Samenvattingen geschreven in 2014, op basis van Groningse klapper bij vak 'Recht en werkelijkheid' - gedoneerd aan WorldSupporter

Inleiding

ARTIKEL 1 – JUSTITIE ALS VERZEKERINGSMAATSCHAPPIJ, ‘ACTUARIAL JUSTICE’ IN NEDERLAND

In de jaren tachtig waren er twee ontwikkelingen:

1. Moralisering van criminaliteit d.m.v. punitieve symbolen law and order ontwikkeling

2. Op risicotaxatie gebaseerde beleidscultuur --> actuarial justice

Actuarial justice

Actuarial justice is risico-justitie: exponent van risico-maatschappij. Het is een specifieke combinatie van technieken, praktijken en denkwijze die nieuw is.

Gevaren worden steeds meer gezien als calculeerbare en beheersbare risico’s.

Paradox: gevaren gezien als calculeerbare en beheersbare risico’s, maar gevoelens van onveiligheid toegenomen.

Overheid treedt terug; na neo-liberale sanering van verzorgingsstaat alleen met kwade zaken bezig houden. Maatregelen dringen zich als schijnbaar noodzakelijk aan politiek op. Gevolg --> meer instrumentalisering van strafrecht. Een mogelijk risico van risico-justitie is de erosie van het normatieve debat.

Angst en overlast instrumenten voor risico-politici om justitieel ingrijpen als onvermijdelijk te kunnen benoemen. In zekere zin ontstaat democratisch tekort.

Actuarial/actuarieel komt uit verzekeringswereld: actuaris taxeert potentiële gevaren en stelt op basis daarvan premie vast.

Actuarial justice: maatschappelijke risico’s worden getaxeerd en er wordt gezocht naar break-even-point tussen bestrijdingskosten en aanvaardbare risico’s.

Niet recht moet worden gedaan, maar maatschappelijk efficiënte controle.

Nieuwe praktijken

• inzet voorlopige hechtenis als beveiliging maatschappij (i.p.v. verzekeren verschijning verdachte ter zitting)

• gebruik van daderprofielen

• criminaliteit vaker volgens bestuursrecht afgehandeld, los van morele kern (schuld, boete) van strafrecht

• vervagende grenzen justitiële interventie ter preventie

• reorganisatie justitiële keten op bedrijfsleven georiënteerde structuur

Staatsmacht gericht op preventie en minimalisering risico’s. Recht is niet langer een rationeel systeem ter bescherming van burgers; recht is recht omdat bepaalde procedures zijn gevolgd.

Gevolgen voor penologie: bescherming v.d. maatschappij niet langer slechts strafdoel m.b.t. veroordeelde dader, maar een pro-actieve, preventieve strategie t.a.v. hele groepen zonder veroordeling.

Beelden van risico-justitie

Ericson en Carriere onderscheiden drie beelden in risico-justitie:

1. Negatieve logica: allerlei bedreigingen en gevaren opgeroepen al gemeenschap-pelijke vijand  negatieve verbondenheid

2. Rationalisering: het irrationele kan door rationele middelen worden beheerst

3. Verzekeringslogica: maatschappij vol risico’s die bovendien beheersbaar zijn

In risico-maatschappij is mededogen met kwetsbare groepen omgeslagen in angst voor nieuwe onderklassen. Echter, preventieve vormen van risicobeheersing leidt tot ‘wij - zij’ criminele politiek. Duidelijk voorbeeld: het opbouwen van ‘fort Europa’ rond de rijkste Europese landen. Migranten a priori behandelen als profiteurs en potentiële criminelen.

Gevaar van secundaire deviantie levensgroot aanwezig.

Responsabiliseringsstrategie

Ontwikkeling van criminaliteitspreventiebeleid met appel op eigenverantwoordelijkheid van burgers is een duidelijk voorbeeld van responsabiliseringsstrategie van overheid. Niet verbindingen leggen maar beperken ruimte tot plegen delicten d.m.v. vergroting (institutionele) sociale controle.

Voorbeeld risicojustitie: Nederlandse drugsbeleid. Welzijn en volksgezondheid ondergeschikt gemaakt aan justitiële overlastbestrijding.

Politie

ARTIKEL 2 – POLITIEBESTEL IN DE PRAKTIJK: STURING EN INVLOED

Wie stuurt de Nederlandse politie? Dit artikel betreft het onderzoek naar feitelijke invloed en sturing. Het onderzoek betrof een enquête onder leidinggevenden binnen het OM, het Ministerie van Justitie en de politie.

Sturing: al die min of meer doelgerichte pogingen om de uitvoering zo te beïnvloeden dat daarin beoogde doeleinden (beter) worden bereikt en/of meer wordt gehandeld in overeenstemming met gestelde normen.

Invloed: het effect dat door een actor wordt bewerkstelligd.

Machte: duurzaam vermogen gewenste effecten te bewerkstelligen (duurzame invloed).

Hoofdvormen van sturing/management:

• strategisch: gericht op de hoofdlijnen van het beleid

• organisatorisch: gericht op de organisatie, financiën en personeel

• operationeel: gericht op de inzet van mensen en middelen

Gezag: de beslissingbevoegdheid over de inzet en het optreden van de politie, wat en hoe zij wel en moet doen.

Bevoegd gezag

Als bevoegd gezag zijn de burgemeester en de OvJ verantwoordelijk voor deze sturing.

Overleg vindt plaats in de driehoek (burgemeester, OvJ, korpschef).

Vormen van sturing

Het beslissen over ‘de inzet en het optreden van de politie’ betreft operationele sturing. De tweede vorm van sturing is de organisatiesturing, beheer genaamd. De burgemeester gaat daar niet meer over. De taak ligt grotendeels bij de korpsbeheer. Met de invoering van de nationale politie is dit de minister van Justitie. Met betrekking tot de strategische sturing, de vaststelling van de missie, doeleinden en prioriteiten van de organisatie is wettelijk niets geregeld. Het betreft hier de sturing van hoofdlijnen van beleid. Algemeen wordt aangenomen dat met de nationale politie deze ruimte meer en meer door de minister van Justitie zal worden gevuld.

Er zijn veel actoren betrokken bij de sturing van de politie. Er is sprake van bestuurlijke drukte. In het verleden wisten enkel actoren beduidend meer invloed uit te oefenen dan andere.

• Veel invloed: regionale driehoek

• Enige invloed: minister Justitie, minster BZK

• Weinig invloed: college PG’s, gemeenteraad, Tweede Kamer, vakbonden

Met betrekking tot individuele functionarissen was de verdeling als volgt:

• Veel invloed: Korpschef

• Behoorlijke invloed: Korpsbeheerder (toen een burgemeester van centrumgemeente, tevens hoofd v.d. veiligheidsregio), HoofdOvJ

• Enige invloed: ministers, andere burgemeester

• Weinig invloed: OvJ, TK-leden, Raadsleden, Ambtenaren

Regionale organen

In het algemeen voeren regionale organen de boventoon over nationale en lokale organen. Op regionaal niveau bestaat dan ook een uiterst kritische houding tegenover nationale ‘plannenmakerij’. Men ziet dat de invloed van de politiek groeit, evenals die van de publieke opinie en de media, maar die ontwikkeling wordt alles behalve toegejuicht. Er is een algemeen gevoel van de onontkoombaarheid van de politieke bemoeienis en de tragiek daarvan.

Het zwaartepunt van de regionale besluitvorming ligt in de regionale (beheers)driehoek met korpsbeheerder, HoofdOvJ en Korpschef.

In tegenstelling tot wat de wet pretendeert hebben de overige burgemeester en OvJ’s relatief weinig te zeggen over de concrete inzet van de politie (operationele sturing). Dit gezag wordt in grote mate uitgeoefend door politiechefs en (in mindere mate) de regionale driehoek. Deze vormen de spil van het bestel.

Positie korpsbeheerder

Overigens wordt de positie van de korpsbeheerder als problematisch ervaren. Als burgemeester van de centrumgemeente en voorzitter van de veiligheidsregio zou deze teveel te zeggen over de politie in andere gemeenten, verdringt hij (daardoor) andere burgemeesters en bestaat het risico dat hij de belangen van zijn ‘eigen’ gemeente laat prevaleren over die van andere.

Conclusies

Het bestel functioneert anders dan de wet suggereert.

Organen die bedoelt zijn om het ‘beheer’ te regelen hebben ook op alle andere terreinen een stevige vinger in de pap. Beheer, bestuur, gezag en beleid lopen volstrekt door elkaar heen. De invloed van politiechefs is onevenredig groot, ten koste van politici.

M.b.t. de invloedsverhoudingen zijn twee duidelijke sturingskolommen te herkennen:

• Justitie en politie: m.b.t. de misdaadbestrijding

• Bestuur en politie: m.b.t. de hulpverlening, toezicht en openbareordehandhaving

Het democratische gat bestaat eruit dat volksvertegenwoordigers, burgers en maatschap-pelijke organisaties weinig tot besluitvormers weten door te dringen.

Anderzijds signaleren betrokkenen dat ‘de publieke opinie’ veel meer invloed op de politie heeft gekregen.

Trefwoorden voor een nieuw politiebestel zouden moeten zijn:

• Integreren van gezag en beheer in beleid

• duidelijk lokaliseren van verantwoordelijkheid voor beleid

• democratiseren van besluitvorming over beleid

• uniformeren van de politie-infrastructuur

• reguleren van private en bijzondere politiezorg

ARTIKEL 3 – ORGANISATIE EN STURING VAN POLITIEWERK

Deze tekst is gaat over de interne organisatie en sturing van de Nederlandse politie. De aandacht beperkt zich tot de regionale korpsen.

Geschiedenis

In de eerste helft van de 20^e eeuw is de interne organisatie van (grotere) gemeentekorpsen in Nederland vrij eenvoudig. De organisatie was met name gericht op het uitvoeren van geüniformeerde surveillance. De surveillant kreeg een route toegewezen die moest worden afgelegd. Er waren onderweg meldpunten vanwaar hij contact moest opnemen met het bureau. Het gebied was zo groot mogelijk en het contact met de burgers (expres) zeer beperkt. De politie werkte geïsoleerd.

In de jaren ‘50 ontwikkeld zich het eerste duidelijke specialisme binnen de politie: de verkeerspolitie. Deze ontwikkeling is het gevolg van de maatschappelijke verandering, nl. een veranderend/geïntensiveerd verkeersbeeld. In de jaren ’60 was het de problematiek van de grootschalige handhaving van de openbare orde die leidde tot de uitbouw van een nieuw specialisme: de Mobiele Eenheid. In de jaren ’70 leidt de toename van relatief zware criminaliteit tot de ontwikkeling van nieuwe specialisme, bijv. gespecialiseerde recherche-teams. Ook ontstonden de eerste operationeel-ondersteunende afdelingen.

Naast deze praktische maatschappelijke verandering zijn er ook andere redenen om te komen tot gewijzigde taakverdeling. Allereerst ontstonden er nieuwe inzichten inzake de manier waarop het werk het beste kan worden verricht. In de tweede plaats was er steeds minder tijd om aan andere politietaken te besteden dan aan het verlenen van assistentie. Daarom gingen veel korpsen over op het drielagen model: de wijkagent voor het basistoezicht; de preventiesurveillance; en de assistentiesurveillance, met name gericht op het verlenen van noodhulp. Ook zocht de politie in toenemende mate haar heil in de technologie.

Organisatie

Een organisatie is er om de uitvoering van bepaalde werkzaamheden mogelijk te maken. De vorm van de organisatie wordt bepaald door wat men wil doen en hoe men dat wil doen. Art. 2 Politiewet (Pw) noemt als twee taken van de politie het handhaven van de rechtsorde en het verlenen van hulp.

Noodhulpfunctie

De bevolking hecht traditioneel grote waarde aan de noodhulpfunctie. Daarom geeft de politie daar gewoonlijk hoge prioriteit aan, bijv. d.m.v. het normeren van reactietijden. In de meeste korpsen geldt een maximum aanrijdtijd voor een spoedgeval van 15 min. Omdat de noodhulpfunctie een ruime beschikbaarheid aan medewerkers vereist betekent dit dat er voor andere taken minder personeel beschikbaar is. Daarom werkt men met en prioriteitensysteem waarbij minder belangrijke meldingen later, eventueel telefonisch, afgehandeld worden. Onderzoek wijst uit dat kwalitatief goede afhangdeling door de bevolking belangrijker wordt gevonden dan snelle afhandeling.

Wijkgebonden politiezorg

In de wijkgebonden politiezorg is de afgelopen decennia het nodige veranderd. Waar de wijkagent tot de jaren ’70 traditioneel geïsoleerd werkte (t.o.v. de bevolking en de eigen organisatie), wordt er nu van de wijkagent verwacht dat deze de inzet van andere politieonderdelen in zijn gebeid coördineert en stuurt. De wijkagent onderhoudt contacten met allerlei maatschappelijke organisaties in de wijk en opereert dicht bij de bevolking. Dit verlangt een ruime mate van professionele vrijheid in het functioneren van de wijkagent.

Opsporing van strafbare feiten

Opsporing van strafbare feiten is een andere kerntaak van de politie. De specialisatie in de opsporing kwam in de jaren ’70 en ’80 als reactie op de toenemende diversiteit en complexiteit van de criminaliteit. Ook ging de recherche meer projectmatig te werk als er sprake was van een (serie) zware delicten. Algemene trend is dat de organisatie van de recherche meegroeit met de vormen van criminaliteit waar zij mee te maken krijgt. Waar voorheen de veldwachter de recherche taken meenam in zijn algemene politietaak, kennen we inmiddels regionale, bovenregionale en zelfs internationale rechercheteams.

Overige gebieden

Naast de hierboven genoemde taken zijn er nog andere gebieden waarop de politie actief is, zoals vreemdelingen toezicht, verkeer en milieu. Deze taken worden in de verschillende korpsen op uiteenlopende wijze georganiseerd. Daarnaast kent elk korps operationeel ondersteunende afdelingen (meldkamer, inlichtingendienst, technische opsporingsdienst etc.).

Regionale korpsen

Met de Politiewet van 1993 ontstonden 25 zelfstandige regionale korpsen naast landelijk opererende KLPD. Daarvoor bestonden er 148 (grote) gemeentelijke politiekorpsen en het Korps Rijkspolitie in de rest van het land. De samenwerking tussen deze korpsen was zeer gebrekkig en er bestonden grote verschillen in politiezorg.

Korpsorganisatie

Na 1993 zag de korpsorganisatie er als volgt uit:

• Basiseenheid: dit is de kleinste territoriale eenheid binnen de politieorganisatie. Het betreft het lokale politiebureau in een wijk. Soms omvat een basiseenheid meerde gemeenten. Binnen de grenzen van grotere gemeenten kunnen juist meerder basiseenheden bestaan. Ook de omvang van de basiseenheden kan per korps verschillen; van minimaal 10 á 15 tot meer dan honderd man.

• District: deze eenheid bestaat uit meerdere basiseenheden. Naast deze territoriale eenheden kent een district ook een aantal functionele afdelingen (bijv. recherche, vreemdelingenpolitie, hondenbrigade, bijzondere wetten-teams).

• Regionaal korps: deze bestaat uit verschillende districten. Ook het regionale korps kent daarnaast functionele eenheden, divisies genaamd. Een deel daarvan is belast met executieve politietaak, een ander deel is ondersteunend.

Ten slotte kent elk regionaal korps een aantal staf- en beheerondersteunende functies. Aan het hoofd van het korps staat een korpschef in de rang van hoofd-commissaris.

Sturing van politiewerk

Sturing van politiewerk is om meerdere reden belangrijk. Ten eerste gaat het bij politiewerk om besteding van schaarse collectieve middelen en is er alle reden deze zo gericht mogelijk in te zetten (de vraag naar veiligheid is altijd ‘te groot’). Daarnaast raakt politiewerk aan belangrijke maatschappelijke en individuele waarden. Dat is vooral duidelijk wanneer de politie gebruik maakt van dwangmiddelen.

De sturing van de politie heeft de afgelopen decennia steeds meer aandacht gekregen. De eisen aan het politiewerk zijn hoger geworden. Anderzijds is het inzicht gegroeid dat het lang niet altijd vanzelfsprekend is dat de politie voldoet aan de gestelde normen.

Echter, juist bij de politie is sturing vaak lastig. Ten eerste hangt dat samen met het karakter van de politieorganisatie: ‘street-level-bureaucratie’. uitvoerende medewerkers beschikken over een aanzienlijke mate van autonomie (ook wel beleidsvrijheid of discretionaire ruimte genoemd). Deze autonomie ontstaat doordat uitvoerende politiemensen zich op de grens van hun organisatie bevinden. Zij hebben als enigen contact met zowel de burgers als een positie binnen de organisatie. Daarmee beschikken zij over een unieke combinatie van informatie die hen een aanzienlijke voorsprong en autonomie verschaft. Bovendien is de uit te voeren taak vaak te complex om geheel te worden vastgelegd in formele regels.

Sturing wordt eveneens bemoeilijkt omdat binnen de politie vaak twee subculturen tegenover elkaar staan: “street cop culture vs. management cop culture”. De werkvloer zou zich ondermeer kenmerken door een sterke oriëntatie op directe actie, onderlinge solidariteit, afstand tot de buitenwereld en een anti-intellectueel pragmatisme. Deze subcultuur kan wantrouwen richting de leiding en plannen om het werk te sturen met zich meebrengen. Hiertegenover staat de leiding waar juist nadruk wordt gelegd op het belang van beleidsprocessen, vernieuwing en externe verantwoording.

Ten slotte loopt het werk van politiemensen sterk uiteen. Per type politiewerk verschilt de mate waarin politiemensen over autonomie beschikken. Derhalve verschilt ook de (mogelijkheid tot) sturing per type politiewerk.

Dilemma’s sturing

Er bestaan bovendien enkele fundamentele dilemma’s m.b.t. sturing van politiemensen. Aan de ene kant wordt van politieoptreden verwacht dat het voldoet aan de eisen van rechtmatigheid en gelijke behandeling van burgers. Echter, burgers verwachten van de individuele agent waarmee zij te maken krijgt dat deze rekening houdt met de specifieke omstandigheden van het geval. Formele regels zijn vaak te algemeen om zomaar toegepast te kunnen worden op specifieke omstandigheden. Politiewerk vergt vaak het afwegen van verschillende belangen. De politiemensen hebben hier professionele ruimte voor nodig. Hiërarchische sturing zal vaak op grenzen stuiten. Professionele sturing vereist bovendien betrokkenheid van de professionele uitvoerder zelf.

Ideaaltypische vormen van sturing

Drie ideaaltypische vormen van sturing van politiewerk:

1. Hiërarchisch: het streven naar duidelijke omschrijvingen van bevoegdheden, heldere gezagslijnen een eenduidige voorschriften en regels.

Nadelen: te veel gericht op interne regels, weinig flexibel en te weinig gericht op oplossen maatschappelijke problemen. Bovendien te weinig oog voor noodzakelijk professionele ruimte individuele agent.

2. Horizontale sturing: vanaf jaren ’70 ontstaat egalitaire vorm van sturing waarbij politiemensen worden aangesproken als professional met discretionaire ruimte maar ook eigen verantwoordelijkheid.

Nadelen: trage besluitvorming, meedoen belangrijker dan resultaat.

3. Individualistisch: indirecte sturing via marktwerking en (financiële prikkels). Voorbeeld hiervan zijn de in 2003 ingevoerde prestatiecontracten tussen de minister en de korpsen.

De onderscheiden sturingstypen lopen in de praktijk vaak door elkaar heen.

Sturing bij noodhulp

Bij medewerkers van de noodhulp overheerst de opvatting dat hun werk wordt bepaald door onvoorspelbare externe omstandigheden (de waan van de dag). De enige vorm van sturing die duidelijk invloed heeft, is een vorm van capaciteitsturing (regulering van werkaanbod) vanuit de meldkamer. Bij de wijkpolitie daarentegen wordt een vorm van egalitaire sturing als meest gewenst gezien.

Sturing door de tijd

Tot midden jaren ’80 beston sturing van politiewerk vooral uit het opstellen van formele regels, capaciteitsturing en persoonlijke sturing door de direct leidinggevende. In de jaren ’90 ging men meer over op een vorm van planningssturing d.m.v. beleids- en beheerscycli. Er wordt gestreefd naar meer maatschappelijk geïntegreerde politiezorg. Het professionele karakter van het politiewerk staat hierbij centraal. Deze ontwikkeling mondt uit in het gebiedsgebonden politiewerk. In de loop van de jaren ’90 komt daar een derde ontwikkeling bij: de bedrijfsmatige sturing van politiewerk. Prestatiemanagement, procesmanagement, kwaliteitsmanagement en de gedachte de politie klanten heeft treden op. Deze vorm van sturing is duidelijk aan het bedrijfsleven ontleend.

Sturing werkt slechts in beperkte mate door in de praktische uitvoering van het politiewerk. De mate waarin dit gebeurd is afhankelijk van de volgende omstandigheden:

1. In hoeverre sluiten beleidsprioriteiten aan bij het bestaande werk?

2. De steun of tegenwerking van lokale partijen buiten de politieorganisatie.

3. De aanwezigheid van gespecialiseerde eenheden.

4. De autonome ruimte die overblijft voor de uitvoerende mensen

5. De overtuiging op de werkvloer dat rond een bepaald thema een ‘zinnige’ werkwijze mogelijk is.

6. De aansluiting bij op de werkvloer heersende opvattingen, normen en voorkeuren. Opvattingen van politiemensen over rechtvaardigheid spelen hierbij een belangrijke rol.

ARTIKEL 4 – DRIEËNVIJFTIG TINTEN GRIJS Artikel 4

De politieke en maatschappelijke discussie over de politie is volgens de auteurs te beperkt, te veel in zichzelf gekeerd. Het onbedoelde gevolg hiervan is een verzwakte politiek-bestuurlijke sturing, gebrekkige verantwoording en afnemende democratische controle, met als eindresultaat een fragiele legitimatie van het politiewerk.

Onderscheiden tussen politie als instituut en politie als proces

• Instituut: de publieke politie  gezag en beheer staan centraal

• Proces: het daadwerkelijk corrigeren van misdragingen en misstanden in de samenleving, allerlei vormen van toezicht en handhaving. Zo bezien worden van oudsher publieke taken nu veelal uitgeoefend door (semi)publieke organisaties (bijv. stadstoezicht, BOA’s, de FIOD, AFM en NMa).

Vragen

Nieuw is de verwevenheid van deze domeinen met allerlei instanties, de onderlinge wisselwerking en ondersteuning. Alleen als je oogt hebt voor politie als proces, valt te onderkennen dat zich de afgelopen jaren een grootschalige migratie van politiewerk heeft voltrokken. Dit roept drie vragen op:

1. Hoe moet de toenemende differentiatie van de politiefunctie worden geduid en verklaard?

2. Welke gevolgen hebben de talloze verknopingen tussen ‘politiesystemen’ voor de sturing van de veiligheidszorg?

3. Hoe zit het met de publieke verantwoording en democratische controle op al deze vormen van politie?

Vraag a. Duiding en verklaring

Aan de geschetste ontwikkeling van afgelopen jaren ligt geen ‘grand design’ ten grondslag. Steeds opnieuw worden kleine puzzelstukjes gelegd die naadloos aansluiten bij een aanpalend stukje, maar wat van enige afstand eigenlijk het totaalplaatje is is voor niemand duidelijk.

Het toenemend aantal organisaties in de veiligheidszorg en de toenemende wederzijdse doordringing gaan hand in hand de innovaties in de aanpak van onveiligheid en criminaliteit. Om hierin te voorzien wordt de laatste jaren een bestuurlijke benadering gehanteerd die onderkend dat politie en Justitie onderdeel zijn van een groter geheel van rechtshandhaving. In de wetenschappelijke literatuur wordt wel gesproken van de ‘governance of security’. Het inzicht dat repressie alleen onvoldoende is staat hierin centraal. Naast de strafrechtspleging dient ook te worden gekeken naar de meer structurele oorzaken van criminaliteit. Deze programmasturing is gebaseerd op 5 uitgangspunten:

1. probleemgerichte aanpak

2. fenomeen dient in het geheel te worden aangepakt

3. steeds opnieuw besluiten welke organisatie en welke bevoegdheden worden ingezet

4. gebruik gemaakt van overheidsbrede informatiehuishouding

5. samenwerking publieke en private organisaties

Niet de straf of de samenwerking is het doel, maar de beheersing van een maatschappelijk veiligheidsprobleem.

Vraag b. Afnemende politieke sturing

Niet op de politieke rader staan de onbedoelde consequenties van de toenemende fragmentatie van de politiefunctie. In de nieuwe hybride werkelijkheid hebben burgermeesters vrijwel geen gezag over de tientallen particulier beveiligingsdiensten en honderden bedrijfsbeveiligingafdelingen die beslissen over interne onderzoeken. Hetzelfde geldt voor het OM. Ook aan de toenemende bestuurlijk toezicht op lokaal niveau (stadstoezicht, BOA’s) ligt geen ‘grand design’ ten grondslag. Het traditionele gezag (de regionale driehoek, college PG’s etc) besluit alleen nog over de inzet van politiepersoneel en Justitie.

Vraag c. Afnemende publieke verantwoording en democratische controle

Het is zeker zo dat de nieuwe aanpak voordelen heeft. De programmasturing, de probleemgerichte aanpak wint nog steeds terrein. Zolang burgers toegang tot de rechter en niet-justitiële beroepsinstanties houden, blijven elementaire burgerrechten wel gegarandeerd. Echter, de controle op politieoptreden (publiek en privaat) en de publieke verantwoording hierover achteraf zijn onvoldoende afgestemd op de nieuwe werkvormen. Deze achterstand groeit nog steeds.

Het concept ‘grey policing’ wijst op het verdwijnende onderscheid tussen het ‘instituut’ politie en politie als ‘proces’. Het erkent ook dat daarmee een toenemende druk ontstaat op de rechtsstaat.

Openbaar Ministerie

ARTIKEL 5 – HET NIEUWE OM

Het belangrijkste onderdeel van de reorganisatie van het OM betreft de relatie van het OM tot de minister van Justitie. Art. 5 RO houdt – vrij vertaald – in dat ambtenaren van het OM in het vervolg verplicht zijn de bevelen van de minister van Justitie op te volgen. De minster heeft hiermee een aanwijzingsbevoegdheid.

OM onderdeel van rechterlijke macht?

• Ernst Hirsch Balin: OM Hiërarchisch ondergeschikt aan minster maar wel onderdeel van rechterlijke macht

• Corstens e.a. wetenschappers: vanzelfsprekende verbondenheid met zittende magistratuur verdwenen. Binnen hiërarchische ondergeschiktheid ook vrije ruimte voor het OM.

• Wet RO erkent diverse ambtenaren als rechterlijke ambtenaren (zie art. 2 lid 1 RO)

Uitgangspunt

Ondergeschiktheid aan de minister is het uitgangspunt. Dit is een genuanceerde ondergeschiktheid. Het OM komt een sfeer van zelfstandigheid toe om binnen de grenzen van hetgeen de minister voor zijn politieke verantwoordelijkheid kan nemen (geobjectiveerd). Dat is noodzakelijk om tegen politiek belangen in de beschermende aspecten van de rechtshandhaving te blijven dienen.

De minister moet alleen in uiterste gevallen een aanwijzing o.g.v. art. 5 RO geven. De minister controleert het OM voor het overige slechts op hoofdlijnen.

De minister is volledig politiek verantwoordelijk, zowel voor het beleid als voor individuele strafzaken. Daarbij sluit aan dat de minister volledige en onbeperkte zeggenschap heeft over alle activiteiten van het OM. Deze zeggenschap wordt slechts beperkt door het positieve recht en de algemene rechtsbeginselen.

Spanningsveld

Hier bestaat dus een spanningsveld tussen de democratische eisen van politiek verantwoording (democratische legitimatie) en de bescherming van grondrechten en van beginselen van behoorlijke procesorde (rechtsstatelijke legitimatie).

Critici van de ruim aanwijzingsbevoegdheid van de minister wijzen erop dat dit een omkering is van de hoofdregel dat er geen verantwoordelijkheid is zonder bevoegdheid. In deze wordt de (ruime) bevoegdheid echter uit de verantwoordelijkheid afgeleid.

Uit de taak om de rechtsorde te handhaven wordt afgeleid dat het OM onpartijdig en niet vooringenomen moet optreden. Het moet instaan voor de rechtmatigheid van opsporing en vervolging. Daarop dient rechter te kunnen vertrouwen.

Informatieverplichting

Art. 129 RO schept zowel een passieve (op verzoek) als actieve (uit eigen beweging) informatieverplichting voor alle leden van het OM. De leden informeren het college van procureurs generaal, het college de minister.

Ministeriële verantwoordelijkheid

De ministeriële verantwoordelijkheid beperkt zich in de praktijk veelal tot het door het OM te voeren beleid. Niettemin kan de minister o.g.v. art. 127 RO bijzondere aanwijzingen geven in individuele strafzaken. Het college kan dit o.g.v. art. 130 RO richting de overige leden van het OM. De minister dient terughoudendheid te betrachten met het geven van dergelijke aanwijzingen.

O.g.v. art. 128 lid 5 RO dienen de voorgenomen aanwijzing van de minister, de zienswijze van het college en de uiteindelijke aanwijzing in het procesdossier te worden gevoegd. Middels deze vorm van openbaarheid dient de terughoudendheid van de minister te worden gewaarborgd.

Indien de minister een aanwijzing tot niet verdere opsporing of vervolging geeft, dient hij deze z.s.m. uit eigen beweging aan beide kamers van de Staten-Generaal kenbaar te maken (art. 128 lid 6 RO).

Zowel art. 128 lid 5 als lid 6 RO kennen uitzonderingen.

Organisatie

Het college van PG’s staan aan het hoofd van het OM, als een soort Raad van Bestuur, met een onderlinge portefeuilleverdeling. Dat de PG’s van rechtswege (art. 135 lid 6 RO) plv AG en plv OvJ zijn, is zuiver cosmetisch.

De ressortpakketten bij de Hoven hebben hun hiërarchische positie t.o.v. de arrondisse-mentsparketten verloren. Hiernaast bestaat tevens het landelijk parket. Het college stuurt alle parketten rechtstreeks aan.

ARTIKEL 6 – HET OPENBAAR MINISTERIE

Kernprofiel van het OM:

1. De OvJ heeft de leiding over de opsporing. Leiding houdt in verantwoordelijkheid en (dus) zeggenschap. De leidinggevende rol van de OvJ kan op zijn initiatief of indien het onderzoek daar om vraagt manifest worden. Zijn waarborgfunctie garant te staan voor de rechtsstatelijkheid van de opsporing vereist dat hij een wezenlijke en sturende rol (kan) spelen in de opsporing.

2. Het opportuniteitsbeginsel blijft gehandhaafd, de OvJ bepaald middels dagvaarding de omvang van het geding (hij is dominus litis).

3. Leden van het OM hebben in elke fase van het geding een ‘magistratelijke’ rol --> zij streven correcte toepassing van het recht na.

Met de Wet OM-afdoening krijgt het OM naast zijn opsporingsrol tevens een strafrechtelijke sanctionerende rol. Het OM kan eenzijdig en rechtens bindend de rechtsgevolgen vaststellen van een strafbaar feit.

Met name de omstandigheid dat altijd processuele waarborgen in acht dienen te worden genomen, alsmede het feit dat altijd hoger beroep bij de rechter openstaat, biedt mogelijkheden het magistratelijke karakter van het OM optimaal te benutten.

Ten opzichte van het huidige transactiebeleid is meest significante verschil dat niet langer een premie wordt gesteld op stilzitten. Nu verliest de verdachte zijn recht op beroep bij de rechter wanneer hij niet op tijd in verweer komt tegen de sanctie, waar de zaak voorheen dan juist bij de rechter terecht kwam.

Rechterlijke macht

ARTIKEL 7 – ORGANISEREN EN VERANTWOORDEN DOOR DE STRAFRECHTER

Doel van de tekst is het beschrijven van de organisatie van de rechtelijke macht, deze sociologisch te duiden en verschillende wegen van ontwikkeling te schetsen.

1. Organisatie

Gerechtsbestuurders hebben weinig zicht op de precieze werkwijze van de gemiddelde strafrechter. Het is hen onduidelijk of snelheid van berechting samenhangt met de ingewikkeldheid van de zaak, verdedigingswensen of de werkwijze van de rechter. De rechter is overigens autonoom in zijn manier van werken.

Echter, organisatie en rechtspraak zijn sterk met elkaar verbonden. De rechter spreekt recht en bereidt zaken voor onder organisatorische condities die voor hem bepaald worden en waar hij weinig invloed op heeft. Deze condities beïnvloeden de werkwijze en kwaliteit van zijn werk.

Een kernprobleem is dat de rechter wettelijk verantwoordelijk is voor het geheel, maar materieel het OM de zaken registreert en administratief voor een belangrijk deel voorbereidt.

Belangrijk is het tijdig onderkennen en opvangen van problemen. Doel is het verkomen van aanhoudingen op zittingen. Daartoe art. 258 lid 5 Sv: de voorzittersbeslissing. Hier wordt minder gebruik van gemaakt dan gedacht. Reden: de strafrechter beschikt slechts kort van tevoren over het gehele dossier en waagt zich vaak zonder substantiële kennis niet aan voorzittersbeslissingen.

Algemeen streven is het zo min mogelijk zittingscapaciteit verloren laten gaan. Echter, verschil tussen management en juridisch perspectief:

Management: gerecht wordt afgerekend op aantal arresten/vonnissen; meer zittingen per zaak dus niet rendabel.

Juridisch: vertraging betekent minder adequate normbevestiging (bij veroordeling), langdurige onduidelijkheid verdachte en slachtoffers.

M.b.t. de kwaliteit van de rechtspraak stelt Otte dat de analyse, zelfkritiek, reflectie op eigen juridische en organisatorische stand van zaken in de rechtspraak veelvuldig ontbreekt. Hij vraagt zich bovendien af of het bestuur een antwoord kan geven op de door rechters en omstanders ervaren euvels in de rechtspraak.

De werkcultuur in de rechterlijke macht is verschillend per gerecht. Echter, vier globale kenmerken zijn:

• geen/weinig terugkoppeling en feedback

• onderlinge werkcultuur als los zand ervaren; hoge opgeleide juridische professional werkt vooral solistisch

• hoge werkdruk (strakke productienormen, dwingend zittingsrooster); wordt ervaren als gevaar voor kwaliteit

• rechters/medewerkers ervaren kloof met bestuur; te weinig betrokkenheid bij voor hen relevante besluiten

De gemeenschappelijke factor van het gerechtelijke bestuur en management is het gebrek aan eendracht. Voorzitters van verschillende sectoren behartigen eerder de belangen van hun sector dan het gerechtsbrede belang. De directeur bedrijfsvoering (een niet-rechter) is een vreemde eend in de bijt. De gerechtspresident mist bevoegdheden die sectoren of hun voorzitters in het gelid kunnen dwingen. Hij/zij is vooral afhankelijk van informeel gezag.

Er is volgens Otte echter geen sprake van crisis maar van subjectieve conflicten.

Beroepseer en beroepszeer van rechter plaats hij tegenover bestuurseer en bestuurszeer van bestuurders. Dit zijn vier communicerende vaten.

Bovendien, spreken rechters en griffiers over algemeen onbehagen of word lokaal onbehagen geproblematiseerd? Bestuurders en professionals doorgaans beiden tevreden over eigen werk. Oorzaak van onvrede door betrokkenen vaak buiten henzelf geplaatst.

Er is geen crisis binnen de rechterlijke macht, maar wel de noodzaak na te denken over de inrichting van de eigen organisatie om zo meer intern draagvlak te creëren.

2. Sociologische verklaringen

Hoe groter het aantal mensen dat moet samenwerken, hoe meer organisatie wordt gerationaliseerd en gesystematiseerd. Een rationeel ingericht werkproces vergt beïnvloedingsvermogen; dat heet macht.

Het aantal strafzaken is de afgelopen decennia sterk gestegen. Er is een grootschalige verwerkingsbehoefte ontstaan. Dit vraagt om een zekere standaardisatie. Dit vergt bureaucratische lagen en verschillende medewerkers. Tussen rechter en dossier ontstaat daarmee meer afstand, geringere betrokkenheid. Ook genereert meer bureaucratie meer controle richting de rechter. Het strafproces wordt voor de rechter georganiseerd, niet door de rechter.

Hiernaast is rechterlijke arbeid al lange tijd onderwerp van economische berekeningen; van kosten-batenafwegingen. Er wordt tegelijkertijd meer efficiëntie en meer kwaliteit geëist. Een overeenkomst tussen willekeurig welke professie is dat doelen moeten worden bereikt. Daarvoor moet worden samengewerkt. De rechter is steeds meer een schakel in de keten geworden. Naarmate een productieproces wordt vergroot is differentiatie van taken noodzakelijk. Voor rechters en griffiers die een grote mate van zelfstandigheid en autonomie verwachten is dit vaak de dood in de pot. De formele beslissingsbevoegdheid van de rechter is dezelfde als voorheen, maar organisatorische en faciliterende factoren – die grote invloed kunnen uitoefenen op het rechterlijke werk – zijn onttrokken aan de hiërarchische verantwoordelijkheid van de rechter. De rechter is minder zelfstandig. Hij voelt zich een productieboer.

Enkele opmerkingen over de relatie tussen bestuur en rechter:

• Het bestuur is minder bezig met de mening van de rechter.

• Veel rechter zien bestuurlijke plannen (dus) als ongewenst en hebben twijfels bij de validiteit en legitimiteit daarvan.

• Er wordt te veel waarde gehecht aan de communicatie tussen bestuur en professional. Als een professional het inhoudelijk niet eens met een bepaald besluit verandert dit meestal niet door betere communicatie daarover.

• Catch 22-situatie voor bestuur: niet informeren leidt tot oppervlakkige reductie van de werkelijkheid, grondigheid tot moerassige discussies.

• Tussen informatie en besluitvorming is er te weinig betrokkenheid van de rechter.

• Het is noodzakelijk deze gebrekkige medezeggenschap op te lossen. Uitgangspunt: spraak behoeft tegenspraak en macht behoeft tegenmacht.

Meerdere managementlagen maken het zicht op de integrale sectorband diffuser. Bovendien groeit daarmee de afstand tussen rechter en bestuur. Een derde gevolg zijn de onderlinge competentiedriften.

De verhouding tussen bestuurders en professionals is optimaal indien men elkaar functioneel vertrouwen schenkt, dus o.g.v. de functie (qualitate qua). Dit functionele vertrouwen is geërodeerd en vervangen door het op de voorgrond treden van de persoon van de bestuurder. Onderlinge betrokkenheid begint met meer op elkaar te reflecteren. Daarvoor is in de eerste plaats nodig dat het bestuur de rechter uit zijn organisatorische isolement haalt, in de tweede plaats de rechter indringender aanspreekt op zijn gedrag op de werkvloer en ten derde dat de bestuurde minder kiest voor een persoonlijke opstelling. Conclusie: meer focus op de functie i.p.v. de persoon.

3. Een normatief besturingsmodel in vier punten

• Binnen bestuurlijke kaders dienen professionals meer ruimt te krijgen hun persoonlijke stempel te drukken op hun omgeving in kleine kring te plaatsen.

Een soort subsidiariteitsbeginsel.

• Binnen de organisatie van de rechtspraak dienen decentrale deeldomeinen te worden geschapen met eigen normatief kader, bevoegdheden en beslissingsmacht.

• Intelligente, stabiele en legitiem informatie- en besluitvormingsprocessen flankeren een mondige, zakelijke constructieve stijl van rechterschap en functioneel leidinggeven.

Bestuurlijke macht behoeft rechterlijke tegenmacht. Tegelijkertijd moet de rechter zich minder emotioneel opstellen t.a.v. hem onwelgevallige besluiten.

• Verschillen dienen – binnen de bestuurlijke kaders – te worden gestimuleerd. Menselijk, rechterlijk en bestuurlijk onvermogen erkennen en van daaruit de mogelijkheden deze te reduceren onderzoeken i.p.v. hoogverheven idealen in stand te houden over kaders die niet voldoen.

Voor dit alles zijn twee veranderingen noodzakelijk:

• Bestuurlijk kader met meer ruimte voor de werkvloer

Het bestuur moet op afstand staan van de werkvloer. De dagelijkse gang van zaken moet worden overgelaten aan sectorvoorzitters en hoofden juridische ondersteuning. Veel rechters zijn overigens niet in de wieg gelegd voor een dergelijke bestuurdershouding. De inrichting van een gerecht moet minder stoelen op vragen naar het welbevinden van de werknemers. In afstand schuilt vrijheid. Gerechtsbesturen hebben moeite met het stellen van normatieve en productieve kaders. Maar zonder grenzen is er geen werknemerschap.

• Meer autonomie en verantwoording door de strafkamer

Eerste uitgangspunt is dat de strafrechter de bestuurlijke norm internaliseert en via zelfsturing en creativiteit de bestuursafspraak realiseert. Daarvoor is functioneel vertrouwen nodig (geflankeerd door functioneel wantrouwen).

In tweede plaats is variatie noodzakelijk. Dit indiceert kloven en schillen. De toelating hiervan gaat gepaard met bestuurlijke en normstellende kaders en het bestuurlijke recht het laatste woord te spreken. Hierdoor wordt de strafrechter meer actor dan toeschouwer.

In de derde plaats moet ook de professional zijn eigen werk in kaderen en normeren aan de hand van te valideren inzichten. Werkeenheden (bijv. de strafkamer) transformeren in organisatorische eenheden die afspraken maken met het bestuur over kwaliteit en kwantiteit. Dat is de kern van Otte’s betoog. Dit vergt actieve en zelfbewuste rechters.

Het Arnhemse experiment.

• Rechter meer organisatorische verantwoordelijkheid laten voelen voor optimale afdoening van zaken

• Rechter meer autonomie geven + gebruik daarvan laten verantwoorden

• Herijking verhouding kwaliteit en kwantiteit. Intensievere samenwerken en proactievere rol voorzitter strafkamer

Gebruik van de voorzittersbeschikking ex art. 258 lid 5 Sv

Verdediging en OM worden in vroeg stadium per brief uitgenodigd voor een informele bijeenkomst om verzoeken te komen toelichten: het voorzittersoverleg. Na het aanhoren van de verzoeken beslist de voorzitter of bepaald getuigen moeten worden gehoord. Partijen worden per brief op de hoogte gesteld van de genomen beslissingen. Voor sommige beslissingen is niettemin een kleine regiezitting noodzakelijk.

O.g.v. art. 258 lid 5 Sv kunnen getuigen ook worden gehoord door de rechter-commissaris. Het OM en de verdediging zijn ter zitting niet gebonden aan de voorzittersbeslissingen. Uiteraard houdt de volle kamer ter zitting de gebruikelijk bevoegdheden. Er wordt enkel op voorzittersbeschikking gegeven als sprake is van consensus. Als de experimentkamer tot aanhouding komt, doet de samenstelling de zaak zelf af op de eigen zittingen. In dit experiment wordt de afstand tussen de rechter en het dossier kleiner. Temeer omdat de rechters z.s.m. het gehele dossier en alle verzoeken van partijen ter beschikking krijgen. De experimenteert roostert zelf de werklast, verlof en vakanties van rechters en medewerkers. --> professionele autonomie rechter.

Het arbeidsproces is intensiever, de doorlooptijden korter en de aanhouding substantieel lager. De algehele regie van de rechter op de zaak bovendien groter.

Minpunten/onduidelijkheden

• • Een zekere mate van eilandvorming van rechters die mee doen aan het experiment t.o.v. de rest. Bovendien: hoe wordt met het verdiende rendement (zittingstijd over) omgegaan?

  • Zal in de toekomst door het bestuur worden aanvaard dat er verschillende werkwijzen ontstaan?

  • Vermeden moet worden dat werkwijzen slechts leiden tot het behalen van productiedoelstelling terwijl de kwaliteit achteruit gaat.

  • Autonomie vs. verantwoordelijkheid; mag de strafrecht volstrekt naar eigen inzicht zijn werk inrichten zolang hij de afgesproken productie maar behaald?

  • Hoe ontwikkelen de onontkoombare afhankelijkheidspatronen in een klein werkverband als de strafkamer zich?

Verdachte

ARTIKEL 8 – EIGENTIJDS BURGERSCHAP

De term republiek duidt een politieke gemeenschap aan waarin burgers, zij die regeren en geregeerd worden, de dienst uitmaken. De burger is een actor die meer doet dan enkel stemmen, demonstreren en consumeren: hij is de beweger van de republiek. Het gebruik van deze term impliceert niet dat democratie en rechtstaat overbodig zouden zijn. ze zijn onmisbaar, maar ze kunnen als instituten en idealen beter werken wanneer zij binnen het perspectief van de republiek van burgers hun eigentijdse plaats krijgen.

Verwezenlijken burgerschap

Het verwezenlijken van burgerschap is niet identiek met het verwezenlijken van gerechtigheid. Een burgerschapstheorie is geen rechtvaardigheidstheorie. Burgerschap impliceert evenmin een garantie voor het goede leven. Verwezenlijking van burgerschap impliceert niet dat iedereen de door u of anderen gehoopte burgerzin vertoont. Bij het beproeven van burgerschap op zijn feitelijke werking moet men oppassen om niet impliciet dergelijke te hoge eisen te stellen. Burgerschap dient op zijn eigen, beperkte pretenties beproefd te worden. Vruchtbaarder is het om de studie van burgerschap te focussen op mensen die zowel insider als outsider zijn, op de verwevenheid van staat en burger, van regeren en geregeerd worden. Onderwijs en opvoeding mogen niet als middel gebruikt worden om burgerschapsproblemen op te lossen. Onderwijs en opvoeding dienen toegang tot bestaand burgerschap te bieden- niet meer en niet minder dan dat.

Gelijkheid

Een volgende valkuil betreft de gelijkheid. Burgerschap impliceert gelijkheid in het politieke domein, maar veronderstelt noch vereist maatschappelijke gelijkheid. Er is wel een verband, maar dit is minder sterk. Verhoudingen buiten de politieke sfeer mogen niet zodanig zijn dat de politieke gelijkheid ontbreekt of illusoir is. een laatste valkuil is het zoeken naar een definitieve definitie van burgerschap. Burgerschapsconcepties veranderen zelf in de tijd en verschillen per land. Een burgerschapsconceptie dient binnen een bepaalde politieke cultuur gevonden te worden.

Burgerschap

Burger is zij of hij die zowel regeert als geregeerd wordt. In een republiek worden de zwaardmacht en alle andere publieke gezagsfuncties- politieke besluitvorming, bestuur en rechtspraak – door medeburgers uitgeoefend. Ook wanneer, zoals in NL formeel aan het hoofd daarvan een koning staat noemen we een politieke gemeenschap waarin burgers zo de dienst uitmaken een republiek. Geweld en wetgeving zijn gevaarlijke metafuncties, waarvan de uitoefening met speciale waarborgen is omkleed. De overheid claimt het monopolie hiervan. In een republiek zijn het niet buitenstaanders, maar de overigen aan het gezag onderworpen die deze functies uitoefenen. Deze dubbelrol is bijzonder en ontzagwekkend. Zij is dit des te meer omdat in een republiek de gezagsuitoefening erop gericht is om verschil tussen burgers onderling en tussen burger en overheid te erkennen en te regelen, niet om het op te heffen. Om deze dubbelfunctie van regeren en geregeerd worden uit te oefenen, moeten burgers een minimum aan autonomie, oordeelkundigheid en loyaliteit bezitten. Gegeven deze vereisten was het vroeger evident dat burgerschap niet voor iedereen was weggelegd. Loyaliteit kan allen verwacht worden van mensen die op grond van hun tastbare inbreng in de gemeenschappelijke zaak belang hebben bij zorgvuldige publieke besluitvorming en tenuitvoerlegging hiervan. De indicator bij uitstek van het voldoen aan deze drie vereisten van autonomie, oordeel en loyaliteit was vanouds het hebben van eigendom met name grondbezit.

Burgerschap voor allen

Moderne republieken ambiëren burgerschap voor allen, ook voor diegene die niet vermogend zijn. sociale zekerheid en bijstand zijn zo bezien een functioneel equivalent van eigendom als voorwaarde voor burgerschap. Burgerschap zelf, en niet enkel de toegang daartoe is belangrijk en problematisch geworden. Hoe komt dat? Ten eerst is burgerschap in de internationale beweging van mensen een schaars goed geworden. Ten tweede is er een toenemend aantal burgers dat gebruik maakt van het systeem van rechten en voorzieningen op een wijze die strijdig is met traditionele verwachtingen van burgerzin en competentie. Ten derde is de publieke institutionele setting aan het schuiven in plaats van een soevereine staat is er een pluraliteit van gezagscentra en daarmee de mogelijkheid van multipel burgerschap. Ten vierde is er kritiek op pogingen om van staatswege de toegangsobstakels voor burgerschap te slechten. Verzorgingsstaatarrangementen zouden niet bevrijden maar mensen gevangen houden in armoe en andere afhankelijkheden.

De burger als calculerende dragen van rechten en voorkeuren

Dit is de liberaal individualistische conceptie van burgerschap. De utilistische variant daarvan gaat uit van individuen die elk hun eigen nu maximaliseren. Zij calculeren welk handelingsalternatief het hoogste product oplevert van de waarde van de nagestreefde toestand maal de waarschijnlijkheid dat deze zal intreden. Burgerschap en andere politieke instituties zijn middelen, die enkel voorwaardelijk aanvaard worden, namelijk zolang ze in individuele calculaties voorwaarden zin voor maximalisatie van nut.

Twee hoofdproblemen van deze conceptie van burgerschap zijn bekend. 1 hoe is te voorkomen dat de individuen elkaar op basis van hun wederzijds nuttig verkeer te gronde richten? 2 wat vormt de individuen? De inzichten en voorkeuren van het autonome individu kunnen op onzuivere wijze tot stand zijn gekomen. De informatievoorziening kan eenzijdig of onzinnig zijn, voorkeuren kunnen ontstaan in een vlaag van woede. Deze problemen waren niet zo nijpend zolang veel individuen zich spontaan verantwoordelijk gedroegen. De kwaliteit van burgerlijke democratie, zo wordt wel gesteld, hangt af van zaken als burgerzin, religie, opvoeding in democratische spelregels of ontwikkeling van een publieke ethiek. Als deze geheel ontbreken kan de democratie niet stand houden. Oproepen tot verantwoordelijkheid en burgerzin heeft weinig zin. Burgerzin ontstaat niet, of neemt niet toe, doordat men elkaar daartoe aanzet.

De burger als lid van een gemeenschap

Deze conceptie legt alle nadruk op het gegeven dat burger zijn betekent dat je tot een historisch gegroeide gemeenschap behoort. Individualiteit wordt daaraan ontleend en in termen daarvan bepaald. Oordeelkundig handelen is in deze visie zich bewegen binnen de grenzen van het binnen de gemeenschap acceptabele. Dankzij loyaliteit en opvoeding daarin floreren zowel de gemeenschap als de daartoe behorende individuen. Voor deze conceptie valt heel wat te zeggen. Ten eerste vermijdt zij de hierboven gesignaleerde problemen van individualistische burgerschap. De individuen worden door de gemeenschap gevormd. Als zij zich aan de geleerde gedragscodes houden, zullen zij de gemeenschap doen voortbestaan en elkaar niet afmaken. Een gemeenschap die in verval raakt kan gered worden door corruptie te bestrijden en naar de oorsprong, het begin, terug te gaan. Daardoor wordt het gezag, de succesformule hersteld. Een tweede reden om een gemeenschapsconceptie van burgerschap aan te hangen ligt in het inzicht dat identiteit en stabiliteit van karakter voor mensen niet te verwezenlijken zijn zonder de steun van een gemeenschap van vrienden en gelijkdenkenden. Een gemeenschap de louter middel is, is geen gemeenschap. Hiermee zijn we al bezig met de bezwaren tegen de gemeenschapsconceptie van burgerschap. Het eerste bezwaar luidt dan dat inzicht in het nut of de noodzaak van een gemeenschap onvoldoende basis biedt om zo`n gemeenschap in stand te houden en ertoe te behoren. Een tweede bezwaar tegen het gemeenschapsperspectief betreft niet de haalbaarheid, maar de wenselijkheid ervan. De staat laat ruimte voor het bestaan en ontstaan van gemeenschappen en tempert hun excessen. Maar wat stelt de staat in staat om dit te doen? Welke vanzelfsprekende gemeenschappelijkheid biedt hiervoor de context? Dat is de publieke gemeenschap, de republiek.

Republikeins burgerschap

Het republikeins burgerschap kan gezien worden als een bijzondere variant van gemeenschapsdenken. Het stelt één gemeenschap centraal, namelijk de publieke. Moed, toewijding, militaire discipline en staatsmanschap zijn de republikeinse deugden. In de dienst aan de publieke gemeenschap kan individualiteit verschijnen en kan het individu zijn spoor in de geschiedenis achterlaten. Bezwaren tegen deze klassieke republikeinse conceptie van burgerschap liggen voor de hand. Het militaire is gevaarlijk in de politiek en dient op afstand te worden gehouden. Deze conceptie heeft te weinig aandacht voor economie en handel en de zachtere kanten en vervullingen van het private leven. De republikeinse deugden zijn eenzijdig mannelijk. Het republikeins perspectief verabsoluteert één gemeenschap en heeft onvoldoende waardering voor de eigen betekenis en diversiteit van andere gemeenschappen. Ook de overheden hebben in deze moderne maatschappij hun vertrouwde plaats niet meer. De nationale staat is een gezagscentrum temidden van een bewegend veld van andere gezagscentra geworden. De proliferatie van gemeenschappen en overheden in de organisatiemaatschappij heeft gevolgen.

Een eerste gevolg ervan is dat politieke en sociale identiteiten onstabieler en gevarieerder zijn geworden. Het individu stelt uit diverse verbindingen en verbanden zijn eigen gemengde identiteit samen. De voorkeuren, percepties en wijzen van calculeren van het moderne individu zijn variabel, hij ontleent ze niet meer rechtstreeks aan de gevestigde verbanden van werk, thuis en staat.

Een tweede implicatie van de proliferatie van overheden en gemeenschappen in de organisatiemaatschappij is het verdwijnen van een betrekkelijk homogene middenklasse die de ruggengraat van een stabiele burgerrepubliek vormde. Een derde consequentie van genoemde ontwikkelingen ligt op het gebied van de overheidssturing. Planning van de burgerlijke maatschappij is thans nog minder dan vroeger een reële mogelijkheid. De samenleving is vanuit het oogpunt van de stuurders is afnemende mate kenbaar. Deze vanuit het oogpunt van bestuurders ervan onvoldoende kenbare samenleving noemen we kortheidshalve DOS: de ongekende samenleving. In deze hedendaagse samenleving wordt de dienst niet uitgemaakt door gevestigde gemeenschappen, niet door voorspelbaar calculerende individuen en evenmin door militair deugdzame dienaren van de publieke zaak. Zij zijn er wel maar ze spelen een rol te middel van een wisselende waaier van andere actoren. Geen van de drie concepties van burgerschap kan in de hedendaagse samenleving gerealiseerd worden. Zullen we burgerschap dan maar als een thans onhaalbaar ideaal afschrijven? Nee deze conclusie zou voorbarig zijn. Noem het knutselen, synthese of bricolage, het gaat om werken met gegeven stukken, met gegroeide stukken, met gegroeide instituties, denkwijzen en manieren van doen. We dopen het product hiervan neo-republikeins burgerschap. Die burgerschapsconceptie bevat elementen van gemeenschaps- van republikeins en van individualistisch denken.

Gemeenschapselementen

Allereerst enkele gemeenschapselementen. De burger is lid van een publieke gemeenschap, de republiek. Voor de burger als zodanig staat deze gemeenschap centraal. Maar vanuit het oogpunt van het individu, de mens die o.a. ook burger is, is deze gemeenschap er één te midden van vele, zij het een gemeenschap met een speciale positie. Het bijzondere van een burgerlijke publieke gemeenschap is dat de bemoeienis met andere gemeenschappen in de samenleving weliswaar tijdelijk en praktisch een directe is, maar dat deze in eerste en laatste instantie altijd indirect is. De bemoeienis loopt via de burgers. De republiek schept en beschermt de vrijheid van individuen om gemeenschappen te vormen, zich daarbij aan te sluiten en zich daarvan af te keren. De neo-republikeinse burgerschapconceptie heeft ook republikeinse kenmerken. Deugden kent de burgerlijke republiek wel, maar het zijn niet de militaire van weleer. Het gaat om het debat, redelijkheid, democratie, keuze, pluraliteit en zorgvuldig beperkt gebruik van geweld. De nadruk op competentie moet natuurlijk niet overdreven worden, ook al moge het tijdelijk nodig zijn om deze verwaarloosde dimensie van het publieke verkeer in het volle licht te plaatsen. Deugd betekend niet alleen competentie maar ook ethiek in de zin van behoorlijk gedrag.

Publieke gemeenschap

Burgerschap is een ambt in de publieke gemeenschap. Dit betekent dat de burger niet identiek is met de gewone of de hele mens. Het betekent tevens dat aan de toelating tot burgerschap en aan de uitoefening ervan eisen zijn verbonden. De republiek moet niet alleen de toegang en uitoefening ervan faciliteren, maar ook de eisen formuleren en handhaven. De overheid wacht niet enkel tot individuen zich spontaan als burgers presenteren, maar bevordert ook de vorming van mensen tot zelfstandige en competente burgers. Individuen zijn geen natuurlijke gegevenheden maar zijn sociaal gevormd. Uit de verwerking van elementen uit die eerdere burgerschapsconcepties wordt zodoende de neo-republikeinse burgerschapsconceptie zichtbaar. Deze heeft de volgende kernelementen:

1. ook de neo-republikeinse burger is iemand die autonoom, oordeelkundig en loyaal de dubbelrol van regeren en geregeerd worden vervult.

2. de organisatie van pluraliteit is de taak van de republiek. Waar dit nodig is voor de uitoefening daarvan, dient normativiteit openlijk betoond en niet geschuwd of weggemoffeld te worden.

3. bij de reproductie van burgers, de vorming van mensen tot autonome en oordeelkundige leden van een publieke lotsgemeenschap, dient de overheid het voortouw te nemen.

4. burgerschap staat voor een politieke positie van gelijkheid. Burgerschap modificeert andere niet strikt politieke verhoudingen door de eis dat deze de toegang tot burgerschap niet feitelijk illusoir mogen maken. Burgerschap eist geen maatschappelijke gelijkheid.

5. burgerschap is een ambt in de republiek. Met deze wat ongebruikelijke aanduiding wordt bedoeld dat de burger niet identiek is met de hele of gewone mens, dat aan de toelating tot een uitoefening van burgerschap eisen van competentie worden gesteld en dat burgerschap een ambt naast andere ambten in de republiek is dat de uitoefening daarvan onder omstandigheden modificeert.

6. uit het bovenstaande volgt dat reproductie van burgerschap overal aan de orde gesteld kan worden. Met name in de publieke sfeer kan elk optreden op zijn betekenis voor burgerschap worden bezien.

Maar bij al deze verschillen is de gemeenschappelijke richting van denken onmiskenbaar: de publieke gemeenschap als een bijzondere gemeenschap te midden van andere, individueel burgerschap als product van de activiteiten( van burgers) van die republiek. De hier ontwikkelde conceptie legt wat meer nadruk dan de andere op de afnemende kenbaarheid van de civil society.

Pluraliteit

Pluraliteit is verschillen tussen mensen die met elkaar te maken hebben, is datgene waarop politiek betrekking heeft. Waar politiek is, is pluraliteit. In minder gestructureerde omstandigheden en in crisissituaties is burgerschap cruciaal. In meer reguliere handelingspraktijken is het variabel nuttig. Burgerschap verschaft oriëntatie, maar blijkt met die handelingspraktijken ook vaak op gespannen voet te staan. In al zijn onvolkomenheid vervult het echter ook hier cruciale functies: burgerschap corrigeert ‘normaliteit’, afhankelijkheidsverhoudingen en fouten van gezagsdragers. Een oordeelkundig burger zal niet onder alle omstandigheden aan de claims van burgerschap zonder meer de voorrang geven. Hij verabsoluteert burgerschap niet.

Het neo-republikeinse burgerschapsbegrip

Een bijdetijdse burgerschapsbegrip is het neo-republikeinse. Een burger is diegene die zowel regeert als geregeerd wordt. De principiële uitwisselbaarheid van deze positie sluit slavernij uit. Kernelementen van burgerschap zijn autonomie, oordeelkundigheid en loyaliteit. Een kardinale burgerdeugd is competentie en het omgaan met pluraliteit en loyaliteitsconflicten. Burgerschap is een ambt waaraan eisen worden gesteld, en het staat niet boven of onder andere ambten. Reproductie van burgerschap is een kerntaak van de overheid, geen eenheidscultuur die quasi spontaan burgerschap produceert. Vrijheid is niet alleen voorwaarde voor uitoefening van burgerschap, maar is daarvan ook de uitkomst.

Vaak wordt gepoogd de spanning op te lossen door iets gemeenschappelijks te zoeken en vervolgens deze vaste grond uit te breiden. Deze strategie werkt hoe plausibel het ook lijkt, zelden, namelijk alleen als aan twee voorwaarden is voldaan.

1. het gemeenschappelijk verzoent verschillen met elkaar, organiseert pluraliteit.
2. het gemeenschappelijke bevat normativiteit, ordent wederzijdse legitieme gedragsverwachtingen. Waar is burgerschap van cruciaal belang? Bij crises, ter correctie van normaliteit, van slavernij-achtige afhankelijkheden en van fouten van regeerders en als leidraad bij de uitoefening van bijzondere ambten. Burgerschap als reserve-element, als correcte en als leidraad. De republiek heeft tot taak de organisatie van pluraliteit. Burgers vervullen daarin een centrale rol. Zij zijn de autonome normstellers. Deze nadruk op burgerlijke vrijheid en de daarmee gepaard gaande terughoudendheid van de overheid mag echter niet leiden tot verwaarlozen van de eigen normativiteit van de republiek. Naast burgerschap zijn rechtvaardigheid en handhaafbare vrede principes volgens welke de organisatie zich dient te voltrekken. Bij de organisatie van pluraliteit en de reproductie van burgerschap zal de overheid uiteraard zoeken naar steun in de maatschappij een naar een zinnige combinatie van elementen daaruit. Gemeenschappelijkheid en overlap van normen, waarden en levensvormen bieden daarbij welkome oriëntatiepunten. Steun bij de reproductie van burgerschap hoeft de republiek niet enkel in de maatschappij en een combinatie van elementen daaruit te zoeken. Belangrijke bondgenoten zijn ook in de publieke sfeer zelf te vinden. Maakt de nadruk op de normativiteit van de republiek de staat niet tot definieerder van burgerschap? Krijg de staat zo niet te veel macht en wordt de burger daardoor niet het bezig van de staat die zij nu juist moet regeren? Dit zijn reële gevaren, die echter door burgers die maat weten te houden vermeden kunnen worden.

Calculatie

Calculatie is op zichzelf niet fout, integendeel, voor competent burgerlijk handelen is calculatie onmisbaar. In algemene termen gestelde klachten over de ‘calculerende burger’ zijn dan ook niet doeltreffend. Men dient aan te geven waar calculatie op zijn plaats is en waar niet, wat wel en wat niet in calculaties thuishoort. Gedesinteresseerde burgers dienen niet gelijk gesteld te worden met de echte vijanden van de republiek. Er zijn diverse vormen van desinteresse, die elk hun eigen nuttige en schadelijke gevolgen hebben. In een vrije samenleving hebben burgers het recht om gedesinteresseerd te zijn. De uitoefening van dit recht komt, mits het niet te massaal plaatsvindt, de openheid, flexibiliteit en slagvaardigheid van de republiek ten goede. Burgerschap staat voor een politieke positie van gelijkheid. Het modificeert andere, niet strikt politieke, verhoudingen door de eis dat deze de toegang tot burgerschap niet feitelijk illusoir mogen maken. Slavernij in al haar oude en nieuwe verschijningsvormen is de tegenpool van burgerschap. Dit komt doordat institutioneel burgerschap juist speelt in minder gestructureerde situaties, waarin improvisatie, oordeelsvorming en kleur bekennen nodig zijn. In hoeverre verdienen zij die hun institutioneel burgerschap uitoefenen bescherming? De ervaring leert dat zij, zelfs waar zij juist en in het belang van de publieke zaak handelen, op den duur toch persoonlijk en zakelijk de klappen oplopen. Een 2^e voorbeeld van problemen die gepaard gaan met de aanvaarding van pluraliteit van levensvormen levert de hulp die geboden wordt aan burgers die niet in alle opzichten aan de voorwaarden voor burgerschap voldoen. Ook deze hulpverlening kan minder aanvaardbare machtseffecten van pluraliteit verhullen. Deze medeburgers zijn zowel vrij onvrij. Zij dienen als vrije burgers tegemoet getreden te worden, maar tegelijkertijd moeten zij bijgestaan worden om de toegang tot burgerschap te slechten. Een derde voorbeeld van onaanvaardbare machtseffecten, die door het celebreren van pluraliteit makkelijk vervuld worden, vormt het schampend burgerschap. Met deze term duiden we verhoudingen en gebieden aan waarop burgerschap en de rechtsstaat in feite geen greep hebben. Men denken aan zwart werk, georganiseerde criminaliteit en de positie van illegalen.

Representativiteit

Representativiteit is niet meer verzekerd, maar kan telkens op de proef gesteld en betwist worden. Het toenemend maatschappelijk individualisme verschijnt ook in de publieke sfeer, zowel naast de oude representatieve structuren als daarbinnen. De aandacht voor burgerschap is hier een uitdrukking van. Representatie veronderstelt een kloof tussen vertegenwoordigde en vertegenwoordiger. De kloof wordt overbrugd wanneer de vertegenwoordigde zijn vertrouwen in de vertegenwoordiger uitspreekt. Dan klopt de vertegenwoordiging. Wanneer er geen wegen zijn om zulk vertrouwen uit te spreken of te weigeren, dan is er van vertegenwoordiging van burgers geen sprake, hoezeer de vertegenwoordigers ook hun best doen. In een tijd waarin fascisme en straatterreur broeien, is burgerschap in het bijzonder nodig. Burgerschap is een reserve-element waarop we in crises wel moeten terugvallen en van waaruit we de beschadigde republiek reconstitueren. Investeren in burgerschap is een verstandige voorbereiding op onze onzekere, veranderlijke en verrassende toekomst.

ARTIKEL 9 – DE VERDACHTE

Ten aanzien van de verdachte hebben wij steeds voorop gesteld dat zijn positie wordt beheerst door de praesumptio innocentiae. De erkenning van de verdachte als autonoom rechtssubject brengt voorts met zich mee dat hij in volle vrijheid een proceshouding moet kunnen bepalen. Zo kan hij ervoor kiezen met de overheid mee te werken(door bijv. schoon schip te maken), hij kan er ook de voorkeur aan geven om verweer te voeren. Het stelsel van strafvordering moet op een responsieve wijze inspelen op beide mogelijkheden. De verdachte behoudt een zekere autonomie ten opzichte van de overheid, doch ook aan verdedigingszijde is hij in zijn relatie met zijn raadsman degene die uiteindelijk bepaalt welke strategie moet worden gevolgd. De vrijheid om een eigen processuele opstelling te kiezen mag niet worden verward met vrijblijvendheid. De verdachte wordt aan bepaalde keuzes gehouden; er kunnen rechtsgevolgen aan verbonden worden. Het contradictoire karakter van het geding brengt voor de verdachte ten slotte met zich mee, dat hij goed moet zijn geïnformeerd omtrent zijn strafrechtelijke positie. Vandaar het vitale belang van recht op informatie, recht op rechtsbijstand, en een goede regeling van de interne openbaarheid van het geding. In de latere interimrapporten is dit kernprofiel op verschillende punten aangescherpt en verdiept. Ten eerste moet worden voorkomen dat de vrijheid van de verdachte om zelfstandig een proceshouding te kiezen(informed consent) vanuit systematisch oogpunt wordt ondergraven doordat het stelsel van strafvordering pas in een te laat stadium voorziet in adequate rechtsbescherming. In algemene zin hebben wij voorgesteld om het startpunt van een systematische regeling van de rechtsbescherming van de verdachte naar voren te halen. In het bestaande wetboek is in dit verband vooral aangeknoopt bij het begin van de vervolgingsfase. Naar ons oordeel dient het concept van rechtsbescherming systematisch te worden uitgewerkt vanaf het moment dat iemand voor het eerst wordt verhoord in de hoedanigheid van verdachte. Wij hebben als uitgangspunt vooropgesteld dat het strafgeding sterker dan thans dient te worden geconcentreerd op datgene wat de betrokkenen verdeeld houdt. Daarmee wordt de agenda van het proces sterk ingevuld door de processuele houding van de verdachte. Laat de verdachte zonder goede reden in de eerste aanleg punten liggen, dan kan niet altijd met vrucht alsnog in hoger beroep gebeuren. En in de appelfase gaat het opnieuw vooral om de kwesties van het vonnis in eerste aanleg- of de daaraan ten grondslag liggende behandeling ter zitting- die uitdrukkelijk door de verdachte of door het OM worden gecontesteerd. Hetgeen niet wordt aangevochten blijft in beginsel onbesproken en wordt zonder nadere motivering in stand gelaten. De verdachte krijgt de gelegenheid –wordt zelfs uitgenodigd– om alle facetten van de beschuldiging tot voorwerp van debat te maken, maar naarmate het strafgeding vordert wordt het object van de rechtsstrijd op basis van de opstelling van de betrokkenen steeds verder toegespitst en geconcentreerd op die punten waarover gebrek aan overeenstemming is gebleken.

Uit het voorafgaande is gebleken dat juist de kern van het dialoogkarakter van het strafproces met zich mee brengt dat de agenda van het geding zo vroeg mogelijk moet worden vastgesteld. Daarna kan deze alleen nog maar worden toegespitst en niet meer lukraak worden verbreed. Dat maakt uitgebreid, gestructureerd en fair onderzoek naar de omstreden punten mogelijk. Daarbij past een notie van rechtsverwerking indien geboden kansen bewust of niet-verontschuldigbaar onbenut worden gelaten.

Fysieke aanwezigheid van de verdachte ter terechtzitting

Wij hebben gewezen op het belang van fysieke aanwezigheid van de verdachte ter terechtzitting. De meest pregnante consequentie voor de procespositie van de verdachte is gelegen in ons voorstel om met het oog hierop de gronden voor het toepassen van voorlopige hechtenis aan te vullen. Dit ingrijpende dwangmiddel zou ook mogelijk moeten zijn teneinde de dagvaarding in persoon te kunnen betekenen,om de aanwezigheid van de verdachte ter zitting te bevorderen en om een snelle afdoening van het delict mogelijk te maken. In de annotatie onder het arrest van de Hoge Raad geeft Corstens andermaal blijk van deze overtuiging. Het positiefrechtelijke argument dat de wet geen verplichting kent om de personalia op te geven, is niet doorslaggevend. Belangrijker zijn de bezwaren dat bij een anoniem appel er niets van de executie van de opgelegde sanctie terecht zal kunnen komen en de problemen in verband met justitiële documentatie. Een verplichting bij het instellen van appel de identiteit te onthullen maakt bovendien geen inbreuk op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

Personalia

Verdachten die weigeren personalia te geven verkrijgen daarmede een niet te rechtvaardigen voorsprong op de verdachten die wel tot een dergelijke medewerking bereid zijn of wier identiteit op een andere wijze kan worden vastgesteld. Het rechtsgevoel van de burger wordt aangetast, indien mensen (al te gemakkelijk)hun gerechte straf kunnen ontlopen door in het geheel geen personalia op te geven. Naar het huidige inzicht van de Hoge Raad moet uit de art. 449-452 Sv worden afgeleid dat een verdachte te wiens laste een rechterlijke beslissing is gewezen waarin hij op andere wijze dan bij name is aangeduid, geen rechtsmiddel tegen een einduitspraak kan aanwenden anders dan onder bekendmaking van zijn persoonsgegevens.’

De Hoge Raad wijst het anoniem aanwenden van rechtsmiddelen van de hand. De belangrijkste argumenten hebben betrekking op a. problemen met tenuitvoerlegging en justitiële documentatie; b. de anonymus heeft een voorsprong op andere verdachten en het rechtsgevoel van de burger wordt aangetast als mensen te gemakkelijk hun straf kunnen ontlopen; c. in andere rechtsgebieden is anoniem aanwenden van rechtsmiddelen verboden; en d. ontwikkelingen omtrent de benadeelde partij en de voordeelsontneming maken het niet tenuitvoerleggen van rechterlijke beslissingen extra problematisch.

Zwijgrecht

Een verdachte kan niet worden gedwongen enige verklaring af te leggen. Niet over de feiten waarvan hij wordt verdacht, maar ook niet omtrent gegevens die zijn persoon betreffen. Die vrijheid strekt zich uit tot zijn personalia. Natuurlijk: de overheid mag maatregelen nemen om zoveel mogelijk de identiteit van verdachten te achterhalen. Ten eerste brengt het concept van de verdachte als een autonoom rechtssubject met zich mee dat hij zelf moet kunnen uitmaken of de uitoefening van een hem toekomende vitale processuele bevoegdheid – i.c. het zwijgrecht – al dan niet in zijn belang is. Ten tweede moet nadrukkelijk afstand worden genomen van het inroepen van een slachtoffer perspectief om het beperken van de cautieplicht te bepleiten. Het zwijgrecht – een verschijningsvorm van de verklaringsvrijheid – van de verdachte behoort onmiskenbaar tot de basisvoorwaarden voor een eerlijk proces. In het onderhavige onderzoeksproject is één- en andermaal betoogd en gemotiveerd dat nooit aan dergelijke mensenrechtelijke waarborgen mag worden getornd met een beroep op de wensen of belangen van slachtoffers van delicten.

ARTIKEL 10 – HET TERUGDRINGEN VAN HOGER BEROEP IN STRAFZAKEN

De stroomlijning van het hoger beroep houdt veel in, zoals het verval van de eenparigheidregels, de afschaffing van de verplichting terug te wijzen zonder instemming van de verdachte met het zelf afdoen van de zaak door het hof, het niet langer de verdachte in kennis stellen van een ondergeschikte wijziging van de tenlastelegging bij een afwezige verdachte en de uitbreiding van de bevoegdheden van de unus in hoger beroep. Het voortbouwend appel houdt grofweg in dat de behandeling door het gerechtshof wordt toegesneden op de bezwaren tegen het vonnis van de rechtbank. Daardoor zou de appelrechter nodeloos werk bespaard worden. Het contradictoire karakter van de hofrechtspraak brengt mee dat de aandacht wordt gericht op de resterende geschilpunten. Maar dat uitgangspunt laat de bevoegdheid van het gerechtshof onverlet om toch integraal de gehele strafzaak te behandelen, wat betekent dat het hoger beroep een zelfstandige tweede feitelijke instantie blijft.

Het voortbouwend appel

Het voortbouwend appel voldoet aan beelden van een trechter waarbij de behandeling steeds meer wordt toegespitst op de punten die de procespartijen verdeeld houden en waardoor geen nodeloze herhaling van zetten plaatsvindt. Het welslagen van de bedoelingen van de wetgever is in hoge mate afhankelijk van de wijze waarop de appelrechter de behandeling van de zaak inricht. Als in hoger beroep de behandelende rechter op de oude voet doorgaat, grote delen van het dossier opnieuw gaat voorlezen en behandelen, is er niets gewonnen. De relativering van dit punt is echter wel dat de wet (ik doel op art. 410 Sv) sinds 1 januari 2005 de verdediging verplicht tijdig onderzoeksvragen te stellen, teneinde haar positie zoveel mogelijk veilig te stellen.

Verlofstelsel

Op het verlofstelsel is de kritiek dat elk mens, dus ook de verdachte, gehoord wil worden, zijn verhaal wil kunnen doen. Dat belang wordt voor een belangrijk deel gefrustreerd door vage termen als een goede rechtsbedeling die de toegangspoort vormt tot de appelrechter, door de afwezigheid van een tolk indien de appellant de taal niet goed beheerst, door de verwachting die gewekt wordt door het wel appel kunnen instellen maar waarbij het appel afstuit op niet-ontvankelijkheid omdat de verlofrechter wellicht pas na vele maanden de toegang blokkeert. Dat vergelijking van verschillende rechtsstelsels in de eerste plaats leert dat hoger beroep doorgaans is uitgesloten in bagatelzaken, dat er een financiële drempel wordt opgeworpen voor de appellant, dat de strafhoogte bepalend is voor het appellabele karakter van het vonnis of dat aan de hand van een limitatief aantal gronden beslist wordt of de justitiabele ontvangen kan worden in het ingestelde beroep. In de tweede plaats is vaak sprake van een review. Het hoger beroep vormt geen volledig nieuwe kans meer, het vonnis van de eerstelijnsrechter vormt het richtpunt, terwijl het hoger beroep gaat over de juistheid van dat vonnis. Deze keuze is zichtbaar in een verlofstelsel, in een partieel appel en in een verbod op het aanvoeren van nieuwe feiten, stellingen en bewijzen in de appelfase. Veranderingen staan nooit op zichzelf maar staan meestal op schouders van vorige veranderingen. De appelprocedure is de laatste jaren reeds efficiënter ingericht. De versnelde oproeping ter terechtzitting, de invoering van de unusrechtspraak, de nieuwe verruiming van de bevoegdheid van de enkelvoudige kamer en veranderingen in de bewijsvoering (opgave van te horen getuigen en deskundigen, het horen van getuigen door de raadsheer-commissaris, de afschaffing van de regel dat de appelrechter bij zijn beslissing geen rekening mocht houden met verklaringen van getuigen die in eerste aanleg op de terechtzitting waren gehoord en door de verdachte waren betwist, de beperking om opnieuw getuigen te horen, de aanscherping van de criteria voor beoordeling van verzoeken van de verdediging tot het horen en oproepen van getuigen in hoger beroep, etc.). Ook de cassatierechter heeft zich niet onbetuigd gelaten. Vele arresten van de Hoge Raad scheppen een grotere onderzoeksplicht voor de rechter, zoals die naar de afwezigheid van de verdachte, maar ook de verdachte burger wordt veel meer dan voorheen tot een actieve proceshouding verplicht. De klassieke visie op de appelrechtspraak is dat in hoger beroep fouten van de eerste rechter hersteld kunnen worden en de strafzaak opnieuw kan worden beoordeeld. Er wordt dus een zeker toezicht op de lagere rechters uitgeoefend.

Hoger beroep

Het hoger beroep vormt een behoorlijk kostbaar mechanisme voor foutencorrectie en rechtsvorming. Bovendien blijft die rechtsvorming uit bij het grote aantal zaken waarbij de precedentwerking betrekkelijk is. In dit verband wijs ik vooral op het grote gebrek aan rechtseenheid bij de hoven die standaard de vonnissen van de rechtbanken vernietigen, niet of nauwelijks ingaan op de argumentatie van de eerste feitenrechter in het vonnis, geen bewijsmiddel uitwerken waardoor vooralsnog onzichtbaar is welke getuigenverklaringen de boventoon voeren in de bewijsconstructie, etc. In de tweede plaats sta ik stil bij de motiveringen in rechterlijke uitspraken. De feitenrechter wordt sinds vele decennia een motiveringsplicht opgelegd, als het niet door de wetgever is dan wel door de cassatierechter.

Promiswerkwijze

De Raad voor de Rechtspraak heeft zich een enthousiast voorstander betoond van de zogeheten Promiswerkwijze en vele miljoenen Euro’s toegezegd aan de gerechten die deze methode in hun werkmethoden inpassen. Ik ben voorstander van deze werkwijze omdat deze de rechter, in ieder geval in raadkamer, maar ook in zijn uitspraak, dwingt zich meer rekenschap te geven van de bouwstenen waarop zijn bewezenverklaring stoelt. Temeer, omdat de rechtbanken aanvankelijk zeer enthousiast waren over Promis. Ze hoefden geen bewijsmiddelen meer uit te werken en waren ijverig bezig om plannen te ontwikkelen om vonnissen in fraudezaken en ander type zaken te bouwen op Promisoverwegingen. Enkele maanden later was er een kentering en vernam ik geluiden als dat het zeer tijdrovend is om “voor het archief uit te werken”. ‘Vinden we het niet al te vanzelfsprekend dat de rechter meer inzicht moet geven in de redenering waarmee hij van bewijsmiddelen tot bewezenverklaring komt? Het is immers nog maar de vraag of partijen en de samenleving op meer motivering zitten te wachten. Het is ook de vraag of hogere rechters in het kader van hun controle veel acht zullen slaan op de motivering van de lagere rechters. En het is de vraag of nadere motiveringseisen niet vooral als rationalisering achteraf zullen werken. De ervaringen van Promis doen vermoeden dat de nieuwe wet tot ernstige vertragingen bij de rechtbank zullen gaan leiden.

Unusrechtspraak

Ten slotte vraag ik aandacht voor de invoering van de unusrechtspraak in hoger beroep. Uiteraard ken ik de bezwaren tegen de afwezigheid van collegiale rechtspraak, het vermogen om elkaar ter zitting of in raadkamer corrigerend aan te vullen, maar ik opteer eerder voor de goede sfeer waarin een unuszitting gewoonlijk verloopt en waar een ervaren zittingsrechter de bejegening van de justitiabele kan vormgeven. Het geringe aantal cassaties en de grote mate van bereidheid tot het doen van afstand van rechtsmiddelen vind ik een zekere – overigens niet overheersende – indicatie opleveren dat het met de kwaliteit van de unusrechtspraak in appel niet per definitie slecht gesteld is. De appelinstanties worstelen met hun imago. Het toestaan van enkelvoudige rechtspraak, de ontbrekende rechtseenheid in het ressort, het consequent vernietigen van de vonnissen, het niet ingaan op de motiveringen van de eerstelijnsrechter, het niet uitvoerig motiveren van de bewezenverklaring en de opgelegde straf lijken onderwerpen die nopen tot grotere zelfkritiek bij de hoven en tot minder kritiek op de wetgever die de toegang tot het hoger beroep beperkt. In politiek opzicht lijken opvattingen over het burgerschap een verandering te ondergaan: de burger moet zijn eigen leven meer vorm en zin geven en niet alle verwachtingen meer stellen op de overheid die zijn leven bestiert. Enerzijds verwacht de burger veel heil van de overheid, tegelijkertijd wil de burger een grote vrijheid behouden, vooral voor zichzelf en minder voor anderen zeg ik maar even met lichte spot. Enerzijds belooft de overheid veel aan de burger, anderzijds wordt de burger ingescherpt dat de overheid aan het terugtreden is. Ook de strafrechtspraak vormt een afspiegeling van deze bredere maatschappelijke tendensen. Enerzijds wordt de justitiabele meer teruggeworpen op zichzelf en de eigen inspanningsverplichtingen. Anderzijds wordt vooral via de motiveringsplichten een verwachting gewekt die wellicht niet waar te maken is. Ik meen dat de burger te hoge verwachtingen koestert van de overheid, van de appelrechter. het gaat mij om het voldoen aan de koers van de wetgever, die ik op dit punt steun, dat in zaken van relatief kleiner gewicht de toegang tot de appelrechter wordt versmald. Met deze optiek in mijn achterhoofd is mijn inschatting dat het aantal verloven klein zal zijn.

Juridische burgerschap

Mijn beeld van juridisch burgerschap houdt in dat meer de eigen verantwoordelijkheid van de procespartijen benadrukt wordt. De eigen verantwoordelijkheid van de burger voor de zingeving van zijn of haar bestaan is steeds meer de politieke focus van dit moment, dwars door alle politieke stromingen heen. Een van mijn vragen was waarom de toegang tot het hoger beroep verandert of verandering behoeft. Ik heb deze vraag voor een deel beantwoord vanuit het veranderende juridische perspectief op de positie van de burger in het algemeen en van de verdachte in het bijzonder. Ik ben een voorstander van appelrechtspraak waarin de rechter niet langer grote delen van het dossier voorleest, terwijl voor de aanwezigen in de rechtszaal duidelijk is dat de verdachte slechts kwam voor een lagere straf. De verdediging en de verdachte moeten meer moeite gaan doen om hun gewenste processuele positie te verzilveren, bij voorkeur in de rechtbankfase. Dat heeft niets te maken met scepsis over chicaneuze verdachten en procedures maar heeft alles te maken met een actief burgerschap.

Totale Instituties

ARTIKEL 11 – OVER DE KENMERKEN VAN TOTALE INSTITUTIES

Sociale instellingen

Sociale instellingen – instituties in de dagelijkse zin van het woord – zijn lokaliseerbaar in kamers, gebouwen of fabrieken waar mensen zich regelmatig bezig houden met bepaalde activiteiten. Er bestaat geen geschikte manier om deze instituties te classificeren.

Elke instituties vraagt enige tijd en aandacht van haar leden en betekent voor hen iets als een eigen wereld. De institutie heeft de neiging haar leden te ‘omvatten’. De mate van omvattendheid van sommige instituties is onevenredig veel groter dan van andere. Hun omvattendheid – of totale karakter – wordt gesymboliseerd door de barrière ten aanzien van sociaal contact met de buitenwereld. Deze barrière is vaak fysiek aanwezig. Dergelijke instituties noemen we totale instituties. Ze kunnen worden verdeeld in 5 groepen:

1. instituties voor mensen die als hulpbehoevend en inschikkelijk worden beschouwd. Tehuizen voor blinden, bejaarden etc.

2. instituties voor hulpbehoevende mensen die niet voor zichzelf kunnen zorgen en (ongewild) een bedreiging vormen voor de gemeenschap. Psychiatrische ziekenhuizen.

3. instituties voor mensen die een opzettelijk een bedreiging vormen voor de gemeenschap. Gevangenissen.

4. instituties die zijn opgericht om een bepaalde taak beter te kunnen verrichten en hun bestaansgrond ontlenen aan deze instrumentele functie, kazernes v.h. legerinstituties die zijn opgezet als oorden waar men zich uit de wereld kan terugtrekken. Klooster.

Kenmerk totale instituties

Het centrale kenmerk van totale instituties is dat de grenzen tussen de levenssferen slapen, werken en vermaken zijn opgeheven.

• Ten eerste voltrekken alle aspecten van het leven zich op dezelfde plaats onder hetzelfde gezag.

• Ten tweede wordt iedere fase uitgevoerd in het onmiddellijk gezelschap van een groot aantal anderen, die allen gelijk worden behandeld en dezelfde dingen moeten doen.

• Ten derde zijn alle fasen strak geschematiseerd. Dit schema wordt van boven opgelegd d.m.v. een systeem met formele regels en door een staf van functionarissen.

• Ten slotte worden diverse activiteiten samengevoegd als delen van een enkel alomvattend rationeel plan dat is ontworpen om bepaalde doeleinden te vervullen.

In totale instituties is er een fundamentele scheiding tussen de grote onder leiding staande groep – bewoners – en de kleine toezicht houdende staf. De ene groep is gemaakt voor de andere. De sociale mobiliteit tussen de beide groepen is sterk beperkt, de sociale afstand is meestal groot en vaak formeel voorgeschreven.

Een belangrijk aspect van de positie waaruit de bewoner de staf beziet, is het niet gekend worden in beslissingen die over zijn lot worden genomen. Deze uitsluiting van informatie verschaf de staf een bijzondere mogelijkheid tot afstand van en controle over de bewoner.

Er ontwikkelen zich twee verschillende sociale en culturele werelden die naast elkaar voortbestaan met enkele officiële contactpunten, maar met weinig wederzijdse penetratie.

Een tweede implicatie van het bureaucratisch besturen van een grote groep mensen is dat de institutie met alle fundamentele behoeften van de bewoners rekening moet houden. De totale institutie moet al het essentiële aan haar bewoners kunnen verschaffen.

Totale instituties zijn onverenigbaar met twee belangrijke elementen van onze maatschappij:

1. Werk-beloningsstructuur.

2. Het gezin; daarentegen is de vorming van huishoudens ook een structurele waarborg tegen de opkomst van totale instituties.

ARTIKEL 12 – HET LUCIFER EFFECT. HOE GEWOON MENSEN ZICH LATEN VERLEIDEN TOT HET KWAAD

Om ongewenst gedrag te veranderen of te voorkomen, moet we als eerste begrijpen welke capaciteiten, deugden en zwakheden individuen meebrengen naar een bepaalde situatie. Vervolgens moeten we inzicht krijgen in het complexe samenspel van omgevingsinvloeden dat in die situatie werkzaam is. Door deze krachten om te buigen of te vermijden, kunnen we ongewenst gedrag gemakkelijker verminderen dan wanneer we alleen maar proberen het individu te veranderen. --> collectieve benadering van gezondheid.

Hoe kwetsbaar zijn wij, net als Gods favoriete engel Lucifer, voor de verleiding om anderen het ondenkbare aan te doen? Een van de belangrijkste conclusies van het Stanford Prison Experiment luidt dat de subtiele, maar tegelijkertijd allesdoordringende kracht van omgevingsinvloeden iemands wil tot weerstand kan breken.

Eén van de belangrijkste psychologische processen hierin is de ontmenselijking. Dit is een soort verstandsverbijstering waardoor iemand andere mensen als ‘minder menselijk’ begint waar te nemen. Het zorgt ervoor dat iemand anderen beschouwt als een vijand die het verdient om gekweld, gemarteld en vernietigd te worden.

Alle onderzoeken geven aan dat er altijd mensen die weerstand bieden en die niet onder de verleiding bezwijken. Dit duidt op de aanwezigheid van een intuïtieve kennis van psychologische en sociale verdedigingsstrategieën. Deze ‘held’ schuilt in elk van ons.

ARTIKEL 13 – “IK HEB NIETS BETERS TE DOEN”

De nadruk op repressie als basale overheidsstrategie om criminaliteit te beheersen is volledig achterhaald en in strijd met de wetenschappelijke kennis die de psychologie de laatste decennia heeft voortgebracht.

• ten eerste worden onze gevangenissen overwegend bevolkt door psychisch gestoorde en verslaafde patiënten die – in tegenstelling tot het uitgangspunt van het strafrecht – niet in staat zijn zelf verantwoordelijkheid te dragen voor hun misdaden.

• ten tweede zijn er vele schadelijke gevolgen van de detentie zelf. Zowel op het psychische welzijn van de gedetineerden en op de personen die er werken.

• Ten derde dient de behandeling van psychische stoornissen, inclusief verslavingsproblemen centraal te staan in een effectief criminaliteitsbeleid. Speciale aandacht verdient de preventie van criminaliteit en geweld bij kinderen.

Mad vs. Bad

De meeste Westerse strafrechtsystemen maken een onderscheid tussen ‘mad’ en ‘bad’. Alleen ‘bad’ delinquenten verdienen straf in deze systemen. De ‘mad’ zijn ontoerekeningsvatbaar en moeten behandeld worden in een forensisch psychiatrische kliniek. Echter, het hele concept van ontoerekeningsvatbaarheid is door recente onderzoeken in de neurowetenschappen twijfelachtig geworden.

Het concept toerekeningsvatbaarheid is gekoppeld aan het begrip ‘vrije wil’. Deze ‘vrije wil’ bestaat echter helemaal niet. Aan intenties en aan handelingen gaat hersenactiviteit vooraf. De handelingen zijn dus niet het gevolg van de intentie. Onderzoek m.b.v. kansspelen toont bovendien aan dat onbewuste, automatische processen verantwoordelijk zijn voor het maken van keuzes die op de lange termijn voordelig zijn. Personen met schade aan de prefrontale hersenkwab alsook verslaafden blijven daarentegen stoïcijns kiezen voor slechtere strategieën. Voorts getuigd het enkele feit dat grote aantallen psychisch gestoorde gedetineerde onze gevangenissen bevolken dat het onderscheid tussen ‘mad’ en ‘bad’ in de Nederlandse strafrechtspraktijk niet goed werkt. Als het strafrecht consequent zou functioneren zouden de ‘mad’ immers in forensische psychiatrische inrichtingen moeten zitten.

Mogelijke oorzaak dat zo’n groot aantal mensen dat met Justitie in aanraking komt lijdt aan een psychische stoornis, is de vermaatschappelijking van psychiatrische patiënten (lees: het sluiten van chronische afdelingen van psychiatrische inrichtingen) en het gebrek aan effectieve interventies voor antisociale kinderen in de jeugdzorg. De fundamentele vraag is waarom de houding van de maatschappij als geheel ten aanzien van antisociaal probleemgedrag zo bestraffend is. Antwoord; omdat dit gedrag wordt gezien als de verantwoordelijkheid van de persoon zelf. Een klassiek strafdoel als vergelding is in het licht van recente psychologische onderzoeken echter zinloos. Nuttiger zou zijn een vorm van herstelrecht. Hierbij wordt prioriteit gegeven aan de schade, leed en sociale onrust die door een misdrijf zijn ontstaan. Doel van het herstelrecht is het herstel van de aangerichte schade. Leedtoevoeging is geen doel op zich maar kan wel een neveneffect zijn.

De sociale psychologie van de gesloten inrichting

Het pathologiserende effect een gevangenisomgeving op het gedrag van mensen die erin verkeren, is door het Stanford Prison Experiment pijnlijk duidelijk geworden. Duidelijk voorbeeld hiervan zijn de mishandelingen in de Abu Ghraib gevangenis in 2004. Ook professionele gedragsdeskundigen zijn vatbaar voor de onwenselijke en schadelijke effecten die een institutionele omgeving kan hebben. Zo blijkt uit onderzoek van David Rosenhan hoe krachtig psychiatrische labels zijn. Als de patiënt eenmaal een bepaald label heeft (bijv. schizofrenie), worden de waarnemingen van het personeel daar volledig door gekleurd. Gedragsdeskundigen zijn blind voor gezond gedrag van de patiënt, omdat dit niet in het eerder gevormde beeld past. Dit wordt ook wel ‘confirmation bias’ genoemd. Dit fenomeen doet zich versterkt voor binnen de forensische context. Juist omdat diagnostische conclusies in forensische gedragskundige rapportages zulke verstrekkende rechtsgevolgen kunnen hebben, moeten er extra hoge kwaliteitseisen worden gesteld. Echter, diagnostische uitspraken en conclusies zijn vaak onvoldoende onderbouwd.

Preventie

Repressie en vergelding zijn ineffectieve strategieën om delinquenten van het slechte pad af te houden. Preventie werkt wel, met name in de vorm van behandeling van de psychische problemen die ten grondslag liggen aan het criminele gedrag. Niet elke vorm van preventie werkt. Zo is bijvoorbeeld alleen toezicht in de meeste gevallen niet effectief. Ook is het belangrijk de behandelintegriteit van de interventies continu te controleren en te waarborgen. Hieronder vallen bijvoorbeeld de duur en intensiteit van de toegepaste interventies, maar ook de competenties van de therapeuten.

Gevangeniswezen

ARTIKEL 14 – ACTOREN IN DE STRAFRECHTSPLEGING, HET GEVANGENISWEZEN, BEVEILIGING VAN DE MAATSCHAPPIJ EN RESOCIALISAITE VAN GEVANGENEN

Het gevangeniswezen zoals dat tegenwoordig bestaat in Nederland gaat terug tot het midden van de 19^e eeuw. Toen werd begonnen met het opsluiten van gevangenen in eenpersoonscellen, in gevangenissen waarin orde en discipline gehandhaafd werden. Voordien was de gevangenis voornamelijk een plaats waar de veroordeelde wachtte op lijfstraffen, verbanning of de doodstraf. In Europa was men vooral geïnteresseerd in het gevangenismodel van Philadelphia, en in 1842 werd Pentonville prison de eerste gevangenis van deze soort geopend in Londen. Tot en met de 16^e eeuw werden veroordeelden voornamelijk onderworpen aan lijfstraffen of de doodstraf of ze werden verbannen. Rond het begin van de 17^e eeuw trad een kentering op en werden nieuwe manier uitgeprobeerd om veroordeelden te straffen. In die periode werden het spinhuis en rasphuis in gebruik genomen. In 1870 werd de doodstraf afgeschaft en in 1886 stelde het nieuwe Wetboek van Strafrecht de eenpersoonsopsluiting centraal. Na de Eerste Wereldoorlog leidde het tot aanpassing van het stelsel van eenzame opsluiting. Opgemerkt moet nog worden dat ook praktische argumenten een rol speelden. Gedurende de oorlog was de criminaliteit sterk gestegen en na de oorlog zaten de gevangenissen en de tijdelijke noodvoorzieningen overvol. In 1951 werd daartoe een nieuwe Beginselenwet op het gevangeniswezen aangenomen. Deze volgde op de zware kritiek die na de WOII ook door de ervaringen van vele ‘gewone’ burgers in detentie, werd geleverd op de eenzame opsluiting. Met de nieuwe wet werd dit dan ook definitief afgeschaft. Tijdens de jaren 60 en 70 werden de rechten en vrijheden van gedetineerden verder versterkt en bestond in eerste instantie een relatief groot optimisme over de mogelijkheden van resocialisatie.

Onder invloed van de almaar stijgende criminaliteitscijfers en gebrek aan enig bewijs dat de resocialisatie ook daadwerkelijk succes had, werd het strafklimaat in de jaren 80 en 90 juist strenger. Dit laatste leidde echter niet tot het terugdraaien van alle verworvenheden uit de voorafgaande jaren. In de periode tot en met 1996 stijgt vooral het aantal personen in voorlopige hechtenis en het aantal veroordeelden. Daarnaast nemen ook de straffen in duur toe. Het aantal voorlopig gehechten stijgt vooral in reactie op de ophef over het noodgedwongen heenzenden van verdachten. In de periode na 1996 blijft het aantal voorlopig gehechten groeien, nu vooral door bolletjes slikkers en veelplegers. Het aantal veroordeelden en de opgelegde straffen blijven in deze periode min of meer stabiel. Voor de achterliggende trend van een afnemend aantal detentiejaren dat jaarlijks wordt opgelegd zijn verschillende mogelijke verklaringen. Bijv. de lichtere straftoemeting voor geweldsdelicten sinds 2004. Deze zou bijna de helft van de daling verklaren. Daarnaast verklaren lichtere straffen voor Opiumwetdelicten en vermogensdelicten elk ongeveer een kwart van de daling. Een andere algemene factor is het feit dat sinds 2001 ook taakstraffen mogen worden opgelegd in verstekzaken.

Beveiliging

De kerntaak van het gevangeniswezen is beveiliging. Daarmee wordt bedoeld de beveiliging van de samenleving tegen personen die een bedreiging vormen voor de rechtsorde of de veiligheid van andere personen. De beveiliging wordt enerzijds fysiek afgedwongen tijdens de periode van detentie en anderzijds gestimuleerd voor de periode na afloop van de detentie. Bij de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen speelt niet alleen beveiliging een rol maar ook resocialisatie. De huizen van bewaring zijn in principe bedoeld voor personen die nog niet onherroepelijk veroordeeld zijn. in ieder arrondissement is ten minste één huis van bewaring. Daar geldt een regime van beperkt gemeenschap. Hierbij worden gedetineerden in de gelegenheid gesteld gemeenschappelijk aan activiteiten deel te nemen, maar houden ze zich voor het overige in de eigen cel op. In gevangenissen zitten vooral de mensen die onherroepelijk gevangenisstraf moeten uitzitten. Daar geldt in beginsel een regime van algehele gemeenschap.

TBS

De afgelopen 10 jaar is het aantal tbs plaatsen sterk toegenomen. Terwijl in 1995 het aantal plaatsen 624 bedroeg, waren dat er in 2009 als 2084. Daarbij wordt de mogelijkheid om met verlof te kunnen steeds verder beperkt. Vanaf 2008 mogen tbs`ers alleen nog met verlof wanneer onafhankelijke deskundigen hebben vastgesteld dat dit verantwoord is. Tegelijkertijd is het aantal tbs`ers dat er tijdens verlof vandaar gaat juist sterk gedaald, van 73 in 2005 naar 22 in 2009.

Penitentiaire inrichtingen

De penitentiaire beginselenwet bepaalt dat de minister penitentiaire inrichten aanwijst. Hij wijst ook de directeur van de inrichting aan. De directeur is verantwoordelijk voor het beheer van de inrichtingen. De PBW bevat ook een aantal rechten van gedetineerden, zo is er bijv. een bezwaarschriftprocedure opgenomen. Per 100.000 inwoners zijn in de NL penitentiaire inrichtingen ongeveer 128 gedetineerden opgesloten. Daarmee scoort NL redelijk hoog, eerder werd al gewezen op de enorme stijging van het relatieve aantal gedetineerden de afgelopen 20 jaar. Sinds september 2004 is het zogenoemde meerpersoonscelgebruik ingevoerd in huizen van bewaring. Dit houdt in dat gedetineerden niet meer per definitie alleen op cel zitten, maar in veel gevallen met 2 gedetineerden in een cel. In de penitentaire inrichting Tilburg zijn 4, 6 en achtpersoonscellen in gebruik. Dit is de inrichting waarin Belgische gedetineerden zijn geplaatst. Vanuit de gevangenissen zijn zogenoemde medewerkers maatschappelijke dienstverlening aangesteld. Deze proberen gedetineerden al tijdens de detentie te helpen bij het krijgen van legitimatiebewijzen, werk en huisvesting. Om te komen tot vernieuwing van het gevangeniswezen, werd daarna onder het programma Modernisering Gevangeniswezen alsnog een aantal veranderingen aangekondigd. Dat programma omvat een aantal bestaande en nieuwe veranderingen omvat. De indeling in belangrijkste hoofdpunten is drieledig. Ten eerste worden gedetineerden zo veel mogelijk geplaatst in de regio waar ze laten zullen terugkeren in de maatschappij. Ten tweede worden gedragsinterventies zo veel mogelijk afgestemd op individuele criminogene factoren en tekorten op het gebied van schuldhulpverlening, huisvesting en zorg. Ten derde wordt een dagprogramma aangeboden dat zo veel mogelijk is gericht op een succesvolle terugkeer in de maatschappij.

ARTIKEL 15 – LITERATUURONDERZOEK PRIVATISERING GEVANGENISWEZEN

Enkel redenen voor landen om private gevangenis te gaan gebruiken: overbezetting van publieke gevangenissen, verwachting dat private gevangenis goedkoper is. personeelstekort in publieke gevangenis. Stimulans voor publieke gevangenis om prestaties te verbeteren. Kapitaalkosten minimaliseren. Politiek klimaat ten gunste van privatisering. Relatief veel rellen in publieke gevangenis, naast kostenvoordelen een kwaliteitsverbetering krijgen. publieke gevangenissen zijn onveilig, kwalitatief slecht en zwaar overbezet.

Privatiseren

Kenmerkend is dat in het merendeel van de landen de matige kwaliteit van het publieke (gevangeniswezen) aanleiding was om te privatiseren. Zo was er in zowel de Verenigde Staten als het Verenigd-Koninkrijk sprake van grote overbezetting en slechte kwaliteit van publieke gevangenissen. Australië kampte met gebrekkige faciliteiten en slecht personeel. We gaan hier onderstaand nader op in. Voorts blijkt dat in alle landen slechts een klein deel van de gevangenispopulatie in een geprivatiseerde gevangenis zit. Uitschieter is Australië waar 17% van de gevangenispopulatie in een geprivatiseerde gevangenis zit. Aangezien het gros van de literatuur over de effecten van privatisering in het gevangeniswezen betrekking heeft op Angelsaksische landen (Verenigde Staten, Australië/Nieuw-Zeeland en Verenigd Koninkrijk) ligt de focus op deze landen. Privatisering vindt zijn oorsprong in de Verenigde Staten. Sinds het begin van de 20e eeuw besteedde de overheid gevangenistaken op het gebied van catering, onderwijs, transport en gezondheidszorg uit (Austin e.a., 2001). In 1983 sloot de staat Tennessee een contract af met een private partij om alle operationele taken van een reeds bestaande gevangenis in Hamilton County over te nemen (Gaes, 2010). Hiermee was de eerste geprivatiseerde gevangenis een feit. Drijvende factor achter de privatisering was het feit dat de VS sinds eind jaren 70 werd geconfronteerd met een sterke toename van het aantal gedetineerden. Dit leidde tot overbezetting in bestaande gevangenissen wat de kwaliteit van gevangenissen verslechterde. Voorts deed overbezetting de vraag naar nieuwe gevangenissen stijgen. Privatisering maakte het mogelijk om snel nieuwe gevangenissen te bouwen zonder publieke referenda of overleg met vakbonden.

Reden van privatiseren

De reden waarom de staat Queensland overging tot het introduceren van private gevangenissen was in de eerste plaats het voordeel van de aanwezigheid van competitie en de stimulans voor de publieke sector om de prestaties te verbeteren. Tweede reden voor privatisering was de veronderstelde kostenbesparing en grotere efficiëntie. Derde reden was de verwachting dat privatisering zou leiden tot een cultuuromslag in het gevangenismanagement en een grotere focus op rehabilitatieprogramma’s voor gevangenen. Reden hiervoor was het feit dat publieke gevangenissen kampten met inadequate faciliteiten, personeelstekorten, en ongeschikt personeel. Privatisering werd als een oplossing gezien om deze problemen op te lossen.

In 1986 kwam een parlementaire commissie tot de conclusie dat Britse gevangenissen overbezet waren en slechte, verouderde voorzieningen hadden. Nadat de leden van dit comité geprivatiseerde gevangenissen in de VS bezochten stelden ze dat privatisering een manier was om de geconstateerde problemen op te lossen. Dit werd bevorderd door de conservatieve regering van Margaret Thatcher die welwillend tegenover privatisering stond. Volgens de commissie zou privatisering leiden tot lagere belastingen, doordat geprivatiseerde gevangenissen de staat minder geld kosten. Daarbij was er de verwachting dat privatisering zou leiden tot kwalitatief betere gevangenissen. Men ging er kortom vanuit dat de private sector de gevangenissen goedkoper en efficiënter kon organiseren. Noemenswaardig is dat twee van de tussen 1992 en 1997 (via het managementcontract) geprivatiseerde gevangenissen in respectievelijk 2000 en 2001 weer in publieke handen zijn gekomen. Reden hiervoor waren ernstige zorgen van de regering over de veiligheid van het personeel en de gevangenen en de angst dat de gevangenis niet meer te besturen was. Daarentegen is in 2011 voor het eerst sinds 1994 een reeds bestaande publieke gevangenis via een managementcontract uitbesteed aan een private partij. Motief hiervoor is de verwachting dat deze uitbesteding zal leiden tot lagere operationele kosten en een verlaging van de recidive. Alhoewel de oorspronkelijke intentie gehele privatisering was, bleef onder druk van de Franse overheid het management en het verzorgen van de veiligheid in de gevangenis een taak van de overheid. Dit staat ook wel bekend als het ‘hybrid-management’ model: de gevangenis wordt gebouwd door een private partij maar geleid door ambtenaren. Enkele taken (voedselvoorziening, schoonmaak etc.) worden uitbesteed. Canada: Uit de pilot bleek dat de operationele kosten in de private gevangenis iets lager waren dan in de vergelijkbare publieke gevangenis. Daarentegen was de kwaliteit (o.a. veiligheid en gezondheid van gedetineerden) substantieel slechter in de geprivatiseerde gevangenis. In 2006 is de gevangenis daarom weer in publieke handen gekomen. In 2009 stelde het Israëlisch hooggerechtshof dat de betreffende wet inderdaad in strijd was met de grondwet. De voorzitter van het hooggerechtshof stelde dat het gebruik van geweld en het vasthouden van personen in gevangenissen één van de meest fundamentele manieren is waarop een staat haar macht op mensen kan uitoefenen. Indien deze macht wordt overgedragen aan een private partij – die als doel winstmaximalisatie heeft – dan verliest dit een groot deel van zijn legitimiteit. Daarbij stelde de voorzitter van het gerechtshof dat de focus op winst door een private partij er toe kan leiden dat de rechten en waardigheid van gevangenen (waarvoor de staat uiteindelijk aansprakelijk is) in gevaar komen. In Brazilië strekt de privatisering zich uit tot de overdracht van alle detentietaken – behalve de externe beveiliging en het management. De private partijen zijn dus verantwoordelijk voor de interne beveiliging, voedsel, medische zorg, en onderwijs. In Zuid-Afrika zijn in 2001 de vastgoed- en detentietaken van een gevangenis uitbesteed aan een private partij. Aanleiding hiervoor waren de problemen in publieke gevangenissen. Deze gevangenissen kampten met zware overbezetting met als gevolg onveiligheid en een tekort aan basisvoorzieningen.

Voorwaarden privatisering

De voorwaarden waaronder de privatisering plaatsvindt zijn opgenomen in een contract. In de internationale literatuur kan grofweg een onderscheid worden gemaakt in drie type contracten:

1. Measuring operation contracts: in dit type contract worden afspraken gemaakt over de wijze waarop de gevangenis dient te worden geleid (afspraken over de procedures). Voorbeeld van een afspraak in zo’n contract is een minimum aantal uren aan re-integratie activiteiten voor gevangenen.

2. Measuring outcome contracts: in dit type contract worden afspraken gemaakt over de prestaties (afspraken over de uitkomstvariabelen). Voorbeeld van een afspraak in zo’n contract is het aantal gevangenen dat jaarlijks recidiveert.

3. Contracten waarbij zowel afspraken worden gemaakt over de procedures als de uitkomst.

In de eerste contracten die in het Verenigd-Koninkrijk werden uitgegeven was vaak een bijzonder groot aantal prestatiemaatstaven opgenomen waarbij de nadruk erg lag op afspraken over de procedures, zie in bovenstaande alinea in de contracten van tegenwoordig is een beperkter aantal prestatiemaatstaven opgenomen en is ook een systeem opgenomen van bonussen en straffen (zie ook “wijze van vergoeding”).

Tegenwoordig ligt de focus in de contracten meer op de output.

Vergoeding private aanbieder

Op welke manieren kan de private aanbieder worden vergoed? In de literatuur worden globaal zes manieren onderscheiden waarop de private partij wordt vergoed):

• Bedrag per gevangene

• Prestatieafhankelijk bedrag per gevangene

• Prestatieafhankelijk bedrag per gevangene plus capaciteits- en prestatietoeslag

• Vast bedrag, variabel bedrag per gedetineerde(dag) en strafkorting

• Kostendekkend bedrag

• Vast bedrag(met indexatie).

Toezicht

Wat is toezicht? Bij uitbesteding is toezicht (monitoring) noodzakelijk op de uitvoering ervan. Belangrijkste reden voor toezicht is het garanderen van de overeengekomen kwaliteitsaspecten in het contract (met name de veiligheid van de gevangenen, het gevangenispersoneel en de samenleving) Indien er alleen sprake is van toezicht op de in het contract gemaakte afspraken dan spreken we van toezicht in enge zin, indien er tevens sprake is van toezicht op het (algemene) beleid van een private gevangenis dan spreken we van toezicht in ruime zin. De Staat, een onafhankelijk orgaan, ambtenaren of de overheid zelf dmv een onafhankelijke commissie houden toezicht op de detentie, dat is per land verschillend. Toezicht omvat meestal het doornemen van interne rapporten van de gevangenis, observaties in de gevangenis, gesprekken met het gevangenismanagement en gedetineerden. Soms wordt er bij het toezicht ook een vergelijking gemaakt tussen de prestaties van de private gevangenis en een vergelijkbare publieke gevangenissen. Geprivatiseerde gevangenissen zijn gebonden aan dezelfde wet- en regelgeving als publieke gevangenissen. Daarbij dient privatisering van detentie gerelateerde taken een wettelijke basis te hebben. In vergelijking met de VS zijn er in het Verenigd Koninkrijk sterke(re) juridische mechanismen om geprivatiseerde gevangenissen aansprakelijk te stellen voor hun prestaties. Kenmerkend wat betreft aansprakelijkheid in de VS is allereerst dat Amerikaanse geprivatiseerde gevangenissen – in tegenstelling tot Amerikaanse publieke gevangenissen – kunnen worden aangeklaagd door gevangenen (of belangenverenigingen voor gevangenen) die zich niet goed behandeld voelen door de private gevangenis. Kenmerkend voor de aansprakelijkheid in het Verenigd Koninkrijk is allereerst dat in de Criminal Justice Act uit 1991 is vastgelegd dat de Britse overheid een veto mag uitspreken over elke persoon die in dienst komt van een private gevangenis. In tegenstelling tot de VS waar private partijen zelf bepalen wie ze aannemen. Naast dit punt is in de Criminal Justice Act vastgelegd dat elke Britse gevangenis zijn eigen toezichthouder heeft. Daarbij is de Britse overheid in tegenstelling tot de Amerikaanse overheid erg terughoudend met het ontbinden van contracten waarvan de private partij de afspraken niet naleeft. Harding (1997) benoemt randvoorwaarden voor een effectieve taakverdeling tussen publiek en privaat, waarbij hij met name groot belang hecht aan transparantie en verantwoording.

Aanleiding voor verregaande vormen van privatisering

Privatisering in het gevangeniswezen (via uitbesteding van vastgoed en/of detentietaken) is begin jaren tachtig ontstaan in de Verenigde Staten. Later is privatisering van gevangenissen ook in andere landen van de grond gekomen. Kenmerkend is dat in het merendeel van de landen de niet goede kwaliteit van het publieke gevangeniswezen (in het bijzonder overbezetting) formeel de belangrijkste aanleiding was om te privatiseren. Daarbij is privatisering in het gros van de landen bevorderd door de verwachting dat private gevangenissen efficiënter en/of winstgevender zouden zijn dan publieke gevangenissen.

Tussen landen en tussen geprivatiseerde gevangenissen zijn er grote verschillen in de wijze waarop privatisering is vormgegeven. Deze verschillen hebben vooral betrekking op de afspraken in het contract, de monitoring van het contract, de wijze van vergoeding en de verantwoording bij wanprestaties.

Contracten

Wat betreft de afspraken in het contract kan er een onderscheid worden gemaakt in drie type contracten:

(1) measuring operation contracts (contracten waarin afspraken worden gemaakt over de procedures, bijvoorbeeld het aantal uren re-integratie activiteiten voor een gevangene).

(2) measuring outcome contracts (contracten waarin afspraken worden gemaakt over de uitkomstvariabelen, bijvoorbeeld het aantal gevangenen dat jaarlijks recidiveert).

(3) contracten waarin zowel afspraken worden gemaakt over de procedures als de uitkomstvariabelen.

Veel gehoorde conclusie is dat privatisering van het gevangeniswezen nauwelijks tot geen invloed heeft op de operationele kosten. Andere factoren als de schaalgrootte van de gevangenis (hoe groter de gevangenispopulatie hoe lager de kosten voor het huisvesten van een gevangene), de bestaansduur van de gevangenis (oudere gevangenissen zijn duurder) en het beveiligingsniveau (gevangenissen met een hoog beveiligingsniveau zijn duurder) zijn betere voorspellers van de dagelijkse kosten van een gevangenis dan het al dan niet privatiseren van de gevangenis. Oftewel: bij het vergelijken van identieke gevangenissen is er geen significant verschil in operationele kosten tussen publieke en private gevangenissen. Op basis van de internationale literatuur concluderen we, rekening houdend met de weging van de studies, dat privatisering geen significant effect op de operationele kosten heeft. Plausibele verklaring voor het feit dat uit de meerderheid van deze studies volgt dat privatisering leidt tot een daling van de operationele kosten is het feit dat in geen van deze studies rekening is gehouden met de (mutatie van de) additionele kosten (door privatisering). Meest genoemde redenen in de (eendimensionale studies) voor een besparing op operationele kosten zijn lagere arbeidskosten door het flexibeler inhuren van medewerkers, de grotere flexibiliteit in salarissen van medewerkers en meer nadruk op efficiëntie in het werkproces.

Samenvattend

• In de - meest zwaarwegende studie daalt de kwaliteit op alle in de studie besproken indicatoren (meer drugsgebruik en veiligheidsincidenten).

• In de - minder zwaarwegende studie daalt de kwaliteit op het gros van de in de studie besproken indicatoren.

• In de overige zeven -minst zwaar wegende - studies is er in twee gevallen sprake van een eenduidige stijging van de kwaliteit op alle in de studie besproken indicatoren. In de resterende studies is er sprake van niet eenduidige resultaten op kwaliteit, maar volgt uit de meerderheid van de in de studies besproken indicatoren een negatief effect op kwaliteit. We kunnen op basis van de internationale literatuur, rekening houdend met de weging van de studies en gegeven diverse methodologische belemmeringen, geen eenduidige uitspraak doen over het effect van privatisering op de kosteneffectiviteit van het gevangeniswezen.

Overige effecten van privatisering

Onderstaand noemen wij de meest onderscheidende, veronderstelde overige effecten van privatisering in het gevangeniswezen die in de geraadpleegde literatuur naar voren komen:

• Grotere prikkel voor innovaties: kostenbesparingen leiden tot een grotere winst voor de private partij.

• -Verbeterde prestaties van publieke gevangenissen: de aanwezigheid van private gevangenissen kan leiden tot betere prestaties van de publieke gevangenissen.

• Versterking van de verantwoordelijkheid van geprivatiseerde gevangenissen: in geval van het onvoldoende functioneren van de gevangenis is de mogelijkheid aanwezig dat het contract met een private partij kan worden opgezegd.

Risico’s van privatisering

Onderstaand beschrijven we de meest genoemde risico’s als gevolg van privatisering in het gevangeniswezen:

• Het streven naar winst (door kostenbesparingen) kan ten koste gaan van de kwaliteit: dit is verreweg het meest genoemde risico in de literatuur. Met het oog op kostenbesparingen kan onervaren of onvoldoende gekwalificeerd personeel worden aangetrokken.

• Privatisering van het gevangeniswezen kan de lobby van private partijen voor langer-, strenger- en minimumstraffen stimuleren: veel geprivatiseerde gevangenissen worden per gevangene per dag betaald.

• Hierdoor kunnen private partijen er een belang bij hebben om – louter uit financiële motieven - te lobbyen voor langere en strengere straffen.

Duur van het contract

Uit verschillende onderzoeken komt naar voren dat de duur van het contract van invloed kan zijn op de resultaten van privatisering. Het feit dat een contract na een bepaalde periode weer openbaar wordt aanbesteed (en in publieke handen kan komen) geeft een aanbieder een prikkel om extra goed te presteren. In de geprivatiseerde gevangenissen in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk worden alle detentietaken overgedragen aan private partijen. Dit stelt extra eisen aan de intensiteit en de kwaliteit van de monitoring door de overheid. Austin e.a. geven aan dat het succes van private gevangenis mede afhankelijk is van het feit of de aanbieder geweld jegens gevangenen (bijvoorbeeld bij een ontsnapping) kan toepassen. Als alleen de overheid dit mag dan zal de private gevangenis weinig succesvol zijn in het garanderen van de veiligheid in de gevangenis.

Op basis van de internationale literatuur concluderen we - rekening houdend met de weging van de studies - dat privatisering geen significant effect op de operationele kosten heeft. Voorts stelt de internationale literatuur ons niet in staat een uitspraak te doen over het effect van privatisering op de vastgoedkosten.

Factoren en mechanismen die effecten beïnvloeden

De gevolgen van privatisering worden beïnvloed door (1) de wijze van vergoeding van de operationele kosten, (2) de wijze van monitoring, (3) de wettelijke mogelijkheden om te variëren in arbeidsvoorwaarden en bezetting, (4) de duur van het contract, (5) de mate van uitbesteding van detentietaken en (6) de mogelijkheid om het geweldsmonopolie over te dragen aan een private partij.

ARTIKEL 16 – VRIJHEIDSBEPERKING DOOR VOORWAARDEN

Het brede sanctiepakket weerspiegelt als het ware de vele doelstellingen van het hedendaagse strafrecht: vergelding, beveiliging, preventie, schadeherstel, voordeelontneming, re-integratie en conflictoplossing. Daarbij komt dat het strafrecht zeer uiteenlopende categorieën daders moet ‘bedienen’. In de NL strafrechtspleging komt de rechter een grote vrijheid toe bij de straftoemeting. De commissie stelt voorop dat zij die vrijheid positief waardeert. De rechter is daardoor in staat recht te doen aan de bijzonderheden van het individuele geval. Juist doordat het strafrecht een veelheid aan uiteenlopende doelstellingen kent, kan de vraag wat een ‘passende’ sanctie is, moeilijk in abstracto worden beantwoord. Die vraag vereist een afweging in concreto. Dat echter neemt niet weg dat een volledige rechterlijke vrijheid zich niet verdraagt met het legaliteitsbeginsel, en met de daarachter liggende belangen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. De wetgever zal moeten bepalen welke sancties de rechter kan opleggen, en daarbij moeten aangeven in welke gevallen en onder welke voorwaarden de oplegging van straf of maatregel mogelijk is. Door middel van wetgeving kan worden bereikt dat de straftoemeting door de rechter aansluit bij dat landelijk beleid. Een en ander betekent dat voortdurend gezocht moet worden naar de juiste balans tussen de rechterlijke vrijheid en de richtinggevende rol van de wetgever.

Grondslagen

Voorts is vermindering van tenuitvoerleggingslasten één van de overwegingen die ten grondslag liggen aan het voorstel om de beslissing tot tenuitvoerlegging in geval van overtreding van de bijzondere voorwaarden in handen te leggen van de OvJ. Ten slotte is besparing van celcapaciteit een belangrijk aandachtspunt geweest bij de voorstellen die de commissie doet met betrekking tot de voorwaardelijke invrijheidsstelling. De herinvoering van dat instituut zou een matigende invloed kunnen – en moeten – hebben op het strafvorderings- en straftoemetingsbeleid. De druk op de capaciteit van het gevangeniswezen wordt daardoor niet aan de achterdeur maar aan de voordeur verminderd.

Het in de nota Sancties in Perspectief al verwoorde beleidsvoornemen om de tegenwoordige vervroegde invrijheidsstelling weer om te vormen tot een invrijheidstelling onder voorwaarden, komt voort uit de wens de geloofwaardigheid van de strafrechtspleging te versterken. Dat de veroordeelde eenderde van zijn straf eenvoudig niet uit hoeft te zitten valt immers niet goed uit te leggen. Die kwijtschelding van straf holt het rechterlijk vonnis uit. In geval van een invrijheidstelling onder voorwaarden wordt de straf niet kwijtgescholden maar als stok achter de deur gebruikt om de terugkeer van de veroordeelde in de maatschappij op een veilige en verantwoorde manier te doen verlopen. De in de kern bijna vanzelfsprekende bevoegdheidsverdeling( de rechter legt de straf op en de administratie legt haar ten uitvoer) heeft voor de vormgeving van het strafstelsel een tweetal belangrijke implicaties. De eerste is dat de aan de administratie toebedeelde beslissingsbevoegdheden het kader van de door de rechter opgelegde straf niet te buiten mogen gaan. Anders gezegd: de straf die de veroordeelde ondergaat, mag (door de beslissing van de administratie) niet een andere straf worden dan de straf die de rechter oplegde. De tweede implicatie is dat beslissingen die niet het opleggen van straf inhouden, in beginsel aan de administratie kunnen worden overgelaten. Men kan daarbij bijv. denken aan het al dan niet verlenen van VI, maar ook aan het herroepen van die VI, bij overtreding van de voorwaarden.

Wetgeving

De wetgeving dient zo inzichtelijk en eenvoudig mogelijk te zijn. Daarbij mag de eenvoud niet ten koste gaan van de inzichtelijkheid. Naar wij reeds zagen leidt de behoefte aan een breed sanctiepalet tot een betrekkelijk ingewikkeld sanctiestelsel. In de nota Sancties in perspectief wordt onder meer gesteld dat in de praktijk bijzondere voorwaarden worden gesteld die vergelijkbaar zijn met zelfstandige hoofdstraffen, en die deze zelfs naar inhoud, zwaarte en lengte overstijgen. Om principiële redenen wordt deze situatie niet wenselijk geacht. Daarnaast worden bij de aard en inhoud van de bijz. voorw. vraagtekens gezet vanuit de criteria legaliteit en transparantie. Er wordt op gewezen dat onder de voorwaarden het gedrag van de veroordeelde betreffende, zeer uiteenlopende voorwaarden kunnen worden geschaard. Het voorstel in de nota om de voorwaardelijke veroordeling met alleen de algemene voorwaarde te schrappen steunt mede op de overweging dat de zaken waar voor deze strafmodaliteit destijds passend werd geacht, ofwel buitengerechtelijk ofwel door de rechter met andere sancties kunnen worden afgedaan.

Rechtsfiguur

Enerzijds bood de keuze uit louter hoofdstraffen de strafrechter onvoldoende mogelijkheid tot maatwerk. Anderzijds kende met name de korte vrijheidsstraf stigmatiserende en onvoldoende gedragsveranderende effecten. De intrede van de voorwaardelijke veroordeling doorbrak die verstarring. De rechtsfiguur kent tot op heden de volgende kenmerken:

• de rechter bepaalt tevoren de straf, een gedeelte daarvan wordt opgeschort omdat de doeleinden van bestraffing daardoor beter worden gediend dan door de tenuitvoerlegging.

• de keuze van voorwaardelijke straf berust in het algemeen op speciaal preventieve overwegingen.

• wanneer de voorwaardelijke straf symbolisch bedoeld is staat de normvorming voorop.

• de bijzondere voorwaarden zijn ondersteunend ten opzichte wat met de voorwaardelijke straf wordt nagestreefd.

• de bijzondere voorwaarden worden slechts toegepast als de veroordeelde er zodanig mee instemt dat er te spreken is van vrijwilligheid.

• Een eerste verandering is de ontwikkeling van gedragsinterventies die de voorwaarden meer het karakter van een alternatieve straf geven. Was de voorwaardelijke veroordeling sterk gedragsbeïnvloedend van aard, sinds enkele decennia heeft de voorwaardelijke veroordeling in een aantal gevallen de functie van alternatieve bestraffing. In historisch opzicht doet de voorwaardelijke veroordeling recht aan speciaal preventieve strafdoelen, waarbij de hoofdstraf de dragende grondslag blijft. Daarnaast is de voorwaardelijke veroordeling huisvesting gaan bieden aan vormen van vrijheidsbeperkende, alternatieve bestraffing. Sommige voorwaarden zijn sterk vrijheidsbeperkend van aard. Daardoor kan niet volgehouden worden dat de voorwaardelijke veroordeling niet onder doet voor bijv. een geldboete.

Voorwaardelijke veroordeling

Binnen het sanctiestelsel is de voorwaardelijke veroordeling als een vliegende keep gaan functioneren die voor de vrijheidsbeneming, de geldboete en verschillende maatregelen een onmisbare flankerende en substituerende rol is gaan vervullen. De voorwaardelijke veroordeling biedt ruimte voor een verstrekkend kader van veelomvattende gedragsinterventies waardoor recht gedaan wordt aan de toegenomen veelvormigheid van delinquent gedrag en de plegers daarvan. Een eerste probleem van de straf van vrijheidsbeperking is naar het oordeel van de commissie dat deze noemer geen onderscheidende betekenis heeft. De enige betekenis die de commissie kan ontwaren is een negatieve: vrijheidsbeperking is geen vrijheidsbeneming. De straf van vrijheidsbeperking kan op die manier onderscheidend worden van de vrijheidsstraf. Maar een onderscheid ten opzichte van andere hoofd en bijkomende straffen levert de noemer vrijheidsbeperking niet op. Ook de geldboete beperkt immers de vrijheid. Het bezwaar is dus dat een straf van vrijheidsbeperking geen onderscheidend vermogen bezit ten aanzien van andere sancties. Een tweede daarmee samenhangend probleem is dat vrijheidsbeperking naar het oordeel van de commissie als noemer te vaag en te ombepaald is om als kenmerkend gemeenschappelijk criterium te kunnen dienen. Onder die noemer worden zeer uiteenlopende interventies geschaard. Maar een straatverbod is nu eenmaal iets anders dan de verplichting om de schade te betalen en elektronisch toezicht is wat anders dan ambulante behandeling.

De commissie ziet twee varianten

De eerste variant is dat de rechter de verdachte veroordeelt tot een bepaald aantal eenheden vrijheidsbeperking, waarbij het aan de administratie wordt overgelaten om te bepalen wat die vrijheidsbeperking concreet inhoudt. Dat stuit op 2 bezwaren. In de eerste plaats is de vraag wat de ‘eenheid’ zou moeten zijn waarin de mate, duur of intensiteit van de vrijheidsbeperking zou moeten worden gemeten en bepaald. Deze taakverdeling is fundamenteel in strijd met het uitgangspunt dat het de rechter is die straf bepaald. De strafoplegging dient zo concreet te zijn dat de administratie zich kan beperken tot de tenuitvoerlegging daarvan. De tweede variant is dat de afzonderlijke vrijheidsbeperkende interventies stuk voor stuk in de wet worden opgesomd als afzonderlijke verschijningsvormen van de straf van vrijheidsbeperking. Daarbij kan dan per interventie een verschillende eenheid worden gekozen waarmee de zwaarte van de sanctie kan worden bepaald. Een soortgelijke constructie is terug te vinden bij de taakstraf, die vervolgens wordt onderverdeeld in een werk en leerstraf.

Regeling van gevolgen van niet nakomen vrijheidsbeperking

Een derde probleem doet zich voor bij de regeling van de gevolgen van het niet nakomen van de straf van vrijheidsbeperking. De nota stelt voor de huidige regeling van de taakstraf over te nemen: de rechter bepaalt de vervangende hechtenis als de straf niet wordt nagekomen. Het probleem van dat voorstel is dat de duur van de vervangende hechtenis gerelateerd dient te zijn aan de inhoud van de straf van vrijheidsbeperking. Dat betekent dat bij een vergaande beperking een lange vervangende hechtenis past en bij een minder vergaande een korte. De commissie is dan ook van oordeel dat de figuur van de voorwaardelijke veroordeling als juridisch kader voor vrijheidsbeperkende sancties vergeleken met de constructie van een allesomvattende hoofdstraf een viertal belangrijke voordelen biedt, die de hoofdstraf van vrijheidsbeperking mist.

• de voorwaardelijke veroordeling kent als systeemeis een element van vrijwilligheid. De veroordeelde heeft de keuze de voorwaarden al dan niet na te leven. Daardoor worden ingrijpende gedragsvoorwaarden acceptabel, die als zij tegen de wil van de betrokkene zouden worden afgedwongen een disproportionele inbreuk op zijn rechten zouden vormen.

• de voorwaardelijke veroordeling onderscheidt zich van een onvoorwaardelijke veroordeling tot zowel een hoofdstraf als tot een maatregel door haar hybride karakter. Sommige voorwaarden vertonen punitieve trekken, bij andere is de evenredigheid tussen de ernst van het delict en de omvang of indringendheid van de voorwaarde losser, waarmee eerder associaties met een maatregel opdoemen.

• derde voordeel van het behoud van de voorwaardelijke veroordeling boven invoering van een straf van vrijheidsbeperking grijpt terug op het eerste kenmerk van de voorwaardelijke veroordeling. De ernst van het feit en de persoon van de verdachte leiden de rechter tot de vaststelling van een hoofdstraf. Aan de evenredigheid tussen boete en schuld is voldaan; de executie van de straf wordt evenwel opgeschort na belofte van de delinquent dat hij bepaalde voorwaarden na naleven.

• een laatste argument tegen een straf van vrijheidsbeperking dat rechtstreeks pleit voor het behoud van de voorwaardelijke veroordeling is gelegen in de aansluiting met andere voorwaardelijke modaliteiten, met name in de verhouding tot de voorlopige hechtenis en de invrijheidsstelling. Het opgaan van bijzondere voorwaarden in een hoofdstraf maakt toepassing van die tot straf gepromoveerde voorwaarden in het kader van de voorlopige hechtenis of de voorwaardelijke invrijheidsstelling niet wel mogelijk. Voor de commissie heeft ook zwaar gewogen dat de eerder geschertste bereidheideis wel binnen de voorwaarden en niet binnen een hoofdstraf van vrijheidsbeperking een plaats kan krijgen. Het dwangkarakter van de straf smoort al snel elke vorm van vrijwilligheid, die nu eenmaal bij veel gedragsvoorwaarden onontbeerlijk is. Gedragsinterventies hebben meer kans van slagen bij een daadwerkelijke instemming respectievelijk inzet van de veroordeelde.

Reclassering

ARTIKEL 17 – ACTOREN IN DE STRAFRECHTSPLEGING, DE RECLASSERING TER ZEDELIJKE VERBETERING VAN GEVANGENEN

In 1823 werd het Nederlandse genootschap voor zedelijke verbetering der gevangenen opgericht. De oprichters van dit genootschap konden zich niet vinden in de wijze waarop veroordeelden in de tijd werden gestraft in NL. In plaats van alleen vergelding wilden zij dat gevangenen tijdens hun gevangenschap iets zouden leren waarmee ze naderhand iets zou kunnen in de maatschappij. In de 19^e eeuw begon binnen de overheid langzamerhand ook het besef te groeien dat alleen het opsluiten van veroordeelden geen grote resultaten zou opleveren. Men ging steeds meer inzien dat onderwijs en het aanleren van ander gedrag belangrijker waren. Verder werd criminaliteit steeds meer begrepen binnen een context van slechte sociale omstandigheden en verschoof de aandacht voor een deel naar preventie. In 1886 begon het Leger des Heils met de zorg voor vrijgekomen gevangenen en zo ontstond een tweede reclassering organisatie in Nederland. In 1910 werd de eerste reclasseringsregeling van kracht, samen met de invoering van de voorwaardelijke gevangenisstraf en de voorwaardelijke invrijheidsstelling, gedurende die periode had de reclassering een duidelijke rol die gericht was op preventie. Verder kreeg de reclassering subsidie van de overheid en was het de bedoeling dat een flinke uitbreiding zou plaatsvinden. Ten slotte ontstond ook een nieuwe taak voor de reclassering: rapporteren aan justitie. Dit laatste was het rechtstreekse gevolg van de invoering van het nieuwe WvSv in 1926, waarbij de reclassering de taak kreeg de rechter voor te lichten. Binnen de reclassering leefde de gedachte dat bij het ontstaan van misdaad vooral sociale misstanden een grote rol speelden. Een dader was volgens deze opvatting voor een belangrijk deel een slachtoffer van zijn eigen jeugd of de maatschappij. De eigen verantwoordelijkheid die voor de oprichters destijds zo belangrijk was verdween daarmee steeds meer uit beeld. Aan het eind van de jaren 70 trad een duidelijke verandering op, die in de jaren 80 steeds krachtiger doorzette. Het accent verschoof weer van de dader naar het slachtoffer. De gedachte dat daders toch vooral zelf verantwoordelijk zijn voor wat ze anderen aandoen, kreeg steeds meer aanhangers. Niet alleen de manier waarop men naar de criminaliteit keek werd zakelijker maar ook de wijze waarop de reclassering vorm kreeg. Deze verzakelijking resulteerde in 1995 in de oprichting van de Stichting reclassering NL(RN). Tot die tijd waren er per arrondissement reclassering stichtingen, waardoor er dus 19 verschillende waren. Sinds de oprichting van de RN moet elke reclassering zich houden aan het beleid dat de RN vast stelt. De RN is nu nauw verbonden met de geldschieter namelijk het ministerie van Justitie. De vrijblijvendheid van de jaren zestig en zeventig is voorbij. De reclassering moet nu succespercentages kunnen laten zien en bijv. laten zien hoeveel begeleide cliënten uiteindelijk na hun straf kiezen voor een reguliere baan. Naast de RN zijn er nog grote organisaties namelijk de reclassering van het Leger des Heils en stichting verslavingsreclassering GGZ(SVG).

Terwijl de andere actoren van het strafrecht zich alleen of hoofdzakelijk bezighouden met een deel van de strafrechtketen, heeft de reclassering een taak in zowel de fase voor, tijdens als na het strafproces. Zelf geeft de reclassering vier kerktaken aan namelijk: advies, toezicht, uitvoering van taakstraffen en uitvoering van gedragsinterventies. Belangrijker dan de praktische hulp is dat de reclasseringswerker samen met de persoon in kwestie kan gaan onderzoeken onder welke omstandigheden het delict heeft plaatsgevonden en wat er eventueel aan begeleiding nodig is om te proberen herhaling te voorkomen.

Vroeghulp houdt in dat een arrestant veelal wordt bezocht in de politiecel of bij de rechter-commissaris. Het vroeghulp bezoek maakt het voor de reclassering mogelijk in een vroeg stadium een inschatting van de persoon en zijn situatie te maken en antwoord te geven op de vraag of de verdachte wel of niet door de reclassering kan worden begeleid. Tijdens de vroeghulp kan een zogenaamde quickscan worden gebruikt. De quickscan is een instrument van de reclassering waarmee de reclasseringswerker in korte tijd een inschatting maakt van de kans op recidive bij een verdachte of veroordeelde. Het instrument toetst daarnaast of iemand ontvankelijk is voor reclasseringsinzet om herhaling van het delictgedrag te voorkomen. Vaak wordt vervolgens een zogenaamd vroeghulpinterventierapport gemaakt. Dit rapport wordt gemaakt voor de OvJ, R-V of de raadkamer met een advies of iemand bijv. langer in voorlopige hechtenis moet blijven of dat een schorsing wenselijk is. In het laatste geval maakt de reclassering een plan van aanpak waarin afspraken worden gemaakt over de start van een reclasseringstraject.

Naast de betrokkenheid van de reclassering in de aanloop naar een strafzaak is zij ook betrokken bij de uitvoering van taakstraffen die ter voorkoming van strafrechtelijke afdoening uitgevoerd worden. Het gaat daarbij om verschillende delicten waarvoor de OvJ een taakstraf ter voorkoming van strafvervolging aanbiedt. We spreken dan van taakstraftransactie. De reclassering blijft na de stafzaak op verschillende manieren betrokken bij veroordeelden. Het gaat dan o.a. om personen die een taakstraf opgelegd krijgen in de vorm van een leerstraf of werkstraf. Werkstraffen bestaan uit onbetaalde arbeid en kunnen op verschillende plekken uitgevoerd worden. Bij de genoemde trainingen is het belangrijk te benadrukken dat deze vaak worden toegepast als bijzondere voorwaarde bij voorwaardelijke veroordelingen. De rol van de reclassering na afloop van gevangenisstraffen is ten slotte belangrijker geworden door de in juli 2008 in werking getreden wet voorwaardelijke invrijheidsstelling. Deze wet heeft een einde gemaakt aan de regel dat gevangenen in Nederland standaard vrijkwamen na het uitzitten van 2/3 van hun straf. Met de nieuwe wet is de vrijlating voortaan voorwaardelijk. Allereerst is er een algemene voorwaarden dat de ex gedetineerde geen strafbaar feit mag begaan binnen de proeftijd.

De reclassering is ook direct en indirect betrokken bij diverse cursussen en andere programma`s om het gedrag van veroordeelden te veranderen en recidive te voorkomen. De training voor Cognitieve vaardigheden(CoVa) is een training die georganiseerd wordt en sinds 2007 erkend is. Achtergrond gedachte bij deze training is dat denken de basis van gedrag is, en juist daar gaat het bij veel delictplegers structureel mis. Het ontbreekt hen vaak aan goede vaardigheden, waardoor ze eerst handelen en dan pas gaan nadenken. De CoVa leert nieuwe denkvaardigheden aan. Van oudsher speelde de reclassering een belangrijke rol voor gedetineerden die vrijgelaten werden uit detentie. Sinds 2006 is deze rol goeddeels verlegd naar de gemeenten door de regering. De gemeenten zijn nu dus de aangewezen instantie om de nazorg voor gedetineerden te regelen. In de praktijk blijkt deze overgang niet altijd eenvoudig. Als men langdurig gedetineerd is geweest kan zich een aantal problemen tegelijkertijd voordoen. Bijv. die persoon wordt uit GBA geschreven en ingeschreven bij de gemeente van de penitentiaire inrichting(PI). Als de gedetineerde vervolgens weer vrij komt en bijv. een uitkering aan wil vragen loopt hij tegen het probleem aan dat de ID kaart of paspoort is verlopen. Voor het verkrijgen van een nieuw legitimatiebewijs moeten vaak hoge leges worden betaald waardoor een gedetineerde direct na vrijlating al snel terug kan vallen in de criminaliteit. Om de overgang naar het gewone leven te verbeteren zijn medewerkers maatschappelijke dienstverlening actief in de gevangenis. Zij moeten zorgen voor een goede overdracht naar de gemeente waar de gedetineerde gaat wonen. Het optreden van de reclassering vindt zijn basis allereerst in het WvSr, wanneer een rechter een voorwaardelijke straf oplegt worden daarbij voorwaarden opgelegd art 14 c Sr. Het OM kan bij de reclassering opvragen over hoe de taakstraf wordt of is verricht(art 22 e Sr).

Gedragsverandering en risicobeheersing zijn sleutelbegrippen in de reclassering. Kennis van daders en verdachten ligt daaraan ten grondslag. Zo`n 60.000 krijgt de reclassering Nederland er jaarlijks over de vloer. Allemaal krijgen zij de behandeling die bij hen past. Niet omdat RN hen als klant beschouwd, maar omdat de samenleving tegen de narigheid van dit soort klanten beschermd wil worden. Met name die laatste zin verraadt een visie op de reclassering die het tegenovergestelde lijkt van de visie die vanaf de jaren zestig lange tijd overheerste en waarbij daders voor een deel als slachtoffers van samenleving, slechte jeugd en andere externe factoren werden gezien.

ARTIKEL 18 – BRONNEN VAN PROFESSIONELE EFFECTIVITEIT.

Het belang van het reclasseringswerk vindt brede erkenning in de samenleving en de politiek. Het werk vraagt ook om een hoge mate van professionaliteit, omdat er per definitie gewerkt wordt met mensen die een risico vormen voor zichzelf en voor de samenleving. In de afgelopen 2 decennia is hier flink werk van gemaakt. Hoe verhoudt professionaliteit zich tot de tendens om protocollen op te stellen voor allerlei werkprocessen, waar voorheen sprake was van een zekere autonomie voor professionals of collegiale verbanden om deze processen naar eigen inzicht in te richten.

Model de Jonge

De Jonge formuleerde een model waarin de professionaliteit van een bepaalde beroepsgroep toeneemt naarmate er duidelijk sprake is van de volgende 3 basiskenmerken:

• Er is sprake van een duidelijke een maatschappelijk gelegitimeerde professionele missie.

• Er is sprake van duidelijke activiteiten en voor de uitvoering hiervan bestaat specifieke professionele expertise.

• De professionele activiteiten c.q. de professionals zijn ingebed in een beroepsgroep, en de professionals verantwoorden zich publiek over hun werkwijze en resultaten.

Reclasseringswerkers werken met burgers die worden verdacht of zijn veroordeeld voor een delict met als centraal doel de recidive bij hen te verminderen. De reclassering werkt binnen de beleidskaders van het Ministerie van Veiligheid en Justitie met wie de organisaties een rechtstreeks financierings- en verantwoordingsrelatie onderhouden. De reclassering kent 4 hoofdtaken: diagnose en advies, toezicht, gedragsinterventies en werkstraffen. Om het centrale doel, terugdringen van recidive te bereiken werken reclasseringswerkers gelijktijdig aan risicobeheersing, gedragsverandering en re-integratie. Daarbij maken ze zoveel mogelijk met de justitiabele en diens omgeving een plan voor risicobeheersing, signalering en terugval preventie. Ook wordt duidelijk dat tijdens de ontwikkeling van het vakgebied beurtelings de nadruk lag op een van beide kenmerken van professionele expertise: de ene keer op ruimte en autonomie, en dan weer op het zich voegen naar expliciete kennis en methoden. Het vinden van de balans die bij professionele expertise hoort, is momenteel gaande. Tot aan het eind van de WOII werd het reclasseringswerk gedaan door gegoede vrijwilligers die zich het lot van de teruggekeerde detineerden aantrokken. De rol ten opzichte van de overheid was, met per tijdvak wisselende accenten, in grote lijnen duidelijk: de overheid strafte, de reclassering deed de nazorg. Rond WOII veranderde het strafrechtelijk beleid van de overheid: nazorg voor gedetineerden en re-integratie werden meer ingebed in het strafrechtelijk beleid. Hierdoor kwam er meer overlap tussen de domeinen van strafrecht en reclassering. Reclasseringswerkers kregen een duidelijke afgesproken rol bij pro-justitiarapportage, nazorg en begeleiding. Om deze rol goed te kunnen vervullen ontving de reclassering overheidssubsidie. Deze subsidierelatie maakte een grondige uitbreiding van de reclassering en professionalisering van het personeel mogelijk. Het werk werd steeds meer gedaan door betaalde krachten in plaats van vrijwilligers. De nieuwe methodieken waren primair gericht op persoonlijke groei en individueel welbevinden. Reclasseringswerkers werden opgeleid volgens dit gedachtegoed, op de eerste scholen voor maatschappelijk werk, omdat dit destijds de enige mogelijkheid was tot professionalisering. Deze oriëntatie van de reclassering duurde voort tot het einde van de jaren 70, en in de loop der jaren kwam ook hier het doel: sociale actie bij. In deze jaren kwam voor het eerst discussie rond professionele autonomie. Voor het eerst was er sprake van een professioneel kennisdomein van waaruit de reclasseringswerkers een eigen standpunt konden bepalen, en dat een claim op eigen handelingsruimte mogelijk maakte. Ze konden in deze tijd zelf in hoge mate de eigen werkprocessen inrichten en er was sprake van veel handelingsruimte. Maar in deze ruimte waren ze volledig aangewezen op de eigen –overigens aanzienlijke- impliciete ervaringskennis en op een maat beperkt toepasselijk kennisbestand. Men kan zich daarom afvragen hoe professioneel deze ruimte was.

Vanaf eind jaren zeventig traden verschillende veranderingen op. Als gevolg van de crisis begin jaren tachtig kwam er strakkere bemoeienis met efficiënte inzet van middelen. In de jaren 80 begon de overheid te experimenteren met nieuwe ambulante sancties, zoals werkstraffen. Hierdoor nam de overlap tussen de doelen van de strafrechtspleging en de reclassering weer verder toe: nu kwam het sanctioneren zelfs in het ambulante vaarwater van de reclassering terecht. De overheid trok de reclassering daarom inhoudelijk dichter naar zich toe. Dit leidde tot een opleving van de discussies over afbakening van domeinen en over professionele autonomie. Ook in de jaren 80 oriënteerden veel reclasseringswerkers zich nog steeds op de stroming binnen het maatschappelijk werk die wars was van bevoogding of dwang. Zo vond in deze jaren een verzakelijking plaats in de concepten en methoden van het maatschappelijk werk. Er kwamen nieuwe methoden in zwang, bijv. taakgerichte hulpverlening, met een meer zakelijke inslag en minder gericht op persoonlijke groei. Bovendien was vanaf halverwege de jaren 80 individuele ontplooiing niet meer het enige grote goed. De opvatting dat de mens van nature maatschappelijk is, won terrein en het werken aan maatschappelijke inpassing werd gangbaar onder de beroepsgroep. Voor het eerst werd niet meer alleen bevoogding(ten onrechte ingrijpen) maar ook nalatigheid(ten onrechte niet ingrijpen bij kindermishandeling, criminaliteit, verwaarlozing) door maatschappelijke werkers helder aan de orde gesteld.

Criminologisch onderzoek

Snel daarna begon een stroom onderzoek op gang te komen uit een andere hoek: criminologisch onderzoek over de afbouw van criminele loopbanen en effectieve werkwijzen bij terugdringen van recidive. Deze psychologische georiënteerde onderzoeksschool is bekend geworden als What Works. Het duurde echter nog even voordat deze onderzoeksresultaten en methodieken hun weg naar de RN vonden. Want in de jaren 90 stond de professionalisering van de reclasseringsmedewerkers meer in het teken van casemanagement dan van methodisch handelen in gedwongen kader. In het reclasseringswerk stond in die jaren daarom de trajectbegeleiding centraal, waarbij een vaste begeleider de contactpersoon was voor de reclasseringsclient en diens belangrijkste taak was het sturen en bewaken van de samenhang in het gehele justitiele- en zorgtraject. De methodiek van het casemanagement bood goede handvatten voor een doelgerichte en samenhangende benadering van het reclasseringswerk. Maar inhoudelijk leunde de methodiek nog sterk op een vraaggerichte benadering met weinig aandacht voor opgelegde doelen of de dynamiek van onvrijwillige interactie.

What Works

Rond 2000 werken ook in NL de What Works inzichten ontdekt en bewerkt. Een stroom van instrumenten en methodieken werd ontwikkeld, waaronder de RISc, het risico assessmentinstrument van de reclassering. Nederlandse methodieken voor werken in gedwongen kader en enkele gedragsinterventies. De ontwikkeling kreeg een impuls doordat het terugdringen van recidive een van speerpunten werd van de achtereenvolgende regeringen. Bovendien stimuleerde het ministerie van V&J actief het werken met evidence based methoden en instrumenten. Hierbij speelde ook de financiële relatie met de overheid een rol. Vooral 4 principes werden omarmd:

• proportioneel ingrijpen naar de mate van het risico(risicoprincipe)

• de interventies moeten ingrijpen op de criminogene factoren(behoefteprincipe)

• de interventies moeten aansluiten bij de mogelijkheden een leerstijl van de cliënt(responsiviteitsprincipe)

• de interventies moeten worden uitgevoerd zoals ze zijn opgesteld en getoetst(programma-integriteitsprincipe) in deze periode verdwenen maatschappelijk werk methodieken en termen.

Deze nieuwe integratie hangt samen met de What Works bevindingen, dat de combinatie van controleren en begeleiden essentieel is bij terugdringen van recidive.

Vanaf de eeuwwisseling kunnen reclasseringswerkers dus steeds meer putten uit kennis en methoden die zijn toegespitst op hun werk. De reclasseringsorganisaties verwerken deze inzichten ook in de eigen nascholing. Zoals gezegd bestaat professionele expertise per definitie uit expliciete kennis en handelingsruimte. Op grond hiervan zou met de toename van beschikbare en benutte kennis ook in de discretionaire ruimte moeten toenemen. Maar dat gebeurde niet. Deze ontwikkelingen werden door veel reclasseringswerkers zelf ervaren als een inperking van de handelingsruimte in plaats van als versterking. Uit deze initiatieven blijkt dat zowel de politiek als de reclasseringsorganisaties de signalen serieus namen. Eveneens blijkt dat een sterke kennisbasis wel een noodzakelijke maar niet een voldoende voorwaarde is voor meer handelingsruimte.

Ontwikkelingen

In het kader van dit artikel stippen we 5 ontwikkelingen aan die hierbij een rol spelen, een overkoepelende verklaring ligt in het maatschappelijke klimaat.

1. gelijktijdige verandering van de positie in de strafrechtketen

Vanaf 2002 is de reclassering volledig ingebed in de strafrechtketen. Justitie was vanaf dat moment de enige opdrachtgever en de subsidieerde alleen nog activiteiten die rechtstreeks in dienst stonden van een effectieve strafrechtspleging. Er werd vanaf die tijd alleen nog gewerkt in gedwongen kader. De Amerikaanse Tough on Crime beweging kreeg ook in Europa en NL navolging. Dit leidde tot een sterke accentuering van de rol van de reclassering op signaleren, monitoren en het beheersen van risico`s, en een verminderde aandacht voor de begeleidende taak. Met de invoering van Redesign toezicht in 2009 is het toezicht nog sterker aan het strafproces gebonden, doordat de basis van het toezicht vanaf dan ligt in de bijzondere voorwaarden die de cliënt zijn opgelegd.

2. gelijktijdige veranderingen in bedrijfsvoering

Tegelijk met de nieuwe positionering ging de reclassering vanaf 2002 ook werken met een nieuwe financieringssystematiek: de outputsourcing. Het werk werd gedefinieerd in termen van enkele producten. Als afzonderlijke producten werden gedefinieerd: advies, toezicht, gedragsinterventies en werkstraffen. De producten werden bedrijfsmatig van elkaar gescheiden, zodat ze afzonderlijk konden worden geleverd en afgerekend. Voor de reclasseringswerkers ging deze verandering gepaard met een toename van administratieve handelingen, die primair in dienst stonden van het bedrijfsmodel en niet waren ontworpen ter ondersteuning en explicitering van professionele inhoudelijke keuzen. Met de invoering van Redesign toezicht in 2009 werd de financieringssystematiek nog complexer nu ook contactfrequentie moest worden vastgelegd en administratief verantwoord.

3. verabsolutering van evidence-based werken

Het enthousiasme voor de nieuwe inzichten rond What Works was groot, zeker ook bij de overheid die kansen zag de recidive terug te dringen. Niet alleen voor de inzichten zelf was er enthousiasme, ook voor het fenomeen evidence-based werken, dat de norm werd voor alle dingen. Andere kenmerken die bijdragen aan effectiviteit zoals de motivatie van personeel en diens vermogen om ook andere kwaliteiten in stelling te brengen verdwenen uit beeld. Het leidde tot een sterk instrumentele opvatting over het opleiden van professionals. Professionele waarden, ervaringskennis en onderling beraad werden minder relevant. Het ging erom dat iedereen de beschreven stappen van de interventie of methodiek kon uitvoeren. De contextloze toetsing van de interventies wordt nu erkend als een manco van de ontwikkeling van het effectief werken van de evidence based methode. De laatste jaren is bij reclassering nieuwe opvatting over het werken met evidence based aan het winnen, zoals het belang van professionele waarden, ervaringskennis en reflectie.

4. selectieve adoptie van kennisbronnen

De combinatie van het vernieuwde bedrijfsmodel en de strikte interpretatie van evidence-based werken heeft de ontvankelijkheid voor de nieuwe kennisinzichten rond What Works beperkt tot die principes die konden worden ingepast. Dit leidde tot het verwaarlozen van een drietal andere principes van effectiviteit namelijk: het principe van multimodaal werken, continuïteit en professionaliteit.

5. implementatie van grote veranderingen met kleine middelen.

Samenhangend implementeren van grote vernieuwingen is buitengewoon ingewikkeld. Een dialoog tussen professionals onderling en met managers op het niveau van waarden, overtuigen en denkwijzen brengt vanuit bestuurlijk perspectief potentiële risico`s met zich mee. De risico`s van het alternatief-waarden en overtuigingen buiten de dialoog houden- zijn wellicht meer ondermijnend en worden vaak pas op lange termijn zichtbaar. Een deel van de professionals zoekt dan een nieuw houvast in steeds gedetailleerde instructies. De protocollering die in dit themanummer aan de orde is, kan voortkomen uit een zichzelf versterkend proces van steeds gedetailleerdere instructies voor steeds meer houvast zoekende professionals. Mede daardoor worden methodieken soms veel gedetailleerder en strikter geprotocolleerd dan te rechtvaardigen is op grond van het onderzoek.

De eerste conclusie, uitgaande van het model van de Jonge, is dat protocollering van het werkproces niet op gespannen voet hoeft te staan met professionaliteit. In het algemeen werken professionals juist met een hoge maatschappelijke status en een hoogontwikkelde expertise ook met goed onderbouwde methoden en instrumenten. Op basis van een groeiend expliciet en goed toepasbaar kennisbestand is in het reclasseringswerk sprake van dergelijke methoden en instrumenten. Dat neemt niet weg dat professionaliteit wel op gespannen voet staat met protocollen als deze handelingen voorschrijven op dermate gedetailleerde wijze, dat ruimte voor aanpassingen aan de context verdwijnt. De tweede conclusie is dat met de groei van het kennisbestand en de verbeterde opleiding voor reclasseringswerkers de professionele ruimte had kunnen toenemen, maar dat dit in de jaren na de eeuwwisseling niet het geval was. Dit gebrek aan ruimte hing niet samen met de toename van kennis en methoden maar met enkele trends die interfereerden met de introductie hiervan. De derde conclusie is dat de reclassering sinds enkele jaren een nieuw evenwicht zoekt en lijkt te vinden, waarbij de professional weer kan worden aangesproken op de volledige professionele expertise, dus inclusief erkenning van tacit knowledge en professionele ruimte. Diverse initiatieven geven hier blijk van. Ook is de laatste jaren een grotere openheid ontstaan voor de adoptie van onderzoeksbevindingen en principes van effectiviteit die niet meteen zijn in te passen in het bedrijfsmodel, zoals de principes van continuïteit en professionaliteit.

Sinds vorig jaar staat in de interne bedrijfsplannen van de reclassering de professional centraal. Dit heeft ook gevolgen voor het interne opleidingshuis van de reclassering dat niet alleen meer koerst op handelingsinstructies, maar ook op het stimuleren van professionele verantwoordelijkheid en het benutten van professionele ruimte. Vanuit het gezichtspunt van effectiviteit zijn dit noodzakelijke stappen. Wil een fundamentele vernieuwing niet alleen op papier, maar ook feitelijk haar beslag krijgen dan is een inhoudelijke adoptie tot op het niveau van professionele waarden en overtuigingen door een aanzienlijk aantal werkbegeleiders, vakvolwassenen en senior professionals nodig.

Kinderrechter

ARTIKEL 19 – JEUGDBESCHERMING ALS RECHTSBESCHERMING, JUSTITIËLE VERKENNINGEN

Justitiële jeugdzorg is een vorm van rechtsbescherming namelijk van jeugdige burgers. Op voorhand mag je verwachten dat er samenhang zal bestaan tussen enerzijds justitiële bekommernis om het welzijn van jeugdigen en anderzijds al die andere vormen van bekommernis die men wel eens samenvat onder de noemer opvoeden. Justitiële jeugdzorg is een vorm van rechtsbescherming en de overeenkomst met andere rechtsbescherming is dat er een prijs voor wordt betaald in een specifieke muntsoort namelijk: systeembehoud. Wie of wat er rechtens ook beschermd moet worden steeds moet ook het systeem van het recht beschermd worden. Optreden in naam van het recht lost dus niet alleen problemen op, het veroorzaakt ook problemen. Wie een beroep doet op recht wint niet alleen maar verliest ook. Rechtsbescherming van jeugdigen is ook altijd bescherming van het recht als systeem, inclusief de vervreemding die dat met zich meebrengt. Justitiële jeugdzorg is geen voortzetting van de maatschappelijk zorg met andere middelen; het is een breuk daarmee, of we dat willen of niet. Vandaar dat het optreden van het recht in jeugdhulpverlening heel duidelijk moet worden gemarkeerd; zo weinig mogelijk maatregelen, maar zo duidelijk mogelijk toegepast, gehandhaafd en gemotiveerd. Wie mensenrechten erkent zegt daarmee dat zo`n rechtsorde alleen maar kan bestaan als je eerst ieder menselijk wezen al een onaantastbare positie geeft van waaruit hij of zij zelf aan die verdeling deel kan hebben. Vandaar dat mensenrechten niet alleen de eerbiediging van het leven inhielden, maar van meet af aan ook allerlei politieke, sociale en culturele dimensies kregen. Om drie redenen leidde dit geweldige inzicht tot problemen: in eerste plaats was het inzicht ook weer niet zo nieuw, het leek sterk op de toepassing van de oude soevereiniteitsrechten maar dan voor ieder menselijk individu. Het ging toen vooral over rechten om bevelen uit te delen. Ten tweede werden pas na WOII de mensenrechten weer gewaardeerd juist omdat ze toen met voeten werden getreden door het totalitarisme. Ten derde met het verdelingsprobleem kwam ook de behoefte op de proppen aan een hogere macht die zo`n verdeling tot stand kon brengen, afdwingen en handhaven.

Conclusies

Als al deze rechten tegen elkaar afgewogen moeten worden, kun je meteen twee conclusies trekken. Allereerst gaan rechten van kinderen kennelijk helemaal niet voor op de normale verdeling van rechten en plichten die in een rechtssysteem aan de orde is. En ten tweede zal er steeds meer een beroep worden gedaan op de rechterlijke instanties(rechter, RvdK, gezinsvoogdij) om een bepaalde verdeling te bewerkstelligen, te veranderen of te handhaven. Wie het tij wil keren, zal heel erg principieel moeten kiezen: als kinderen rechten hebben, dan zijn het ‘troeven’ op welke rechten van ouders ook. Ouders hebben niet het recht maar de plicht om hun kinderen op te voeden, je hoeft niet het maximale te doen, je moet het opvoeden doen op een behoorlijk niveau overeenkomstig de eisen van de sociale omgeving waarin je verkeert.

Criminaliteit is geen perversiteit. Het is eigenlijk gewoon datzelfde beginsel consequent toegepast: doen waar je zin in hebt als je de kans krijgt. Eerder zou je als ouder dan ook stelling moeten nemen tegen het volstrekt idiote beeld dat volwassenen op die manier van zichzelf geven. Kinderen zien die beelden als uitingen van een wereld waarvan hun ouders de eerste representanten zijn, dus van ouderlijk gezag. Ik vermoed dat hier evenveel problemen uit voortkomen als uit ouderwet ouderlijk dictatorschap. Eigenlijk geloof ik helemaal niet in opvoeden. Kinderen dienen vooral niet opgevoed te worden maar alleen grootgebracht, dat is al moeilijk genoeg. Ik bedoel natuurlijk alleen maar zachtjes tegen te spreken wat tegenwoordig onder opvoeden wordt verstaan: een onophoudelijke en verbaal begeleide manipulatie van kinderen onder verwijzing naar hun veronderstelde welbevinden en naar al even veronderstelde affecties. Waar het om gaat is dat hulpverlening bij opvoeding geen instructie vergt, maar investering: investeren in hechting aan mensen en het weer los kunnen laten van die hechting. Ik wil 2 voorstellen doen op basis van deze overdenkingen. Het eerste is erop gericht justitiele jeugdbescherming minder nodig te maken, het tweede om ze als ze toch nodig is, effectiever te maken. Hoe bevorder je dat ouders meer verantwoordelijkheid tonen in het opvoeden van hun kinderen? Een van de mogelijke antwoorden is het anders instellen van de kinderbijslag en of aftrek: niet meer als staatssteun voor het verwekken van kinderen, maar voor het grootbrengen van kinderen. Het algemeen belang van de kinderbijslag ligt immers niet bij het bestrijden van de kosten van levensonderhoud, maar bij hun begeleiding tot zelfstandige leden van de samenleving. Je zou de kinderbijslag naar achteren kunnen verschuiven onder behoud van het totale bedrag per kind: hij gaat bijv. pas in vanaf het 10^e levensjaar, maar je krijgt veel meer per jaar. Op die manier worden verschillende effecten bereikt.

• Het besluit om kinderen te krijgen zal moeten worden genomen op basis van financiële verantwoordelijkheid die ouders de eerste jaren zelf kunnen dragen.

• Ouders en kinderen krijgen een gezamenlijk belang bij winstmogelijkheden voor het gezin

• Op dit vermogen is verhaal mogelijk wanneer schade is toegebracht aan derden. Dus ouder krijgen groot belang bij voorkomen crimineel gedrag.

Het tweede voorstel raakt aan de nagenoeg onmogelijke positie van de gezinsvoogdij. De gezinsvoogd zit in tenminste drie spanningsvelden. Men moet een opvoedkundig gezag aan de dag leggen terwijl men uiteindelijk het rechtsgezag vertegenwoordigt. Bovendien moet men zich opstellen als hulpverlener in dien van kinderen en hun ouders, terwijl men tegelijk als professional pretendeert hun belangen beter te kennen dan zijzelf. Recent is daar nog het spanningsveld bijgekomen tussen uitoefening van dat professionalisme in de rol van case-management dan wel in de rol van operationele inzet(waarbij eigenlijk alleen het belang van het kind telt. Het lijkt mij goed om dieper na te denken over een natuurlijke aansluiting van de gezinsvoogdij bij de school, dus over de rol die de schoolmensen zouden kunnen spelen in de gezinsvoogdij of gezinsvoogden in de school. Dat geldt temeer nu de gezinsvoogdij zich ontwikkelt naar case management en er aan de onderkant van de hulpverlening gaten dreigen te vallen. De kern van mijn voorstel betreft een gedeeltelijke overheveling van de gezinsvoogdij vanuit het maatschappelijk werk naar het schoolwerk.

ARTIKEL 20 – DYNAMISCH SAMENWERKEN. DE KINDERRECHTER EN KETENPARTNERS IN DE JEUGDZORG

De kinderrechter is van oudsher een rechter die het pedagogische karakter van het jeugdrecht invulling geeft en het belang van het kind centraal stelt. De taken van de kinderrechter zijn in het laatste decennium ten aanzien van jeugdzorg ingrijpend veranderd. De kinderrechter is daarbij steeds afhankelijker geworden van ketenpartners in de jeugdzorg bij het nemen van beslissingen die diep ingrijpen in het gezinsleven van ouders en kind.

Positie kinderrechter

De positie van de kinderrechter die zich met jeugdzorgkwesties bezighoudt, was tot 1995 een bijzondere: niet alleen oordeelde de kinderrechter op verzoek over jeugdbeschermings-maatregelen, maar ook was hij verantwoordelijk voor de uitvoering van de maatregelen. Hij oordeelde zelfstandig over het al dan niet verlengen van maatregelen, bewaakte de termijnen, en was geschillenbeslechter bij conflicten tussen gezinsvoogd en betrokkenen bij een maatregel. Met de wetsherziening van de OTS in 1995 veranderde deze functie radicaal vanwege de inbreuk die deze invulling van rechterlijke taken betekende op het recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter (art. 6 EVRM). De kinderrechter werd lijdelijk en kon alleen nog beslissen op verzoek, zonder dat er nog enige bemoeienis was met de uitvoering van de OTS.

Ook de bemiddelende functie van de kinderrechter via de geschillenregeling, waarbij conflicten over de uitvoering van de OTS tijdens het wekelijkse spreekuur van de kinderrechter op informele wijze konden worden voorgelegd, verdween. Hiervoor in de plaats kwam een formele procedure waarbij de gezinsvoogd een schriftelijke aanwijzing aan ouders met gezag en minderjarigen kon geven over de verzorging en opvoeding van de minderjarige, bijvoorbeeld over een omgangsregeling tussen ouders en kind. De ouders kunnen vervolgens bij de kinderrechter bezwaar maken tegen de aanwijzing. De voorheen leidende kinderrechter bij een OTS is hiermee derhalve tot een lijdelijke kinderrechter geworden. Hij kan niet meer ambtshalve overgaan tot het starten, verlengen of beëindigen van een OTS of machtiging uithuisplaatsing. De kinderrechter is niet langer verantwoordelijk voor het bewaken van termijnen en zal bijvoorbeeld moeten afwachten of vóór afloop van de termijn van een OTS of machtiging uithuisplaatsing een verlengingsverzoek wordt ingediend door Bureau Jeugdzorg. De kinderrechter is in dit systeem afhankelijk van de inhoud van een verzoekschrift voor het oordelen over een machtiging uithuisplaatsing. Als Bureau Jeugdzorg bijvoorbeeld verzoekt om een machtiging voor gesloten verblijf in een justitiële jeugdinrichting, terwijl de kinderrechter een voorkeur heeft voor een (open) plaatsing van een minderjarige in een residentiële instelling, dan kan de kinderrechter slechts het verzoek tot gesloten plaatsing toe- of afwijzen. De machtiging kan niet worden afgegeven voor een andere categorie dan de verzochte. De enige mogelijkheid voor de kinderrechter is in dit geval om Bureau Jeugdzorg of de Raad voor de Kinderbescherming ter zitting te overtuigen van de noodzaak tot een ander soort uithuisplaatsing, zodat ter zitting een wijzigingsverzoek wordt gedaan en vervolgens een dergelijke machtiging kan worden afgegeven. Alleen als Bureau Jeugdzorg weigert een indicatiebesluit te nemen, kan de kinderrechter op verzoek van de Raad beslissen tot een machtiging uithuisplaatsing, die vervolgens door Bureau Jeugdzorg moet worden uitgevoerd. De wettelijke verplichting van het indicatiebesluit leidt tot extra papierwerk voor Bureau Jeugdzorg en werkt bureaucratie verder in de hand. De kinderrechter krijgt hierdoor meer schriftelijke stukken opgestuurd bij een verzoek tot OTS of machtiging uithuisplaatsing, en er gaan wel geluiden op dat er te veel informatie wordt aangeleverd, terwijl bepaalde relevante informatie nu juist ontbreekt. De kinderrechter kan Bureau Jeugdzorg echter geen opdracht geven om bepaalde informatie nu juist wel of niet te overleggen, maar heeft slechts de mogelijkheid tot toewijzing of afwijzing van een verzoek.

In de praktijk is inmiddels gebleken dat kinderrechters sinds 1995 verschillende juridische mogelijkheden hebben gevonden om actief invloed te blijven uitoefenen op de uitvoering van de OTS (Bruning, 2004). Hiermee kunnen zij ook meer controle blijven uitoefenen. Zo hebben kinderrechters belanghebbenden ontvankelijk verklaard die in de huidige wet geen mogelijkheid hebben om bij de kinderrechter bezwaar te maken tegen bepaalde beslissingen van Bureau Jeugdzorg. Verder kunnen kinderrechters de termijn voor een (verlenging) OTS of een machtiging uithuisplaatsing korter dan de maximaal toegestane duur van een jaar bepalen, zodat er bij de wens tot een verlenging van de maatregel weer sneller een zitting bij de kinderrechter zal zijn. Kinderrechters kunnen op deze wijze regelmatiger controle uitoefenen op het verloop van de OTS. Knelpunt hierbij is wel dat bij een korte duur van de OTS of de machtiging uithuisplaatsing, de mogelijkheid tot toetsing in hoger beroep wordt beperkt. Een ander voorbeeld van een actieve houding van de kinderrechter betreft de situatie waarin een kind na langdurig verblijf in een pleeggezin door Bureau Jeugdzorg (toen nog gezinsvoogdij-instelling geheten) zou worden teruggeplaatst. In een zaak waarover de Hoge Raad uiteindelijk heeft beslist, stelden de pleegouders telefonisch beroep in tegen de voorgenomen terugplaatsing van hun pleegkind. De kinderrechter besliste dat, hoewel dit in de wet onduidelijk was geregeld, de terugplaatsing door de kinderrechter kon worden tegengehouden.

Een laatste voorbeeld van de actieve houding van de kinderrechter is de wijze waarop kinderrechters in de periode van 1995 tot 2005 een machtiging uithuisplaatsing formuleerden. Door deze zo specifi ek mogelijk te formuleren (zoals ‘verblijf in het pleeggezin van de grootouders’ in plaats van ‘verblijf in een pleeggezin’) kon de kinderrechter de plaatsingsmogelijkheden voor een kind dat van ouders werd gescheiden beperken en daarmee beter controleren. Met de inwerkingtreding van de Wet op de jeugdzorg is deze mogelijkheid voor een belangrijk deel verdwenen. Ook dat de kinderrechter geen invloed meer kan uitoefenen op het pleeggezin waar een kind geplaatst zal worden: voor een plaatsing in een pleeggezin kan de kinderrechter slechts in algemene zin tot een machtiging uithuisplaatsing tot plaatsing in een pleeggezin (via de zorgaanbieder) beslissen. Uit onderzoek onder kinderrechters in 2006 blijkt opnieuw dat zij niet terug willen naar de situatie van vóór 1995. Zij willen echter wel meer invloed krijgen om zodoende de rechtsbescherming voor ouders en minderjarigen beter te waarborgen, zo blijkt uit een onderzoek uit 2006.). Uit hetzelfde onderzoek naar de positionering van de jeugdrechter blijkt dat de kinderrechters ontevreden zijn over de wijze waarop Bureau Jeugdzorg invulling geeft aan de regiefunctie bij de OTS. Dit heeft onder andere te maken met teveel bureaucratische rompslomp die de taak van gezinsvoogd met zich meebrengt en onvoldoende toerusting van de gezinsvoogden. Inmiddels wordt bij het ministerie van Justitie hard gewerkt aan het wetsvoorstel herziening jeugdbeschermingsmaatregelen, dat voortkomt uit het rapport Kinderen Eerst! van de werkgroep wetgeving van het justitieproject Beter Beschermd. In dit wetsvoorstel zal inderdaad weer een geschillenregeling worden opgenomen. Uiteindelijk is niet gekozen voor een automatische toetsing van alle beëindigingen van uithuisplaatsingen (in pleeggezinnen) door de kinderrechter. Wel is opgenomen dat pleegouders een terugplaatsing van hun pleegkind naar de ouders kunnen blokkeren. In dat geval zal de kinderrechter moeten beslissen over de voorgenomen terugplaatsing door Bureau Jeugdzorg.

Percepties gerechtelijke procedure en OTS

In de praktijk blijken de percepties ten aanzien van een gerechtelijke procedure bij een OTS tussen ketenpartners nogal eens te verschillen. Rechters zijn geneigd om van het totaal aantal verzoekschriften dat wordt ingediend toch altijd een klein percentage verzoeken af te wijzen, terwijl Bureau Jeugdzorg en de Raad voor de Kinderbescherming juist liever ‘op safe’ spelen en pas een verzoekschrift tot een jeugdbeschermingsmaatregel indienen als zij er zeker van zijn dat het verzoek ook zal worden toegewezen. Het kost immers veel tijd om een verzoekschrift voor te bereiden en het levert ook veel spanningen op voor de direct betrokkenen, die vaak niet op een maatregel zitten te wachten. Op het moment dat een rechter een verzoekschrift dan toch afwijst, kan dit er toe leiden dat er een volgende keer nog langer gewacht wordt voordat er een maatregelverzoek wordt ingediend. Dit betekent voor Bureau Jeugdzorg gezichtsverlies tegenover de ouders. Kinderrechters daarentegen geven wel aan dat in twijfelgevallen (is er voldoende grond voor een maatregel? Is het kind thuis voldoende veilig?) gerust een verzoekschrift kan worden ingediend. Ook laten zij blijken dat Bureau Jeugdzorg en de Raad soms te terughoudend zijn bij het indienen van verzoeken, n. Soms gebeurt het ook dat Bureau Jeugdzorg niet de betrokken gezinsvoogd naar de zitting laat gaan – die inhoudelijk goed op de hoogte is van de zaak -, maar bijvoorbeeld een collega die de gezinsvoogd vervangt omdat deze is verhinderd, een leidinggevende of een jurist van Bureau Jeugdzorg als het om een inhoudelijk lastige zaak gaat. In het onderzoek onder kinderrechters uit 2006 wordt aangegeven dat rechters hier soms problemen mee hebben, omdat zij niet optimaal geïnformeerd kunnen worden over de situatie van een minderjarige. Kinderrechters hebben echter zo veel mogelijk relevante informatie nodig om tot een zorgvuldig afgewogen beslissing te kunnen komen, en daarom is het belangrijk dat de gezinsvoogd ter zitting aanwezig is en ook een juiste houding kan aannemen om bijvoorbeeld de noodzaak tot verlenging van de OTS of de uithuisplaatsing, of tot een spoedmaatregel, duidelijk te kunnen maken.

Optreden ter zitting

Een juridische training ‘optreden ter zitting’ voor gezinsvoogden is dan ook een belangrijk aandachtspunt voor elk Bureau Jeugdzorg. Er spelen dan ook altijd meer belangen mee dan alleen de juridische belangen om een hoger beroep in te stellen. In elk geval is het belangrijk dat er bij de gerechtshoven een mogelijkheid bestaat tot spoedappel, waarmee een ingesteld hoger beroep veel sneller ter zitting kan worden behandeld. De laatste jaren is er naar aanleiding van enkele ingrijpende geweldincidenten waarbij kinderen om het leven zijn gekomen, veel te doen geweest over het functioneren van Bureau Jeugdzorg. Er werden vragen gesteld bij de veiligheid van kinderen die met een ondertoezichtstelling door een gezinsvoogd worden begeleid. Wat in deze discussie nauwelijks aandacht krijgt, is het gegeven dat Bureau Jeugdzorg niet zelf kan beslissen of en wanneer een kind uit huis wordt geplaatst; deze beslissing neemt de kinderrechter. Als de rechter bijvoorbeeld een verzoek van Bureau Jeugdzorg tot een spoeduithuisplaatsing afwijst omdat hij overweegt dat intensieve hulp aan huis tot voldoende veiligheid voor het kind zal leiden, zal Bureau Jeugdzorg vervolgens het kind thuis moeten blijven begeleiden, ook al is de gezinsvoogd het oneens met het rechterlijke oordeel. Het is dan een zeer zware taak om de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de OTS te blijven dragen en voor de veiligheid van het kind te blijven waken. Gezinsvoogden zullen hier zorgvuldig in moeten worden begeleid door leidinggevenden. g. Bureau Jeugdzorg heeft de bevoegdheid om de uitvoering van de OTS vorm te geven, maar de kans is groot dat de overwegingen van de kinderrechter hierbij een belangrijke rol spelen. Ook dit is een voorbeeld waaruit blijkt dat een goede communicatie tussen Bureau Jeugdzorg en kinderrechter hierover – zowel in algemene zin als in een individueel geval door dit op de zitting ter sprake te brengen – van groot belang is. Ten slotte verdient in dit kader de zorgaanbieder nog enige aandacht. Zorgaanbieders zijn bepalend voor het aanbod aan vormen van (jeugd)zorg (hulp thuis, verblijf elders, observatie).

Wachtlijsten

Voor bepaalde vormen van (jeugd)zorg bestaan lange wachtlijsten. De kinderrechter heeft echter geen enkele zeggenschap over de plaatsing van een minderjarige in een justitiële jeugdinrichting en kan slechts in algemene zin hiertoe een machtiging afgeven. Een gesloten plaatsing betekent echter een vrijheidsbeneming van de jeugdige en hiervoor gelden zwaardere wettelijke vereisten dan voor een plaatsing in een (open) residentiële instelling. Maar veelal gaat het in dergelijke situaties om minderjarigen voor wie eigenlijk geen lichtere vormen van hulp beschikbaar zijn, terwijl zij wel bijvoorbeeld behandeling nodig hebben en een gesloten plaatsing daarom beter is dan niets. De laatste jaren wordt er veel geïnvesteerd in een verbetering van de ketensamenwerking in de jeugdzorg. Als onafhankelijke rechter is de kinderrechter hier ook bij betrokken. In het kader van het justitieproject Beter Beschermd wordt onder andere gewerkt aan een versnelling van de doorlooptijden vanaf de aanleiding tot een maatregelverzoek tot de rechterlijke uitspraak op een verzoek. Sinds de kinderrechter in het kader van een OTS niet meer de regie voert maar als onafhankelijke en onpartijdige rechter beslist op verzoeken, is gebleken dat de kinderrechter creatieve mogelijkheden heeft gevonden om toch meer controle uit te oefenen op de uitvoering van een OTS door Bureau Jeugdzorg. Het lijkt er op dat de rol van de kinderrechter in de nabije toekomst weer een meer inhoudelijke invulling zal krijgen, bijvoorbeeld als de voorgestelde invoering van de geschillenregeling bij de OTS doorgang zal vinden. De kinderrechter heeft bij beslissingen over een OTS te maken met de Raad voor de Kinderbescherming, Bureau Jeugdzorg en (indirect) met de zorgaanbieder. Het meest heeft de kinderrechter te maken met (de gezinsvoogd van) Bureau Jeugdzorg als verantwoordelijke voor de uitvoering van de jeugdbeschermingsmaatregelen.

ARTIKEL 21 – RECHTER-COMMISSARIS, KINDERRECHTER EN MEERVOUDIGE KAMER

Door te verlangen dat de jeugdige instemt met de te stellen bijzonde voorwaarden wordt de indruk voorkomen dat hij al veroordeeld is. Een expliciete bekentenis is daarbij niet nodig. Door een bekentenis te verlangen voor het schorsen van de voorlopige hechtenis zou een jeugdige in de verleiding kunnen komen om te bekennen, uitsluitend om voor de schorsing in aanmerking te komen. Dit is niet wenselijk. Bovendien kan de culturele achtergrond van bepaalde jeugdigen een extra terughoudendheid bij het afleggen van een bekentenis meebrengen. Het vereiste van instemming brengt met zich mee dat de jeugdige voldoende duidelijk moet zijn geïnformeerd en dat de beslissing tot instemming in vrijheid moet zijn genomen, waarbij de jeugdige in staat was de informatie te bevatten en de consequenties van zijn beslissing te overzien. De jeugdige kan zich bij zijn beslissing juridisch laten bijstaan.

ARTIKEL 22 – DE CLIËNT IN DE JEUGDZORG EN JEUGDBESCHERMING VANUIT JURIDISCH PERSPECTIEF

Voor een cliënt in de jeugdzorg valt of staat een positieve zorgervaring met een zorgvuldige bejegening. Bejegeningsklachten zijn vaak te vinden in klachtprocedures bij Bureaus Jeugdzorg en zorgaanbieders, en ook uit onderzoek onder cliënten in de jeugdzorg valt op dat een zorgvuldige bejegening van doorslaggevend belang is voor hun positieve oordeel over jeugdzorg. 

Professionalisering

In dat opzicht is er in de jeugdzorg de laatste jaren hard gewerkt: er is een professionali-seringsslag gaande en de Deltamethode is ingevoerd, waarmee niet alleen de caseload is verlaagd naar ongeveer 15 gezinnen per (gezins)voogdijwerker, maar ook een nieuwe methodiek is ingevoerd waarmee meer doelgericht wordt gewerkt. Ook zijn er veel (incidentele) gelden geïnvesteerd om de wachtlijsten aan te pakken. De bureaucratie in de jeugdzorg is aangepakt.

Onderscheid vrijwillige en justitiële jeugdzorg

De ‘vrijwillige’ jeugdzorg waar cliënten zelf aankloppen met problemen en bijbehorende zorgvragen bij Bureau Jeugdzorg (toegang van Bureau Jeugdzorg) en vervolgens bij een zorgaanbieder hun zorg kunnen realiseren, en de ‘justitiële’ jeugdzorg, waar een rechter beslist over verplichte ondersteuning aan kind en gezin via een kinderbeschermings-maatregel of jeugdreclassering, moeten duidelijk worden onderscheiden. Als we vanuit juridisch kader naar het cliëntperspectief in de jeugdzorg kijken, dan kan geconstateerd worden dat Nederland als lidstaat bij het IVRK en het EVRM de verplichting heeft om kinderen te beschermen tegen ongerechtvaardigde overheidsinmenging in het gezinsleven en daarbij ouders te ondersteunen bij de verzorging en opvoeding van hun kinderen. Tegelijk hebben de bevoegde autoriteiten de plicht om kinderen te beschermen tegen kindermishandeling binnen de gezinssfeer door op tijd in te grijpen op het moment dat gebleken is dat ouders niet in staat zijn hun kind in een ‘gezonde’ omgeving te verzorgen en op te voeden. Cliënten in de jeugdzorg kunnen aan deze mensenrechtelijke verplichtingen verschillende rechten ontlenen.

De bedoeling van de wetgever dat Bureau Jeugdzorg de cliënt moest ondersteunen bij het realiseren van jeugdzorg (art. 10 lid 1 onder f Wjz), blijkt in de praktijk ruim onvoldoende uitgevoerd te worden. Bureaus Jeugdzorg nemen het doorgaans niet voor hun cliënt op door bij een zorgaanbieder de geïndiceerde jeugdzorg af te dwingen, maar proberen in samenspraak met de zorgaanbieders tot een passend totaalaanbod van jeugdzorg te komen binnen een provincie. Daarbij werd en wordt in indicatiebesluiten veel gebruik gemaakt van ‘second best’ zorg: vervangende zorg zolang de best passende zorg niet voorhanden is. Cliënten in de jeugdzorg zullen doorgaans niet snel bereid zijn om een (juridische) procedure te starten en alles in de strijd te gooien om hun recht op jeugdzorg te realiseren, als duidelijk is dat het aanbod (nog) niet voorhanden is. Het is zelfs nog maar de vraag of zij op de hoogte zijn van hun rechten en deze juridische mogelijkheden. Uit de wetsevaluatie van de Wjz in 2009 blijkt dat cliënten vinden dat zij onvoldoende geïnformeerd worden over hun rechten en plichten. Zij hebben een grote behoefte aan meer duidelijkheid, bijvoorbeeld over de relaties tussen instanties. Ook blijkt dat zij huiverig zijn om een klachtenprocedure te starten en dat zij nauwelijks gebruik maken van de onafhankelijke klachtencommissie en de cliëntvertrouwenspersoon.

De bezwaarprocedure wordt niet vaak gebruikt en procedures om aanspraken op jeugdzorg te verzilveren worden niet of nauwelijks gevoerd. Cliënten zijn slecht op de hoogte van hun rechten en juridische mogelijkheden. Ik ben van mening dat zij meer begeleiding verdienen in hun zoektocht naar hulp voor hun kind of het gezin. Hier hebben zij ook in het licht van art. 5 en 18 IVRK en art. 8 EVRM recht op; zij verdienen ondersteuning bij de verzorging en opvoeding en gedwongen gezinsinterventies kunnen pas worden gelegitimeerd als aangetoond kan worden dat hulp op vrijwillige basis niet (meer) voldoet. Bij een bespreking van de vrijwillige jeugdzorg kan men niet om de op handen zijnde stelselherziening in de jeugdzorg heen. Het is inmiddels duidelijk dat die er gaat komen: de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg zal verder worden gedecentraliseerd van provincie naar gemeentelijk niveau. De gemeente wordt de regievoerder van de jeugdzorg. Voormalig minister Rouvoet van Jeugd & Gezin presenteerde dit standpunt begin 2010 in zijn toekomstvisie voor de jeugdzorg.

Tegelijk zal deze stelselherziening gepaard gaan met flinke bezuinigingen voor de jeugdzorg en hebben de provincies inmiddels aangegeven een deel van hun (incidentele) gelden niet langer aan de jeugdzorg te zullen besteden. De VNG heeft in november 2010 gecommuniceerd dat zij alleen voorstander is van decentralisatie met voldoende middelen, beleidsvrijheid en uitvoeringsruimte. Ook zijn er al gemeenten die publiekelijk hebben uitgesproken dat zij deze nieuwe taak straks (nog) helemaal niet aan kunnen. Juist bij gedwongen gezinsinterventies moet het alternatief beter zijn dan niets te doen, zo schrijft art. 8EVRM ons voor. Ik zie de justitiële jeugdzorg daarom liever op rijksniveau aangestuurd worden dan op gemeentelijk niveau. In elk geval zal een verdere decentralisatie van de justitiële taken van Bureau Jeugdzorg beter moeten worden doordacht voordat tot een dergelijk drastische wijziging wordt overgegaan.

Hieruit blijkt dat de zorgvuldigheid van de besluitvorming van Raad voor de Kinderbescherming en Bureau jeugdzorg over het al dan niet starten van een raadsonderzoek onvoldoende is. De Inspectie is van mening dat de verantwoordelijkheid voor het zicht op de veiligheid van het kind in alle regio’s en in alle gevallen goed geregeld dient te zijn. Daartoe beveelt de Inspectie de Raad aan om met de Bureaus Jeugdzorg afspraken te maken die de veiligheid van het kind gedurende het raadsonderzoek waarborgen en goede voorbeelden over te nemen. Gedwongen inbreuken op gezinsleven ter bescherming van een kind behoeven op basis van art. 8 EVRM en verschillende bepalingen uit het IVRK (art. 5, 9, 16, 18 en 20) rechtvaardiging: de inbreuk moet noodzakelijk en relevant zijn en tevens voldoen aan de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit. Uit bovengenoemde bepalingen uit EVRM en IVRK en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vallen kort gezegd de volgende basisprincipes in het licht van cliëntenrechten te onderscheiden als het gaat om gedwongen gezinsinterventies ter bescherming van het kind: legitimatie (proportionaliteit en subsidiariteit, transparantie, verantwoording en periodieke evaluatie), participatie en fair trial (rechtsbijstand?); rechterlijke toetsing; en toezicht en controle op kwaliteit (Inspectie, klachtrecht, Nationale (en straks Kinder-) Ombudsman).

Gesloten jeugdzorg

De gesloten jeugdzorg betreft eigenlijk het grensgebied tussen vrijwillig en gedwongen hulpkader. Omdat het bij gesloten jeugdzorg gaat om vrijheidsbeneming, is rechterlijke toetsing voorgeschreven, maar deze toetsing kan ook op initiatief van ouders of verzorgers zelf via Bureau Jeugdzorg aan de rechter worden verzocht. Hoewel de meeste machtigingen gesloten jeugdzorg worden afgegeven voor minderjarigen die ook met een jeugdbeschermingsmaatregel (meestal OTS) te maken hebben, komt het in de praktijk ook voor dat ouders zelf de initiator tot een gesloten jeugdzorgplaatsing zijn.

De gesloten jeugdzorg regeling heeft sinds 2008 een opmerkelijke ontwikkeling doorgemaakt. Het onderdeel van de wettelijke regeling waarmee een gesloten jeugdzorgplaatsing mogelijk werd voor 18- tot 21-jarigen (die al vóór hun achttiende jaar met gesloten jeugdzorg te maken hadden), is in de rechtspraktijk via jurisprudentie haast geheel terzijde geschoven. Alleen indien een zeer korte verlenging gesloten jeugdzorg (enkele maanden) voor een achttienjarige nodig is ter afronding van een behandeling of ter voorbereiding van een nieuwe plaatsing, of als alle betrokkenen akkoord zijn met een kortdurende verlenging, wordt dit door rechters nog toegekend. Dit heeft alles te maken met art. 5 EVRM, dat vrijheidsbeneming op basis van opvoedkundige doeleinden slechts toestaat voor minderjarigen. De rechters zijn zeer actief gebleken in het waken over rechtswaarborgen van jongeren die via gesloten jeugdzorg met vrijheidsbeneming te maken hebben.

Toetsing rechters

Rechters toetsen veelal streng aan verlengingsverzoeken indien er in de tussentijd binnen de gesloten jeugdzorg nog niet of onvoldoende is gestart met behandeling van de minderjarige. Er worden dan wel korte(re) termijnen voor de machtiging gebruikt, zodat beter een vinger aan de pols kan worden gehouden en gewaakt kan worden over de tenuitvoerlegging van deze vrijheidsbenemende machtiging. Er is zelfs een rechtbank die de (verlenging van de) machtiging gesloten jeugdzorg heeft gekoppeld aan plaatsing in een specifieke accommodatie voor gesloten jeugdzorg waar de minderjarige de juiste behandeling zou vinden.^[32] De categorie ‘gesloten jeugdzorg’ in de machtiging werd tot deze specifieke accommodatie beperkt op grond vanart. 3 IVRK. Zodoende kent de rechter zich een ruimere bevoegdheid toe om meer te sturen bij de beslissing tot plaatsing in een accommodatie voor gesloten jeugdzorg, ook al is het nog maar de vraag of dit past in het systeem van de Wjz waarmee beslissingen over de plaats van tenuitvoerlegging niet langer bij de rechter, maar bij Bureau Jeugdzorg worden gelegd. Internationale verplichtingen voortvloeiend uit art. 3 IVRK enart. 6 en 8 EVRM bieden mijns inziens echter voldoende ruimte om de kinderrechter meer zeggenschap te geven over uithuisplaatsingen.

Uit dit alles blijkt dat er in de rechtspraak veel aandacht is voor legitimatie van beslissingen tot gesloten jeugdzorg; er wordt zorgvuldig aan subsidiariteit en proportionaliteit getoetst en bij verlengingsverzoeken wordt geëvalueerd of de noodzaak tot vrijheidsbeneming nog bestaat.

Vrijheidsbeneming via gesloten jeugdzorg is dan wel met meer waarborgen bekleed dan bij de tot 2008 geldende mogelijkheid tot gesloten uithuisplaatsing via art. 1:261BW, maar er gelden in vergelijking met vrijheidsbeneming ter behandeling via de Wet BOPZ (kinder- en jeugdpsychiatrie) en via de PIJ-maatregel (in justitiële jeugdinrichtingen) minder strikte voorwaarden tot plaatsing en de interne rechtspositie van minderjarigen lijkt slechter. Het is mijns inziens dan ook toe te juichen dat kinderrechters streng en actief toetsen bij vrijheidsbeneming via gesloten jeugdzorg. De resultaten van de invoering van de Deltamethode zijn veelbelovend: een verkorting van de duur van de ondertoezichtstelling (OTS) met acht maanden, een halvering van de kans op een uithuisplaatsing bij een plan van aanpak volgens de Deltamethode, en een verkorting met 14 maanden van de duur van een uithuisplaatsing als in het plan van aanpak met concrete opvoedingsdoelen wordt gewerkt.^[35] Dat is belangrijke winst te noemen vanuit de gedachte dat ouders en kinderen in beginsel recht hebben op ondersteuning in de gezinssituatie zonder ingrijpende uithuisplaatsing.

Bij herhaling is toch benadrukt dat deze taak bij de Raad moest blijven liggen en uitgevoerd moest worden. Inmiddels ligt er een nieuw rapport, van de Inspectie Jeugdzorg, waaruit opnieuw blijkt dat deze taak onvoldoende wordt uitgeoefend. Bureaus Jeugdzorg zouden te toetsen zaken niet of te laat bij de Raad melden. Het is mij een raadsel waarom wij na 15 jaar nog steeds blijven volhouden dat deze taak bij de Raad past en beter moet worden uitgevoerd. Mij lijkt dat er voldoende tijd is verstreken om te concluderen dat toetsing van beëindigingen van OTS-en en uithuisplaatsingen op deze wijze nooit tot zijn recht zal komen en dat we deze taak moeten afschaffen en naar alternatieve toetsingsmogelijkheden voor dergelijke beslissingen moeten gaan zoeken. Wat mij betreft zou een mogelijkheid tot toetsing door de kinderrechter moeten worden ingevoerd indien niet alle belanghebbenden het eens zijn met een beëindiging van een OTS of uithuisplaatsing. 

Bijzondere curator

In 2005 oordeelde de Hoge Raad nog dat er ruimte was voor een bijzondere curator in een voogdijzaak waar kinderen in een pleeggezin waren geplaatst en er tussen Bureau Jeugdzorg en familie van de kinderen veel strijd was over deze plaatsing. Een bijzondere curator moet voor een concreet conflict worden benoemd, maar dit betekent niet dat de verzoeker dit conflict al duidelijk moet kunnen benoemen; dat zou in strijd zijn met de laagdrempelige toegang om een bijzondere curator te verzoeken.

Er is meer onduidelijkheid over de vraag of een bijzondere curator een rol heeft bij een OTS, waar ouders het gezag behouden en een gezinsvoogd van Bureau Jeugdzorg tevens waakt over de belangen van een kind. In verschillende uitspraken wordt het verzoek tot een bijzondere curator in een OTS-zaak juist daarom afgewezen. In andere uitspraken wordt juist wel een bijzondere curator benoemd, aangezien deze als belangenbehartiger voor het kind kan optreden en hiermee een geheel eigen, voor het kind belangrijke rol heeft bij een OTS. Juist ook omdat we in Nederland geen verplichte rechtsbijstand hebben in kinderbeschermingszaken, ben ik zelf van mening dat een bijzondere curator zowel bij voogdij als bij OTS voor het kind een belangrijke toegevoegde waarde kan hebben en deze bij conflicten vaker moet worden benoemd.

Uiteindelijk is per amendement ‘ernstig’ aan de gronden voor OTS en gezagsbeëindiging toegevoegd en is tevens een lichtere maatregel ‘opgroeiondersteuning’ (voor maximaal 1 jaar met eventuele verlenging van maximaal eenmaal 1 jaar) in het wetsvoorstel opgenomen.

Rechtsgronden

De rechtsgronden voor OTS en gezagsbeëindiging zijn in het wetsvoorstel meer gericht op de belangen en veiligheid van het kind dan de huidige wettelijke criteria. Voor elke OTS en gezagsbeëindiging moet worden beslist of de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouders binnen een gelet op de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbaar te achten termijn, de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding al dan niet in staat zijn te dragen. Dit doet meer recht aan de belangen van het kind dat met jeugdbescherming te maken krijgt. Ook wordt in het wetsvoorstel geregeld dat de concrete bedreigingen voor het kind die tot een OTS leiden, moeten worden vastgelegd in de beschikking. r is in het wetsvoorstel niet gekozen voor verplichte rechtsbijstand voor kinderen of ouders in een jeugdbeschermingsprocedure. Ook is er niet gekozen voor verplichte rechtsbijstand bij beslissingen over een uithuisplaatsing. Zelf zou ik — net als Enkelaar & Van Zutphen — bij dergelijke ingrijpende beslissingen graag meer juridische ondersteuning voor ouders en kind zien. De bijzondere curator zou hier wat mij betreft in elk geval voor kinderen die met een uithuisplaatsing te maken krijgen, een belangrijke(r) taak moeten krijgen. Overigens is er de laatste jaren meer aandacht voor een versterking van de rechtspositie van pleegouders. Zo is er ook een wetsvoorstel aanhangig dat pleegouders meer inspraak geeft bij beslissingen over hun pleegkind, Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is verder door Kooiman (SP) een amendement aangenomen om pleegouders die een kind minstens één jaar verzorgen en opvoeden, als belanghebbende aan te merken en spreekrecht te geven (toevoeging van art. 798 Rv.), dat werd ondersteund door minister Teeven, zo bleek tijdens de plenaire behandeling. Zelf zie ik vanuit het oogpunt van de cliënt een belangrijke meerwaarde in de geschillenregeling. Dit biedt een laagdrempelige toegang tot de kinderrechter bij geschillen met de gezinsvoogdijwerker, waar nu nog een voor cliënten ingewikkeld, gejuridiseerd systeem van schriftelijke aanwijzing, bezwaar en beroep geldt, dat in de praktijk maar weinig wordt gebruikt. Door geen informele rechtsingang in te voeren (zoals het tot 1995 uitgevoerde ‘spreekuur’ van de kinderrechter, waar partijen konden langskomen voor conflictbeslechting), maar een verzoekschriftprocedure (met verplichte procesvertegenwoordiging) in te stellen, zal de toeloop naar de kinderrechter sterk worden gefilterd. Daarbij overtuigt het argument dat de kinderrechter hiermee ten onrechte weer uitvoerder zou worden niet, aangezien ook voor conflicten over voogdij tussen Bureau Jeugdzorg en Raad voor de Kinderbescherming wordt voorgestaan en de geschillenregeling van art. 1:253a BW (voor conflicten bij gezagsuitoefening) ook zonder belangrijke (principiële) bezwaren functioneert. Ik juich de via het aangenomen amendement weer ingevoerde geschillenregeling bij OTSdan ook zeker toe.

De legitimatie bij toepassing van de OTS of gezagsbeëindigende maatregel zal mijns inziens verbeteren als het wetsvoorstel wordt aangenomen. De nieuwe wettelijke gronden zullen — met uitzondering van de ‘lichte’ OTS — meer aanleiding geven tot een uitdrukkelijke toetsing aan subsidiariteit en proportionaliteit, en door het formuleren van de bedreigingen die aanleiding zijn voor de maatregel wordt meer transparantie geboden bij deze beslissing. Zowel voor de OTS als voor de gezagsbeëindigende maatregel vindt daarbij een periodieke evaluatie plaats. Een terug- of overplaatsing van een pleegkind kan door pleegouders ter toetsing aan de rechter worden voorgelegd. Kinderen worden betrokken bij het verzoekschrift tot een maatregel. Rechtsbijstand is mogelijk, maar is niet voorgeschreven. Het valt dan ook te hopen dat betrokkenen op deze mogelijkheid worden gewezen en dat daarnaast verzoeken tot benoeming van een bijzondere curator ook in OTS-procedures worden toegekend en ambtshalve benoemingen van bijzondere curatoren worden uitgesproken. Tevens moeten kinderen wat mij betreft indien mogelijk altijd worden gehoord door de kinderrechter als zij dat willen, ook als zij jonger dan twaalf jaar zijn.

Er is verder in wet en rechtspraktijk meer aandacht nodig voor bijstand en adequate toegang tot de rechter in jeugdbeschermingsprocedures, om te beginnen voor het kind. Bijstand door jeugdadvocaten en bijzondere curatoren moet verder worden ontwikkeld en vaker worden ingezet. Er moet een professionele standaard worden ontwikkeld voor het bijstaan of het behartigen van belangen van een kind dat met jeugdbescherming te maken krijgt. Bij de OTS hoort voor cliënten een laagdrempeliger toegang tot de rechter bij geschillen; dit zou in het wetsvoorstel moeten worden gerepareerd. Bij de stelselherziening jeugdzorg moet — voordat de plannen tot verdere decentralisering worden uitgevoerd — meer aandacht komen voor de justitiële jeugdzorg, te beginnen met de jeugdbescherming. Kinderen die hiermee te maken krijgen, zijn doorgaans nog kwetsbaarder dan kinderen in de vrijwillige jeugdzorg; deze doelgroep verdient de hoogste prioriteit bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. 

ARTIKEL 23 – BESLISSINGSKETEN OTS-MAATREGEL EN MUHP

Bij herhaling is toch benadrukt dat deze taak bij de Raad moest blijven liggen en uitgevoerd moest worden. Inmiddels ligt er een nieuw rapport, van de Inspectie Jeugdzorg, waaruit opnieuw blijkt dat deze taak onvoldoende wordt uitgeoefend. Bureaus Jeugdzorg zouden te toetsen zaken niet of te laat bij de Raad melden. Het is mij een raadsel waarom wij na 15 jaar nog steeds blijven volhouden dat deze taak bij de Raad past en beter moet worden uitgevoerd. Mij lijkt dat er voldoende tijd is verstreken om te concluderen dat toetsing van beëindigingen van OTS-en en uithuisplaatsingen op deze wijze nooit tot zijn recht zal komen en dat we deze taak moeten afschaffen en naar alternatieve toetsingsmogelijkheden voor dergelijke beslissingen moeten gaan zoeken. Wat mij betreft zou een mogelijkheid tot toetsing door de kinderrechter moeten worden ingevoerd indien niet alle belanghebbenden het eens zijn met een beëindiging van een OTS of uithuisplaatsing. 

 In 2005 oordeelde de Hoge Raad nog dat er ruimte was voor een bijzondere curator in een voogdijzaak waar kinderen in een pleeggezin waren geplaatst en er tussen Bureau Jeugdzorg en familie van de kinderen veel strijd was over deze plaatsing. Een bijzondere curator moet voor een concreet conflict worden benoemd, maar dit betekent niet dat de verzoeker dit conflict al duidelijk moet kunnen benoemen; dat zou in strijd zijn met de laagdrempelige toegang om een bijzondere curator te verzoeken.

Er is meer onduidelijkheid over de vraag of een bijzondere curator een rol heeft bij een OTS, waar ouders het gezag behouden en een gezinsvoogd van Bureau Jeugdzorg tevens waakt over de belangen van een kind. In verschillende uitspraken wordt het verzoek tot een bijzondere curator in een OTS-zaak juist daarom afgewezen. In andere uitspraken wordt juist wel een bijzondere curator benoemd, aangezien deze als belangenbehartiger voor het kind kan optreden en hiermee een geheel eigen, voor het kind belangrijke rol heeft bij een OTS. Juist ook omdat we in Nederland geen verplichte rechtsbijstand hebben in kinderbeschermingszaken, ben ik zelf van mening dat een bijzondere curator zowel bij voogdij als bij OTS voor het kind een belangrijke toegevoegde waarde kan hebben en deze bij conflicten vaker moet worden benoemd.

Uiteindelijk is per amendement ‘ernstig’ aan de gronden voor OTS en gezagsbeëindiging toegevoegd en is tevens een lichtere maatregel ‘opgroeiondersteuning’ (voor maximaal 1 jaar met eventuele verlenging van maximaal eenmaal 1 jaar) in het wetsvoorstel opgenomen.

De rechtsgronden voor OTS en gezagsbeëindiging zijn in het wetsvoorstel meer gericht op de belangen en veiligheid van het kind dan de huidige wettelijke criteria. Voor elke OTS en gezagsbeëindiging moet worden beslist of de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouders binnen een gelet op de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbaar te achten termijn, de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding al dan niet in staat zijn te dragen. Dit doet meer recht aan de belangen van het kind dat met jeugdbescherming te maken krijgt. Ook wordt in het wetsvoorstel geregeld dat de concrete bedreigingen voor het kind die tot een OTS leiden, moeten worden vastgelegd in de beschikking. r is in het wetsvoorstel niet gekozen voor verplichte rechtsbijstand voor kinderen of ouders in een jeugdbeschermingsprocedure. Ook is er niet gekozen voor verplichte rechtsbijstand bij beslissingen over een uithuisplaatsing. Zelf zou ik — net als Enkelaar & Van Zutphen — bij dergelijke ingrijpende beslissingen graag meer juridische ondersteuning voor ouders en kind zien. De bijzondere curator zou hier wat mij betreft in elk geval voor kinderen die met een uithuisplaatsing te maken krijgen, een belangrijke(r) taak moeten krijgen. Overigens is er de laatste jaren meer aandacht voor een versterking van de rechtspositie van pleegouders. Zo is er ook een wetsvoorstel aanhangig dat pleegouders meer inspraak geeft bij beslissingen over hun pleegkind, Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is verder door Kooiman (SP) een amendement aangenomen om pleegouders die een kind minstens één jaar verzorgen en opvoeden, als belanghebbende aan te merken en spreekrecht te geven (toevoeging van art. 798 Rv.), dat werd ondersteund door minister Teeven, zo bleek tijdens de plenaire behandeling. Zelf zie ik vanuit het oogpunt van de cliënt een belangrijke meerwaarde in de geschillenregeling. Dit biedt een laagdrempelige toegang tot de kinderrechter bij geschillen met de gezinsvoogdijwerker, waar nu nog een voor cliënten ingewikkeld, gejuridiseerd systeem van schriftelijke aanwijzing, bezwaar en beroep geldt, dat in de praktijk maar weinig wordt gebruikt. Door geen informele rechtsingang in te voeren (zoals het tot 1995 uitgevoerde ‘spreekuur’ van de kinderrechter, waar partijen konden langskomen voor conflictbeslechting), maar een verzoekschriftprocedure (met verplichte procesvertegenwoordiging) in te stellen, zal de toeloop naar de kinderrechter sterk worden gefilterd. Daarbij overtuigt het argument dat de kinderrechter hiermee ten onrechte weer uitvoerder zou worden niet, aangezien ook voor conflicten over voogdij tussen Bureau Jeugdzorg en Raad voor de Kinderbescherming wordt voorgestaan en de geschillenregeling van art. 1:253a BW (voor conflicten bij gezagsuitoefening) ook zonder belangrijke (principiële) bezwaren functioneert. Ik juich de via het aangenomen amendement weer ingevoerde geschillenregeling bij OTSdan ook zeker toe.

De legitimatie bij toepassing van de OTS of gezagsbeëindigende maatregel zal mijns inziens verbeteren als het wetsvoorstel wordt aangenomen. De nieuwe wettelijke gronden zullen — met uitzondering van de ‘lichte’ OTS — meer aanleiding geven tot een uitdrukkelijke toetsing aan subsidiariteit en proportionaliteit, en door het formuleren van de bedreigingen die aanleiding zijn voor de maatregel wordt meer transparantie geboden bij deze beslissing. Zowel voor de OTS als voor de gezagsbeëindigende maatregel vindt daarbij een periodieke evaluatie plaats. Een terug- of overplaatsing van een pleegkind kan door pleegouders ter toetsing aan de rechter worden voorgelegd. Kinderen worden betrokken bij het verzoekschrift tot een maatregel. Rechtsbijstand is mogelijk, maar is niet voorgeschreven. Het valt dan ook te hopen dat betrokkenen op deze mogelijkheid worden gewezen en dat daarnaast verzoeken tot benoeming van een bijzondere curator ook in OTS-procedures worden toegekend en ambtshalve benoemingen van bijzondere curatoren worden uitgesproken. Tevens moeten kinderen wat mij betreft indien mogelijk altijd worden gehoord door de kinderrechter als zij dat willen, ook als zij jonger dan twaalf jaar zijn.

Er is verder in wet en rechtspraktijk meer aandacht nodig voor bijstand en adequate toegang tot de rechter in jeugdbeschermingsprocedures, om te beginnen voor het kind. Bijstand door jeugdadvocaten en bijzondere curatoren moet verder worden ontwikkeld en vaker worden ingezet. Er moet een professionele standaard worden ontwikkeld voor het bijstaan of het behartigen van belangen van een kind dat met jeugdbescherming te maken krijgt. Bij de OTS hoort voor cliënten een laagdrempeliger toegang tot de rechter bij geschillen; dit zou in het wetsvoorstel moeten worden gerepareerd. Bij de stelselherziening jeugdzorg moet — voordat de plannen tot verdere decentralisering worden uitgevoerd — meer aandacht komen voor de justitiële jeugdzorg, te beginnen met de jeugdbescherming. Kinderen die hiermee te maken krijgen, zijn doorgaans nog kwetsbaarder dan kinderen in de vrijwillige jeugdzorg; deze doelgroep verdient de hoogste prioriteit bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. 

Advocatuur

ARTIKEL 24 – DE RAADSMAN IN AFRONDING EN VERANTWOORDING

De raadsman is ten dienste van zijn cliënt. Van hem wordt geen objectiviteit verwacht, maar juist een eenzijdige oriëntatie op het belang van de verdediging. De raadsman is per definitie partijdig. Deze enkelvoudige invalshoek draagt bij aan de kwaliteit van het geding en de beschikbaarheid van goede rechtsbijstand voor de verdachte is aan te merken als een publiek belang. Uitlatingen van de raadsman mogen nooit als bewijsmiddel tegen de verdachte worden gebruikt. De beperkingen die de raadsman bij het vervullen van zijn taak in acht moet nemen zijn uiterst restrictief omschreven. De verdediging kan kiezen voor een bepaalde strategie, maar wordt vervolgens wel aan de gemaakte keuzen gehouden. Dat brengt ook voor de raadsman met zich mee dat hij tijdig verweer moet voeren en andere bevoegdheden dient te benutten, omdat het zonder geldige reden laten rusten van dergelijke mogelijkheden kan leiden tot rechtsverwerking.

Als optimum in deze arena van concurrerende waarden en belangen hebben wij gemotiveerd gekozen voor een consultatie van de raadsman voorafgaand aan het politiële verdachtenverhoor. Een tweede toespitsing met betrekking tot een goede taakvervulling van de raadsman betreft de geheimhoudingsplicht annex verschoningsplicht omtrent het functionele contact tussen de raadsman en de verdachte. Dat er aparte voorzieningen worden getroffen om de inbreuken op het verschoningsrecht steeds tot een minimum beperken; en dat verschoningsgerechtigde geheimhouders in elk geval mogen weigeren bij te dragen aan de uitvoering van de betrokken bevoegdheid. De derde aanvulling op de kenschets van de principiële kanten van de procespositie van de raadsman ligt in het verlengde van wat is opgemerkt over het geding in eerste aanleg. De fase van het hoger beroep is in dit onderzoeksproject aangemerkt als een voortbouwend appel. Voor de raadsman heeft dit 2 implicaties: anders dan in het huidige stelsel kan hij niet langer alle verdedigingsrechten in eerste aanleg onbenut laten in de veilige verwachting dat alle typen verweren ook voor het eerst in appel volledig zullen worden onderzocht. En in aansluiting daarop zal hij aan het beging van de beroepsfase uitdrukkelijk moeten aangeven welke onderdelen van de beslissing in eerste aanleg naar zijn oordeel tekort schieten. De niet uitdrukkelijk omstreden onderdelen vormen immers in beginsel geen voorwerp van apart beraad in appel.

Vanuit het uitgangspunt dat het recht op behoorlijke verdediging als een algemeen belang de kwaliteit van het strafproces bevordert betrekken wij 2 kernstellingen: het is aan de verdediging om al datgene naar voren te brengen dat kan strekken tot een juiste beoordeling van de strafzaak. De kernvraag daarbij is natuurlijk wanneer worden bevoegdheden aangewend die in geen enkel opzicht aan een juiste beoordeling van de strafzaak, is er in objectieve zin geen respectabel verdedigingsbelang aan de orde? De rechter mag uitmaken of er een verdedigingsbelang aan de orde is, maar moet terughoudend zijn met de toetsing omdat de vertrouwelijkheid tussen de raadsman en cliënt meebrengt dat de raadsman vaak niet alle verdedigingbelangen aan de rechter kan voorleggen. Daar komt nog bij dat het niet altijd eenvoudig te definiëren is, hoe ver het rechtens te beschermen belang van een bepaalde bevoegdheid of van een bepaald rechtsmiddel strekt. Het kernpunt en tevens het omslagpunt ligt daar waar in redelijkheid geen verschil van inzicht meer kan bestaan over de vraag of uitoefening van een bevoegdheid van invloed kan zijn op enige in de strafzaak te nemen beslissing. Dan, en alleen dan, moet de rechter kunnen ingrijpen en heeft hij het laatste woord.

De verdediging als in de verdachte en zijn raadsman moet steeds zo tijdig mogelijk in de gelegenheid worden gesteld om op alle door hen te bepalen punten verweer te voeren. Komen dergelijke tegenwerpingen naar voren, dan bestaat er maximaal ruimte om de gegrondheid daarvan te onderzoeken. Daarbij geldt dat er aanvullende mogelijkheden tot kritische evaluatie van het belastend materiaal zijn naarmate de beschuldiging een ernstig karakter draagt. In dit opzicht is de vrijheid van de verdediging groot om een eigen processuele strategie te kiezen groot, maar niet vrijblijvend want als mogelijkheden onbenut blijven heeft dat consequenties. Dan kan het zijn dat er rechtsverwerking plaats vind, de diepere achtergrond hiervan is dat er zorgvuldig omgegaan moet worden met het per definitie schaarse capaciteit van het systeem. Het verantwoord omgaan met beschikbare capaciteit is dus niet primair een mechanisme om de economische kosten van de rechtspleging in de hand te houden, maar beoogt vooral om over de hele linie te kwaliteit van de gedingvoering te optimaliseren.

De raadsman is er ten dienste van zijn cliënt. In onze optiek kan er geen sprake van zijn dat de raadsman tevens een verantwoordelijkheid zou hebben voor het bereiken van hogere doelen van de strafrechtspleging. Wat dat betreft kan van hem uitsluitend worden gevergd dat hij de publieke autoriteiten niet belet om hun werk goed te doen. De raadsman behoeft in geen enkel opzicht een positieve bijdrage te leveren aan de doeleinden van het strafgeding. In dit licht moet ook de kwestie van de domiciliekeuze worden beoordeeld. Wat inhoud dat bij schorsing van de voorlopige hechtenis van de verdachte het kantoor van de raadsman als adres wordt gesuggereerd, waardoor de raadsman tussen de cliënt en de formele rechtspositie in komt te staan. Hierbij dient te worden vooropgesteld dat het een (mensen)recht van de verdachte is om aanwezig te zijn bij de terechtzitting. Het behoort tevens tot de grondslagen van het geding dat de verdachte zoveel mogelijk persoonlijk op de hoogte wordt gesteld van de tegen hem bestaande beschuldiging en van tijd en plaats van de terechtzitting. In onze voorstellen brengt dat zelfs met zich mee dat de voorlopig gedetineerde verdachte(door een schorsing) zijn vrijheid kan herkrijgen als hij alleen maar opgeeft waar gerechtelijke stukken rechtsgeldig kunnen worden uitgebracht. Het oordeel dat de raadsman zo tussen cliënt en rechtsorde in komt te staan en zodoende de rechtspositie van de cliënt ondermijnt is dus niet helemaal waar want de cliënt kan er de vruchten van plukken.

Uitleiding

ARTIKEL 25 – HET RISICODENKEN IN HET STRAFRECHT

Dat men langzaamaan de gruwelijke praktijken in de gevangenis afzwakt of zelf afschaft wordt gewoonlijk gezien als een tendens tot humanisering. Men zou menselijker worden en zachter waardoor dit lijfelijke geweld niet meer wordt geapprecieerd. De discipline die voor de lijfstraffen in de plaats komt is niet alleen milder maar tegelijk meer omvattend. De discipline omvat niet alleen het lichaam maar ook de ziel, men wil niet langer alleen maar straffen maar men wil heropvoeden. Parallel aan deze ontwikkeling zie je een verschuiving optreden van de daad naar de dader. Tot dan toe stond de daad, het delict centraal. In de disciplinerende stijl van sanctionering komt daarentegen niet de daad maar de dader centraal te staan. Men wil niet alleen straffen maar de delinquent ook behandelen. De straf is tegelijkertijd behandeling geworden. Rond de rechter voor wie vooral de daad en niet de dader telt, ontstaat langzamerhand een heel netwerk aan neveninstellingen en beroepen die zich wel bemoeien met de strafoplegging en de overtreden maar toch niet juridisch zijn.

Het is te simpel om in deze veranderingen alleen maar humanisering te zien. Het is niet zozeer minder streng straffen dan wel anders straffen; dat wil zeggen met een ander oogmerk. Dat is goed te zien aan de omdraaiing van de openbaarheid. In het oude regime was de uitvoering van de straf in het openbaar(bijv op het schavot) en was het proces ernaartoe geheim. Terwijl sinds de 18^e eeuw de uitvoering van de straf niet bepaald openbaar is, maar het proces wel. Verschillende oogmerken: vergelding of behandeling leiden tot verschillende vormen van straf.

Het perspectief dat zich oriënteert op de daad is niet voor eens en voor altijd te vervangen door het perspectief waarin de dader centraal staat. Beide perspectieven blijven naast elkaar voortbestaan. Dat betekent dat er ook spanningen tussen beide perspectieven zijn aan te wijzen. In het eerste perspectief heeft straf een waarde op zich; het is waardevol voor zover het een reactie is op een vergrijp en daarmee de geschokte rechtsorde herstelt. Daarentegen is in de 2^e optiek straf niet meer dan een middel om herhaling te voorkomen, en daar moet men dan ook onmiddellijk aan toevoegen; het is een van de vele middelen die men daartoe kan inzetten. Andere middelen zijn bijv. opvoeding en behandeling door straighteners. Men heeft de spanningen tussen beide zienswijzen proberen op te lossen door te zeggen dat vergelding de grondslag is van straf en preventie het doel van de straf.

Naast vergelding en behandeling is de derde benadering: normalisering, er is namelijk een belangrijke overeenkomst tussen straf en behandeling die buiten beeld blijft omdat ze zo vanzelf spreekt. Normalisering is het devies dat beide praktijken met elkaar verbindt. De oriëntatie op normalisering wordt geleidelijk aan vervangen door een geheel andere oriëntatie: namelijk op het vermijden of terugdringen van risico`s. In dit geval het risico van schade en overlast. Niet de persoon wordt hier beheerst, zoals in Foucaults beschrijving van de 18^e eeuwse strafpraktijk, maar men probeert letterlijk de situatie meester te worden. Bij behandeling ligt het accent op de persoon van de dader, men probeerde de factoren op te sporen die hem ertoe brachten het strafbare feit te plegen. Er wordt vanuit gegaan dat men aan die factoren moet sleutelen teneinde herhaling te voorkomen. Dat kan zijn door hem te behandelen, maar het is ook mogelijk dat gestreefd wordt naar een verbetering van sociaal economische omstandigheden of betere opleiding.

Bij risicoreductie staat echter noch de daad zoals bij vergelding, noch de persoon van de dader, zoals bij behandeling, centraal. Men richt zich puur en alleen op de vraag hoe een bepaalde situatie kan worden gecreëerd waarin het risico van criminaliteit zo klein mogelijk kan worden gehouden. Men richt zich uitsluitend op de toekomstige overlast die moet worden voorkomen. De gewenste eindsituatie staat centraal. De persoon in het strafrecht komt dus minder centraal te staan. Niet wordt beoogd de delinquent de doen conformeren aan de norm. Het gaat er in de eerste plaats om het einddoel, de veiligheid, te bereiken; op welke manier dan ook. En niet alleen de persoon van de dader wordt minder belangrijk. De norm zelf als voorschrift en als uitdrukking van hetgeen als normaal wordt gezien verliest eveneens aan gewicht. Ook de norm wordt immers slechts als instrumenteel gezien tot het belangrijkere doel van risicoreductie.

Niet normnaleving staat in het vaandel, maar veiligheid en terugdringen van overlast. Het is natuurlijk mogelijk dat dit einddoel bereikt wordt door ervoor te zorgen dat mensen normen naleven. Maar normnaleving is dan niet meer het uiteindelijke doel maar hooguit een middel geworden.

Beide tendensen, zowel de relativering van de persoon als van de norm komen tot uiting in een bijzonder en nieuw soort regels dat in zwang is geraakt, deze nieuwe soorten regels schrijven namelijk niet langer concrete handelingen voor maar stellen de gewenste eindsituatie centraal namelijk doelregulering. Bij doelregulering zou zo`n klassieke handelingsregel worden vervangen door een regel die direct het einddoel voorschrijft. De eindtoestand wordt hier onmiddellijk voorgeschreven. Dit brengt met zich mee dat degene die met deze regel wordt geconfronteerd, aansprakelijk gehouden kan worden, niet alleen wanneer hij zelf een sigaret opsteekt maar ook als anderen dat doen. De typische vorm van deze regels is veelal ontleend aan de vorm van Europese Kaderrichtlijnen, dergelijke richtlijnen bestaan uit 3 delen: ten eerste een declaratoir deel waarin het gewenste doel of eindsituatie wordt beschreven. Ten tweede een aanmanend deel, dat vaak slechts bestaat uit de opdracht wetgeving tot stand te brengen of anderszins maatregelen te nemen ter bereiking van het gewenste doel. Ten derde een prescriptief deel, het enige deel dat concrete voorschriften bevat, waarin de normadressaat verplicht wordt te rapporteren over de genomen maatregelen en de geboekte voortgang.

In de praktijk ziet men deze reguleringsstijl tot op het laagste niveau terug komen. In al deze gevallen wordt het einddoel vooropgesteld en wordt de normadressaat de vrijheid gelaten te bepalen hoe en door wie de doelen moeten worden bereikt. De normadressaat is in al deze gevallen slechts degene waarbij de (risico) aansprakelijkheid wordt neergelegd. Op hem rust de bewijslast, een omgekeerde bewijslast dus, hij moet bewijzen iets te hebben gedaan.

Het probleem van doelregulering is dat men niet weet wat men moet doen of nalaten. Vaak is onduidelijk welk niveau van schade, overlast of onveiligheid nog als acceptabel kan worden gezien en welke niet. Vandaar de roep om juristen die de verhalen van deze vaak technisch geschoolde experts tenminste begrijpen. In het wetboek staat niet langer wat je moet doen. Het is nodig buitenjuridische bronnen te raadplegen. Ten tweede heeft men niet altijd controle over welke factoren allemaal van invloed kunnen zijn op het al dan niet bereiken van de voorgeschreven eindtoestand. Ook hier zien we: kennis, meer nog dan morele kwaliteiten, staat hier centraal en gebrek aan kennis en informatie wordt in toenemende mate als toerekenbaar vergrijp beschouwd.

Het lijkt alsof er een derde laag is aangebracht in het strafrecht, er zijn 3 oriëntaties waarbij de cirkels steeds wijder worden getrokken. Eerst de oriëntatie op de daad, waarbij slechts de juridisch relevante vraag wordt gesteld in hoeverre de daad omschreven wordt in het WvSr en zo ja welke strafmaat daar bij hoort. Ten tweede de oriëntatie op de persoon van de dader en de factoren die hebben bijgedragen tot het delict. Straf omvat dan niet alleen een reactie op de daad maar beoogt de gehele persoon te disciplineren en te normaliseren. Ten derde de oriëntatie op de eindtoestand als een situatie waarin een beperkt risico is op overlast en schade. Straf omvat slechts een van de middelen om die eindtoestand te bereiken, maar is zeker niet het enige middel en kan ook worden ingezet als louter proactief middel om de gewenste eindtoestand te bereiken. De eerste en tweede oriëntatie kunnen niet zonder interne spanningen naast elkaar bestaan, zo is het ook met de derde laag, die kan niet probleemloos over de eerste 2 heen worden gelegd.