BulletPoints Bestuursrecht deel II van Damen e.a. - 5e druk

Hoofdstuk 1. Inleiding

• Het bestuursrecht ziet op de juridische normen die gelden in de rechtsbetrekkingen tussen burger en openbaar bestuur en binnen dat bestuur.

• Rechtsbescherming tegen bestuurshandelen is een van de beginselen van de rechtsstaat (art. 6 EVRM en art. 112 Gw). Onder deze rechtsbescherming wordt vaak verstaan ‘het geheel aan mogelijkheden om op te komen tegen een besluit of andere handeling’. Deze bescherming werkt pas nadat het besluit is genomen en noemen we daarom repressief.

• Voor het bestuursrecht belangrijke vormen van rechtsbescherming zijn de klachtenprocedure, bezwaar, administratief beroep en beroep bij de bestuursrechter. Ook procedures bij de burgerlijk rechter (onrechtmatige daad) kunnen een belangrijke rol spelen.

• Bezwaar en administratief beroep zijn vormen van voorprocedures die voorafgaan aan beroep bij de bestuursrechter. Deze drie samen noemen we ‘bezwaar en beroep’.

• Het stelsel van rechtsbescherming kent, ruwweg, zeven beginselen:

• 1. Er dient gelegenheid te zijn tot het instellen van beroep bij een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld;

  2. Een bestuurlijke heroverweging moet voorafgaan aan rechtspraak;

  3. Er dient rechtspraak in twee feitelijke instanties te bestaan;

  4. De rechtsbescherming dient toegankelijk te zijn;

  5. De rechtseenheid en de rechtsontwikkeling moeten worden gewaarborgd;

  6. De rechtsbescherming dient effectief en tijdig te zijn;

  7. De rechtsbescherming dient efficiënt te zijn.

• Procesrecht heeft geen doel op zichzelf, maar behoort dienstig te zijn aan het materiële recht.

• Het bestuursprocesrecht heeft een aantal beginselen. Deze bevatten onder meer onpartijdigheid, ongelijkheidscompensatie, hoor en wederhoor, openbare behandeling, tijdige behandeling en openbare en gemotiveerde uitspraak.

• Publiekrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen, die op schrift zijn gesteld, zijn besluiten in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Voorbeelden van soorten besluiten zijn: beschikkingen, bestuurswetgeving (avv’s), beleidsregels, concretiserende besluiten van algemene strekking en het plan (als rechtsfiguur).

Hoofdstuk 2. Bevoegdheid

• Bij het opkomen tegen het handelen van de overheid kan het moeilijk zijn om te bepalen welke instantie bevoegd is om het beroep te beoordelen. Er is in beginsel geen sprake van keuze, uit de kenmerken van het geschil volgt de bepaling van de bevoegde instantie.

• Er zijn twee verschillende systemen van bestuursrechtspraak: de algemene en de bijzondere. De algemene bestuursrechtspraak geldt voor alle besluiten waartegen bij de rechtbank beroep kan worden ingesteld (art. 8:6 lid 1 Awb). De bijzondere bestuursrechtspraak geldt voor besluiten waartegen bij een ander gerecht dan de rechtbank beroep kan worden ingesteld. Eén gerecht kan onder beide systemen vallen.

• Drie vragen spelen een rol bij de bevoegdheid van de rechter:

  1. Welke van de verschillende systemen van bestuursrechtspraak is bevoegd om het beroep te beoordelen? Deze vraag betreft de algemene bevoegdheid van de bestuursrechter.

  2. Welk gerecht dient te worden benaderd in het bepaalde systeem? Dit betreft de absolute bevoegdheid van de bestuursrechter.

  3. Bij welk gerecht moet beroep worden ingesteld als er sprake is van meerdere gelijksoortige gerechten?

• De hoofdregel en uitzondering daarop van Art. 8:6 lid 1 Awb houden in dat het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de Bevoegdheidsregeling.

• Welke bestuursrechter bevoegd is, hangt af van het soort besluit waartegen beroep wordt ingesteld.

• In het systeem van de algemene bestuursrechtspraak kan na afronding van de procedure bij de rechtbank hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) of een gerechtshof. Dit behoudens enkele uitzonderingen, opgesomd in art. 8:104 lid 2 Awb.

• De burgerlijke rechter is niet bevoegd voor publiekrechtelijke aangelegenheden (hij moet de vordering niet-ontvankelijk verklaren) en heeft een verwijsplicht als hij toch wordt ingeschakeld.

Hoofdstuk 3. Het voorwerp van geschil

• Op grond van art. 6:2 Awb worden een aantal soorten handelingen van een bestuursorgaan gelijkgesteld met een besluit: de weigering op een aanvraag van een beschikking, de afwijzing van de aanvraag van een besluit van algemene strekking, de afwijzing van een verzoek om een beschikking van een niet-belanghebbende en het niet tijdig nemen van een besluit door een bestuursorgaan.

• Ook art. 8:2 Awb bevat enkele verruimingen van het besluitbegrip. De weigering om (de intrekking of vaststelling van) een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel goed te keuren is namelijk ook appellabel bij de bestuursrechter. Daarnaast is ook de weigering van de goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling appellabel.

• Hoofdstuk 8 Awb kent verder een aantal beperkingen van het besluitbegrip. Daaronder vallen enkele besluiten die naar hun aard minder geschikt zijn voor beroep bij de bestuursrechter. Art. 8:5 bevat een negatieve lijst.

Hoofdstuk 4. Ontvankelijkheid

• Voor bezwaar en beroep geldt een vijftal ontvankelijkheidsvereisten: er moet een bezwaar- of beroepsbevoegdheid bestaan, de inhoud van het bezwaar- of beroepschrift moet aan bepaalde eisen voldoen, de bezwaar- en beroepstermijn moet in acht worden genomen, de verplichte voorprocedure moet zijn gevolgd en het griffierecht moet zijn betaald

• Alleen belanghebbenden zijn ontvankelijk.

• Belanghebbende is iemand met een rechtstreeks betrokken belang bij het besluit en die gebaat is bij een uitspraak daarover. Dat belang moet eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel, voldoende zeker en een direct geraakt zijn. Zie art. 8:1 Awb.

• In de inspraakfase mag iedereen zijn zienswijzen naar voren brengen, maar het instellen van beroep is beperkt tot belanghebbenden (art. 3:15 Awb). Dit noemen we ook wel de beroeploze actio popularis.

• Hoofdstuk 6 Awb bepaalt de termijnen voor indiening van het bezwaar- of beroepschrift. Een dag nadat het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, heeft de belanghebbende zes weken voor indiening. Hierbij speelt ook de Algemene Termijnenwet een rol.

• Op grond van art. 7:1 Awb moet een belanghebbende eerst bezwaar maken, deelnemen aan de uniforme voorbereidingsprocedure of in administratief beroep gaan alvorens een beroep in te dienen bij de bestuursrechter. Dit noemen we de verplichte voorprocedure. Hierop bestaan een aantal uitzonderingen.

Hoofdstuk 5. Voorprocedures van bestuurlijke heroverweging

• De twee hoofdfuncties van procedures van bestuurlijke heroverweging zijn rechtsbescherming en verlengde besluitvorming.

• Naast de hoofdfuncties heeft de voorprocedure een aantal afgeleide functies: compensatie voor mandaat, leerfunctie, zeefwerking en verduidelijking.

• Hoofdregel is dat een belanghebbende eerst bezwaar moet maken bij het orgaan dat het besluit heeft genomen. Hierop bestaan een aantal uitzonderingen, genoemd in art. 7:1 Awb.

• De bezwaarschriftprocedure kent drie procedurele aspecten. Allereerst is het bestuursorgaan dat het bestreden besluit nam, bevoegd om op het bezwaarschrift te beslissen. Ten tweede dient het orgaan schriftelijk te bevestigen dat het bezwaarschrift is ontvangen, art. 6:14 lid 1 Awb. Ten derde heeft het bestuursorgaan een hoorplicht van alle belanghebbenden, art. 7:2 lid 1 Awb, behoudens de uitzonderingen genoemd in art. 7:3 Awb.

• De bezwaarprocedure is erop gericht het bestuursorgaan een heroverweging te laten doen. Dit kan leiden tot aanvulling van het besluit, een verbeterde motivering of herstel van een fout. Het primaire besluit kan in stand blijven, maar kan ook vernietigd of vervangen worden.

• De bezwaarde mag door bezwaar te maken in beginsel niet achteruit gaan in zijn rechtspositie. Dit heet het verbod van reformatio in peius.

Hoofdstuk 6. Beroep bij de rechter

• De rechter kan op grond van art. 8:26 Awb meerdere partijen toelaten tot de procedure.

• De omvang van het geschil wordt bepaald door de punten van geschil die de partijen inbrengen.

• De rechter heeft aan de hand van zijn bevoegdheden op grond van art. 8:44 Awb e.v. een actieve rol, hij gaat op zoek naar de materiële waarheid van het geschil.

• Drie beginselen spelen een belangrijke rol in de procedure: evenwichtige oordeelsvorming, ongelijkheidscompensatie (bestuur vs. burger) en het verdedigingsbeginsel.

• De actieve rol van de rechter kent zijn begrenzing in onderdelen van het besluit waar de belanghebbende zich niet tegen heeft gericht. Hij gaat alleen in op de concreet ingebrachte bezwaren.

• In tegenstelling tot het bestuursorgaan oordeelt de rechter in beginsel ex tunc. Wel wordt ook rekening gehouden met feiten die het bestuursorgaan had moeten zien aankomen.

• Op grond van het verdedigingsbeginsel en het beginsel van hoor en wederhoor dient de rechter slechts een beslissing te nemen op grond van stukken en dergelijke waarover beide partijen zich hebben kunnen uitlaten.

• De bestuurlijke lus helpt bij de finale geschilbeslechting aangezien er een tussenuitspraak wordt gedaan waardoor het bestuursorgaan in de gelegenheid wordt gesteld om gebreken te herstellen (art. 8:80a Awb).

• De formele bestuurlijke lus houdt in dat er geen beroep kan worden gedaan tegen een tussenuitspraak.

• Bij de informele bestuurlijke lus wordt er geen tussenuitspraak gedaan, maar stelt de rechter het bestuursorgaan wel in de gelegenheid om een gebrek te herstellen.

• Na afronding van de bestuurlijke lus kan de rechter zelf de zaak afdoen. Hij kan een eventueel daarin gemaakt besluit in stand laten, vernietigen of een nieuw besluit vaststellen.

Hoofdstuk 7. Hoger beroep

• Hoger beroep kent een drietal functies: de controlefunctie, de herkansingsfunctie en de rechtseenheidsfunctie. De controlefunctie betreft de toetsing van rechterlijke bevoegdheidsuitoefening. De herkansingsfunctie betreft de vergroting van de mogelijkheden van partijen om voor hun belangen op te komen. De rechtseenheidsfunctie betreft de rechtsvorming door jurisprudentie.

• Over het bestuursproces bestaan twee opvattingen: de benadering van het retrospectieve proces en de benadering van het integrale proces.

• In het retrospectieve proces kijkt de rechter ‘achterom’ en beoordeelt hij of het bestuursorgaan destijds rechtmatig heeft gehandeld. Vervolgens kijkt de hoger beroepsrechter ‘achterom’ en beoordeelt hij of de rechter in eerste aanleg rechtmatig heeft gehandeld met zijn uitspraak.

• In het integrale proces blijft gedurende het gehele proces het besluit van het bestuursorgaan object van het geding. Zowel de rechter als de hogerberoepsrechter behandelen het besluit integraal.

• Een belangrijke vraag is of in hoger beroep nieuwe gronden kunnen worden aangevoerd. In de retrospectieve benadering kan dit niet, in de integrale benadering wel.

• De Brummen-lijn houdt in dat de rechtbank, als beroep wordt ingesteld tegen een nieuw besluit dat is genomen na vernietiging van een eerder besluit, uitgaat van de juistheid van haar oordeel over tegen het nieuwe besluit opnieuw ingebrachte gronden die zij in de eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen.

Hoofdstuk 8. Voorlopige voorzieningen

• Als een belanghebbende geen tijd heeft om de uitkomst van een procedure af te wachten kan hij de voorzieningenrechter vragen om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter kan vervolgens ook op het beroep in bodemprocedure beslissen, dit wordt ‘kortsluiting’ genoemd.

• De voorzieningenrechter is bevoegd als is voldaan aan twee vereisten. Het verzoek moet gericht zijn tegen een besluit in de zin van art. 1:3 Awb en het verzoek moet gericht zijn tot de voorzieningenrechter van het rechterlijk college dat bevoegd is of kan worden om de met het verzoek verbonden beroepszaak te behandelen.

• Het verzoek om een voorlopige voorziening is ontvankelijk als het, naast de normale vormvereisten voor bezwaar en beroep en betaling van griffierecht, voldoet aan het connexiteitsvereiste (er is connexiteit tussen het verzoek en een reeds aanhangige bezwaar- of beroepsprocedure) en als de verzoeker deelneemt aan een beroepsprocedure.

• Bij de inhoudelijke beoordeling betrekt de voorzieningenrechter vier overwegingen: spoedeisendheid, rechtmatigheid (slechts een voorlopig oordeel daarover), belangenafweging en de aard van de gevraagde voorziening.

• De voorzieningenrechter kan vier soorten uitspraken doen: hij kan zichzelf onbevoegd verklaren, hij kan het verzoek niet-ontvankelijk verklaren, hij kan het verzoek afwijzen en hij kan het verzoek (geheel of gedeeltelijk) toewijzen.

Hoofdstuk 9. Aanvullende rechtsbescherming bij de rechter

• De bestuursrechtelijke rechtsbescherming kent nog een aantal leemten, waarin de burgerlijke rechter kan voorzien. Op het gebied van bestuursrecht biedt de burgerlijke rechter aanvullende rechtsbescherming, hij heeft een vangnetfunctie.

• Bestuursrechtelijke leemten, waarin de burgerlijke rechter de vangnetfunctie vervult, bestaan bij een aantal beslissingen die wel een besluit zijn alsmede bij beslissingen die geen besluit zijn, zoals feitelijke en privaatrechtelijke handelingen.

• De bevoegdheid van de burgerlijke rechter om te oordelen over onrechtmatige daadsacties wordt bepaald door de obiectum litis-leer. Deze houdt in dat voor de bevoegdheid van de rechter bepalend is in welk recht de burger bescherming zoekt, en niet op grond van welke publiekrechtelijke bevoegdheid het bestuursorgaan de burger schaadt.

• De ontvankelijkheid van de eiser bij de burgerlijk rechter wordt bepaald door twee aspecten: de hoedanigheid van de eiser (deze moet een natuurlijk persoon of rechtspersoon zijn) en de vraag of de eiser via de bestuursrechtelijke weg hetzelfde resultaat kan bereiken (over deze vraag gaan de ‘de bestuursrechter kan’ en ‘de bestuursrechter kan en kon’-benaderingen).

• Binnen de literatuur en jurisprudentie bestaan twee opvattingen over de ontvankelijkheid van de eiser. Allereerst ‘bestuursrechter kan’: niet-ontvankelijkverklaring mag alleen als ten tijde van het instellen van de civiele actie nog een bestuursrechtelijke procedure open staat. De ‘bestuursrechter kan en kon’ benadering houdt in dat niet doorslaggevend is of de bestuursrechtelijke procedure nog openstaat, er kan later nog een niet-ontvankelijkheid uitgesproken worden.

• Als de burger geen gebruik maakt van de mogelijkheden om tegen een besluit op te komen en de daarvoor geldende termijnen verstrijken, dan wordt dat besluit rechtens onaantastbaar en verkrijgt het formele rechtskracht. Dat betekent dat tegen het besluit geen normale rechtsmiddelen meer open staan.

• Vorderingen die steunen op de onrechtmatigheid van het onderliggend besluit, waartegen geen bestuursrechtelijke voorziening is aangevraagd, worden vanwege de formele rechtskracht van dat besluit afgewezen.

• Op de hoofdregel van de verdeling van de rechtsmacht tussen de bestuursrechter en de burgerlijk rechter bestaan een aantal uitzonderingen. Zo hoeft de bestuursrechtelijke procedure niet te zijn gevolgd als de burger door het bestuur op het verkeerde been is gezet. Daarnaast hoeft de bestuursrechtelijke procedure niet te zijn gevolgd als burger en bestuur het eens zijn over de rechtmatigheid dan wel onrechtmatigheid van de onderliggende beslissing. Ten slotte hoeft de bestuursrechtelijke procedure ook niet te zijn gevolgd indien de burger in plaats van het aanvragen van een zelfstandig schadebesluit bij de bestuursrechter, een schadeclaim aanhangig maakt bij de civiele rechter.

• Om toegewezen te worden moet een onrechtmatige daadsactie voldoen aan vier criteria: relativiteit, causaliteit, schade en schuld.

Hoofdstuk 10. Klachtvoorzieningen

• Tegen bepaalde soorten besluiten en handelingen van bestuursorganen bestaat niet de mogelijkheid van bezwaar en beroep. Daaronder vallen besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels (art. 8:3 lid 1 Awb), privaatrechtelijke rechtshandelingen en feitelijke handelingen. Tegen dergelijke handelingen staat vaak wel de mogelijkheid tot het indienen van een klacht open bij achtereenvolgens het betreffende bestuursorgaan en een onafhankelijke instantie als de Nationale Ombudsman.

• De klachtprocedure heeft met bezwaar en beroep gemeen dat het een vorm van rechtsbescherming is tegen bestuurshandelen. Zo geldt ook voor de klachtprocedure een hoorplicht (art. 9:10 lid 1).

• De belangrijkste verschillen tussen het klachtrecht en het recht van bezwaar en beroep betreffen de aard van de toetsing (bij de klachtprocedure gebeurt dat op behoorlijkheidsnormen, niet op doelmatigheid of rechtmatigheid) en het feit dat een klacht niet kan leiden tot een bindende uitspraak.

• Het klachtrecht vindt zijn grondslag in art. 5 Gw en kan gezien worden als bijzondere vorm van het recht van petitie.

• De Awb kent twee vormen van klachtbehandelingen. Interne klachtbehandeling houdt in dat een bestuursorgaan wordt gevraagd te oordelen over een of meer gedragingen van hemzelf (daarop ziet de term ‘klaagschrift’ in art. 9:4 lid 1 Awb). Externe klachtbehandeling houdt in dat een externe instantie wordt gevraagd om een oordeel over het gedrag van een bestuursorgaan.

• De Nationale ombudsman is voor de meeste bestuursorganen de aangewezen instantie om externe klachtprocedures te behandelen. De ombudsman hanteert zijn eigen stelsel van behoorlijkheidsnormen waaraan hij bestuurshandelen toetst.

• De Nationale ombudsman is in beginsel verplicht om een klacht in behandeling te nemen, tenzij hij ofwel niet bevoegd is om onderzoek in te stellen ingevolge art. 9:22 Awb, ofwel als hij op grond van art. 9:23 of art. 9:24 Awb wel bevoegd maar niet verplicht is.

• Op een interne klachtprocedure kunnen drie soorten beslissing worden genomen: een inhoudelijke beslissing, een procedurele beslissing en wijziging of intrekking van een besluit.