Welke rechtsgangen staan er open in het Europese recht? - Hoofdstuk 10 Europees recht algemeen deel

Om de uit het Europees recht voortvloeiende rechten en plichten af te dwingen en effectief te maken, stelt het Europees recht naast doorwerking ook rechtsgangen (het stelsel van Europese rechtsbescherming) ter beschikking. De vraag is tegen wie bepaalde rechtsgangen kunnen worden ingezet. Er zijn rechtsgangen die kunnen worden ingezet om schendingen van Europees recht door lidstaten aan te pakken, rechtsgangen gericht tegen beslissingen en nalatigheden van de Unie-instellingen en tenslotte rechtsgangen gericht tegen schendingen van particulieren.

Hoe wordt toegang tot het Hof van Justitie verkregen?

Toegang tot de rechter is één van de bestanddelen van een rechtsgemeenschap, zo volgt uit de rechtspraak. Artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de EU verwoordt deze rechtsgang daarnaast ook expliciet. Deze rechtsgang is van belang voor de rechtzoekende en voor de nationale rechter die het Europees recht in de nationale rechtsorde toepast. Het Hof baseert het recht op een effectief beroep bij een bevoegde rechter op de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de Lidstaten en op artikelen 6 en 13 EVRM.

Het Hof heeft geen bevoegdheid, dus geen rechtsmacht, op het terrein van vraagstukken rond het gemeenschappelijk en buitenlands veiligheidsbeleid (GBVB), zie artikelen 275 VWEU en 24 VEU. Wel mag het Hof beoordelen of Europese regelgeving terecht op de GBVB bepalingen werd gebaseerd en het Hof mag toezicht houden op de rechtmatigheid van beslissingen van de Raad die economische sancties oplegt aan burgers en private organisaties.

Bij het Verdrag van Lissabon heeft het Hof op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (de rechtsruimte) bijna volledige rechtsmacht gekregen. Het Hof mag zich nog niet uitspreken over de ‘geldigheid of evenredigheid’ van politieoperaties noch over maatregelen ‘ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid’. Op sociaal-economische beleidsterreinen zijn de beroepsmogelijkheden vergroot.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie bestaat uit drie organen. Het Hof van Justitie in strikte zin geeft de prejudiciële beslissingen en beslist in directe beroepen waarbij de Unie-instellingen en lidstaten zijn betrokken. Het Gerecht oordeelt in eerste instantie in de directe beroepen van particulieren tegen Unie-instellingen, zie artikel 256 VWEU. Het Gerecht mag ook prejudiciële vragen beantwoorden, maar heeft dit nog nooit gedaan. De gespecialiseerde rechtbanken kunnen worden ‘toegevoegd’ aan het Gerecht en nemen kennis van beroepen in specifieke aangelegenheden, zie artikel 257 VWEU. Thans is er één gespecialiseerde rechtbank, namelijk het Gerecht voor ambtenarenzaken.

Welke rechtsgangen zijn er?

Er zijn drie categorieën rechtsgangen, zie artikel 19 lid 3 VEU:

1. Directe beroepen. Het Hof is direct bevoegd als beslechter van geschillen in geval van geschillen tussen lidstaten, instellingen en particulieren;
2. Prejudiciële beslissingen. Op verzoek van een nationale rechter mag het Hof prejudiciële beslissingen geven;
3. Overige bevoegdheden. Bijvoorbeeld het geven van adviezen over ontwerpakkoorden tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties, zie artikel 218 lid 11 VWEU.

Hiernaast zijn de acties op te delen in de groepen waartegen ze zijn gericht:

1. Acties tegen besluiten of gedragingen van lidstaten wegens strijd met Europees recht (artikelen 258-260 VWEU en 267 VWEU), directe rechtsgang.
2. Acties tegen besluiten van de instellingen van de EU wegens strijd met Europees recht (artikelen 263, 265, 268, 340 VWEU), directe rechtsgang
3. Prejudiciële procedure, voor acties tegen lidstaten, EU-instellingen en particulieren (artikel 267 VWEU), indirecte rechtsgang.

Wat zijn de mogelijke acties tegen lidstaten?

De Commissie (artikel 258 VWEU) en lidstaten (artikel 259 VWEU) kunnen een (andere) lidstaat voor het Hof dagen vanwege verdragsinbreuken. Om diplomatieke redenen is het bijna altijd de Commissie die een inbreukprocedure tegen een lidstaat opstart (artikelen 258 en 259 VWEU), aangezien het haar taak is om toezicht op de lidstaten te houden Politiek minder gevoelig en meer gebruikt, ook door particulieren, is de indirecte actie via de prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU).

De Commissie is de enige instelling die voor de Europese rechter een zaak (zolang deze bevoegd is) kan aandragen tegen een lidstaat. Doel van het aanhangig maken van een zaak, is veroordeling van handelen (nationale regels, Reinheitsgebot en feitelijke gedragingen, zie ook het arrest Spaanse aardbeien) of nalaten (bijvoorbeeld het niet implementeren van een richtlijn) in strijd met Europees recht. Het kan zowel om directe schending van het verdragsrecht gaan als om een indirecte schending door het secundaire recht niet goed na te leven. Sinds het Verdrag van Lissabon kunnen lidstaten ook wegens een inbreuk op grond van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en inbreuken op het terrein van de rechtsruimte worden gedaagd.

De procedure kent twee stadia:

1) De administratieve fase.

• De procedure begint met een aanmaningsbrief van de Commissie.

• Daarop volgt overleg tussen de Commissie en de lidstaat.

• Een negatieve uitkomst leidt tot een met redenen omkleed advies, inclusief termijnstelling.

2) De rechterlijke fase.

Artikel 258 VWEU stelt dat de rechterlijke fase ingaat, als de lidstaat de, in de administratieve fase gestelde, termijn niet haalt. De Commissie kan de zaak dan aanhangig maken, maar ze heeft beleidsvrijheid en is niet verplicht een procedure te starten. Hierdoor is er geen beroep op de Commissie wegens nalatigheid mogelijk (artikel 265 VWEU) of een vordering tot schadevergoeding (artikelen 268 en 340 VWEU). Wanneer de Commissie echter de zaak aanhangig maakt, ligt de bewijslast voor de inbreuk op het gemeenschapsrecht ook bij de Commissie Nadat het Hof alle procedurele eisen heeft gecontroleerd, kan zij het beroep van de Commissie afwijzen of gegrond verklaren.

Het Hof is erg streng als het gaat om rechtvaardigingen van lidstaten. Zo vormen de exceptio non adimpleti (‘de rest doet het ook’), interne problemen (ontbonden parlement) en nietigheid van het Unierecht zelf (lidstaat heeft termijn nietigverklaring laten verstrijken) geen rechtvaardigingen. Alleen de absolute onmogelijkheid kan een verontschuldiging vormen.

Hoe verloopt de uitspraak?

Bij inbreukprocedures is het aan de lidstaat zelf om aan de verdragsschending een einde te maken. Uit artikel 260 lid 1 VWEU blijkt dat het Hof een maatregel van een lidstaat niet kan vernietigen of onverbindend verklaren. Wanneer een lidstaat geen einde maakt aan de verdragsschending conform het oordeel van het Hof, kan deze op grond van artikel 260 lid 2 VWEU boetes (bestraffing) en dwangsommen (bewegen tot beëindigen) opleggen. Deze sancties kunnen ook allebei worden opgelegd, zie de Franse visserijzaak. Op grond van artikel 260 lid 3 VWEU kan het Hof ook bij de eerste uitspraak al een boete opleggen, maar alleen wanneer een lidstaat zijn plicht verzaakt om aan de Commissie te vertellen welke maatregelen ter omzetting van een richtlijn er zijn vastgesteld.

Welke indirecte acties heeft de particulier?

Hoewel er voor een particulier geen directe rechtsgang naar het Hof open staat, kan hij toch via directe werking, conforme interpretatie en staatsaansprakelijkheid afdwingen dat het gemeenschapsrecht wordt toegepast. Een particulier kan via een prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU) een uitspraak uitlokken over de uitleg van het Europese primaire en secundaire recht. Wanneer een particulier in een nationaal proces een beroep doet op een voor de rechter onduidelijke Europese regel, schorst de nationale rechter het proces en legt hij de prejudiciële vraag voor aan het Hof. Alleen een rechterlijke instantie van een lidstaat kan prejudiciële vragen stellen.

Een rechterlijke instantie die regelmatig zaken behandelt, permanent is ingesteld, verplichte rechtsmacht heeft en verplicht is naar recht te oordelen in een procedure op tegenspraak, is altijd bevoegd om een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen. De rechter die in het concrete geval de hoogste rechter is, is verplicht prejudiciële vragen te stellen, zie artikel 267 derde alinea VWEU. Slechts in drie uitzonderingsgevallen ontbreekt de noodzaak voor de hoogste rechter om de zaak aan het Hof voor te leggen, zie het arrest Cilfit:

1. Wanneer het stellen van een prejudiciële vraag niet noodzakelijk is voor het wijzen van een eindvonnis.
2. Wanneer het evident is hoe een regel van gemeenschapsrecht moet worden uitgelegd en verdere uitleg van het Hof onnodig is, dit is een acte clair. Met de acte clair moet opgelet worden dat nationale rechters dit niet te snel aannemen en zo hun wetgeving niet toetsen (de procedure van de prejudiciële vraag duurt al snel twee jaar en wordt daarom soms als een barrière gezien).
3. Wanneer de regel al een keer is uitgelegd of verduidelijkt door het Hof, dit is een acte éclairé.

Het Hof doet geen onderzoek (net als in Nederland de Hoge Raad in cassatieprocedures) naar de feiten van een zaak, maar kijkt alleen naar de rechtmatigheid van de beslissing. Toch is het voor het Hof vaak nodig ook de feitelijke kant van de zaak te kennen. Het Hof heeft prejudiciële vragen geweigerd/niet-ontvankelijk verklaard, omdat ze te abstract waren gesteld.

Hoewel uitspraken van het Hof op prejudiciële vragen alleen bindend zijn voor de rechter die de prejudiciële vraag gesteld heeft, scheppen en hebben de uitspraken van het Hof wel precedentwerking voor de instanties van andere lidstaten (als acte éclairé). Brede rechtswerking kennen met name de rechtsoverwegingen (ook wel obiter dicta). Een nieuwe interpretatie van een bepaling heeft logischerwijs terugwerkende kracht tot aan het begin van de gelding van die bepaling (ex tunc). Om echter onvoorziene gevolgen in te perken, kent het Hof aan rechtswerking van zijn uitleg soms een tijdsbeperkende werking toe. Wanneer deze tijdsbeperking inhoud dat de uitspraak slechts werking heeft vanaf de dag van de uitspraak, heet dit ex nunc.

Welke acties tegen instellingen van de EU kunnen er ingesteld worden?

Er zijn diverse acties mogelijk tegen besluiten van instellingen van de EU. Zo is er direct beroep mogelijk tegen besluiten voor (andere) instellingen, lidstaten en (onder strenge voorwaarden) particulieren. De belangrijkste van deze acties zijn het beroep tot nietigverklaring van Europese regelgeving en het beroep tot schadevergoeding gericht tegen Unie-instellingen. Daarnaast is er nog een tweetal indirecte mogelijkheden om de rechtmatigheid van besluiten van Europese instellingen door het Hof te laten toetsen. Een particulier kan voor het Gerecht de zogenaamde exceptie van onwettigheid inroepen en voor de nationale rechter kan hij of zij verzoeken om een prejudiciële geldigheidsvraag te stellen.

Hoe werkt de nietigheidsactie, artikel 263 VWEU?

De belangrijkste directe actie tegen een juridisch bindende handeling van een EU-instelling is de nietigheidsactie (van het onrechtmatig handelen), zie artikel 263 VWEU. De procedure heeft als inzet de vernietiging van het besluit door het Hof. Artikel 263 VWEU is de directe rechtsgang voor particulieren, instellingen en lidstaten tegen besluiten van instellingen van de EU. Het Hof is exclusief bevoegd om de onrechtmatigheid van secundair recht vast te stellen. Een nietigheidsberoep na twee maanden ingesteld, wordt niet-ontvankelijk verklaard, zie artikel 263 lid 6VWEU.

Duitsland ging in de Tabaksreclame zaak in beroep tegen de tabaksreclamerichtlijn op grond van het huidige artikel 263 VWEU, het beroep was echter een dag te laat ingesteld, waardoor het Hof het niet-ontvankelijk verklaarde.

De rechtsgang van artikel 263 VWEU staat ook open voor Unie-instellingen onderling: het EP en de Commissie gebruiken het veel tegen de Raad om schending van de bevoegdheidsregels van de verdragen aan te voeren. Deze rechtsgang waarborgt het institutionele evenwicht.

Particulieren moeten het doen met artikel 263, vierde alinea VWEU; die alleen een beroepsrecht geeft tegen beschikkingen en verordeningen wanneer deze particulier rechtstreeks en individueel geraakt wordt door het besluit. Met name het vereiste individueel geraakt zijn, maakt het voor particulieren praktisch onmogelijk om in beroep te gaan, te meer omdat het Hof deze voorwaarde in het Plaumann arrest zeer restrictief heeft uitgelegd.

De Plaumann-formule houdt in dat een marktdeelnemer zich slechts in voldoende mate individueel onderscheidt, wanneer die marktdeelnemer praktisch gezien de enige is die door (een deel van) de verordening wordt getroffen. Mandarijnenboer Plaumann werd misschien meer geraakt in zijn belangen door een verordening betreffende de heffing op mandarijnen dan andere boeren, maar dit was niet voldoende om individueel geraakt te zijn.

Sinds 2009 is er ook het beroep tegen regelgevingshandelingen. Deze categorie, waarin particuliere klagers in beroep gaan tegen ‘regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregel met zich meebrengen’ is nog niet aan bod geweest in de rechtspraak van het Hof. De term regelgevingshandelingen ziet op besluiten met algemene strekking die niet hoeven te worden uitgevoerd met individuele besluiten en is redelijk vaag. De particulier hoeft in deze situatie alleen aan te tonen dat de verordening ‘rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie’.

Hoe werkt de aansprakelijkheidsactie of het beroep tot schadevergoeding?

Het Hof is bevoegd tot het doen van uitspraken over schadevergoedingsacties, zie art. 340 VWEU. Dit zijn door particulieren ingestelde, zelfstandige rechtsgangen tegen rechtshandelingen van de Unie-instellingen. Het gaat hierbij om niet-contractuele aansprakelijkheid, oftewel een aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. Schadevergoedingsacties kunnen worden ingesteld tot vijf jaar nadat het feit zich heeft voorgedaan. Voorwaarden voor de schadevergoedingsactie zijn in feite dezelfde als die voor staatsaansprakelijkheid voor schending van het gemeenschapsrecht:

1. De geschonden rechtsnorm moet ertoe strekken de particulier rechten toe te kennen (Schutznorm);
2. Er moet sprake zijn van een voldoende gekwalificeerde schending/onrechtmatigheid;
3. Er moet een direct causaal verband bestaan tussen de schending van de op de gemeenschap rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade;
4. Er moet sprake zijn van een kennelijke en ernstige miskenning door de Unie-instelling van de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid (beslissend criterium).

Hoe werkt de exceptie van onwettigheid als indirecte mogelijkheid?

De exceptie van onwettigheid is neergelegd in artikel 277 VWEU. Deze exceptie voorziet in een leemte in de rechtsbescherming, wanneer een op zich rechtmatige beschikking is gebaseerd op een verordening (of een ander algemeen besluit) die niet rechtmatig is. Formeel wordt niet de verordening aangevochten, maar de op basis daarvan genomen beschikking. Als de verordening niet rechtmatig blijkt, zal de bijbehorende beschikking worden vernietigd, maar de verordening zelf zal in principe in stand blijven, aangezien daartegen geen beroep is ingesteld. De exceptie van artikel 277 VWEU kan alleen voor het Gerecht en het Hof worden ingeroepen en dus niet voor de nationale rechter. Dit, omdat anders de nationale rechter een Unieregeling buiten kracht zou kunnen stellen. In een dergelijke situatie bestaat wel de mogelijkheid dat de nationale rechter een prejudiciële vraag stelt over de geldigheid van het basisbesluit.

Hoe werkt de prejudiciële procedure tot ongeldigheidsverklaring?

Particulieren kunnen de prejudiciële procedure inzetten tegen Uniebesluiten met als doel een Unie-besluit ongeldig te laten verklaren door het Hof. Ondanks dat er in een dergelijk geval geen sprake is van vernietiging, hebben ongeldigheidsverklaringen in het kader van prejudiciële procedures feitelijk dezelfde werking. De ongeldigheidsverklaring wordt gezien als compenserende beroepsgang (voor de beperkingen voor particulieren in artikel 263 VWEU). Wel blijft de particulier in zo’n geval afhankelijk van de wil van de nationale rechter om te verwijzen naar het Hof, zie het Foto-Frost arrest: een nationale rechter is niet bevoegd Unie-besluiten van zijn kracht te ontdoen. Onder voorwaarden mag een nationale rechter wel voorlopige voorzieningen treffen, zie het Zuckerfabrik arrest.

Welke acties tegen particulieren zijn er mogelijk?

Acties instellen tegen particulieren wegens schending van het Europees recht is mogelijk in de volgende situaties:

1. In de eerste plaats kan er sprake zijn van de situatie waarin de nationale overheid een actie instelt tegen particulieren die hun direct of indirect opgelegde Europeesrechtelijke verplichtingen niet nakomen, dit is gebaseerd op het in artikel 4 lid 3 VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en haar lidstaten. Wanneer er geen specifieke sanctie is gesteld op de overtreding van een Europeesrechtelijke regel, hebben de lidstaten keuzevrijheid, maar zijn ze evengoed wel gehouden ‘alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het Unierecht te verzekeren’. Kort geleden is de EU er toe overgegaan om specifieke sancties voor te schrijven aan de lidstaten: de lidstaten krijgen een plicht om overtredingen van bepaalde Europese (milieu)regels strafrechtelijk te handhaven. De lidstaten komt hier de keuzevrijheid niet meer toe.
2. Ook de Unie-instellingen kunnen acties instellen tegen besluiten of gedragingen van particulieren, al zijn dit soort acties zeldzaam. De belangrijkste bevoegdheden in deze zijn die van de Commissie op het gebied van het mededingingsrecht op grond van artikel 105 VWEU. Daarnaast beschikt de Commissie over een rechtsgang die op een meer indirecte wijze inbreuken van particulieren aan het oordeel van het Hof kan onderwerpen. Wanneer lidstaten zich onvoldoende inspannen om te voorkomen dat particulieren inbreuk maken op Europees recht, staat het de Commissie vrij om de betrokken lidstaat in een inbreukprocedure (artikel 258 VWEU) voor het Hof te dagen.
3. Als laatste kunnen particulieren ook zelf een actie instellen tegen andere particulieren, wanneer het gaat om afdwinging van rechten die horizontale directe werking hebben. Aangezien Unierecht voornamelijk publiekrechtelijk van aard is, heeft het in horizontale relaties en in het privaatrecht meestal slechts beperkende werking van contractvrijheid of werking wanneer schending een onrechtmatige daad oplevert.

Stampvragen

• Uit welke instellingen bestaat het Hof van Justitie van de Europese Unie?

• Welke rechtsgangen bestaan er binnen de Unie?

• Voor wie staat toegang tot de (Europese) rechter open, en tegen wie?

• Noem de directe en indirecte acties (tegen alle actoren)?

• Wat houdt de nietigheidsactie in en waar staat deze rechtsgang genoemd?

• Wat zijn de voorwaarden voor een schadevergoedingsactie?

• Wat houdt de prejudiciële procedure tot ongeldigheidsverklaring in?