Inleiding Nederlands Sociaal Recht: Hoofdstuk 16

Wat is de geschiedenis van het Nederlandse socialezekerheidsrecht?

Onder sociale zekerheid verstaan we regelingen die erop gericht zijn om groepen burgers bescherming te bieden tegen de onzekerheden van het bestaan. Het gaat daarbij om de gevolgen van werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, kosten van ziekte en verpleging et cetera. Om de achtergrond ervan goed te begrijpen is het nuttig enig inzicht te hebben in de geschiedenis ervan.

De eerste regeling die voorzag in sociale zekerheid was de Armenwet van 1854. Hierin speelde de overheid slechts een aanvullende rol, voorop kwamen de maatschappelijke organisaties zoals de kerk en particuliere armenzorg. Men begon pas een taak voor de overheid te zien toen eind negentiende eeuw als gevolg van de industrialisatie de behoefte aan bescherming van arbeiders tegen arbeidsongevallen groter werd. Dit leidde tot de Ongevallenwet van 1901. In 1919 en 1930 volgden respectievelijk de Invaliditeitswet en de Ziektewet.

Tijdens de Tweede Wereldoorlog werkte de Nederlandse regering in Londen aan de voorbereiding van een na de oorlog in te voeren stelsel van wettelijke sociale zekerheid. Alle burgers (niet alleen werknemers) moesten worden beschermd tegen alle mogelijke sociale risico’s. Geleidelijk aan werden de Werkloosheidswet, de Algemene Ouderdomswet en de Algemene nabestaandenwet ingevoerd. Dit stelsel werd in de jaren 60 uitgebreid met onder andere de Algemene Kinderbijslagwet en de Algemene bijstandswet. Hierdoor werd sociale zekerheid niet meer een gunst, maar een recht. In 1970 werd het stelsel voltooid met de invoering van de AAW (nu WAZ en Wajong). En als bezegeling werd in 1983 het recht op sociale zekerheid als grondrecht in art. 20 van de Grondwet opgenomen.

Vanaf de recessie in de jaren ‘70 werd het bestaande stelsel te kostbaar omdat mensen te veel gebruik maakten van het systeem en daardoor ook inactief werden. In de jaren ‘80 begon men met grondige hervormingen. In de jaren ’90 begon de overheid te benadrukken dat sociale zekerheid ook een verantwoordelijkheid is van werknemers en werkgever zelf, niet alleen van de overheid. Sociale zekerheid wordt tegenwoordig ook geregeld door regelingen tussen werkgever en werknemers, zoals cao’s. Dit wordt ook wel de privatisering van de sociale zekerheid genoemd.

Wat is het verschil tussen sociale verzekeringen en sociale voorzieningen?

Binnen de sociale zekerheidswetgeving bestaat een onderscheid tussen sociale verzekeringen en sociale voorzieningen. Sociale verzekeringen hebben een verzekeringskarakter, ze worden gefinancierd door premies van werkgevers en werknemers. Het uitkeringsbedrag hangt vaak af van het inkomen waarover premie is betaald. Sociale voorzieningen worden gefinancierd uit publieke middelen en kennen minder vaste uitkeringen. Sociale voorzieningen hebben een minder directe band met degene die er beroep op kan doen. Zij kennen minder vaste uitkeringen, deze uitkeringen gelden echter nog wel als een recht. Voorzieningen worden uit algemene middelen gefinancierd. 

Wat zijn werknemers- en volksverzekeringen

Binnen de sociale verzekeringen kan vervolgens een onderscheid gemaakt worden tussen werknemersverzekeringen en volksverzekeringen.

• De werknemersverzekeringen gelden voor werknemers in dienstbetrekking, worden gefinancierd door premies die aan het loon zijn gekoppeld en de uitkering bedraagt een bepaald percentage van het oude loon (Wet WIA, WW, ZW).

• De volksverzekeringen gelden voor alle ingezetenen, de premies zijn gekoppeld aan de inkomstenbelasting en de hoogte van de uitkering is vast. De uitkering is gekoppeld aan het minimumloon (Anw, AOW, AWBZ, ZVW).

In hoeverre is het socialezekerheidsrecht publiek- dan wel privaatrechtelijk?

Een sociale verzekering is wettelijk geregeld en voor iedereen binnen een bepaalde groep verplicht. Om de premies voor iedereen betaalbaar te houden zijn deze publiekrechtelijk geregeld. Niet alle sociale zekerheid is publiekrechtelijk geregeld. Er bestaat ook privaatrechtelijke sociale zekerheid, zowel wettelijk als aanvullend.

De wettelijk verplichte privaatrechtelijke sociale zekerheid is bijvoorbeeld de plicht van de werkgever om de eerste twee jaar van ziekte 70% van het loon te blijven doorbetalen. Omdat het gaat om een minimumvoorziening, is deze voor iedere werkgever verplicht en wettelijk geregeld. Naast deze wettelijke privaatrechtelijke sociale zekerheid bestaat er ook aanvullende privaatrechtelijke sociale zekerheid. In veel cao’s is bijvoorbeeld vastgelegd dat bij ziekte 100% van het loon gedurende een jaar moet worden doorbetaald.

Een werkgever kan ook voor zijn personeel de wettelijke regeling overnemen. Hij hoeft dan geen premies af te dragen maar hij moet garant staan voor betaling van de uitkering volgens de wettelijke regels. De werkgever wordt dan ‘eigenrisicodrager’.

Voor zelfstandigen bestaat vaak geen wettelijke regeling. Zij zijn aangewezen op eigen verzekeringen tegen bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid. Ook moeten zij zelf hun aanvullend pensioen financieren. Bovendien moeten werknemers ook eigen regelingen treffen, zoals een ziektekostenregeling. Deze eigen regelingen worden niet gerekend tot de sociale zekerheid, omdat het niet gaat om groepsregelingen. Voor zover de werkgever of het pensioenfonds de mogelijkheid aanbiedt om facultatief aanvullende collectieve regelingen te sluiten en bij de Zorgverzekeringswet, hebben we te maken met een grenssituatie.

Hoe wordt de sociale zekerheid gefinancierd?

De sociale verzekeringswetten worden gefinancierd door premieheffingen. Zowel op de werkgever als op de werknemer kan een premielast drukken. De werkgever is verplicht om de premie die de werknemer moet betalen, in te houden op het loon. In het algemeen is de verdeling als volgt: de werknemer betaalt de premies voor de volksverzekeringen en de premies voor de werknemersverzekeringen zijn verdeeld tussen werkgever en werknemer. De hoogte van de premies wordt per jaar vastgesteld, en de premies worden geheven over een percentage van het inkomen, tot een bepaald maximum. Werkgevers kunnen een premiekorting krijgen, bijvoorbeeld als zij werknemers van 62 jaar of ouder in dienst nemen. De sociale voorzieningen worden gefinancierd uit algemene middelen, namelijk belastinginkomsten.

Financieringssysteem

Bij de financiering van sociale verzekeringen en sociale voorzieningen wordt gebruik gemaakt van het omslagstelsel. Jaarlijks wordt het gedrag gefinancierd dat nodig is om lopende uitkeringen te betalen. Dit is anders dan bijvoorbeeld een systeem van kapitaaldekking, waarbij premies worden gespaard in een fonds, en het geld wordt belegd voor het moment waarop het later tot uitkering moet komen. Dit systeem wordt gebruikt door pensioenfondsen.

Hoe werkt de uitvoering van het sociale zekerheidstelsel?

Kort gezegd worden volksverzekeringen uitgevoerd door de Sociale Verzekeringsbank (SVB), de werknemersverzekeringen door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de ziektekostenregelingen door zorgverzekeraars en het Zorginstituut Nederland (ZN) en sociale voorzieningen door de gemeenten. Afgezien van de zorgverzekeraars zijn alle genoemde organisaties publiekrechtelijk ingesteld. Reïntegratie van arbeidsongeschikten en werkzoekenden is opgedragen aan particuliere ondernemingen, die in opdracht werken van het UWV en van gemeenten. Het UWV en de gemeenten werken erg nauw zodat een werkzoekende niet bij veel verschillende loketten aan hoeft te kloppen om een uitkering te kunnen ontvangen en bij het vinden van een nieuwe baan.

Hoe wordt er toezicht gehouden binnen het systeem?

Jaarlijks gaat ongeveer 80 miljard euro om in de sociale zekerheid. Om te zorgen voor een correcte uitvoering van de wetgeving zijn aparte instanties ingesteld die toezicht dienen te houden. Zo houdt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid via de Inspectie SZW toezicht op de SVB, het UWV en de gemeenten, en volgt de Nederlandsche Bank de correcte handelswijze van particuliere verzekeraars, onder meer met betrekking tot pensioenvoorzieningen.

Hoe gaat de handhaving in zijn werking?

Om de wettelijke verplichtingen te kunnen handhaven en om zo misbruik en oneigenlijk gebruik van de sociale zekerheid te voorkomen, beschikken de uitvoeringsorganisaties over de volgende sancties:

• Maatregelen: dit zijn sancties die ingrijpen in de uitkering, zoals een gehele of gedeeltelijke weigering om tijdelijk of blijvend uit te keren. Per wet zijn de mogelijke maatregelen beschreven.

• Boeten en andere straffen: het bestuursorgaan kan een bestuurlijke boete opleggen, bijvoorbeeld als iemand valse informatie heeft gegeven. De boete staat los van het eventueel terugvorderen van ten onrechte betaalde uitkeringen. Bij ernstiger misdragingen kan strafrechtelijke vervolging worden ingesteld door het OM.

• Terugvordering: uitvoeringsinstanties kunnen overgaan tot het terugvorderen van ten onverschuldigd betaalde uitkeringen.

• Verhaal: uitvoeringsinstanties kunnen overgaan tot verhaal op derden. Hiervoor is met name de verhaalsregeling in de Participatiewet van belang. Als de betrokkene bijvoorbeeld alimentatierechten had bij een ex-echtgenoot, kan dit bedrag verhaald worden.

Welke vormen van rechtsbescherming kent het socialezekerheidsrecht?

De uitvoeringsorganisaties van de sociale zekerheid zijn bestuursorganen. De beslissingen moeten dan ook worden genomen in overeenstemming met de Algemene wet bestuursrecht.

• Bezwaar en beroep:

Wanneer de betrokkene bezwaar heeft tegen een genomen beslissing kan hij binnen zes weken een bezwaarschrift indienen bij het orgaan dat de beslissing heeft genomen. Is de betrokkene na het heroverwogen besluit het nog steeds oneens, dan kan hij in beroep bij de sector bestuursrecht van de rechtbank.

• Spoedvoorzieningen:

De president van de rechtbank kan een voorlopige voorziening treffen, bijvoorbeeld voor een voorschot op een uitkering.

• Hoger beroep:

Als de betrokkene het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank, kan de betrokkene in hoger beroep gaan bij de Centrale Raad van Beroep. In het algemeen staat er geen cassatieberoep nodig bij de Hoge Raad.

• Premiegeschillen:

Aangezien premieheffing plaatsvindt door de Belastingdienst geldt ten aanzien van geschillen op dit punt de beroepsgang van het belastingrecht (sector bestuursrecht van de rechtbank, gerechtshof, Hoge Raad).

• Bevoegdheid burgerlijke rechter:

Bij geschillen over loonbetaling bij ziekte en re-integratie kunnen werkgever en werknemer terecht bij de kantonrechter.

Welke internationale aspecten kent het socialezekerheidsrecht?

Nederland is partij bij verschillende verdragen op het gebeid van sociale mensenrechten. Toezichthoudende instanties bezien dan ook of het Nederlandse stelsel voldoet aan de eisen die de verdragen stellen. In het algemeen staat het Nederlandse stelsel goed bekend.

Een bijzondere positie hebben grensarbeiders. Binnen de EU zijn gedetailleerde regels tot stand gekomen over grensoverschrijdende arbeid en over de wijze waarop en in welk land uitkeringen worden berekend en betaald en premies worden geïnd. Bovendien heeft Nederland met landen waarmee veel uitwisseling van werknemers bestaat, bilaterale verdragen gesloten om afspraken te maken over de onderlinge afstemming van de socialezekerheidsregelingen. Tot slot moet worden opgemerkt dat de mogelijkheid om een uitkering mee te nemen naar het buitenland is beperkt. Dit is omdat het lastig te controleren is of iemand in het buitenland nog aan de voorwaarden voor de uitkering voldoet.