De organisatie van de staat: wetgevende en bestuurlijke organisatie - Blois - Universiteit Utrecht

Hoofdstuk 4: De organisatie van de staat: wetgevende en bestuurlijke organisatie. 

Verdeling van de staatsmacht als organisatieprincipe 

De staat is de organisatie die de hoogste juridische macht over een gemeenschap van burgers op een bepaald grondgebied uitoefent. In een rechtsstaat is de machtsuitoefening beperkt. De staat is onderworpen aan recht: het recht kent aan de staatsorganen bepaalde bevoegdheden toe en geeft de regels aan die de organen bij hun bevoegdheidsuitoefening in acht dienen te nemen. Ter voorkoming van ophoping van allerlei soorten bevoegdheden bij één orgaan, vindt er verdeling van staatsmacht plaats.  

Trias politica (Montesquieu). Dit is de scheiding der machten: 

• Wetgevende macht: parlement > het stellen van algemene regels. 

• Uitvoerende macht: regering > alles wat niet tot de wetgevende/rechterlijke functie behoort. 

• Rechtsprekende macht: onafhankelijke rechters > geschillen a.d.h.v. gestelde algemene regels beslist. 

Accent op machtenspreiding en machtsevenwicht: door controle en evenwicht tussen de overheidsorganen te bewerkstelligen, wordt voorkomen dat een orgaan onbeperkt en ongecontroleerd macht zou kunnen uitoefenen.  

In Nederland zijn de machten niet strikt gescheiden: de wetgevende functie wordt mede uitgeoefend door de regering, een orgaan dat tot de uitvoerende macht behoort. 

Een openbaar lichaam is een georganiseerd gemeenschapsverband: een gemeenschap van burgers die wordt gebonden door de besluiten van de organen of ambten die tot het openbare lichaam behoren. Zo vormen de burgemeester, het college van burgemeester en wethouder (B&W) en de gemeenteraad organen van het openbaar lichaam ‘de gemeente’. Openbare lichamen zijn onder meer de staat, de provincie, de gemeente en de waterschappen. In de Grondwet zijn expliciet openbare lichamen vastgesteld, maar door de wet kunnen ook andere openbare lichamen worden vastgesteld. Alle lichaam waaraan verordende (wetgevende) bevoegdheid is verleend, bezitten rechtspersoonlijkheid.  

‘Besturen’: uitvoeren van regels door ze op individuele gevallen toe te passen en het voeren van beleid. Bestuursorganen kunnen volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zowel wetgevende als uitvoerende functies uitoefenen. 

Decentralisatie en deconcentratie: 

Horizontale spreiding van bevoegdheden = verschillende soorten bevoegdheden worden over verschillende soorten organen op gelijk niveau verdeeld (zoals bij Montesquieu). 

Verticale spreiding = wanneer er door hogere organen een of meer soorten bevoegdheden worden toebedeeld aan een lager orgaan. Voordelen: 

• Burger wordt beschermd tegen almacht van de overheid; 

• Door arbeidsverdeling kan de taak beter uitgevoerd worden; 

• Burgers worden meer rechtstreeks betrokken bij de behartiging van zijn belangen; 

Verticale spreiding kan op 2 manieren: 

• Decentralisatie 

• Bij decentralisatie worden door de wetgever wetgevende en bestuurlijke bevoegdheden opgedragen of overgedragen aan organen van lagere openbare lichamen. De lagere organen zijn niet ondergeschikt en verantwoordingsplichtig aan de centrale overheid. 

• De centrale overheid oefent wel toezicht uit op de wijze waarop de gedecentraliseerde organen hun bevoegdheid uitoefenen. 

• 2 soorten decentralisatie 

• Territoriale decentralisatie: de bevoegdheidsuitoefening van de organen van lagere openbare lichamen is beperkt tot een bepaald gebied (provincie en gemeente). 

• Functionele decentralisatie: de bevoegdheidsuitoefening toebedeeld met het oog op de behartiging van een bepaald deelbelang of doel (Nederlands Orde van Advocaten). 

• Mengvorm: vormen de waterschappen. Bij de waterschappen is de bevoegdheid gebonden aan een bepaald territoir. Ze oefenen hun bevoegdheden echter uit met het oog op een bepaald doel (zorg voor waterkering en waterhuishouding). De Provinciale Staten hebben de bevoegdheid tot het instellen en opheffen van waterschappen en oefenen toezicht uit. 

• Deconcentratie 

• Bij deconcentratie worden door de wetgever worden bevoegdheden toegekend aan organen of ambten die hiërarchisch ondergeschikt zijn aan hogere organen of ambten. Het orgaan is verantwoording verschuldigd aan een hoger overheidsorgaan. 

• Het hogere orgaan kan het gedeconcentreerde orgaan (algemene) instructies geven. De bekleder van een gedeconcentreerd ambt blijft als ambtenaar ondergeschikt aan het hogere ambt (bestuursorgaan) (bijv. Belastinginspecteur-minister van Financiën).  

• De verantwoordingsverplichting staat het uitoefenen van de bevoegdheid onder eigen verantwoordelijkheid niet in de weg. Het laatste brengt met zich mee dat men een bezwaar tegen een aanslag niet moet richten aan de minister, maar aan de belastinginspecteur die de aanslag heeft vastgesteld. 

De belangrijkste vormen van bevoegdheidstoekenning, dus de wijzen waarop de lagere organen bevoegdheden kunnen verkrijgen, zijn attributie en delegatie. 

• Attributie: er wordt een nieuwe bevoegdheid gecreëerd en opgedragen aan een ander orgaan. 

• Delegatie: er wordt een bestaande bevoegdheid aan een ander orgaan opgedragen.  

In de Awb wordt bepaald dat aan ondergeschikten niet gedelegeerd kan worden > bij decentralisatie kan bevoegdheidstoekenning zowel door attributie als delegatie plaatsvinden, bij deconcentratie alleen door attributie. 

Organisatie van de centrale overheid 

De organen die tot de centrale overheid behoren zijn de koning, de regering (koning, ministers en staatssecretarissen) en de Staten-Generaal (het parlement: Eerste en Tweede Kamer). Regering kan zelfstandig besturen in tweeërlei zin: zij kunnen bevoegdheden tot ‘wetgeving’ en ‘uitvoering’ uitoefenen. Samen met de Staten-Generaal vormt de regering de ‘wetgevende macht’. Als hoogste bestuursorgaan is de regering hét orgaan dat belast is met het toezicht op de besluiten die door de lagere overheden worden genomen. 

Koning en regering 

Koning 

• Staatshoofd en symboliseert de eenheid van het Koninkrijk der Nederlanden. 

• Ministers worden benoemd en ontslagen bij koninklijk besluit. 

• Koning als privépersoon: onderworpen aan dezelfde regels als iedere burgers, geen belasting. 

• Constitutionele koning: handelt onder verantwoordelijkheid van één of meer ministers of staatssecretarissen. Koning is onschendbaar en kan niet verantwoordelijk gesteld worden voor regeringsdaden. Ministers zijn wel verantwoordelijk. 

Regering 

• Regering: constitutionele koning en ministers.  

• Regeringsbesluiten kunnen ook genomen worden door de koning samen met ministers/staatssecretarissen.  

• In de grondwet wordt soms de term koning gebruikt, als ‘regering’ bedoeld is. 

Ministers en staatssecretarissen 

• Ministers geven leiding aan een ministerie. De minister geeft vorm aan het beleid en de wetgeving op zijn gebied, waarbij hij ondersteund wordt door de onder hem werkzame ambtenaren en diensten. 

• Ministerraad: ministers samen, voorgezeten door de minister-president. De minister-president brengt verslag uit aan de koning. 

• Staatssecretarissen maken geen deel uit van de ministerraad, ze kunnen wel met een raadgevende stem deelnemen aan vergaderingen. Soms krijgt een staatssecretaris een ministeriële taak > staatssecretaris treedt op i.p.v. minister.  

• Externe verhoudingen: staatssecretaris heeft dezelfde bevoegdheden en verplichtingen als minister, en is politiek verantwoordelijk voor optreden. 

• Interne verhoudingen: staatssecretaris ondergeschikt aan minister. 

• Kabinet: geheel van zittende ministers en staatssecretarissen (geen staatsorgaan met afzonderlijke bevoegdheden). 

Staten-Generaal 

• De 75 leden van de 1e kamer worden gekozen door de leden van de provinciale staten. 

• 1e kamer = Chambre de réflexion. 

• Parlement heeft een wetgevende en een controlerende taak. Als medewetgever brengt het samen met de regering de wetten tot stand, als controlerend orgaan ziet het toe op het door de regering voorgestelde en uitgevoerde beleid. 

• Ministeriële verantwoordelijkheid: niet de koning, maar de minister is verantwoording schuldig aan beide Kamers. 

• Vertrouwensregel = indien de minister niet langer het vertrouwen van een van beiden Kamers geniet, dient hij af te treden. 

• Ontbindingsrecht: de verhouding tussen regering en parlement wordt als gematigd dualistisch getypeerd. Ze hebben elk hun eigen taak en vormen elkaars tegenspelers. Maar uiteindelijk heeft het parlement het laatste woord. 

• Monistisch stelsel: wanneer de regering slechts uitvoert wat het parlement voorstelt, of wanneer het parlement de regering volgt. 

Rechten van de twee kamers: 

• Recht van initiatief: recht om wetsvoorstellen in te dienen. 

• Recht van amendement: de bevoegdheid om een wijzigingsvoorstel in te dienen op een wetsvoorstel dat bij de Kamer aanhangig is. 

• Parlementaire enquêterecht: een Kamer kan zelfstandig, buiten de regering om, een onderzoek instellen.  

• Budgetrecht: bevoegdheid om de jaarlijkse begroting van de regering goed te keuren of te verwerpen.  

De Raad van State 

• De Raad van State heeft twee hoofdtaken: 

1. Adviserende taak (aan de regering) 

1. Door Afdeling advisering 

2. Rechtsprekende taak. 

1. Door Afdeling bestuursrechtspraak 

• De Koning is de voorzitter van de Raad van State (vaak vervangen door vicepresident). 

• De Raad van State omvat leden, staatsraden en staatsraden in het buitenland. De leden worden door de regering benoemt, en kunnen alleen ontslagen worden door de Raad zelf.  

Organisatie van de decentrale overheden 

Autonomie = het provincie- of gemeentebestuur heeft een autonome regelings- en bestuursbevoegdheid ten aanzien van de eigen huishouding. 

Medebewind = de provinciale en gemeentelijke besturen moeten hun medewerking verlenen aan de uitvoering van door de centrale overheid vastgestelde wet- en regelgeving. 

Preventief toezicht = bepaalde besluiten van gemeentelijke of provinciale bestuursorganen moeten bijvoorbeeld aan de minister ter goedkeuring worden voorgelegd. 

Repressief toezicht = wanneer de regering van mening is dat een besluit in strijd is met het recht of met het algemeen belang kan de regering het betreffende besluit vernietigen of schorsen.