid houdt zich bezig met de verdeling van rijkdom en eigendommen, burgerrechten, en andere gewaardeerde zaken. Het creëren van dit beleid is vaak moeilijk, omdat het in veel gevallen gaat om een levering van de mensen met meer geld of macht, naar de mensen met minder geld of macht. De mensen met minder macht moeten het dan dus winnen van de mensen met meer macht.

Kosten-baten beleidstypologie

James Wilson maakte een beleidstypologie die kijkt naar welk beleid het makkelijkste is te promoten en te creëren. Beleid dat een duidelijk voordeel heeft voor een bepaalde groep, motiveert die groep om het beleid te promoten. Dit wordt nog makkelijker gemaakt wanneer het niet duidelijk is wie de kosten draagt voor dat beleid. Hij spreekt hier van clientèle oriented politics. Het kan ook zo zijn dat de kosten juist wel terecht komen bij een goed identificeerbare groep. Deze groep zal dan zijn best doen om het beleid tegen te houden. Men spreekt dan van interest group politics. Het kan ook zo zijn dat zowel de baten als de kosten voor een grote, niet goed identificeerbare groep zijn. Wilson noemt dit majoritarian politics. Het leidt vaak tot vaag en ineffectief beleid, omdat het niet duidelijk is wie er nu voordeel bij heeft, en het ook niet duidelijk is wie er nu benadeeld wordt. Wanneer de baten gedistribueerd zijn over een grote groep mensen, maar de kosten bij een kleine groep mensen liggen, spreekt men van entrepreneurial politics. In plaats van deze indeling te zien als een typologie, kan die beter worden gezien als een schaalverdeling.

Overige typologieen

• Substantief en procedureel beleid. Hiermee kan men het verschil duidelijk maken tussen wat de overheid doet en hoe zij dit doet. Substantief beleid stelt vast hoe de overheid zijn beleidsdoelen gaat verwezenlijken, bijvoorbeeld met een programma. Procedureel beleid stelt vast hoe dit beleid moet worden uitgevoerd.

• Materieel en symbolisch beleid. Materieel beleid verschaft een materieel, tastbaar goed aan burgers. Denk aan subsidies. Symbolisch beleid doet een beroep op de waarden van mensen zonder een materieel goed of inspanning. Denk aan een verbod op het verbranden van nationale vlaggen.

• Liberaal en conservatief beleid. Iemand die conservatief is geeft voorrang aan individueel initiatief en individuele inspanning in plaats van aan overheidsingrijpen. Conservatieven vinden de overheid vaak te groot. Liberalen geloven dat de overheid juist verschillen moet egaliseren tussen de machtige rijken en de niet-machtige armen. Het is echter vaak moeilijk beleid in een van deze categorieën te plaatsen, omdat liberalen soms met zeer conservatief beleid aankomen, terwijl conservatieven wel eens met zeer liberaal beleid aankomen.

Hoofdstuk 8. Beleidsontwerp

Beleidsontwerp is het proces waarin beleid wordt ontworpen, via technische analyse en politiek. Outputs van het beleidsproces zijn datgene wat echt wordt geproduceerd, zoals een wet of een besluit. Uitkomsten (outcomes) zijn de substantieve resultaten van de implementatie van een beleid. Bijvoorbeeld: als output wordt er beleid ingevoerd voor meer verplichte lesuren. De uitkomst is dan (hopelijk) betere schoolprestaties.

Voorbereiding op het beleidsontwerp

Voordat een beleid wordt ontworpen, moet er eerst aandacht worden besteed aan de volgende zaken:

• Beleidsdoelen. Wat is het doel precies? Moet er iets worden voorkomen, verwijderd? Moet er iets worden gecreëerd?

• Het causale model. Weet men zeker dat wanneer A gebeurd, B daar op volgt?

• Beleidsinstrumenten. Welke instrumenten worden gebruikt om het beleid uit te voeren?

• Op wie is het beleid gericht? Wiens gedrag moet er veranderen?

• Implementatie. Hoe zal het beleid worden geïmplementeerd?

Probleem

Eerder is al gezegd dat er onderscheid gemaakt moet worden tussen een conditie en een probleem. Het debat begint dus over of er überhaupt een probleem is, en hoe groot dat probleem zou zijn, en voor wie het een probleem is, etc.. Hoe het probleem wordt gedefinieerd, bepaald hoe het later wordt behandeld.

Op twee manieren komen problemen aan het licht. Of er vinden veranderingen plaats in de probleemindicatoren. Bijvoorbeeld cijfers over ziekteverspreiding die stijgen. Of er is sprake van een plotselinge gebeurtenis. Bijvoorbeeld een aardbeving.

Beleidsdoelen

Doelen kunnen worden gecategoriseerd. Er zijn vier categorieën van doelen, namelijk billijkheid, efficiëntie, veiligheid en vrijheid. Deze doelen zijn vaak in conflict met elkaar. Bijvoorbeeld wanneer men de nadruk legt op veiligheid en dat ten koste lijkt te gaan van de vrijheid.

Efficiëntie lijkt meer een werkwijze dan een beleidsdoel. Echter, soms het doel wel het verbeteren van de efficiëntie. Efficiëntie kan dan worden gedefinieerd als het verkrijgen van de meeste output voor een bepaalde input (of het verkrijgen van een gelijke output met minder input, of meer output bij een gelijke hoeveelheid input).

Een polis is de politieke maatschappij. De beslissingen die we nemen om onze gezamenlijke problemen aan te pakken zijn meestal meer gebaseerd op politiek dan op economie. Beslissingen zijn vaker gebaseerd op samenwerking, onderhandelingen en gemeenschappelijke belangen dan op een vrijwillige uitwisseling tussen twee partijen waarbij beiden het meeste voordeel hebben. De efficiëntie in dit model van de polis is moeilijk vast te stellen, omdat het veel ingewikkelder is dan een puur economisch model.

Doelenconflicten

Beleidsdoelen zijn de gewenste uitkomsten van een beleid. Omdat de doelen vaak vaag zijn, is het voor de uitvoerders soms niet duidelijk hoe ze het beleid precies moeten implementeren. Bijvoorbeeld wanneer het doel is om tienerzwangerschappen te voorkomen. Het doel is duidelijk, maar hoe dit moet worden gerealiseerd kan op meerdere manieren. Misschien zijn beleidsmakers wel in staat om tienerzwangerschappen te verminderen, maar gaat dat weer ten koste van andere aspecten van de gezondheid van jongeren. Vaak is er wel overeenstemming over het doel, maar niet over het middel om dat doel te bereiken.

Causale theorie

Als er overeenstemming is bereikt over de doelen, moet er gekeken worden naar de causale theorie. Dit is een theorie over wat de oorzaak is van een probleem en hoe bepaalde reacties het probleem zouden moeten oplossen. Zonder een goede causale theorie is het onwaarschijnlijk dat een beleid zijn doelen zal verwezenlijken. Het vaststellen van de oorzaken van problemen is zeer complex. Zo moet eerst worden vastgesteld of de oorzaak menselijk is of natuurlijk, en dan wel bedoeld of onbedoeld. Bijvoorbeeld een orkaan. Volgens sommigen wordt dit veroorzaakt door God en kunnen wij als mensen alleen de gevolgen aanpakken. Volgens anderen kunnen mensen het wel voorkomen (bijvoorbeeld door het terugdringen van de opwarming van de aarde), en kunnen we in ieder geval de gevolgen beperken (bijvoorbeeld door huizen ergens anders te bouwen).

Beleidsinstrumenten

Een beleidsinstrument is de methode waarop de overheid een beleidsdoel probeert te bereiken. Het is belangrijk de instrumenten in kaart te brengen, de onderliggende mechanismen te begrijpen en de instrumenten te categoriseren. Beleidsinstrumenten zouden specifieke kenmerken hebben. Deze kunnen worden gevonden door te kijken naar vier dimensies van beleidsinstrumenten:

• Wat doet de overheid precies in het beleid? Er kunnen vier activiteiten worden onderscheiden, namelijk geldoverdrachten, het voorzien in goederen, diensten en informatie, legale bescherming, en sancties.

• De structuur van het leveringssysteem. Er zijn directe en indirecte leveringssystemen. Bij directe levering is de federale overheid de enige leveraar van een dienst. Bijvoorbeeld luchtverkeerveiligheid. Bij indirecte levering wordt de dienst geleverd via een tussenpersoon, zoals een andere overheidsdienst of een private actor. Bijvoorbeeld wanneer onderzoekssubsidies worden verstrekt.

• De mate van centralisatie. Des te meer een dienst direct wordt geleverd, des te meer is de administratie gecentraliseerd.

• De mate van automatisme. Dit is de mate waarin het beleid gedetailleerde administratie vereist. Bijvoorbeeld wanneer mensen zelf hun belastingaangifte moeten doen.

Andere indelingen van beleidsinstrumenten: Economische en politieke modellen

Economische modellen focussen op individuele vrijheid, initiatieven en keuzes. Niet-dwingend beleid wordt verkozen over dwingend beleid. Ze zien beleidsinstrumenten als technische vraagstukken die gekoppeld kunnen worden aan een probleem. Politieke modellen vinden dat elk instrument elk gewenst doel zou kunnen behalen, maar de overheid geeft de voorkeur aan minder dwingende instrumenten, tenzij het niet anders kan. Een probleem met deze indeling is dat politieke systemen gebonden zijn aan legale en ideologische grenzen. Tevens veronderstelt het economische model dat het probleem volledig bekend is en dat men volledig op de hoogte is van hoe de beleidsinstrumenten werken.

Bij het kiezen van een instrument moet er gekeken worden naar wat er politiek mogelijk is. Behalve dat iets technisch mogelijk is, wil niet zeggen dat het politiek mogelijk is (bijvoorbeeld onpopulair beleid dat niet wordt gesteund). Ten tweede moet gekeken worden naar de beschikbare hulpbronnen. Als er bijvoorbeeld geen geld is voor grootschalig inzet van personeel, kan er misschien gekozen worden voor het informeren van burgers die zelf kunnen ingrijpen. Ten derde moet gekeken worden naar de effectiviteit van het aanbod en van het doelwit. Effectiviteit van het aanbod gaat over of het beleid de nodige output levert om veranderingen in de doelpopulatie te bewerkstelligen. Effectiviteit van het doelwit gaat over de effectiviteit van het beleid om het gedrag van de doelpopulatie te beïnvloeden.

Besluiten

Het maken van een beslissing start direct na de agenda-setting.

Bounded rationality decision making

Deze term beschrijf hoe beleidsmakers zo rationeel mogelijk proberen te handelen binnen de grenzen van tijd, beperkte informatie en de menselijke beperking om elk aspect van elk probleem te begrijpen. Men maakt hierbij gebruik van incrementalisme. Dit is een besluitvormingsmodel waarin beleidsverandering plaatsvindt door kleine stappen, in plaats van een paar grote, geplande wijzigingen. Dit stelt de beleidsmaker in staat om beleid steeds weer aan te passen naarmate ze leren van hun fouten. Hierdoor hoeft men niet steeds opnieuw alles te doen en kan vanuit datgene wat al bestaat verder worden gewerkt. Problemen met dit model zijn dat sommige problemen wel plots en gedurfd ingrijpen vereisen, en dat sommige doelen met incrementalisme daarom niet kunnen worden bereikt.

Rational comprehensive decision making

Dit is een model van besluitvorming waarin wordt aangenomen dat de besluitvormers vrijwel alle informatie hebben over een probleem, de oorzaken en de mogelijke oplossingen. Dan kunnen zij de mogelijkheden overwegen en de beste optie kiezen. Het doel hierbij is om maximale sociale winst te behalen. Er zijn een aantal problemen met dit model: ook al bestaat er overeenstemming over het doel, het is moeilijk om overeenstemming te bereiken over de middelen; het is onmogelijk om alle informatie te verzamelen en menselijk te verwerken; sociale informatie is moeilijk te verzamelen en te kwantificeren.

Andere besluitvormingsmodellen

• Garbage can model

  Dit model probeert te verklaren hoe besluitvorming plaatsvindt in georganiseerde anarchieën. Er zijn drie elementen in dit model, namelijk problemen, oplossingen en participanten. Deze elementen zijn continue op zoek naar elkaar. Daar waar de drie elementen samenkomen spreekt men van een garbage can.

• Model II / Organisationeel proces / Bureaucratisch politiek model

  Dit is een model van organisationele processen binnen de begrensde rationaliteit. Beslissingen zijn het gevolg van het toepassen van Standard Operating Procedures. Deze procedures zijn simpel en de uitkomsten zijn dan ook makkelijk te voorspellen.

• Model III

  Dit is een model van politiek conflict. De macht van een uitvoerende leider wordt bepaald door zijn overtuigingskracht. Beslissingen zijn het gevolg van competitie en onderhandeling.

Hoofdstuk 9. Implementatie

Implementatie is het proces waarin beleid wordt gestart. Dit kan worden onderzocht met een top-down benadering en een bottom-up benadering.

Top-down benadering

Bij een top-down benadering wordt beleidsontwerp en implementatie onderzocht door te beginnen bij de doelen van de hoogste beleidsontwerpers. Vervolgens wordt gekeken hoe het verder verloopt wanneer men steeds lager gaat, naar de laagste uitvoerders. Deze benadering is gebaseerd op een aantal assumpties:

• Beleid heeft duidelijke doelen waarvan de prestaties kunnen worden gemeten.

• Beleid heeft duidelijk gedefinieerde beleidsinstrumenten.

• Beleid wordt gekenmerkt door een enkel statuut.

• Er is een duidelijk implementatie verloop.

• Beleidsontwerpers zijn op de hoogte van de kennis en capaciteiten van de uitvoerders.

Deze benadering kent een aantal problemen:

• De nadruk ligt te veel op de doelen, terwijl de doelen van in conflict met elkaar zijn en de uitvoerders de doelen op andere wijze interpreteren of voorrang geven aan andere doelen dan de beleidsmakers.

• Er zou een enkele overheid zijn die de implementatie precies kan sturen.

• Beleid zou bestaan uit een enkel statuut, terwijl veel beleidsprogramma´s uit meerdere kleine onderdelen bestaan.

Bottom-up benadering

Deze manier van bestuderen kijkt eerst naar de mogelijkheden en capaciteiten van de uitvoerders, en gaat dan omhoog naar de hogere uitvoerders in de overheid. Deze benadering houdt echter rekening met de mogelijkheid van doelenconflict en wordt niet gelimiteerd door de assumptie dat beleid zou bestaan uit een enkel statuut. Er zijn echter ook beperkingen aan deze benaderingen. Bijvoorbeeld dat het de mogelijkheden van de uitvoerders overschat, terwijl zij vaak alleen maar letterlijk uitvoeren wat zij krijgen opgedragen en de doelen van het beleid niet zelf kunnen veranderen.

Het leren van fouten

Organisaties ondergaan twee vormen van leren. Single-loop leren is leren hoe een beleid of proces werkt en vervolgens het beleid aanpassen, zonder de fundamentele assumpties van het beleid te onderzoeken. Double-loop leren is een vorm van leren waarbij niet alleen wordt gekeken hoe een beleid werkt, maar waarbij ook de onderliggende assumpties worden bestudeerd. Leren is verdeeld in drie categorieën:

• Instrumenteel leren. Dit is het bestuderen van de effectiviteit van beleidsinstrumenten en interventies.

• Sociaal leren. Dit is het bestuderen van sociale oorzaken en problemen en de mogelijke interventies om die problemen op te lossen.

• Politiek leren. Hier wordt bestudeerd hoe de politieke argumenten in het politieke debat effectiever kunnen worden gemaakt.

Hoofdstuk 10. Publiek beleid en wetenschap

In de wetenschappelijke wereld is veel aandacht besteed aan het ontwikkelen en testen van theorieën. Er worden hier drie modellen besproken.

Stromen model van Kingdon

Volgens dit model komen probleem op de agenda wanneer elementen van de drie stromen (probleem, politiek en beleid) samenkomen in een zogenaamde ´window of opportunity´. Elke stroom bevat een aantal participanten die betrokken zijn bij het beleidsvormingsproces. De probleemstroom kijkt naar of een probleem ergert wordt of juist verminderd en of het bekender wordt bij het publiek. De beleidstroom kijkt naar de mogelijke ideeën die er zijn om een probleem op te lossen. De politieke stroom gaat over de huidige politiek en de publieke opinie. Dit model kent echter tekortkoming, omdat het niet kijkt naar beleidsvorming buiten de ´window of opportunity´.

Advocacy Coalition Framework van Sabatier

Dit model is gebaseerd op het idee dat belangengroepen georganiseerd zijn in een politieke gemeenschap en in een politiek beleidsdomein. Beleidsvorming wordt beïnvloedt door relatief stabiele systeemkenmerken en dynamische systeemgebeurtenissen. De interactie tussen deze twee bevordert of belemmert beleidsvorming. De stabiele systeemkenmerken zijn de kenmerken van het probleem, de verdeling van de hulpbronnen in de maatschappij, de normen en waarden van de maatschappij, en de legale structuur. De dynamische systeemgebeurtenissen (kunnen) zijn veranderingen in de socio-economische condities, veranderingen in de technologie en veranderingen in de publieke opinie.

Punctuated Equilibrium model van Baumgartner en Jones

Volgens dit model is de balans van politieke macht tussen belangengroepen stabiel, en zijn er alleen veranderingen wanneer de publieke opinie over problemen ineens veranderd. Er zou sprake zijn van een beleidsmonopolie. Dit is een gesloten systeem van actoren in het beleidsvormingsysteem. Soms wordt de balans tussen de groepen en binnen dit monopolie verstoord, en dan kunnen andere problemen en andere actoren binnendringen.

Overige begrippen

• Institutionele analyse en ontwikkeling / Institutional Analysis and Development (IAD). Hiermee kan het beleidsvormingsproces begrepen worden. Het heeft zijn wortels in de rationaliteit en samenwerking tussen groepen. Individuen willen hun eigen voordeel maximaliseren en maken beslissingen aan de hand van kosten-baten analyse. Ze proberen zo rationeel mogelijk beslissingen te maken binnen de tijd en mogelijkheden die ze hebben. Ze komen hiervoor samen in instituties en vergaderingen, om zo gezamenlijke hulpbronnen te beheren. Aan de hand van dit framework worden common pool resources beheerd.

• Common pool resources. Dit zijn hulpbronnen die gezamenlijk worden gebruikt in een gemeenschap, zoals de watervoorziening.