Deze samenvatting is gebaseerd op collegejaar 2012-2013.

Andeweg, R.B. en G.A. Irwin. 2009 (derde editie). Governance and Politics of the Netherlands. Houndmills: Palgrave Macmillan.

Het boek is gepubliceerd in 2009 en dit betekent dat de ingrijpende politieke veranderingen van de laatste jaren, zoals het minderheidskabinet van Mark Rutte, niet in het boek en dus in deze samenvatting voorkomen.

Hoofdstuk I - Geschiedenis en geografie in vogelvlucht

De vorming van Nederland

Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat uit een Europese gedeelte en de overzeese gebieden in de Antillen. De gebruikelijkste naam voor het eerste deel is Nederland. De naam Holland is ongeschikt, omdat het slechts verwijst naar twee provincies en de Lage Landen omvatten niet alleen Nederland, maar ook België.

Rond honderd voor Christus trokken verschillende Germaanse en Keltische stammen, eerst vooral jagers en verzamelaars en later ook boeren, het land binnen. De Romeinen, te beginnen met C. Julius Caesar, hadden moeite met het bezetten van de moeilijk begaanbare en economisch weinig waardevolle stukken land en gebruikten de rivier de Rijn als grens ter verdediging tegen barbaarse noordelijke stammen. Nadat de Romeinen geen stand konden houden tegen zowel de Germanen als de zee, kwamen de Franken, met als koning Karel de Grote. Zij verspreidden het christendom maar de sociale verbanden tussen mensen bleven onveranderd.

De moerassen waren geschikter voor kleine boeren en veel steden, die als stadsstaatjes functioneerden, dan voor grootgrondbezitters en adel. Het feodalisme – en daarmee het begin van de adel (een ‘piramide’ met een leenheer aan de top en leenmannen die grond van de leenheer gebruikten om zelf weer als leenheer uit te delen) – kwam in Nederland niet van de grond.

In de tiende en elfde eeuw kwam het water via zee en rivieren zo ver het land binnen dat de Zuiderzee, het tegenwoordige IJsselmeer, ontstond, tezamen met de Zeeuwse eilanden. De uitdijende bevolking zou in haar geheel baat hebben bij een bescherming van het land door middel van dijken en zodoende werd het beheer hiervan niet overgelaten aan enkelen, maar aan gemeenschappen. Hieruit kwamen vanaf de dertiende eeuw, zo zou men kunnen beargumenteren, de eerste democratische organisaties van het land voort: de hoogheemraadschappen (4).

Verschillen binnen de Lage Landen

Er zijn geen natuurlijke grenzen in Nederland, maar de geschiedenis heeft de Lage Landen verdeeld langs drie scheidslijnen: die van politiek, godsdienst en taal, waarbij de laatste zich slechts in België manifesteert. De problemen daar, tussen Frans- en Nederlandstaligen, treft Nederland echter niet. Wat betreft de eerste lijn: na veel verbanden tussen de machtigste families van Nederland en Europa werden de verschillende gebieden verkregen door Karel V, heerser over een groot gedeelte van Europa. Toch was hij tamelijk vertrouwd met Nederland, aangezien hij de taal machtig was. Zijn zoon, Filips II, die Nederland samen met Spanje had geërfd en zich duidelijk meer afficheerde met het tweede land, miste het gezag van Karel V en compenseerde dit met hard optreden en het opdringen van het katholicisme. Nu zowel de politieke vrijheden als de geloofsvrijheden werden bedreigd begonnen protestanten, en meer in het bijzonder calvinisten, zich in het licht van de in Duitsland al eerder ontstane reformatie te verzetten. In 1566 werden in het hele land tijdens de Beeldenstorm katholieke kerken aangevallen. Filips II reageerde met een poging tot centralisatie van het gezag onder de hertog van Alva, wat slechts resulteerde in een verenigder oppositie, geleid door Willem van Oranje, ook bekend als Willem de Zwijger. Hij werd in 1572 stadhouder en was afhankelijk van de Staten-Generaal, het lichaam waarin de provinciën waren vertegenwoordigd. De Unie van Utrecht, gevormd in 1579, bracht de noordelijke provincies, ongeveer het huidige Nederland afgezien van Limburg en Noord-Brabant (dat geen provincie maar een generaliteitsland was, beheerd door de noordelijke provincies tezamen), bij elkaar op het gebied van buitenlands beleid.

De Vrede van Münster in 1648 maakte de Republiek van de Zeven Verenigde Provinciën onafhankelijk van zowel Spanje als het Heilige Roomse Rijk der Duitse Natie. Nadat het Spaanse gedeelte van de Lage Landen overgegaan was in Oostenrijkse handen en Napoleon dit gedeelte samen met het noordelijke gedeelte annexeerde in het Franse Keizerrijk, besloten de grote mogendheden beide gedeelten samen te voegen als één land om als buffer te dienen tegen Frankrijk. De verschillen waren echter te groot om door koning Willem I overbrugd te worden. Het Spaanse gedeelte was katholiek gebleven of weer geworden waardoor zich opeens een godsdienstige grens manifesteerde in het land. Willems wens het land op te nemen in de vaart der volkeren veroorzaakte wrevel bij de katholieke en liberale Belgen doordat hij noordelijke Nederlanders bevoordeelde. In 1830 verklaarde het Nationale Congres België onafhankelijk en dit werd door Willem I negen jaar later geaccepteerd.

De enige stukken land die na de afscheiding van België nog van staat verwisselden betreffen de koloniën. Na de Tweede Wereldoorlog verklaarden Indonesiërs het enorme eilandenrijk in Zuidoost-Azië onafhankelijk en na een jarenlange oorlog die beter bekend is onder de term “politionele acties” heeft Nederland onder internationale druk Indonesië in 1949 erkend. In 1975 was Nederland snel met het erkennen van Suriname, waardoor enkele eilandjes in de Antillen de laatste overblijfselen zijn van de Nederlandse koloniën. De BES-eilanden, Bonaire, Sint-Eustatius en Saba, zijn “openbare lichamen”, officieel behorend tot Nederland. Aruba, Curaçao en Sint-Maarten zijn formeel gelijkwaardig aan Nederland, wat betekent dat het net als Nederland staten binnen het Koninkrijk der Nederlanden zijn.

Het maatschappelijk middenveld

Nederland kent een groot maatschappelijk middenveld. Vergeleken met andere landen zijn de inwoners lid van veel verschillende soorten verenigingen. Hoewel ook na de Tweede Wereldoorlog veel Nederlanders al lid waren van een vereniging, is het soort vereniging wel verandert. Allereerst is Nederland ontkerkelijkt: er zijn zowel minder katholieken als protestanten en zij die er zijn gaan minder naar de kerk. Ook de vakbonden en de politieke partijen hebben veel leden verloren. De nieuwe generatie Nederlanders hecht meer waarde aan postmaterialistische zaken zoals het milieu, dan aan geldzaken zoals het salaris. Over de hele linie valt wel een vermindering van het aantal actieve leden op. Mensen proberen hun waarde op andere manieren dan via een vereniging tot uiting te brengen. Terwijl lid zijn van een politieke partij of het praten met een politicus minder gewoon is geworden, zijn mensen meer bereid te protesteren of zich te verzetten tegen in hun ogen onrechtvaardige politieke maatregelen. Mensen zijn niet onverschilliger geworden ten opzichte van het politieke debat, maar richten zich op andere zaken op andere manieren.

Veranderingen in de staatsvorm

De Franse periode (1795 – 1813) vernietigde het confederale staatsbestel van de Republiek, waarin de provincies soeverein waren en het centrum weinig bevoegdheden had, en leverde de volgende veranderingen op die het land centraliseerden:

• Het centrum kreeg een grotere wetgevende taak waardoor lokale regels verdwenen

• De rechterlijke macht werd hervormd en gecentraliseerd

• Een nationaal belastingsysteem werd opgezet

• De soevereine provincies verwerden tot wat ze nu zijn en de soevereiniteit ging naar het centrum

Frankrijk ‘hielp’ de Republiek over een dood punt heen: de groeperingen die verschilden over de te volgen staatsinrichting bleken niet in staat samen te werken aan een nieuwe grondwet en dus werd er een gemaakt in Frankrijk opgedrongen. Het was ook Frankrijk die, samen met het Verenigd Koninkrijk, ervoor zorgde dat Nederland een koning kreeg. Lodewijk Napoleon was vier jaar (van 1806 tot 1810) koning geweest en het leek de grote landen niet slecht één leider voor de bufferstaat te hebben.

Ondanks de daadkrachtigheid en tactloosheid van koning Willem I werd al bij de eerste grondwet het belang van de zuidelijke adel meegenomen. De geografie had in het zuiden de adeldom wel mogelijk gemaakt en de edelen eisten in de wetgevende macht een eigen plek. Daarom werd de Eerste Kamer, ofwel de Senaat, gevormd, waar overigens ook de weinige Nederlandse edelen en het patriciaat een plaats vonden.

De grootste constitutionele veranderingen vonden plaats in 1848 en 1917. 1848 was het revolutiejaar in heel Europa geweest en om te voorkomen dat de revolutie ook zou toeslaan in Nederland veranderde koning Willem II ‘in één dag van conservatief naar liberaal’. Waar de ministers eerst slechts afhankelijk waren geweest van de genade van de koning, schreef de door Thorbecke gewijzigde grondwet nu voor dat zij politiek verantwoordelijk waren aan het parlement en zodoende verantwoording moesten afleggen wanneer het dat wilde. In de jaren zestig van de negentiende eeuw kwam een tweede belangrijk aspect: de vertrouwensregel, die in de politieke praktijk ontstond. Wanneer het kabinet geen vertrouwen meer genoot van het parlement of preciezer gezegd de Tweede Kamer, diende het op te stappen. De politieke verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel maken tezamen het parlementaire systeem. Bij dezelfde wijziging werd besloten de Tweede Kamer rechtstreeks te verkiezen. In 1917, tijdens de Eerste Wereldoorlog waarin Nederland neutraal bleef, werd de ‘Grote Pacificatie’ gesloten:

• er kwam universeel mannenkiesrecht - een wens van de socialisten,

• de Tweede Kamer werd gekozen via evenredige vertegenwoordiging - een wens van de liberalen,

• bijzondere scholen, meestal scholen met een religieuze achtergrond, werden door de staat gefinancierd zonder verdere bemoeienis - een wens van de christendemocraten.

De Duitse bezetting tijdens de Tweede Wereldoorlog bracht weinig veranderingen, aangezien de Duitsers veeleer via de bestaande instituten regeerde.

De grondwet van Nederland is een van de meest rigide ter wereld, wat inhoudt dat veranderingen moeilijk zijn aan te brengen. Grondwetswijzigingen moeten eerst met een gewone meerderheid door zowel de Tweede als Eerste Kamer, daarna moet het parlement ontbonden worden en dan moeten beide Kamers met twee derde van de stemmen de wijziging accepteren. Sinds 1917 zijn er weinig institutionele veranderingen in de grondwet gekomen.

Hoofdstuk II – Een heterogeen land

Verschillende minderheden

De Nederlandse politiek kenmerkte zich lange tijd door rust en stabiliteit. Geen enkele groep, dan wel gebaseerd op geloof, op klasse of op ideologie, is in staat geweest een meerderheid van kiezers achter zich te krijgen gedurende het grootste gedeelte van de twintigste of 21^e eeuw. De eerste groep die de meeste politieke invloed had tot begin twintigste eeuw waren de liberalen. Zij verschilden echter onderling zo, dat moeilijk gesproken kan worden van een coherente organisatie, laat staan van een politieke partij in de moderne betekenis van het woord. Aangezien het stemrecht voor de Grote Pacificatie werd bepaald door vermogen waren de liberalen natuurlijk in het voordeel, hoewel dit met een opkomende welvaart wel verminderde.

Conservatieve protestanten waren de eerste die de politieke, economische en zelfs religieuze macht van de liberalen van zich af probeerde te werpen. De gereformeerden, die zich in de negentiende eeuw afscheidden van de Nederlands hervormden, voornamelijk omdat ze orthodoxer waren, hebben ironisch genoeg de eerste ‘echte’ Nederlandse politieke partij opgericht: de Anti-Revolutionaire Partij. (Antirevolutionair zonder verbindingsstreepje is weliswaar de goede schrijfwijze, maar zijzelf schreven het met). De gereformeerden vormden een kleine maar constante factor in de maatschappij: omstreeks tien procent van de bevolking behoorde ertoe. De laatste jaren lijkt het aantal gehalveerd. De Nederlands hervormden hadden sinds 1908 hun eigen partij, de Christelijk-Historische Unie. Hoewel zij aan het einde van de negentiende eeuwnog bijna de helft van de bevolking vertegenwoordigden werd dit al snel stapsgewijs minder tot ongeveer de huidige tien procent. De katholieken, die zich eeuwenlang een minderheid waanden in een door protestanten geregeerd land, organiseerden zich langzaam en de Katholieke Volkspartij werd pas opgericht in 1926. Tot in de jaren zeventig van de twintigste eeuw maakten katholieken ongeveer veertig procent van de bevolking uit, maar sindsdien lijkt het percentage traag maar gestaag te dalen.

De laatste nieuwkomers als politieke groepering waren de sociaaldemocraten. Vanwege een trage industrialisatie die pas in de tweede helft van de negentiende eeuw begon en omdat veel mensen zich al aangetrokken voelden tot een van bovenstaande denominaties, bleven slechts seculiere arbeiders over die zich konden groeperen. De grootte van de arbeidsklasse is lang niet gemeten maar in de jaren zeventig categoriseerde veertig procent zichzelf als behorend tot de arbeidersklasse. Een ongeveer even groot percentage vond zichzelf iemand van de middenklasse. Aan het begin van de 21^e eeuw was de tweede groep bijna twee keer zo groot als de eerste, namelijk ongeveer zestig procent om ongeveer dertig.

Indeling langs twee lijnen

De partijen zijn het best in te delen wanneer twee dimensies worden gebruikt: de sociaaleconomische en de religieuze. Op deze manier kan een kruis worden gevormd met links en onder het woord ‘links’ en rechts en boven het woord ‘rechts’. Links kan zowel betekenen dat een partij voor overheidsinterventie in economische zaken is, als dat een partij liberaal is aangaande ethische kwesties zoals het wel of niet verbieden van abortus. Rechts betekent in beide gevallen het tegenovergestelde: de overheid moet zo min mogelijk aan herverdeling van inkomen doen en een partij is conservatief aangaande ethische kwesties. Het ingewikkelde is echter dat een partij wat betreft het eerste links en wat betreft het tweede rechts kan zijn, of andersom, of op beide punten links, rechts of in het midden. Vaak verschoven de partijen naar gelang de tijd verstreek maar over het algemeen kan gesteld worden dat de liberalen rechts zijn aangaande economische kwesties en links aangaande ethische, dat de sociaaldemocraten op beide punten links zijn en dat de drie christelijke groepen (gereformeerden, Nederlands hervormden en katholieken) zich in het midden positioneren wanneer het economische kwesties betrof maar rechts zijn op ethische kwesties. De religieuze scheidslijn, de belangrijkste scheidslijn in de eerste helft van de twintigste eeuw, heet ook wel de antithese. Overigens moet niet gedacht worden dat liberalen en sociaaldemocraten ongelovig zijn wanneer ze seculier heten. Een seculier iemand meent dat religieuze zaken privézaken zijn en geen invloed behoren uit te oefenen in de politiek, maar het is goed denkbaar dat seculiere personen gelovig zijn.

Zuilen

De drie christelijke groepen, de sociaaldemocraten en in mindere mate de liberalen vormden subculturen of zuilen die veel intern maar weinig extern contact hadden. Elke groep had zijn eigen krant, omroep, werkgevers- en werknemersverenigingen en universiteiten en de leden trouwden voornamelijk binnen de eigen zuil. De indeling van Nederland in zuilen heette de verzuiling en deze periode liep van eind negentiende eeuw tot het einde van de jaren zestig in de twintigste eeuw.

Lijphart (pagina 30) geeft vijf voorwaarden om de mate van verzuiling te meten

• De rol van ideologie of religie

• De grootte en dichtheid van het web van organisaties

• De coherentie binnen het web

• De mate van gedrag dat niet binnen de zuil past

• De mate waarin de elite gedrag en loyaliteit aan de zuil aanmoedigt

Katholieken voldeden het best aan de gestelde criteria, nu de kerk als belangrijkste organisatie er zelf voor zorgde dat iedereen zich als goed katholiek gedroeg. De Nederlands hervormden en gereformeerden werkten op de meeste, niet-politieke zaken, samen en waren lid van dezelfde protestantse organisaties. Ze ontbeerden duidelijk religieus leiderschap doordat ze niet van bovenaf hiërarchisch regels kregen opgelegd maar deze per afsplitsing grotendeels zelf bepaalden. Bovendien gingen ze vaker met de andere groepen om, wat ook niet vreemd is nu veel liberalen ook protestant waren. Gereformeerden vormden een sterkere zuil dan de Nederlands hervormden en waren ook beter in het verkrijgen van stemmen voor de politieke partij. Sociaaldemocraten en liberalen hadden enigszins vergelijkbare trekken, waarbij, als er al onderscheid wordt gemaakt in twee zuilen, de sociaaldemocraten hechter waren dan de liberalen (en zelfs dan de Nederlands hervormden). Het concept zuil is echter niet duidelijk afgebakend. Wanneer voornamelijk gekeken wordt naar ideologie zullen de twee seculiere zuilen niet als zodanig worden bestempeld: terwijl katholieken op basis van objectieve kenmerken, die ze zelf hadden geschapen, een zuil vormden, zijn de liberalen slechts een zuil omdat ze niet behoorden tot andere zuilen. Zo kan de katholieke zuil als positief (in de sociaalwetenschappelijke zin van het woord) en de liberale zuil als negatief worden bezien. Overigens waren er tijdens de gehele verzuiling zuilloze gebieden, zoals sommige soorten werk en grote bedrijven.

De samenwerkende elite

Ondanks het wantrouwen tussen zuilen en de spanningen op maatschappelijk niveau, kwamen (gewelddadige) conflicten zelden voor. Dit was voornamelijk te danken aan de elite. Het is mogelijk dat een land uit elkaar valt indien verschillende groepen niet willen samenwerken, maar in Nederland was dit slechts op massaniveau het geval. De elite begreep goed dat samenwerking nodig was en met verschillende ‘agrees to disagree’ sloten ze compromissen zoals de Grote Pacificatie van 1917. Ze begrepen de ernst van de zaak waarover ze besloten, gaven ieder evenredig zijn deel en probeerden zaken in de achterkamertjes dan wel gedepolitiseerd te regelen. Hoewel dit later in de twintigste eeuw is afgekalfd werd door het parlement aan de regering (die vaak bestond uit een grotere coalitie dan noodzakelijk) ruimte gelaten om echt beleid te voeren. Vaak wordt het beeld gebruikt van een klassieke tempel waar één fronton (de driehoek) wordt gedragen door verschillende zuilen. Het blijkt mogelijk termen die gangbaar zijn in de internationale politiek voor deze ‘consocational democracy’ te gebruiken.

Compromissen zorgen ervoor dat niemand echt verliest en daardoor er geen wrok ontstaat die later weer kan opspelen bij nieuwe onderhandelingen. Het is in het voordeel van de ene groep om de andere wat te gunnen, met de gedachte dat hij dit de volgende keer nodig heeft. Twee andere zaken dragen hieraan bij: het subsidiariteitsbeginsel en evenredigheid. Het subsidiariteitsbeginsel decentraliseert macht naar lagere organisaties en hoewel dat normaal lagere overheden zouden zijn, waren dit in Nederland de verschillende minderheden. Zij waren het immers die in hun eigen gemeenschap zowel de ethische als sociaaleconomische standaarden bepaalden door middel van eigen banken en scholen. Op deze manier hoefde de elite hier haar vingers niet aan te branden. Evenredigheid is terug te vinden in alle gekozen vertegenwoordigende lichamen zoals het parlement, de Provinciale Staten en de gemeenteraad, waar het percentage zetels van een partij min of meer gelijk is aan het percentage stemmen dat ze ontvangen heeft. In de meeste regeringen zijn de partijen vertegenwoordigt al naar gelang hun grootte en hetzelfde principe wordt toegepast bij de te verstrekken gelden aan scholen tot aan de zendtijd voor de Publieke Omroep.

Wanneer compromissen niet gesloten kunnen worden kan de regering het op drie manieren negeren. Ze kan ervoor kiezen het besluit uit te stellen. Ze kan er een commissie naar laten kijken die de technische en niet de politieke kanten gaat belichten zodat het lijkt alsof alleen een rekensom opgelost dient te worden. Als laatste kan ze de beslissing, en dus de verantwoordelijkheid, overlaten aan andere organen. Zo is de legaliteit van euthanasie in eerste instantie overgelaten aan de rechterlijke macht. Die moest maar zien of het mogelijk was en hoe de details diende te worden ingevuld.

Kritiek

Hoewel de invloed van Lijphart moeilijk overschat kan worden is er kritiek op zijn model gekomen. Ten eerste is het onduidelijk of de zuilen bestonden voordat de elite begon samen te werken of dat de elite om haar eigen macht te vergroten de zuilen juist in het leven heeft geroepen. De zuilen zouden dan (zoals bij de katholieken goed te zien is) een manier zijn om volgelingen in bedwang te houden. De verzuiling was net na de Tweede Wereldoorlog op haar hoogtepunt terwijl de elites al veel eerder de Grote Pacificatie overeenkwamen, volgens Lijpharts tegenstanders een teken dat de elite eerst ging samenwerken voordat er sprake was van verzuiling. Een tweede punt is of alle zuilen toch niet te maken hadden met elkaar doorkruisende scheidslijnen. Christelijke zuilen hadden een tamelijk grote verscheidenheid binnen de zuil wat betreft de sociaaleconomische positie van hun leden en om iedereen in de zuil tevreden te houden moesten ze soms eens toegeven aan de armeren en dan weer aan de rijkeren. Er wordt ook getwijfeld aan het gevaar waaraan Nederland bloot stond tijdens de verzuiling: er waren geen levensbedreigende situaties geweest. De verdediging hierop is dat het niet gaat om objectief vastgesteld gevaar, maar om de perceptie van de elite in die tijd. Die was behoorlijk negatief over het voortbestaan van Nederland.

Hoewel Lijphart misschien een verklaring heeft gegeven wat er in Nederland gebeurde, heeft hij niet duidelijk gemaakt waarom landen die er duidelijk slechter af waren dan Nederland, zoals het voormalige Joegoslavië, niet in staat waren bij elkaar te blijven. Daalder verklaart dit aan de hand van de geschiedenis: al in de Republiek waren de provincies autonoom en was het een heel getouwtrek om consensus te bereiken door enkele vertegenwoordigers van provincies in Den Haag. Later zijn de provincies vervangen door zuilen, en zodoende kan worden gesproken van een traditie van consensus. Dit kan echter het roemloos einde van de Republiek niet verklaren, nu de zwakte tegenover de Fransen voor een groot gedeelte werd veroorzaakt doordat de elite voor eigen parochie preekte. Ook veranderde de hele staatsvorm in de tussentijd. De ‘consociational democracy’ leek verdwenen te zijn en dook in 1917 opeens weer op. Uiteindelijk lijkt het waarom het best verklaard door eigenbelang. Samenwerken leverde meer op dan schreeuwen langs de zijlijn of proberen een meerderheid te behalen die toch nooit zou komen.

Verzuilingsverval

Tijdens de Tweede Wereldoorlog zaten veel politici en andere delen van de elite vast in St.-Michielsgestel. Een gezamenlijke vijand bracht verbroedering en vooral sociaaldemocraten hoopten na de Oorlog een nieuwe politiek te hebben. De Geest van Gestel (als aanduiding van deze hoop) leidde tot de Doorbraak, een poging om de zuilen te breken en de verschillende groepen meer met elkaar te laten samenleven. Het mislukte grotendeels nu vooral de katholieken snel weer de organisaties op poten zette. Hun gedeelte van het land was immers al eerder bevrijd van de Duitsers en ze gebruikten de tijd om de katholieke zuil te versterken. Andere groepen volgden min of meer noodgedwongen.

Vanaf de tweede helft van de jaren zestig van de twintigste eeuw kwam er beweging in de zuilen. Het begin van de ontzuiling was duidelijk merkbaar door de steeds grotere volatiliteit bij Tweede Kamerverkiezingen: terwijl in 1967 slechts tien zetels van partij wisselde, toen al een aardverschuiving, werd Nederland al snel een van de landen met de grootste volatiliteit van Europa. Er zijn verschillende verklaringen, die samenvallen met de voorwaarden van Lijphart aangaande verzuiling. Allereerst is religie minder belangrijk geworden. Het absolute aantal gelovigen (katholiek en protestants) is verminderd, en degenen die nog geloven gaan minder vaak naar de kerk. Er zijn zodoende veel naamchristenen: mensen die ooit gedoopt zijn en religieus zijn opgevoed maar tegenwoordig weinig waarde eraan hechten en zich ook niet uit laten schrijven. Ten tweede zijn kleine organisaties die stoelden op een hechte achterban samengegaan, verdwenen of hebben ze hun ideologische of religieuze achtergrond verloren, terwijl niet-verzuilde instellingen groter werden. Ten derde zijn de verbanden binnen zuilen bijna geheel verdwenen. Bestond het vroeger dat een hoofdredacteur van een landelijke krant tevens Tweede Kamerlid was, tegenwoordig worden nieuwe Kamerleden vaak niet eens meer uit gelijkgestemde organisaties geselecteerd. Ten vierde gingen de verschillende groepen veel meer met elkaar om, wat zich toonde in een samensmelting van verschillende organisaties. Zo ontstond er één werkgeversorganisatie die alle voormalige zuilen in zich had. Als ander voorbeeld dient de Protestantse Kerk Nederland, waarin Nederlands hervormden en gereformeerden grotendeels in opgingen. Als laatste punt kan gesteld worden dat de elite niet meer ijverde naar verzuiling: er werd aan mensen de vrije hand gelaten om organisaties en hun eigen leven te kiezen. De zuilen veranderden bijna in omgekeerde volgorde: de katholieke het snelst en meest ingrijpend, de liberale weinig nu er weinig te ontzuilen was. Gereformeerden behielden veel van hun zuil maar het aantal werd kleiner.

De verklaringen voor de ontzuiling verschillen al naar gelang de manier waarop men wil: ziet men de verzuiling als emancipatieproces dan kan men stellen dat deze in de jaren zestig voltooid was en niet meer noodzakelijk. Anderen geven de schuld aan de elite, die op andere manieren hun doelen konden verwezenlijken. Ook de televisie, die na de Tweede Wereldoorlog in veel huishoudens verscheen en mensen deelgenoot maakte van gebeurtenissen in de hele wereld, zou een effect gehad kunnen hebben. Waarschijnlijk is het een combinatie van alle.

Immigratie

Nederland is altijd tolerant geweest ten opzichte van immigranten. Van Franse hugenoten die in de zeventiende eeuw verdreven werden omdat zij protestants waren en Joden tot en met de Turkse en Marokkaanse gastarbeiders vanaf de jaren zestig van de twintigste eeuw, iedereen was welkom. In hoeverre pragmatisme, met het idee dat elke groep wat opleverde, boven menslievendheid ging is nog altijd onderwerp van debat. Ook inwoners van oud-koloniën zochten hun toevlucht in Nederland en hoewel zowel van hen als van de gastarbeiders werd verwacht dat ze terug zouden gaan naar hun eigen land als Nederland hen niet meer nodig had of als de politieke situatie zich zou stabiliseren (voor bijvoorbeeld de Molukkers uit Indonesië) bleven de meesten. De nieuwste groep immigranten vormen diegenen die uit oorlogsgebieden komen (zoals Somalië en Afghanistan) en economische vluchtelingen. Een vaak vergeten groep van de ruim drie miljoen allochtonen is de groep die bestaat uit Europees burgers en mensen die uit andere westerse landen komen.

In de jaren negentig begonnen de problemen met niet-westerse allochtonen door te dringen in het politieke debat. Ze waren over het algemeen laagopgeleid en hadden hogere werkloosheidscijfers en hogere criminaliteitscijfers. Hoewel de immigrantenproblematiek al lange tijd de grootste zorg was onder autochtonen was het niet politiek correct hierover te praten. Er was nog een fundamentelere vraag bijgekomen dat de nadruk kreeg na de terroristische aanslagen in 2001 in de Verenigde Staten: hoe moeten groepen met verschillende waarden in één land samenleven? Politici die van het benoemen van deze problemen hun handelsmerk maakten, kregen een grote aanhang. Pim Fortuyn, die door harde uitspraken over de islam genoodzaakt was een eigen politieke partij op te richten, de Lijst Pim Fortuyn (LPF), kreeg 26 zetels in de Tweede Kamer, alhoewel hij zelf werd doodgeschoten door een dierenrechtenactivist voor de verkiezingen en zodoende het in elkaar storten van zijn partij niet hoefde te zien. Geert Wilders nam later het stokje over door zich in 2004 af te splitsen van de VVD omdat hij haar standpunt over het EU-lidmaatschap voor Turkije niet kon accepteren. Het ironische is dat de islam niet bestaat en moslims zich niet hebben kunnen organiseren op zowel politiek, religieus of sociaaleconomisch vlak. Van een zuil kan dan ook niet gesproken worden. De tolerantie van partijen voor de multiculturele samenleving is van D66 en GroenLinks het grootst, gevolgd door sociaaldemocraten, christendemocraten en liberalen en als laatste de PVV. Dit toont enigszins een gevolg van verzuiling: sociaal- en christendemocraten zien het nut van aparte moslimorganisaties omdat zij hier zelf ervaring mee hebben terwijl liberalen ertegen zijn zoals zij ook tegen de verschillende organisaties ten tijde van de verzuiling waren.

Een homogener samenleving, de roep om meer democratie en het wantrouwen van de elite door het volk leidde ertoe dat de elite ‘gecontroleerd’ met elkaar streed op verschillende terreinen. De politiek werd tot in de jaren zeventig gepolariseerder en sindsdien schommelt het tussen samenwerking en concurrentie. Politieke partijen hebben meer invloed op het regeringsbeleid door de steeds grotere regeerakkoorden en de grootste coalitiepartner levert meestal de premier. Wat echter blijft is dat geen enkele partij in staat is een meerderheid te halen in het parlement.

Hoofdstuk III – Georganiseerde politiek

Veelvoud aan partijen

Het aantal partijen in het parlement was al voor het invoeren van evenredige vertegenwoordiging redelijk groot, maar na 1917 werd het nog gemakkelijker om erin te komen. De afgelopen negentig jaar schommelde het aantal parlementspartijen rond de tien. Het aantal partijen op de kieslijst daalde plotsklaps van rond de veertig van 1918 tot en met 1933 tot ongeveer twintig partijen sinds 1937. Wellicht ten overvloede, maar Nederland heeft een meerpartijensysteem. Dit is echter niet simpelweg door het aantal partijen, maar het aantal relevante partijen. Vijf partijen, en later drie, staken boven de andere uit. Dit zijn de Katholieke Volkspartij (KVP), de Antirevolutionaire Partij (ARP), de Christelijk-Historische Unie (CHU) (na 1977 samengevoegd tot het Christendemocratisch Appel (CDA)), de Partij van de Arbeid (PvdA) sinds 1946 en haar voorgangers en de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD) sinds 1948 en haar voorgangers. Zij hadden tot 1967 altijd meer dan tachtig procent van het aantal stemmen, maar sindsdien is dit gedaald tot rond de zestig procent. Het was een rare combinatie: zoveel partijen en toch veel stabiliteit. Sartori, een politicoloog die zich met dit onderwerp bezighield, besloot vanwege dit laatste Nederland toch te beschouwen als gematigd pluralistisch. Dit houdt in dat de verschillende partijen met elkaar samenwerk(t)en. Sinds de daling zijn ook andere partijen relevant geworden, nu zij noodzakelijk zijn als coalitiepartner. Kleine partijen kunnen opeens veel macht verwerven, zoals de ChristenUnie (CU) toen deze in 2006 in de regering kwam.

De vele politieke partijen zijn te clusteren in de volgende partijfamilies: christendemocraten, socialisten, groene partijen, liberalen en populistisch rechts. Afgezien van de groene partijen bestaan partijfamilies al decennia en hoewel partijen, partijnamen en strategieën kunnen veranderen blijft de ideologie van de partijfamilies ongeveer gelijk. Naast de vier genoemde christelijke partijen (de KVP, de ARP, de CHU en de CU) is er de sinds 1922 in het parlement vertegenwoordigde Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP), een groep zeer conservatieve protestanten die vooral in het nieuws zijn gekomen vanwege hun standpunt over het vrouwenkiesrecht. Tevens wordt de SGP gebruikt om de kijken of peilingen goed gedaan zijn, nu de partij in haar lange geschiedenis een van de meest stabiele aantal zetels heeft van alle partijen. Tegenwoordig is de politieke stellingname aangaande ethische problemen belangrijker dan theologische kwesties.

In 1894 werd de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij opgericht (SDAP, de naam voluit werd met verbindingsstreepje geschreven). Waar die eerst nog zo revolutionair was als mogelijk in de Nederlandse context, werd ze in de crisisjaren, de jaren dertig van de twintigste eeuw, al snel minder radicaal. Ze nam een gematigd programma aan en wilde samenwerken met andere partijen. Wat er nog over was aan marxisme werd na de Tweede Wereldoorlog weggedaan toen de partijnaam veranderde in de PvdA. De mate van ideologie schommelde in de decennia daarna, maar in 1995 werden de ideologische veren afgeschud. In hoeverre dit partijprogrammatisch het geval was valt te betwijfelen, maar de partij werd daarna steeds meer als middenpartij gezien. Van de Communistische Partij Nederland, vertegenwoordigd onder verschillende namen van 1918 tot en met 1986 in het parlement, splitste zich in 1972 een groep Maoïsten af die de Socialistische Partij (SP) vormde en hoewel lokaal sindsdien actief, kwam ze pas in 1994 in het parlement. Sindsdien zijn de scherpste kantjes van haar standpunten verdwenen en is ze wat populistischer geworden, wat ertoe heeft geleid dat de SP in 2006 zelfs een serieuze coalitiepartner leek en de PvdA zich bedreigd voelde op links.

Niet minder dan vier partijen, de communistische, een socialistische, een evangelistische en een ‘sociaalchristelijke’, vormden in 1989 GroenLinks. Ze is een postmaterialistische partij die zich voornamelijk op milieu en natuur richt. Op sociaaleconomisch vlak is ze links, in ethische kwesties veeleer liberaal. Ze heeft nog nooit in een regering gezeten.

Thorbecke heeft in 1848 de grondwet ingrijpend gewijzigd maar niet vernieuwd. De grondwet uit 1815 is nog steeds de huidige grondwet. Exact een eeuw na de wijziging van Thorbecke is de VVD ontstaan, nadat de liberalen vele politieke partijen versleten hadden en sommigen zelfs hadden geprobeerd te aarden bij de PvdA. Toen dat niet lukte werd één liberale partij, de Partij van de Vrijheid, omgedoopt tot VVD en versterkt met andere liberalen. Tot 1972 haalde de liberale partij ongeveer tien procent van de stemmen. Sindsdien is de partij hervormd en verbreed tot een op sociaaleconomisch terrein liberale (ofwel kapitalistische) partij, waarachter ook conservatieven zich kunnen scharen. D66, van Democraten ’66, was bedoeld om de politiek te democratiseren maar de meeste pogingen tot hervorming zijn gestrand en tegenwoordig is ze opgenomen in het bestel als progressieve middenpartij.

Rechtse, populistische partijen hebben in Nederland lang geen voet aan de grond gekregen: Zowel de Nationaal-Socialistische Beweging (met de naam zoals de partij het zelf schreef) als de Centrumpartij en de Centrumdemocraten behaalden nooit tien procent van de stemmen voor landelijke verkiezingen. De LPF, die door Fortuyn nooit als rechts-populistisch werd gezien, vormde in 2002 een coalitie met het CDA en de VVD, maar interne strubbelingen tussen LPF-ministers lieten het kabinet al in oktober van hetzelfde jaar vallen. Bij de volgende verkiezingen kreeg ze acht zetels en in 2006 nul. In 2008 werd de partij roemloos opgeheven. Ondertussen had Wilders zijn Partij voor de Vrijheid (voor de oplettende lezer: het is inderdaad een verwijzing naar de in Wilders’ ogen laatste echt liberale partij) opgericht met hemzelf en de Stichting Groep Wilders als enige leden. De partij was zodoende bijna niet verankerd in de maatschappij op de ouderwetse manier, aangezien de partij op lokaal niveau ontbrak.

Naast de mogelijkheid partijen in te delen op basis van ideologie kan ook gekeken worden naar de manier waarop partijen werken. Krouwel en Lucardie (de pagina’s 66 en 67) geven verschillende soorten:

• ‘Voorspellende’ partijen zijn partijen die opkomen met ideeën waar nog niet eerder echt over is nagedacht door andere partijen – een voorbeeld is de LPF

• Uitdagende partijen zijn partijen die een oude ideologie opnieuw willen uitvinden – een voorbeeld is het CDA in zijn vroege jaren

• Pragmatische hervormingspartijen

• Belangenpartijen – een voorbeeld is 50Plus

• Idiosyncratische partijen zijn partijen waarbij het draait om één persoon – een voorbeeld zou kunnen zijn de Boerenpartij met voorman Koekoek

Plaatsing van partijen

Om de relatieve afstand van partijen tot elkaar te bezien, is het mogelijk dimensies te maken waarin de partijen als punten in een veld liggen. Het aantal dimensies kan niet te hoog zijn aangezien het dan het politieke speelveld niet versimpelt. Welke dimensies gekozen worden is echter afhankelijk van wat de opsteller van het model belangrijk acht. Een mogelijkheid om de problemen omtrent ‘objectieve’ dimensies te voorkomen, is vragen aan ‘het volk’ en de volksvertegenwoordigers waar men de partijen op verschillende stellingen plaatst. De sociaaleconomische links-rechts-verdeling is voor de Nederlandse bevolking goed te bevatten: ze begrijpt de ideologie en kan gemakkelijk zichzelf en de partijen op een schaal van nul tot tien plaatsen. Partijen zoals de SGP en D66, die onbekender zijn dan de grootste partijen en niet bekend zijn vanwege hun sociaaleconomische positie, zijn minder gemakkelijk te plaatsen.

Van links naar rechts kan men stellen dat, aldus de kiezer, de SP en GroenLinks dicht bij elkaar zitten, de PvdA ook links zit, D66 en CU in het midden zitten, en de SGP, CDA, VVD en PVV met kleine ruimten tussen hen in rechts zitten. De volksvertegenwoordigers hadden grotendeels hetzelfde beeld. Kijkend naar verschillende issues, zoals euthanasie, inkomensverschillen en de integratie van allochtonen, blijkt dat de religieuze links-rechts-schaal nog steeds bestaat. SGP’ers plaatsen zich op het eerste onderwerp het verst rechts, terwijl de PvdA, de VVD en D66 links staan. Bij inkomensverschillen ziet men ongeveer de sociaaleconomische links-rechts-verdeling. De vraag is hoelang dit de belangrijkste dimensie blijft. Nu in de twee Paarse kabinetten PvdA en VVD hebben samengewerkt gingen beiden wat meer naar het midden. Hierdoor is er ruimte gekomen voor partijen om zich te profileren op andere vlakken, bijvoorbeeld op de multiculturele samenleving. De PVV wordt vaak als rechts getypeerd maar dit is niet vanwege het sociaaleconomisch beleid, nu dat de welvaartsstaat wil behouden. ‘Rechts’ lijkt hier meer verband te houden met de opstelling dat buitenlanders dan wel niet welkom zijn dan wel moeten assimileren in de Nederlandse bevolking. Kijkend naar de zelfplaatsing van de volksvertegenwoordigers op deze “culturele” of “libertair-autoritaire” dimensie lijkt het erop dat de SGP, SP en LPF rechts zijn en de PvdA, CU en GroenLinks links zijn (de derde dimensie in figuur 3.1 op pagina 70 is verkeerd om). Meerdere dimensies verschaffen weliswaar een grotere nauwkeurigheid, maar zijn wel lastiger om af te lezen.

Het nut van politieke partijen

Hoewel oorzaak en gevolg een enkele keer andersom liggen bij politieke partijen, zijn de meeste partijen pas in het parlement gekomen op het moment dat een groepering zich wilde laten vertegenwoordigen.

Politieke partijen hebben de volgende functies (pagina 73)

• Een uitdrukking geven van de verkiezingen

• Mobiliseren van de bevolking

• Ontdekken en opleiden van politici

• De regering vormen

• Het beleid formuleren

• Een belangenafweging laten plaatsvinden

Politieke partijen worden niet anders behandeld dan andere verenigingen. Er zijn weinig specifieke wettelijke eisen en partijen kunnen geen speciale rechten ontlenen aan de Grondwet. Toch lijken de meeste partijen qua organisatie veel op elkaar. Iedereen kan lid worden van een partij. Aangezien veel partijen op verschillende niveaus participeren (namelijk de gemeenten, de waterschappen, de provincies en de staat) en op elk niveau verkiezingen bestaan, heeft bijna elke partij lokale en regionale afdelingen. Deze staan wel onder toezicht van de partij op landelijk niveau. Op lokaal niveau worden er vertegenwoordigers gekozen die op het partijcongres hun zegje kunnen doen over het verkiezingsprogramma en de kieslijst. Het congres is in theorie het belangrijkste orgaan nu dat beslissingen neemt, maar meestal moeten de meningen ervan worden uitgewerkt door het dagelijks bestuur. Het partijcomité, een verzameling partijprominenten, kan het bestuur steunen door beleidsnota’s te schrijven. In sommige gevallen zijn congresleden weinig meer dan klapvee, dat de voorgenomen besluiten van de andere organen slechts hoeft te bekrachtigen. Er bestaan nog andere organisaties, zoals jongeren- of vrouwenafdelingen, die bij grote partijen meer zijn uitgewerkt dan bij kleinere. Veel partijen hebben ook een wetenschappelijk instituut. Tussen de partijen zijn wel verschillen, die zijn terug te voeren op hun ideologie of achtergrond. Zo zijn de lokale afdelingen van de SGP autonomer dan bij andere partijen, wat bij protestanten gewoon is, en kent D66 vormen van directe democratie.

Partijleden

Tijdens de verzuiling voelden veel Nederlanders zich verwant aan een partij, maar het percentage leden ten opzichte van het aantal kiezers was toen slechts maximaal twintig procent. Vergeleken met de huidige stand van zaken, waar slechts drie procent van de kiezers ook lid is, was het echter nog heel wat. De enige uitzondering is de SGP, waarbij bijna twintig procent van de kiezers ook lid is van de partij. Lange tijd is het aantal leden erg gedaald, maar de daling lijkt nu enigszins te stagneren.

Leden zijn belangrijk, niet in het minst vanwege het geld dat ze opleveren. Ten eerste betalen ze contributie, een belangrijker geldstroom dan donaties aangezien ze bijna de helft van de inkomsten verklaart. Ten tweede wordt de overheidssubsidie voor een politieke partij deels bepaald door het aantal leden, en zij levert ongeveer een kwart van de inkomsten op. Andere inkomsten komen van de EU en beleggingen.

Lange tijd is men afwachtend geweest om overheidssubsidie te verstrekken en als het gebeurde was het geoormerkt, zodat het bedoeld was voor een bepaalde activiteit zoals het opzetten van een wetenschappelijk instituut. Sinds 1999 krijgen partijen direct geld, ook om de interne zaken te regelen. Zo kan het gebruikt worden om leden te werven, vertegenwoordigers te selecteren en zusterpartijen te trainen en te bezoeken. De PVV krijgt niets, omdat een partij minstens duizend leden moet hebben. Ook moet de partij in het parlement zitten. Van grote giften moet bekend zijn van welk bedrijf of instelling ze komen dan wel van wat voor soort bedrijf of instelling. Hoewel het illegaal is het niet te vermelden, is het niet strafbaar.

Verkiezingen

Partijen mogen, wanneer hun naam gedeponeerd is bij de Kiesraad, kandidaten voor verkiezingen naar voren brengen. De manier waarop deze intern gekozen worden verschilt, maar het zijn partijleden die de kandidaten kiezen. Er moet niet alleen gekeken worden naar competentie en expertise, maar minstens zoveel naar een goed evenwicht binnen de lijst. Dit betekent ten eerste dat specialisten op elk terrein, van financiële zaken tot ontwikkelingssamenwerking, aanwezig moeten zijn. Deze kunnen komen van organisaties zoals werkgevers- of werknemersorganisaties, zodat gezegd kan worden dat een partij met haar voeten in de maatschappij staat. Ten tweede moet ervoor worden gewaakt dat het electoraat een zo goed mogelijke afspiegeling krijgt. Minderheden, van allochtonen tot vrouwen, moeten vertegenwoordigd zijn. De PvdA bijvoorbeeld had om en om man en vrouw op de kieslijst. De lijst is ook na de verkiezingen belangrijk, omdat wanneer iemand uit het parlement stapt, degene die de eerste niet-gekozene van de lijst is, zijn of haar plaats mag opvullen.

Waar in de jaren zestig en zeventig de partijen democratiseerden en de kandidaatkeuze meer aan de leden overlieten (wat veelal resulteerde in het bevorderen van het eigenbelang van lokale afdelingen) is in de jaren negentig weer meer centralisatie op te merken. Een kiescomité selecteert de kandidaten en zorgt voor een goede afspiegeling. Het advies wordt overgebracht op het partijbestuur die de lijst samenstelt. Lokale afdelingen en het partijcongres keuren de lijst goed, en het gebeurt zelden dat grote veranderingen plaatsvinden. Door stevig lobbyen kan hooguit een enkeling hoger worden gezet. De huidige parlementsleden hebben aan de ene kant ervaring maar aan de andere kant moet niet het idee ontstaan dat de leden vastzitten aan het pluche, dus de zekerheid van vroeger dat parlementariërs wel hoog op de lijst kwamen is grotendeels verdwenen. Nu de fractievoorzitter hierin ook een rol speelt kan het voorkomen dat er persoonlijke afrekeningen voltrokken worden.

Lijsttrekkers worden vaak gekozen door een klein groepje mensen. De voorganger kan zijn of haar opvolger benoemen, de parlementariërs kunnen iemand uit hun midden kiezen of het partijbestuur kan in een achterkamertje met een naam komen. Er zijn enkele lijsttrekkersverkiezingen geweest, met wisselend succes. Bij de VVD en D66 resulteerde het in een harde campagne met persoonlijke aanvallen en in het geval van de eerste een uiteindelijk vertrek van verliezend kandidaat Rita Verdonk uit de fractie. Bij de PvdA gaf het in 2002 een sterk mandaat aan Wouter Bos.

Verkiezingsstrijd

Het campagnevoeren hoefde lang niet al te professioneel te gebeuren. Tijdens de verzuiling was het immers toch duidelijk waar men op stemde. Er viel dus niets te winnen. Toen het aantal zwevende kiezers vanaf de jaren zestig groter werd en partijen niet meer de gangbare kanalen ter ventilatie van hun mening hadden (zoals de kranten, die zich onafhankelijker opstelden) en er bovendien nieuwe technische mogelijkheden waren om de kiezer te bereiken, veranderde de campagne. Nu de strategie echter nog steeds grotendeels wordt bepaald door de partij en niet door professionals, loopt Nederland in vergelijking met andere landen achter. Campagnes lijken wel steeds harder te worden. De weifelende houding ten opzichte hiervan werd veroorzaakt door de noodzakelijkheid van coalities na de verkiezingen, maar desalniettemin is bijvoorbeeld het bekritiseren van andere partijen (“negative campaigning”) gewoner geworden. De uitspraak “u draait en u bent niet eerlijk”, door CDA-voorman Jan Peter Balkenende gebruikt tegen Wouter Bos is haast een klassieker geworden. Iets typisch Nederlands is het doorsturen van het programma naar het Centraal Planbureau, dat berekent wat de effecten zijn op de koopkracht van mensen. Met de goede en slechte resultaten wordt men de rest van de verkiezingen platgegooid.

Het aantal tv-spots is redelijk bescheiden. Afgezien van het wettelijk gegeven minimumaantal minuten, dat met minder dan veertig minuten voor radio en televisie heel weinig is, zijn ze sinds 1998 op nationale televisie wel aan de orde, maar hebben veel partijen het geld er niet voor over. Goedkoper is het om iets te doen dat nieuws is, wat voor de grote partijen of regeringspartijen gemakkelijker is dan voor kleine. Het zijn ook de grote partijen die mogen deelnemen aan door de publieke en commerciële omroepen georganiseerde verkiezingsdebatten.

Partijen krijgen geen overheidsgeld om campagne te voeren en daarom worden donaties en de contributie van leden gebruikt. Door de vele landelijke verkiezingen in vijf jaar (drie) en omdat donaties niet veel opleveren, zijn verkiezingen redelijk goedkoop, tussen de vijf en tien miljoen euro. Ook het bedrag per stem, € 0,91 in 2006, is internationaal bezien laag.

De macht van politieke partijen lijkt te verminderen nu minder Nederlanders lid zijn van een partij. Bovendien zouden partijen vaak geen ideologie meer hebben maar slechts onsamenhangende meningen over de ‘waan van de dag’. Politici zijn steeds professioneler te werk gegaan en nu politiek bedrijven meestal een voltijdbaan is, hebben ze minder contact met de maatschappij. Andere organisaties weten gemakkelijker de bevolking warm te laten lopen voor een bepaald onrecht en het zijn de partijen die daar weer achteraan lopen. Aan de andere kant is het maar de vraag hoe sterk een partij in de verzuiling was, toen ze slechts als spreekbuis van de elite diende. Tegenwoordig is het de partij (en haar leden) die alle kandidaten benoemd, houden partijen ministers meer aan het door partijen gesmeed regeerakkoord en zijn alle ministers lid van een politieke partij. Tussen de partij en de samenleving mogen banden dan weliswaar losser zijn geworden, maar in de politiek maken de partijen misschien wel meer dan vroeger de dienst uit.

Hoofdstuk IV – De slag om de kiezer

De zetelverdeling in het parlement

Er zijn verschillende manieren waarop besloten wordt wie belangrijke ambten in het staatsbestel mag vervullen. Een van de mogelijkheden is het organiseren van verkiezingen voor zoveel mogelijk ambten. Dit ‘kiesprincipe’ wordt onder andere gebruikt in de Verenigde Staten: in alle drie de machten (rechterlijk, wetgevend en uitvoerend) kunnen mensen verkozen worden. Alleen als het echt niet anders kan, bijvoorbeeld in het leger, worden mensen benoemd. Bij Nederland is het andersom, nu dit land het ‘benoemingsprincipe’ hanteert: als het even kan moeten mensen benoemd worden. Zodoende kiest Nederland op nationaal niveau alleen een déél van de wetgevende macht, namelijk het parlement. De Eerste Kamer wordt zelfs slechts indirect verkozen. Op andere niveaus, de lokale, provinciale en Europese, wordt ook slechts de volksvergadering gekozen.

De negentien huidige kiesdistricten zijn slechts relevant voor de formele registratie van partijen en kandidaten. Aangezien het aantal stemmen in Nederland als geheel telt en niet het aantal in de kiesdistricten, betekent meedoen in slechts enkele kiesdistricten minder kans op (een) zetel(s). Partijen hebben soms verschillende kandidatenlijsten om op die manier ‘de regio’ te vertegenwoordigen in een kiesdistrict, maar weinig kiezers lijken hierop hun stem te baseren. Bovendien staan de belangrijkste kandidaten, zoals de lijsttrekker, overal bovenaan, omdat dit voor extra zichtbaarheid in de campagne zorgt. De zetelverdeling binnen een partij met verschillende lijsten is gecompliceerd en blijft onbesproken.

Elke nog niet in het parlement vertegenwoordigde partij moet € 11.250,00 borg betalen, wat weinig is vergeleken met andere landen. Ook de kiesdrempel is, want dit is het aantal goedgekeurde stemmen van de verkiezingen gedeeld door 150. In de praktijk moet een partij zestigduizend stemmen binnenhalen voor een zetel. Wanneer iedereen zijn deel in het aantal zetels heeft gehad, worden de restzetels aan de hand van de methode van d’Hondt verdeeld. Hierbij wordt gekeken naar het grootste gemiddelde van de partijen nadat het aantal behaalde stemmen gedeeld worden door het aantal op eigen kracht behaalde zetels plus een. De ene zetel extra is de misschien behaalde restzetel. De partij met het grootste gemiddelde krijgt de restzetel ook echt, waarna de procedure opnieuw begint. Hoewel grote partijen enigszins worden bevoordeeld is het mogelijk lijstverbindingen aan te gaan. De partijen die het doen gelden dan bij de verdeling van de restzetels als één partij. Aan welke partij binnen de verbinding de zetel wordt toegewezen, wordt weer bepaald door de methode van d’Hondt, maar hierdoor kunnen restzetels in elk geval gemakkelijker binnen de eigen partijfamilie blijven.

Het gemak dient de burger

De kiezer hoeft slechts, na het meenemen van het stembiljet dat automatisch wordt toegestuurd, op de lijst in het pashokje slechts één vakje, dat van de gewenste kandidaat, aan te kruisen. De kandidaten staan per partij onder elkaar en de partijen staan op volgorde van groot (in de Tweede Kamer) tot klein of, wanneer partijen niet in het Parlement zitten, op volgorde van inschrijving in het kiesregister. Na enig wantrouwen in apparaten vertrouwt men weer op het rode potlood voor het invullen.

Hoewel ongeveer tachtig procent van de burgers op de lijsttrekkers stemt, is de voorkeursstem tegenwoordig iets om rekening mee te houden. Hoewel het aantal zetels voor een partij hetzelfde blijft, kan de samenstelling van de gekozen kandidaten veranderen. Wanneer iemand meer dan een kwart van de kiesdelerstemmen haalt (dus ongeveer 15000) vervangt deze de laagst geplaatste kandidaat in het parlement. Er zijn verschillende redenen mogelijk om niet op de nummer een te stemmen: men is niet tevreden met de lijsttrekker, men wil op een vrouw of op iemand uit de eigen etnische of regionale groep stemmen. Ondanks het stemmen op personen blijft de partij voor de kiezer het belangrijkst: meer dan negentig procent zou op dezelfde partij stemmen wanneer de kandidaat op wie de keuze viel naar een andere partij zou gaan.

Tot 1970 was men verplicht op te komen dagen bij een stemlokaal tijdens de verkiezingen. Als men daar toch was, kon men net zo goed gaan stemmen, en de percentages voor de nationale verkiezingen schommelden in die tijd rond de 95 procent. Sindsdien is het percentage kiezers bij alle verkiezingen naar beneden gegaan. Bij landelijke verkiezingen komt ongeveer tachtig procent van de kiezers opdagen, bij gemeenteraadsverkiezingen zestig procent, bij Provinciale Statenverkiezingen vijftig procent en bij Europese verkiezingen veertig procent. De eerste wordt, door het verschil in belangstelling, gezien als een ‘first-order election’ en de rest als ‘second-order elections’. De lagere opkomsten bij de second-order elections lijken eerder te maken te hebben met het belang van de besproken onderwerpen tijdens de campagne dan met het niveau, en niet gesteld kan worden dat er sprake is van een dalende trend bij verkiezingen. De Europese verkiezing van 2004 kreeg door meer aandacht van de media en belangrijker kwesties een groter aantal kiezers dan de voorgaande.

De afgelopen decennia zijn vele pogingen ondernomen om de verkiezingsprocedures aan te passen. Deze zijn bijna allemaal mislukt en de enige veranderingen zijn minimaal: verlaging van de kiesleeftijd naar achttien jaar en een ‘pilot’ van burgemeesterreferendums (in strikte zin natuurlijk burgemeesterverkiezingen). Revolutionaire ideeën, zoals het kiezen van de minister-president, het invoeren van het Duits kiesstelsel met een mengeling van evenredige vertegenwoordiging via lijsten en een districtenstelsel voor individuen en het de mogelijkheid tot een nationaal referendum zijn dan wel door de regering, dan wel door de Eerste Kamer, verhinderd. Een Nationale Conventie met burgers en deskundigen, die zich mochten buigen over nieuwe wijzigingen is vrij pijnlijk ten onder gegaan. Nadat de plannen waren gepresenteerd bleek de regering er geen behoefte meer aan te hebben.

Van een gesloten naar een open stemgedragmodel

Het ‘gestructureerd stemmodel’ kon tot de ontzuiling bijna vlekkeloos vertellen wat de uitslag van een verkiezing zou worden als het percentage van de eerdergenoemde groepen (christenen, sociaaldemocraten en liberalen) bekend was. Het wordt gestructureerd genoemd omdat haast niet het individu maar de zuil besloot wat iemand ging stemmen en de verkiezing zodoende een uiting was van de structuur van de maatschappij. Maar nu steeds minder mensen zichzelf indelen in een van de categorieën verdwijnt het model. Binnen de groep stemt men bovendien niet meer vanzelfsprekend op de bijbehorende politieke partij. Waar als voorbeeld eerst het percentage katholieken dat op de KVP ging stemmen nog boven de negentig was, is dat gedaald tot bijna zestig. Een derde punt is dat degenen die zich tot een groep rekenen meestal oudere mensen zijn, en de oudere generaties sterven uit. Dit leidt niet alleen tot veel meer volatiliteit maar, vervelender voor politicologen, tot onduidelijkheid welk model dan wel geschikt is kiezersgedrag te voorspellen.

Er zijn verschillende modellen waarin wordt gekeken naar ideologieën. De achterliggende gedachte hierbij is dat mensen stemmen op de partij waaraan zij zich het meest verwant voelen. Men kan hierbij werken met zoveel dimensies als men wenst, en het Nationaal Kiezersonderzoek gebruikt er twee: de sociaaleconomische en de religieuze. Op basis van de standpunten over euthanasie en inkomensverschillen zijn de belangrijkste partijen (CDA, PvdA en VVD) in een hoek te plaatsen. De PvdA is immers ‘tegen’ inkomensverschillen, de VVD ‘voor’ en het CDA is hiertegenover onverschillig maar vindt euthanasie niet goed, in tegenstelling tot beide andere. Elke partij heeft op deze manier een ‘heartland’: een gebied waarbinnen burgers met dezelfde ideeën op de bijbehorende partij stemmen. Het slagveld is het gebied in het midden en daar moeten partijen mensen zien te overtuigen. De grootte ervan verschilt erg: in 2002 was het bijna zestig procent van het totale kiezersveld, in 2006 nog geen veertig procent. De liberalen en christendemocraten hebben een heartland van ongeveer tien procent en de sociaaldemocraten hadden steeds rond de dertig procent, maar in 2006 was dit ruim veertig procent. Het ideologieënmodel verklaart echter steeds minder: zo heeft de PvdA in 2006 nog geen dertig procent van de stemmen in haar eigen heartland binnengehaald. Het CDA lijkt zich steeds meer in het slagveld te begeven en een ‘catch all’-partij te worden. Deze partij, maar ook de PvdA en de VVD hebben concurrentie gekregen van andere partijen binnen hun heartland en omdat de verschillen tussen partijen in één heartland kleiner zijn, is het de vraag of van enige heartlands gesproken kan worden.

Een nieuwe scheidslijn, die met betrekking tot de multiculturele samenleving, kruist zowel de drie eerder genoemde heartlands als het slagveld. Het CDA heeft er betrekkelijk weinig last van, maar van de PvdA- en VVD-kiezers die menen dat allochtonen ‘zich moeten aanpassen’, overwegen er velen een stem op Wilders. Ook de EU zou het stemgedrag kunnen verklaren maar anno 2006 is de waarde hiervan nog te onduidelijk om te kunnen spreken van een nieuwe dimensie.

Naast in principe de tijdloze factoren van groepen en ideologieën is het ook mogelijk te kijken naar concrete gebeurtenissen ten tijde van de campagne die de stemmer kunnen beïnvloeden. Zo is er de verantwordingshypothese, die stelt dat regeringen worden afgerekend op het wel of niet functioneren van de economie of andere deelgebieden. Coalities maken het echter lastig één partij ergens de schuld van te geven. Alle coalitiepartijen lijken daardoor extra stemmen te krijgen als het economisch meezit en verliezen wanneer het tegenzit. Een andere concrete factor is de lijsttrekker. Het is niet gemakkelijk te bepalen of een succesvolle lijsttrekker een partij populairder maakt of andersom. Hij of zij kan in ieder geval helpen de partijboodschap goed te verpakken. Een gemiddelde zegt hierbij niet zoveel. Fortuyn werd hartgrondig gehaat en geliefd, en gemiddeld werd er negatief tegen hem aangekeken. Maar hij kreeg van diegenen die hem sympathiek vonden hogere cijfers dan anderen, en zij waren eerder geneigd op hem te stemmen. De sympathiescores voor partij en lijsttrekker verschillen normaliter niet veel van elkaar.

Hoofdstuk V – De regering

Het proces van regeringsvorming

Nederland kent eigenlijk alleen meerderheidscoalitieregeringen. Omdat politieke partijen vaak niet in staat zijn zelfs maar een kwart van de 150 zetels van de Tweede Kamer binnen te halen, zijn ze op elkaar aangewezen. Formeel zijn minderheidskabinetten geen probleem maar dit laatste redmiddel wordt slechts gebruikt in geval van kabinetscrises. De ministers van één politieke partij verlaten de regering en het overgebleven deel, het rompkabinet genoemd, bereidt nieuwe verkiezingen voor.

Tijdens de formatie wordt duidelijk welke partijen op welke voorwaarden met elkaar gaan regeren. Het is gebruikelijk, dan wel zelfs een regel van ongeschreven recht, dat elke nieuwe formatie voorafgegaan wordt door verkiezingen. De inwoners moeten immers de mogelijkheid hebben op de partij te stemmen waarvan ze willen dat ze in de regering komt. Dit mandaat van de kiezer is minder sterk als er een tussentijdse formatie plaats zou vinden twee jaar na de verkiezingen, omdat het dan niet zeker is dat een partij hetzelfde aantal zetels zou verkrijgen. Verder zijn voorspellingen mogelijk. De grootste partij en de partij die de meeste zetels heeft gewonnen hebben geen recht om in het kabinet te komen. De premier hoeft niet van de grootste partij te zijn. Verliezers kunnen tijdens onderhandelingen toch een aandeel in de regering krijgen. Frappant is wel dat elk kabinet tot nu toe een partij in zijn gelederen had die in het voorafgaande kabinet er ook zat. Zo zat de VVD in het tweede Paarse kabinet en ook in het eerste kabinet-Balkenende.

Partijen geven zelden aan met welke andere partijen ze willen regeren, om zo optimale manoeuvreerruimte te hebben tijdens de formatie. Dit betekent dat er veel onduidelijk is na de verkiezingsuitslag en het is aan de vorst om de leiding te nemen over de gesprekken. Hij of zij wordt gezien als iemand die boven de partijen staat. Nadat de vicevoorzitter van de Raad van State en de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer haar van advies gediend hebben en alle fractieleiders uit het parlement hun zegje hebben mogen doen, wijst de vorst een (in)formateur aan. Het was de gewoonte een belangrijk politicus, soms zelfs de beoogd premier, tot formateur te benoemen en hem de opdracht te geven een regering te vormen. Maar omdat het gezichtsverlies oplevert wanneer iemand hierin niet slaagt begint een onpartijdiger informateur vaak met het aftasten van alle partijen. Meerdere (in)formateurs tegelijkertijd of na elkaar zijn mogelijk.

De (in)formateurs hebben de volgende taken (pagina 128)

• Uitzoeken wat mogelijke regeringspartijen zijn

• Uitzoeken wat het regeerakkoord zal bevatten

• Uitzoeken welke partij welk ministerie krijgt

• Uitzoeken wie minister wordt

Sinds 1994 is de taak van de (in)formateur moeilijker gemaakt doordat de VVD en de PvdA elkaar niet meer uitsluiten. Daarvoor was het gewoon dat het CDA en zijn voorgangers in elk geval in de regering zaten waarbij het CDA kon kiezen of het ‘links’ of ‘rechts’ wilde zolang de omstandigheden het toelieten. Het CDA was altijd de ‘pivotal party’, ofwel de spil in het web. Nu zijn er veel meer mogelijkheden.

De fractievoorzitters, in Nederland meestal tevens de politiek leiders van een partij, vergaderen samen om tot een regeerakkoord te komen. Dit “gestold wantrouwen”, zoals Lubbers het noemde, is een compromis dat vaak tot een van de omvangrijkste documenten in zijn soort behoort, vergeleken met andere landen met coalitieregeringen. Het voordeel van een regeerakkoord is dat fracties en ministers eraan gebonden zijn en niet op eigen houtje zaken kunnen veranderen. De discretionaire bevoegdheid van een minister bijvoorbeeld, ofwel de mogelijkheid om van regels af te wijken, hangt toch wel samen met in het regeerakkoord is besloten. Een coalitiepartij kan er dus van op aan dan de partners hun stem leveren voor zaken die de partij belangrijk vindt, op straffe van een kabinetscrisis. Het nadeel van een regeerakkoord is paradoxaal hetzelfde: onopgeloste problemen kunnen blijven sluimeren en noodzakelijke maatregelen kunnen niet genomen worden. Niet alles kan gedepolitiseerd worden en een regeerakkoord kan op verschillende manieren te interpreteren zijn. Dat kan aantrekkelijk lijken als iedereen zijn eigen versie preekt voor eigen parochie, maar wanneer daadwerkelijk besluiten dienen te worden genomen kan het problemen geven.

Het aantal ministeries wordt evenredig verdeeld en hetzelfde geldt voor de staatssecretariaten. Op deze manier hebben de partijen het hoogst haalbare aantal gekregen. Het soort ministerie is van groter belang. Voor sommige partijen is een bepaald ministerie van groter belang dan voor andere, zoals het ministerie van Sociale Zaken vooral voor de PvdA interessant is. Andere prestigieuze ministeries, zoals Financiën, worden zo verdeeld dat iedereen, dan wel op ministerieel niveau dan wel op dat van de staatssecretariaten, inbreng heeft in het te voeren beleid. Een partij bepaalt zelf wie zij naar voren wil schuiven als minister, hoewel de partners het hiermee eens moeten zijn. Een minister kan overal vandaan komen en hoeft niet eens lid te zijn van de partij.

Wanneer een kabinet ‘rond’ is, worden de zittende ministers ontslagen door middel van een Koninklijk Besluit. Vervolgens tekenen zowel de vorst als de aankomend premier het Besluit dat de premier en de nieuwe ministers installeert, en dit is de enige keer dat iemand die geen minister of vorst is een Koninklijk Besluit ondertekent. De premier tekent als het ware zijn eigen benoeming.

De langdurende formaties van gemiddeld ongeveer tachtig dagen zijn minder problematisch dan ze lijken. Een kabinet is demissionair wanneer de premier het ontslag van de ploeg aan de vorst aanbiedt, maar heeft formeel nog steeds alle macht. De Tweede Kamer kan onderwerpen controversieel verklaren bij een meerderheid van stemmen en het is dus mogelijk dat zaken waarover in de samenleving veel wordt gediscussieerd toch worden behandeld omdat de voormalige coalitiepartners hierover nog wel overeenstemming vinden. Bovendien krijgt men wel redelijk stabiele regeringen ervoor terug. Gemiddeld zit een kabinet bijna drie jaar. Een groter probleem is dat de bevolking niet op een coalitie kan stemmen, wat leidt tot een democratisch tekort. Bij een ‘Britse verandering’, zoals Van Thijn heeft voorgesteld, zouden politieke partijen een grote rol spelen. Om te voorkomen dat extreemrechts of –links zou opkomen als protestpartijen tegen een middenregering, zouden partijen moeten hergroepen. Een rechts blok zou na verkiezingen vervangen kunnen worden door een links blok, zoals in het tweepartijenstelsel in het Verenigd Koninkrijk. ‘Amerikaanse hervormingen’ houden institutionele veranderingen in zoals een gekozen premier of (in)formateur.

Twee maten voor macht

De twee belangrijkste aannames van formatietheorieën vinden hun bewijs in de Nederlandse regeringen. De eerste is dat partijen zoveel mogelijk van hun programma terug willen zien in het regeringsbeleid. Een middenpartij is op deze manier gebaat bij een partij ‘links’ en ‘rechts’ van haar. Het CDA had in 2006 de PvdA en de CU als partners, en daardoor kwam het beleid enigszins simpel gezegd automatisch dicht bij het CDA-programma. Zelfs al zou het CDA met de PvdA een meerderheid kunnen halen, dan is het voor de partij verstandig een rechtsere partij erbij te nemen voor het evenwicht, en zo kunnen onnodig grote coalities ontstaan. Voor 1967 komen deze regelmatig vaak in Nederland voor. Dit komt onder andere omdat de drie confessionele partijen vaak met zijn alle in een coalitie zaten. Lijphart kan dit goed rijmen met zijn theorie: hoe meer partijen meededen, hoe beter de elites samenwerken. Overbezette coalities zijn dus een teken van consocational democracy en verzuiling. Tevens zullen partijen ernaar streven samen te werken met ideologisch gelijkgestemde partijen: als B dichter bij A zit dan C, dan zal zeker met B samengewerkt worden, of deze nu nodig is of niet. Als dit gebeurd heten coalities gesloten te zijn.

Na 1967 zijn er steeds meer ‘minimal-winning’ coalities. Dit houdt in dat er geen partner meer weg te halen is uit een coalitie, wil deze haar meerderheid behouden. Hier is de tweede aanname te vinden: partijen willen zoveel mogelijk ministersposten en staatssecretariaten. Als het aantal ministeries met minder partijen gedeeld hoeft te worden, krijgt elke partij meer posten.

Het soort kabinet

Het kabinet bestaat uit alle ministers en staatssecretarissen. Ministers zonder portefeuilles zijn te herkennen doordat ze minister vóór iets zijn, in plaats van ván. Een voorbeeld van vroeger is de minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Het Nederlandse kabinet is traditioneel, en ook ten opzichte van andere landen bezien, collegiaal: het meeste beleid wordt in de vergaderingen besloten (hoewel hierbij normaliter geen staatssecretarissen bij zijn), elke minister is verantwoordelijk voor alle beleid en de minister-president is slechts primus inter pares. De premier zit vergaderingen voor en heeft een beslissende stem, maar kan geen opdrachten aan ministers geven. Zijn ministerie, dat van Algemene Zaken, is het kleinste ministerie van allemaal en verschillende deelaspecten, zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en het secretariaat, zijn (semi-)onafhankelijk. Dit komt onder andere door de verzuiling: een premier van een zuil met meer macht dan andere ministers is moeilijk te verteren. Hoewel de grootte van het kabinet vergeleken met andere landen klein is (zelfs het record van zestien ministers is minder dan de twintig die er gemiddeld in Europa zijn) is de invloed van ministerraden aanzienlijk: ongeveer twintig procent van de plannen verlaat de raad niet ongewijzigd. Drie zaken zouden echter voor presidentialisatie zorgen. Presidentialisatie houdt in dat de premier meer te vertellen krijgt. Deze drie zaken zijn de Europese integratie (en concreet de Europese Raad voor staatshoofden en regeringsleiders), de toename van de media en de beleidscoördinatie. Op welke manier de premier intern meer macht krijgt is echter onduidelijk, zowel theoretisch als empirisch.

Lange tijd was het kabinet technocratisch: het was niet in het landsbelang mee te gaan in de politieke waan van de dag, ministers waren meer ambtelijk dan politiek bestuurders van afdelingen en de meeste ministers waren weinig verbonden met een politieke partij. Parlementariërs die minister werden stapten bijna altijd automatisch uit een der Kamers. De ministeries werden geleid door specialisten: zo had het ministerie van Justitie meestal een jurist aan het hoofd staan. Ook is de bureaucratie weinig gepolitiseerd: politieke benoemingen zijn ongewoon en ambtenaren kijken naar het belang van het ministerie, niet naar het politiek belang van de minister.

Niettemin lijkt dit te verschuiven naar meer politisering. Politieke ervaring wordt even belangrijk als expertise op een beleidsgebied. De premier is al bijna veertig jaar zowel partijleider van zijn partij als afkomstig van de grootste politieke partij. De ministers van één partij plegen elkaar nu de week door te spreken met de fractievoorzitter van de Tweede Kamer, de partijvoorzitter en andere belangrijke partijleden. Als laatste punt lijkt het regeerakkoord zowel omvangrijker als belangrijker te worden: het wordt vaker genoemd en het beleid wordt daarmee gerechtvaardigd.

Als het goed gaat, is het Nederlandse systeem het beste van twee werelden. Politieke scheidslijnen kunnen overbrugd worden door zaken technisch op lager politiek niveau in de departementen te bespreken terwijl de jaloezie tussen departementen opgelost kan worden door politieke samenwerking. Beide houden elkaar in toom.

Hoofdstuk VI - Volksvertegenwoordigers

Het parlement zit theoretisch in het midden

Landen kunnen worden ingedeeld aan de hand van de verhouding tussen regering en parlement. De drie bekende vormen zijn het parlementaire stelsel, het presidentiële stelsel en het semipresidentiële stelsel. De eerste twee, in het Nederlandse geval het belangrijkst, verschillen onderling doordat de uitvoerende macht bij presidentiële stelsels gekozen is door de bevolking. De consequentie hiervan is dat het parlement de uitvoerende macht niet weg kan sturen. In Nederland geldt in grote lijnen het parlementaire stelsel, omdat een meerderheid van de Tweede Kamer het kabinet kan dwingen op te stappen (bij de Eerste Kamer is het nog nooit voorgekomen, maar theoretisch zou het mogelijk zijn). Dit neemt niet weg dat het Nederlandse stelsel enige presidentiële trekjes heeft: een minister kan geen Kamerlid zijn en er is geen vertrouwensstemming vereist voor de regering om een regeertermijn te beginnen.

Parlementaire stelsels zijn vaak monistisch van aard terwijl presidentiële stelsels dualistisch zijn. Monisme houdt in dat regering en parlement als ‘één’ is te beschouwen doordat taken aan beide zijn opgedragen. Nederland is grotendeels monistisch: zo bestaat de wetgever uit regering en parlement. Het tegenovergestelde van monisme is dualisme, dat een duidelijke scheiding der machten inhoudt. Vanwege de eerdergenoemde presidentiële trekjes wordt Nederland ook wel gelimiteerd dualistisch genoemd. Een andere manier van indelen is door te kijken hoe het parlement in de praktijk werkt. Polsby verdeelt parlementen in “transformative institutions” en arena’s. Bij de eerste bepalen de interne regels hoe de actoren, ofwel de politici zich gedragen, terwijl een arena een open podium biedt voor krachten van buitenaf zoals politieke partijen om zich te tonen en te strijden. Nederland zit ook hier weer redelijk in het midden met kenmerken van beide, en is een gematigde “transformative institution”.

Structuur van het parlement

De Eerste Kamer, overigens de enige senaat in de wereld die in naam voor de volksvergadering komt, wordt elke vier jaar via evenredige vertegenwoordiging gekozen door de Provinciale Staten, waarbij het inwoneraantal van een provincie wordt meegewogen. Volgens de grondwet vertegenwoordigt de senaat de Nederlandse bevolking en niet de provincies, en dit blijkt ook uit de praktijk. Wel ontstaan er verschillen in groottes van partijen in beide Kamers, nu de provinciale verkiezingen niet tegelijkertijd met de nationale worden gehouden. Leden van een partij stemmen echter zo goed als altijd op een medelid.

In één zaak is de senaat machtig, zeker ten opzichte van andere landen. Er komt geen wet tot stand als de Eerste Kamer er niet mee instemt. Wetten zijn niet te amenderen door de senaat, maar er zijn geraffineerder mogelijkheden dan die in het boek beschreven staan. Het boek meent dat de Eerste Kamer alle wetgeving maar moet accepteren of alles moet tegenhouden. Maar het is mogelijk een ‘novelle’ in te zetten: een wetje die aan de bezwaren van de Eerste Kamer tegemoet komt en die tegelijkertijd uitkomt met de wet waarom het eigenlijk gaat. De Tweede Kamer moet met zo’n novelle instemmen, en zo is er wel degelijk overleg mogelijk tussen beide Kamers. Ook is het soms mogelijk wetten te splitsen in delen die onomstreden zijn en delen waarvoor geen meerderheid is. De Eerste Kamer is een plaats om te reflecteren over de wetgeving op abstract niveau: zit ze wettelijk en moreel wel goed in elkaar? De Eerste Kamer ziet dit, meer dan controle, als de belangrijkste taak. Aangezien Nederland geen rechter kent die wetgeving in abstracto kan beoordelen (zoals de Supreme Court in de VS wel kan) is dit nuttig. Niettemin zit de Eerste Kamer in een spagaat: stemt hij in, dan is hij overbodig, stemt hij niet in, dan gaat hij in tegen de rechtstreeks verkozen volksvertegenwoordigers van de Tweede Kamer.

Van 1848 tot en met 1953 waren er vijf algemene commissies in de Tweede Kamer die allemaal alle wetgeving bekeken en die elk een rapporteur hadden die aan de centrale commissie de conclusies bracht. Vanaf het einde van de negentiende eeuw kwamen er ook gespecialiseerde commissies. Dit kwam omdat de wetten steeds technisch ingewikkelder werden en omdat politieke partijen de debatfunctie van de algemene commissies overnamen. De politieke partijen zorgen ervoor dat de meeste van hen in de ongeveer veertig commissies van het parlement (waarvan de helft van de Eerste Kamer is) vertegenwoordigd zijn en de voorzitter van de Kamer bekrachtigd dit.

De manier waarop het parlement werkt

De wetgevingsprocedure in Nederland is vrij gewoon. Wetgeving kan worden geïnitieerd door een volksvertegenwoordiger of door de regering, en in de praktijk stelt vooral de laatste wetten voor omdat een minister de hulp van ambtenaren kan gebruiken voor het enorme werk dat ervoor verzet moet worden. Een meerderheid van de Tweede Kamer stemt voor, eventueel met aanpassingen ofwel amendementen. Een meerderheid van de Eerste Kamer stemt voor. De vorst en minimaal één minister of in uitzonderlijke gevallen een staatssecretaris tekenen de wet. Wil deze in werking treden, dan moet de wet eerst gepubliceerd worden. Hoewel vorst en ministers niet hoeven te tekenen wanneer de Eerste Kamer heeft voorgestemd, is dit nog nooit gebeurd. Als een regering wetsvoorstellen van de vorige regering wil tegenhouden kan dit door het voorstel terug te trekken als het zich in de Tweede Kamer bevindt. Het enige opmerkelijke aan het Nederlands bestel is dat wetten niet door een ontbinding van het parlement verdwijnen. Ze kunnen daarna simpelweg behandeld worden en daardoor is de tijdsdruk om een wet ‘erdoor te krijgen’ niet heel groot.

Nederland kent een rigide grondwet, wat inhoudt dat hij relatief moeilijk te veranderen is. Eerst moet het voorstel een gewone meerderheid halen in zowel de Tweede als Eerste Kamer. Vervolgens moet de Tweede Kamer ontbonden worden om kiezers een kans te geven hun mening te uiten over de wijziging. De meeste mensen weten echter niet dat ze ook stemmen voor grondwetswijzigingen, omdat deze in campagnes nooit een grote rol spelen. Dan moeten Tweede en Eerste Kamer instemmen met een twee derde meerderheid.

Het parlement, en in het bijzonder de Tweede Kamer, kent verschillende manieren om toezicht te houden op de regering. Interpellaties, aangevraagde debatten met ministers, en het wekelijkse vragenuurtje, waar elke parlementariër elke minister vragen mag stellen, zijn de geijkte mogelijkheden om ministers aan de tand te voelen. Ze worden vaak gebruikt om het ongenoegen van de Kamer te tonen en niet zozeer om de minister te bewegen anders te handelen. Parlementaire enquêtes zijn een zwaarder middel en weinig gebruikt. Hierbij wordt er een heus onderzoek gestart naar grote, complexe fouten of problemen, waaruit gemakkelijker politieke conclusies getrokken kunnen worden. Moties zijn interne Kamerhandelingen en binden niet de ministers. De enige manier waarop een Kamer een minister kan dwingen een motie uit te voeren, is door te dreigen met een motie van wantrouwen. Er bestaat geen officiële motie daarvoor, maar het gaat erom dat een motie vaak in de perceptie als zodanig wordt gezien, zoals het verwerpen van de begroting van een minister.

In 1848 zag Thorbecke het parlement als een noodzakelijk kwaad. De ministers hielpen de koning en verkregen door hem legitimiteit. Hoewel ze verantwoording af moesten leggen aan het parlement kon dit hen niet ontslaan. De strijd tussen ministers en parlement eiste echter de koning als slachtoffer en na enkele decennia en zeker aan het einde van de negentiende eeuw was diens rol grotendeels uitgespeeld. Na de ‘Luxemburgse kwestie’, waarbij een parlement een kabinet ten val had gebracht, werden de ministers afhankelijker van het parlement dan van de koning. Preciezer gezegd: het kabinet was afhankelijk van een meerderheid van het parlement. Terwijl het parlement eerst als één instituut streed tegen de andere, streden sindsdien coalitiepartijen tegen de oppositie in een arena. Het kabinet heeft een monistische relatie met de coalitiepartijen, maar niet met de oppositie. Ministers zijn nu duidelijk te zien als VVD’er of CDA’er en partijen laten hun prominente leden ook minder gemakkelijk vallen. De partijdiscipline is groot. De meeste vertegenwoordigers binnen een partij delen ten eerste dezelfde mening en ten tweede menen ze dat het partijbelang soms voor moet gaan. Echte sancties om iedereen mee te laten stemmen met de partijlijn is niet nodig.

Naast instituut en arena kan het parlement ook als marktplaats gezien worden. Specialisten van alle partijen willen zoveel mogelijk bereiken op hun eigen gebied en onderhandelen met andere deelgebieden en de minister van Financiën over beleid en geld. In de commissies gaat het om expertise, niet om politiek, en handelen de politici in het belang van het deelgebied. De partijen geven hiervoor aanmerkelijke ruimte. Goede ideeën van oppositieleden worden vaak opgepakt door de andere: de helft van de aanpassingen aan wetgeving komt van de regering. Dit verklaart ook waarom de oppositie in tachtig tot negentig procent van de gevallen meestemt met de coalitie. Ze heeft zelf aan het resultaat kunnen bijdragen en het is normaal dat de partij de lijn van de fractiespecialist volgt. Als aan vertegenwoordigers gevraagd wordt welke vorm (instituut, arena of markt) het belangrijkst is, wordt overduidelijk voor de arena gekozen. Driekwart van de politici vindt dit, terwijl slechts twintig procent voor het instituutmodel kiest en enkele procenten voor de markt. Het ligt eraan wat het parlement doet: bij debatten overheerst de arenavorm veel meer dan tijdens parlementaire enquêtes, waar het parlement door meer dan de helft van de politici als instituut wordt gezien. In hoeverre politici overigens zelf een onderscheid maken tussen het onderhandelen in een markt en het strijden in de arena is onduidelijk, zodat er een vertekend beeld kan ontstaan.

De band met de burger

Er zijn verschillende manieren waarop de band van het parlement met het volk bekeken kunnen worden. Als men kijkt naar het soort mensen in de Tweede Kamer, dan is dat geen representatief beeld van de samenleving. Het aantal vrouwen is slechts iets meer dan een derde, hoewel het percentage sterk is gegroeid vergeleken met vroeger en niet-Westerse allochtonen zijn ook in het parlement vertegenwoordigd. Maar de meeste parlementariërs, ook van de twee eerdergenoemde groepen, zijn hoger opgeleid en zitten in een hogere sociaaleconomische klasse dan de bevolking. Bovendien zijn politici professioneler geworden. Waren ze vroeger naast politicus ook werkzaam in bijvoorbeeld de zorg, tegenwoordig komen parlementariërs alleen mee in aanraking wanneer ze werkbezoeken afleggen.

Een andere mogelijkheid is aan parlementariërs te vragen op welke manier ze stemmen. Zullen ze de kiezers volgen, ook wanneer ze zelf tegen zo’n stem zijn? Zal het per keer verschillen? Of zullen ze zich als ‘trustees’ opstellen, wat wil zeggen dat ze hun eigen plan trekken? De grootste groep, bijna vijftig procent, zegt zich inderdaad als trustee te zien: de parlementariër zal doen wat hij denkt dat het beste is voor degenen die hem gekozen hebben. Als dat verschilt met de kiezer, dan ziet de kiezer niet in wat goed voor hem is. Een derde zegt dat het per onderwerp kan verschillen en ongeveer een vijfde volgt de kiezer. Iemand die dat doet heet een delegate. De groep delegates is de afgelopen decennia wel groter geworden, ten koste van de groep trustees.

Een derde manier is kijken naar de verschillen tussen opvattingen bij parlementariërs en de bevolking. Men kan aan beide vragen zich te plaatsen op een links-rechts-schaal voor verschillende ethische of sociaaleconomische problemen. Beide groepen komen ongeveer overeen op sociaaleconomische thema’s, maar bij de ethische vragen zijn grote verschillen. Zo vindt een groter percentage van de burgers dan van de parlementariërs dat mensen moeten kunnen kiezen voor euthanasie en dat allochtonen geassimileerd moeten worden. De verschillen zijn echter per partij anders.

Het is voor de burger moeilijk individuele parlementariërs te benaderen, nu één parlementariër meer dan honderdduizend mensen moet vertegenwoordigen, wat een relatief groot aantal is in Europa. Problematischer is nog dat er geen echte kiesdistricten zijn en geen parlementariër dus valt af te rekenen op lokale, specifieke problemen.

Hoofdstuk VII – Wie bepaalt het beleid?

Veel actoren

Een duidelijk kenmerk van Nederland wat betreft ‘beleid maken’ is dat veel actoren een rol hierin spelen en dat geen van hen alle controle kan uitoefenen. Naast de politieke instituten zijn er bijvoorbeeld de rechterlijke macht, de bureaucratie en belangengroeperingen in verschillende soorten en maten. Nederland is (neo)corporatistisch, wat inhoudt dat overheid en belangengroepen met elkaar samenwerken en niet elkaar bestrijden. Belangengroepen zijn formeel opgenomen in instituten die het beleid bepalen en hoeven niet van buitenaf te proberen politici te beïnvloeden. Het verschil tussen neocorporatisme en corporatisme en een definitie voor een van de twee is voor dit vak irrelevant, nu duidelijk is dat Nederland op vrijwel alle mogelijke omschrijvingen hoog scoort. Het voordeel van deze incorporatie is voor de overheid dat de belangengroeperingen die een groot gedeelte van de bevolking vertegenwoordigen verantwoordelijkheid nemen voor het compromis. Ze zullen het plan aan de achterban uitleggen en verdedigen. Voor de groepen is het de beste manier om invloed uit te oefenen en om serieus genomen te worden.

Opmerkelijk is dat slechts een relatief klein percentage van de mogelijke werknemers uit een sector lid is van een vakbond; het schommelt al jaren tussen de 25 en 30 procent. Doordat vakbonden en werknemersverenigingen al sinds het interbellum overeenkomsten hebben over de werkvoorwaarden (de collectieve arbeidsovereenkomst), die bijna altijd bekrachtigd wordt door de overheid, valt toch vier vijfde van het aantal werknemers onder de regelingen. Naast het aantal leden van een belangengroepering kan ook gekeken worden naar de coherentie van belangen. De twee belangrijkste vakbonden zijn de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV) en de Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV). De grootste werkgeversvereniging heet officieel de Vereniging VNO-NCW. Het is een fusie tussen het Verbond van Nederlandse Ondernemingen en het Christelijk Nederlands Werkgeversverbond. Als ook de kleinere groeperingen aan beide kanten worden meegenomen, is te zien dat de coherentie te wensen over laat: één vakbond staat sterker tegenover een werkgeversvereniging dan verschillende kleinere. Vergeleken met vroeger, toen zowat elke zuil een eigen groep had, is dit echter al een verbetering. Bovendien werken de vakbonden samen omdat ze min of meer dezelfde belangen hebben, evenals de werkgeversverenigingen.

Het plan na de Tweede Wereldoorlog was om Publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (PBO’s) voor elke sector op te zetten. Deze PBO’s, bestaande uit vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersvereningen, zouden advies moeten geven aan de overheid over alle aspecten van een deelgebied, van het loon tot de kwaliteit van een product. Dit is mislukt. Alleen de Sociaal-Economische Raad (SER) is nog van nationaal belang. Hierin zitten de vertegenwoordigers met experts die benoemd zijn door de overheid maar onafhankelijk functioneren. Hij brengt gevraagd en ongevraagd advies, de belangrijkste functie, nu de echte onderhandelingen over de belangen bij de Stichting van de Arbeid gebeurd. Het aantal PBO’s is erg naar beneden gegaan, hoewel de situatie feitelijk al decennia eerder hetzelfde was. Er waren toen meer BPO’s, maar deze functioneerden niet meer. Naast de SER en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid voor algemene zaken heeft ongeveer elk ministerie slechts één BPO.

Er zijn verschillende soorten corporatisme volgens Visser en Hemerijck (pagina’s 174-175) doordat er zowel gekeken dient te worden naar de instituten waarin samengewerkt kan worden en het gedrag van de actoren. Net na de Tweede Wereldoorlog wilde de samenleving Nederland weer opbouwen en hoewel er weinig instituties waren onderhandelden de actoren wel met elkaar. Dit “innovative corporatism” veranderde in de jaren vijftig en zestig, toen de meeste instituties werden opgericht, in “responsive corporatism”. De wil om samen te werken verdween in de jaren zeventig en tachtig en maakte van veel instituties lege hulzen. De overheid werd actiever op gebieden die eerst werden uitonderhandeld door de belangengroepen. Deze tijd, met “corporatist disengagement”, werd afgelost door hetzelfde type corporatisme als na de Tweede Wereldoorlog. Veel instituties verdwenen, maar de wil van samenwerken, al was het maar om de overheid niet te veel invloed te laten, bracht “innovative corporatism” weer terug in de jaren negentig. Een bekendere naam voor het corporatisme uit die tijd is het poldermodel. Wel moet bedacht worden dat de deelterreinen verschilden wat betreft het corporatisme, en dat het poldermodel niet werd uitgevonden op een tekentafel, maar ontstond door allerlei afspraken op allerlei niveaus.

Er zijn verschillende bronnen waaruit het corporatisme kon voortvloeien. De eerste was de corporatistische neigingen van de verschillende minderheden in Nederland. Katholieken kennen het subsidiariteitsbeginsel, waarbij alle zaken behandeld moeten worden op het geschikte niveau. Als het kan een laag niveau, als het moet het nationale niveau. De protestanten hebben iets gelijkaardigs, namelijk de ‘soevereine sferen’. Het is niet aan de overheid om in te grijpen bij onderhandelingen, maar alleen aan God. Sociaaldemocraten vonden ‘functionele decentralisatie’ belangrijk en de liberalen kon het niet veel schelen, zolang de samenwerking niet verplicht werd gesteld. Nu de verschillende ideologieën lijken te verdwijnen is het mogelijk dat corporatisme ook verdwijnt. Een hieraan verwant idee is dat corporatisme cultureel bepaald is. Al sinds Nederlanders samenwerkten om het water buiten te houden zouden verschillende belangen moeten worden afgewogen en deze consensusmentaliteit is verankerd in onze taal en ons denken. Samenwerking heeft een positieve connotatie en actoren realiseren zich het nut om een draagvlak bij anderen te scheppen. Dit zou betekenen dat corporatisme niet en bijna nooit meer weg te denken is uit Nederland. Het corporatisme kan ook te danken zijn aan de open economie die Nederland is. Om te overleven op internationaal economisch vlak, moeten de actoren wel samenwerken omdat de overheid alleen te weinig macht heeft om veranderingen door te voeren. Ook hier geldt dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat Nederland het corporatisme verliest, omdat Nederland steeds afhankelijker lijkt te worden van de wereldeconomie.

Ambtenarij

Ondanks dat de bureaucratie in Nederland klein is vergeleken met andere landen, werken de ministeries tamelijk autonoom. Dat ze klei is komt doordat veel taken zijn uitbesteed. Tijdens de Republiek was er geen sprake geweest van centralisatie en toen dit uiteindelijk vanaf het begin van de regeerperiode van Willem I begon, hadden de departementen allemaal hun eigen regels. De verschillen zijn legio: namen van ambten in het ene ministerie kunnen wat anders betekenen in andere ministeries, sommige (oudere) departementen maken meer gebruik van wetgeving dan van contractuele afspraken en sommige zijn meer geneigd invloed op hun deelterrein te willen uitoefenen dan anderen. Wat hieraan bijdraagt is de specialistische kennis per deelterrein die ambtenaren moeten bezitten en daardoor kunnen de ministeries niet gezien worden als één bureaucratie. Nederland heeft hierdoor een positiesysteem, dat inhoudt een ambtenaar die baan gaat vervullen waarvoor hij door zijn merites, meestal de opleiding, geschikt is. Hoger opgeleiden komen dus meteen hoger op de ladder dan lager opgeleiden, maar carrière maken binnen de bureaucratie is lastiger. Dit systeem is het best te begrijpen wanneer het afgezet wordt tegen het carrièresysteem van bijvoorbeeld Frankrijk. Daar begint iedereen onderaan, wordt men binnen het systeem getraind, kan met gemakkelijk, haast automatisch, promotie maken en kan men op elk ministerie ingezet worden. De kennis van de bureaucratie, in plaats van de specialistische kennis, is belangrijker.

Een Algemene Bestuursdienst, opgericht in 1995, dient ervoor te zorgen dat topambtenaren om de vijf jaar een andere baan krijgen. Op die manier wordt de mobiliteit van voornamelijk de hoger opgeleiden vergroot. Het is wel ten koste gegaan van de specifieke kennis, nu vooral naar de bestuurlijke kwaliteiten wordt gekeken. Hij zorgt er echter wel voor dat ministers niet in staat zijn allerlei partijleden banen te bezorgen. Hoewel partijen sowieso overal evenredig verdeeld waren en geen minister alleen partijgenoten aanstelde, is het moeilijker geworden politieke benoemingen te regelen.

De gewone rechterlijke macht bestaat uit negentien rechtbanken, vijf gerechtshoven en één Hoge Raad. Daarnaast zijn er verschillende specifieke rechtbanken en veel organen die bemiddelen, beoordelen of als scheidsrechter spelen. Klagen over de overheid kan bij de Nationale Ombudsman, die een onderzoek in kan stellen dat resulteert in een niet-bindende aanbeveling aan de overheid. Op alle rechtsgebieden zijn er per jaar meer zaken bij de rechter dan decennia geleden. Het aantal politiek interessante zaken is ook gestegen, met als gevolg dat rechters moeten interpreteren wat de wetgever, de regering en het parlement, vindt over een bepaalde wet. Op basis van artikel 120 van de grondwet mag een rechter de rechtmatigheid van wetten en verdragen niet aan de grondwet toetsen omdat dit ondemocratisch zou zijn.

Toch hebben rechters genoeg mogelijkheden wetten te beoordelen. Ten eerste zijn vele juridische begrippen opgerekt. Door jurisprudentie, het geheel aan uitspraken van (voornamelijk) de Hoge Raad en de Raad van State, is ongecodificeerd recht ontstaan. Dit recht staat niet in de wet, maar wordt wel gebruikt. Ten tweede meent de rechtspraak meer zeggenschap te hebben over de kwaliteit van wetgeving, aangezien regering en parlement monistischer lijken te handelen en daardoor minder oog hebben voor goede wetgeving. Een minister kan in principe alles tot wet bombarderen, zolang de coalitiepartijen hem steunen. Steeds meer wetgeving is kaderwetgeving, wat inhoudt dat slechts de geraamte van een wet is neergezet en de rechtspraak de inhoud moet verzorgen. Het gevaar is dat de overheid alles zou kunnen rechtvaardigen wat enigszins binnen zo’n raamwerk valt, en de rechtspraak is er om met zelfbedachte regels dit te verhinderen. Soms dwingt de politiek zelfs dat de rechtspraak politiek gevoelige zaken oplost. De te volgen regels omtrent euthanasie en stakingen zijn grotendeels door rechters bedacht omdat de politiek er niet uitkwam. Soms weigert de rechtspraak dit te doen omdat hij ervoor wil waken ‘juridisch activisme’ uit te oefenen. Mocht er terechte kritiek zijn op de rechtspraak, dan is bijvoorbeeld de Hoge Raad niet te beroerd ‘om te slaan’, zoals het wordt genoemd. De Hoge Raad redeneert dan naar een andere oplossing in eenzelfde zaak als waarvoor blijkbaar de verkeerde maatschappelijke oplossing was gekozen.

De grondwet wordt wegens internationale verdragen steeds minder belangrijk. Veel grondrechten zijn verankerd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en veel beleid moet steeds meer voldoen aan de regelgeving van de Europese Unie. Het Nederlands wettelijk systeem is uniek in de wereld met het zomaar overnemen van internationaal recht, zonder dat dit getransformeerd, ofwel omgezet, hoeft te worden in Nederlands recht. De basis echter blijft te vinden in de grondwet, namelijk de artikelen 93 en 94. Wat betreft Europees recht is het echter anders dan in het boek staat. Het Europese Hof van Justitie heeft verklaard dat Europese regelgeving voorgaat op al het nationale recht en het lijkt dat de Nederlandse jurisprudentie deze uitspraak volgt. De rechtmatigheid van EU-regelgeving is dus niet te vinden in de grondwet, maar in Europese jurisprudentie. Nederland is een van de weinige landen die deze uitspraak bijna klakkeloos heeft overgenomen. De wetgever kan elke uitspraak door middel van wetgeving tenietdoen, maar dit gebeurt zelden. Benoemingen zijn bijna nooit politiek: de kandidaten voor de Hoge Raad worden door datzelfde instituut uitgezocht en worden meestal in dezelfde volgorde benoemt.

Hoofdstuk VIII – Het verticale Nederlands staatsbestel

Naast decentralisatie op basis van functie (of taak) die beschreven is in het vorige hoofdstuk, is er ook verticale decentralisatie. Hierbij gaat het om de verschillende ‘lagen’ van een overheid, die juridisch over alle overheidszaken in beginsel zeggenschap hebben. De verschillende niveaus zijn de nationale, provinciale en gemeentelijke. Waterschappen hoort er in deze enge definitie niet bij, omdat deze zich specifiek richten op het waterbeheer. Hoewel Rijk, provincies en gemeenten aan verschillende regels gebonden zijn en de lage de hogere moeten volgen, mogen ze taken op hun eigen manier regelen. Gemeenten bijvoorbeeld mogen krachtens de gemeentewet hun eigen huishouden regelen (ofwel de financiën doen), hoewel ze gecontroleerd worden door de provincies.

Provincies

De provincies zijn het zwakst van de drie overheden. Ten eerste hebben ze weinig specifieke taken. Milieubescherming en infrastructuur zijn daarbovenop, in verhouding met andere overheidstaken die de andere lagen uitvoeren, minder belangrijk en kunnen met een kleiner aantal ambtenaren worden uitgevoerd. De provincies hebben meer contact met andere overheden dan met burgers. Een tweede probleem is dat mensen zich niet associëren met een gemeente. Men weet weinig van de provincietaken, neemt weinig moeite om te stemmen voor verkiezingen voor de Provinciale Staten en grote regiopartijen ontbreken. De verschillen tussen politieke cultuur in verschillende landsdelen verdwijnen bovendien. Hoewel er verschillende plannen zijn geweest om provincies te schrappen of te vergroten of het aantal ervan te vermeerderen, is geen van deze succesvol geweest. Regio’s zijn nu verbanden aangegaan in verschillende mate van formele regels op grensoverschrijdende thema’s als rampenbestrijding. De Europese Unie ziet vier landsdelen (noord, oost, west en zuid) met elk enkele provincies, als de belangrijkste regio-overheden van Nederland. Het is mogelijk dat onder druk van de EU er in die richting meer samenwerking ontstaat.

Gemeenten

Er zijn net iets meer dan vierhonderd gemeenten over van de meer dan duizend na de Tweede Wereldoorlog. Het aantal wordt nog elk jaar kleiner, omdat men meent dat schaalvergroting de effectiviteit van een gemeente ten goede komt. Geen van hen (op misschien de grote steden na) heeft individueel een grote invloed op het nationale beleid, maar andersom leggen nationale regels wel veel uniformiteit op. Elke gemeente heeft een gemeenteraad en een college van burgemeester en wethouders en de gemeenteverkiezingen worden overal op dezelfde dag gehouden (behoudens uitzonderingen wegens bijvoorbeeld een fusie). Hoewel lokale partijen het opmerkelijk goed doen de laatste jaren, met bijna een kwart van het aantal stemmen, wordt de uitslag toch grotendeels bepaald door nationale thema’s. De verschillen tussen het percentage stemmen in een nationale peiling en het percentage in een gemeente zijn miniem, en daarom zijn nationale politici ook druk in de weer met deze verkiezingen. De kiesregels en coalitievorming zijn ongeveer hetzelfde als op nationaal niveau, maar vaak wordt er een spiegelcoalitie gevormd. Dit is een vertegenwoordiging van alle grote partijen in een gemeente, zodat elke groep gerepresenteerd wordt. De politiek wordt er gemoedelijker bedreven en de gemeenteraad probeert zoveel mogelijk consensus te behouden.

De rol van de burgemeester kan enorm verschillen afhankelijk van de grootte van de gemeente. De benoemingsprocedure is wel ongeveer hetzelfde. Werd hij vroeger benoemd door de Kroon op basis van informele afspraken tussen de grootste nationale politieke partijen die de grote steden en regio’s onder elkaar verdeelde, tegenwoordig heeft de gemeenteraad meer inspraak. Naast partijkleur wordt vooral gekeken naar de managementvaardigheden van de toekomstige burgemeester: meer kennis en bekwaamheid leiden tot grotere gemeentes. Tegenwoordig kan de raad echter eerst een profiel maken met eigenschappen waaraan de burgemeester moet voldoen, en daarna een lijstje doorsturen naar de Commissaris van de Koningin, waarna vervolgens meestal de eerste op dat lijstje door de koningin wordt benoemd. De mogelijkheid tot het houden van burgemeesterreferendums heeft jammerlijk gefaald doordat mensen zich er niet voor interesseerden. De verkiezingen die er waren, bleken ook nog eens de keuze te geven tussen weinig inspirerende mensen met ongeveer dezelfde ideeën. In Utrecht waren beide kandidaten in de tweede ronde zelfs van dezelfde partij.

Het boek geeft aan dat burgemeesters formeel niet door de gemeenteraad ontslagen kunnen worden zoals wethouders. Dit klopt, formeel, maar er is wel degelijk een procedure waarin de raad zich kan beklagen bij de Commissaris over het disfunctioneren van een burgemeester. Deze kan alleen met zwaarwegende redenen besluiten de burgemeester vervolgens niet af te laten treden. De meeste burgemeesters besparen zichzelf een dergelijke gênante vertoning. In kleine gemeenten is de burgemeester vaak de enige van ‘B&W’ die voltijd werkt en hij bestiert daarom eigenlijk alles. Door zijn kennis, tijd en politiek talent domineert hij wethouders en gemeenteraad en vertegenwoordigt hij de gemeente bij de burger en op hoger niveau. In grotere gemeenten zijn politici eveneens professionals. Wethouders hebben er veel meer taken en willen zich hierop ook laten gelden. De burgemeester heeft hier slechts de voorzittersrol voor de gemeenteraad en het college en enkele symbolische taken.

Gemeenten (en ook provincies) hebben in hun gebied een tweeledige taak: regeling en bestuur van de huishouding van gemeente enerzijds en uitvoering van wetten voor zover die aan gemeentelijke organen is opgedragen, anderzijds. De eerste vorm van decentralisatie heet autonomie, de tweede medebewind. De grens tussen autonomie en medebewind is vloeiend. De verwachte onafhankelijkheid bij autonomie valt best tegen, nu het de centrale overheid is die beslist wat onder het huishouden van de gemeente valt. Medebewind daarentegen, laat nog best veel beleidsvrijheid over aan de gemeente. Wetten worden vaak in samenspraak met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) geschreven, en vooral in de details kunnen gemeenten nog wat zelf bepalen. De inhoud ligt vaak meer vast dan de vorm. Het lijkt erop dat sinds de jaren tachtig autonomie meer de plaats inneemt van medebewind.

Ook de verhoudingen tussen de inkomstenbronnen van de gemeenten zijn sinds de jaren tachtig verandert. Terwijl de gemeentelijke belastingen vroeger nog geen tien procent van het totale inkomen bedroegen, is dit percentage opgelopen tot meer dan het dubbele. Het percentage geld van het gemeentefonds dat vrijelijk besteed kan worden is ook bijna verdubbeld tot veertig procent. Dit maakt gemeenten minder afhankelijk van de derde stroom geld, de geoormerkte subsidies van het Rijk. Cynisch genoeg is dit ook deels veroorzaakt doordat het Rijk simpelweg minder geld geeft aan gemeenten wegens bezuinigingen.

Europese Unie

Een nieuwe bestuurlijke laag zou gevormd kunnen worden door de Europese Unie. Het is onduidelijk hoewel van de regelgeving van Nederland afkomstig is uit Europa, omdat verschillende typen regels verschillende mate van beleidsvrijheid aan de lidstaten laat. Wetenschappelijke schattingen komen uit op hooguit twintig procent. De vraag in hoeverre er sprake is van een soevereiniteitsoverdracht is moeilijk te beantwoorden. Formeel gaan nu inter- of zelfs suprationale organen over thema’s waarop Nederland eerst zelf alles kon beslissen (wanneer beperkingen door verdragen niet worden meegerekend). (Sommige zaken, zoals het buitenlands beleid zijn op EU-niveau vooral internationaal geregeld, andere zoals mededinging vooral supranationaal. Dit tweede houdt in dat niet meer een geheel aan landen maar een organisatie bindende regels oplegt). Maar bedacht moet worden dat in de open economie die Nederland heeft de politiek sowieso weinig invloed had op de internationale spelregels. Nu praat Nederland bij de EU-instellingen mee.

Nederland voerde lange tijd per departement Europees beleid. Niet alleen in Nederland maar ook op Europees niveau werd het beleid liever met belangengroepen vormgegeven dan met andere ministeries. Dit leidde tot veel fragmentatie. Dit leidde ook tot een lage implementatiesnelheid van Europese regelgeving: eerst moesten alle belangengroepen bewerkt worden. Dit leidt tot problemen met de EU: van waarschuwingen van de Europese Commissie tot fraude met subsidies. Een andere, belangrijker maar juridische reden is dat de kwaliteit van de Nederlandse wetgeving groter is dan dat van andere landen. Nederland ‘absorbeert’ EU-regelgeving in een net van regels die eerst moeten worden aangepast. Andere landen, zoals Italië, proberen het niet af te stemmen op bestaande wetgeving, wat leidt tot wanordelijke lappendekens aan wetgeving. Een versnelde wetgevingsprocedure biedt voor geen soelaas voor de vele regels die toch nog te laat worden geïmplementeerd. Afijn, doordat Nederland geen duidelijk EU-beleid had (en in grote mate nog steeds heeft), konden regels minder naar de Nederlandse hand gezet worden en moesten er meer wetten ingrijpend veranderd worden. Om het te stroomlijnen is de Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC) in het leven geroepen, die de nieuwe EU-initiatieven moet verdelen onder de ministeries. Een ministerie legt de gevolgen voor Nederland uit aan de Coördinatie Commissie (sic) voor Europese Integratie- en Associatieproblemen (CoCo), een centraal overlegorgaan voor alle departementen die contact heeft met de ministerraad. Ondanks deze centralisatie bepaalt het belangrijkste ministerie per initiatief het beleid. Zelden kijkt Nederland naar de mogelijkheid om voor het EU-initiatief, als de Europese Commissie peilt in hoeverre het plan haalbaar is, al mee te denken.

Het is mogelijk voor de regering zich te verschuilen achter de EU wanneer impopulair beleid gevoerd moet worden. Terwijl een minister tegenover ‘het volk’ en het parlement zegt dat hij iets moet van Brussel, kan hij eigenlijk een voorstander zijn van het plan en actief eraan meewerken in de Brusselse achterkamertjes. De bevolking accepteert EU-regels redelijk gelaten. De Tweede Kamer, lang niet geïnteresseerd in de Europese Unie, heeft pas laat een commissie opgezet die de reactie van de Kamer op EU-regelgeving structureert. Nu probeert het parlement haastig nieuwe middelen te ontwikkelen om enige grip op de regering in zake EU-zaken te krijgen. Europees Parlementariërs mogen meepraten in debatten, sommige wetgeving moet de zegen krijgen van het parlement en alle regeringsstukken met informatie moeten ook beschikbaar zijn voor de volksvertegenwoordiging. Toch menen veel parlementariërs niet veel invloed op het EU-beleid van de regering te hebben.

Hoofdstuk IX – Over staatsinkomsten en -uitgaven

De economie in drie delen

Het belangrijkste kenmerk van de Nederlandse economie is dat deze open is. Dit houdt in dat het land erg afhankelijk is van de wereldhandel en veel exporteert en importeert. Absoluut gezien behoort Nederland tot de tien grootste exporteurs ter wereld en meer dan zestig procent van het bruto nationaal product wordt door de export verdiend. De belangrijkste handelspartners zijn de buurlanden België en Duitsland, en de export gaat voor vier vijfde naar andere EU-landen. Gezien de verdergaande integratie is de verwachting dat dit ook nog wel even blijft. Als voorbeeld kan Griekenland dienen: de export daar naartoe is even groot als naar China.

De verschillende gebieden waarin mensen kunnen werken, worden vaak ruwweg verdeeld in drie sectoren: de primaire, de secundaire en de tertiaire. De primaire houdt de landbouw en visserij in, en was de eerste en lange tijd de belangrijkste sector. De secundaire behelst de industrie, die opkwam tijdens de Industriële Revolutie. De dienstensector kwam als tertiaire als laatste. Omstreeks het fin de siècle waren de sectoren gelijkelijk bedeeld met elk een derde van de bevolking. Een eeuw later was het aantal werknemers in de primaire sector nog geen tien procent van wat het ooit was, daalde het aantal mensen in de industrie met tien procentpunten en verdubbelde het aantal werknemers in de dienstensector. Bij deze laatste sector moet gedacht worden aan transport tot de financiële sector. De grootte van de tertiaire sector geeft aan dat Nederland een postindustriële economie heeft. Terwijl de cijfers van de primaire sector constant waren afgenomen, steeg de industriële sector tijdens het Interbellum en na de Tweede Wereldoorlog nog tot 45 procent van het totaal aantal werknemers, vanwege de aanleg van de infrastructuur en de wederopbouw.

Dat er minder mensen werkten in de landbouw, maakte dit gebied niet onbelangrijker. Nog steeds is Nederland een van de grootste spelers wat betreft alles wat met landbouw te maken heeft, en de daling in werknemers is veelal gecompenseerd door automatisering. Hetzelfde geldt eigenlijk voor de industrie, want de bedrijven die chemische producten of olie verwerken zijn wereldwijd vermaard. Nederland kan door het kennisniveau van de burgers en de goede infrastructuur bedrijven hoogwaardige producten laten maken.

BV Nederland

Het is vast beleid van de Nederlandse regering om de welvaart van de burgers te vergroten, maar de manier waarop verschilde per periode. In een eerder hoofdstuk zijn verschillende vormen van corporatisme beschreven, en deze hangen samen met verschillende stadia van de economie.

• De “Dutch disease” hing samen met het “immobile corporatism”, waarbij de onwil van partijen om samen te werken leidde tot potverteren. De uitgaven waren hoger dan de inkomsten en dit werd goedgemaakt door te profiteren van uitputtelijke voordeeltjes gasvoorraden. Dit was geen manier waarop de economie zou kunnen draaien

• De “Dutch miracle” hing samen met het “innovative corporatism”, waarbij de wil tot samenwerking leidde tot het scheppen van een evenwichtige economie en banen

• De “Dutch paradox” wordt wel in dit rijtje genoemd, maar houdt weinig verband met corporatisme, zoals later in het hoofdstuk blijkt

De “Dutch disease” kwam tot stand toen een onverwacht hoog aantal mensen aanspraak maakte op het socialezekerheidsstelsel. Bovendien was de hoogte van de uitkeringen gekoppeld aan de salarisverhoging van werknemers uit de private sector: als deze ophoog ging, gebeurde dit automatisch ook voor de uitkeringen. De premies werden verhoogd en zouden uiteindelijk bijna 25 procent van de staatsinkomsten leveren. Belastingen stegen vreemd genoeg weinig, en bleven ongeveer dertig procent leveren aan het inkomen. (Het omslagstelsel van de (pensioenpremies), en niet zozeer het staatsoptreden, maakte de publieke sector dan ook zo groot.) Om het verschil met de uitgaven op te vangen werd het stelsel deels gefinancierd door de in de jaren tachtig geëxploiteerde gasvoorraden. De voorraden zijn echter eindig en konden niet structureel bijdragen aan de economie. Bovendien moest de regering geld lenen om het tekort op te vullen, wat uiteindelijk ook een doodlopende weg bleek te zijn.

De oplossing van de “Dutch disease” bestond volgens Hoogenboom en Van Vliet (pagina 215) uit vijf zaken

• Een verlaging van de loonkosten

• Het op orde brengen van de overheidsfinanciën

• Een rustig monetaire tijd scheppen

• De markten beter laten functioneren

• De welvaartsstaat hervormen

Deze van elkaar afhankelijke zaken hielpen Nederland tevens aan de “Dutch miracle”. Doordat de loonkosten laag werden gehouden, kon de concurrentie met de wereldhandel weer opgepakt worden. Hierdoor ontstonden vacatures. De mensen die deze vulden hoefden geen steun meer te krijgen van de overheid, terwijl ze zelf belasting gingen betalen, waardoor de overheidsfinanciën beter in balans konden worden gebracht. Het was met het Akkoord van Wassenaar in 1982 dat deze zaken werden bereikt. Werknemersorganisaties stemden in met een geleide loonpolitiek en werkgevers stemden in met een kortere werkweek dan die van veertig uur. Ook dit laatste schiep extra banen, omdat hetzelfde werk door meer mensen gedaan werd. Bovendien werd geprobeerd vrouwen aan het werk te krijgen, omdat deze lange tijd gediscrimineerd werden. Werken als getrouwde vrouw werd gezien als verkeerd, en dit beeld moest kantelen.

Bezuinigingen en extra regels

Van het Akkoord is lang geprofiteerd, maar het werkte bijna te goed. Door het vele werken in deeltijd en de mogelijkheid voor ouderen om snel ‘met pensioen te gaan’ lijkt het erop dat er een tekort aan arbeidskrachten ontstaat. De arbeidsmarkt krimpt ontzettend en dit lijkt alleen door grote maatregelen (zoals een verhoging van het aantal uur in de werkweek en een verhoging van de AOW-leeftijd) voorkomen te kunnen worden. Zo niet, dan gaat de verhouding tussen werkenden en niet-werkenden scheef en komen de problemen uit de “Dutch disease” weer terug. Speciale aandacht verdient de Wet op de arbeidsongeschiktheidheidsverzekering (WAO). Deze wet, waaronder iedereen kan vallen die niet in staat is te werken wegens een fysieke of psychische belemmering, werd gezien als sluitstuk van de verzorgingsstaat. Aangezien echter het verwachte aantal WAO’ers bijna vijfmaal groter werd dan verwacht (in 2003 waren het er bijna een miljoen) moest worden gezocht naar het terugdringen van de excessen. Vergeleken met andere landen werd er namelijk onredelijk veel gebruik van gemaakt. Zodoende werd iedereen herkeurd, moest men sneller genoegen nemen met een baan en werd de uitkering minder hoog.

Om de risico’s van de staat te verkleinen werd meer verantwoordelijkheid gelegd bij de werknemer en –gever. De criteria voor uitkeringen werden aangescherpt, het minimumsalaris ging naar beneden en veel uitkeringen moesten op gemeentelijk niveau uitgekeerd worden. Wat de gemeente overhield aan geld mocht ze houden, en dit was een prikkel om zoveel mogelijk mensen aan het werk te krijgen. Ondertussen werd afgesproken de regels van de minister van Financiën omtrent inkomsten en uitgaven te volgen. De Zalmnorm hield in dat de staatsuitgaven niet zouden stijgen wanneer er meevallers waren bij de inkomsten. Door conservatief te begroten werd ervoor gezorgd dat er meer meevallers zouden zijn dan tegenvallers. Hierdoor kon de staat een buffer opbouwen, terwijl er wel continuïteit in de uitgaven zat.

De invoering van de euro bracht nog veel strengere regels mee op het gebied van financieringstekorten (maximaal drie procent van het bnp) en de staatsschuld (maximaal zestig procent van het bnp). Ook de inflatie werd laag gehouden. Aan deze strenge eisen konden door veel EU-landen, Nederland incluis, niet voldaan worden. Ze resulteerden wel in een lage rente die de staat op leningen moest betalen, en voor de financiële crisis waren de Nederlandse financiën in relatief rustig vaarwater.

Nederland moet een kenniseconomie worden, omdat kennis het sterkste punt is vergeleken met de lage lonen in Afrika, het grote aantal inwoners in Azië en de enorme lege gebieden voor landbouw in Noord-Amerika en Australië. Het wetenschappelijk niveau is hoog maar eenzelfde niveau aan innovatie lijkt hieruit niet voort te vloeien. Dit wordt de “Dutch paradox” genoemd. Om de overgang van kennis naar toepassing beter te stroomlijnen is bedacht aandacht te besteden aan zes gebieden waarop Nederland sterk is. Dit zijn

• Bloemen en voedsel

• Hoogwaardige systemen en materialen

• Water

• De chemische industrie

• De sociale diensten

• Cultuur en design

In hoeverre het gaat lukken deze gebieden te ontwikkelen is maar de vraag. Het lijkt er meer op dat ze ontzien worden bij de rigoureuze bezuinigingen in de wetenschap dan dat ze geld erbij krijgen.

Hoofdstuk X – Wel of geen tradities in het buitenlands beleid

“Peace, profits and principles”

Het is onduidelijk of van een traditie gesproken kan worden wat betreft het Nederlands buitenlands beleid. Sommigen menen dat er geen lijn in te ontdekken valt, maar volgens anderen is het ongeveer samen te vatten in de door oud-minister van Defensie Voorhoeve gebruikte termen “peace, profits and principles”. Het tweede aspect, de economie, wordt uitgelegd aan de hand van “maritime commercialism”. Omdat Nederland altijd een klein land is geweest maar wel belangrijke rivierwegen bezit en veel gevaar te duchten had van grootmachten Frankrijk en Duitsland, heeft het zich altijd naar buiten gekeerd. Over het algemeen is er een goede relatie met zowel het Verenigd Koninkrijk als de Verenigde Staten, en de Atlantische gezindheid van Nederland blijkt ook uit het actief meewerken in de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Vanwege de grootte van het land ten opzichte van de vele koloniën en de ongunstige bijwerkingen van oorlog voor de handel was het ook verstandig de vrede proberen te bewaren door middel van “neutralist abstentionism”. Had het land in de negentiende eeuw ‘the Concert of Europe’ gesteund, na de Tweede Wereldoorlog vindt het land het geen probleem zijn veiligheid over te dragen aan organisaties als de EU en de eerdergenoemde NAVO. De principes verwijzen naar het “internationalist idealism”, waarbij Nederland als gidsland wil dienen voor de rest van de wereld. Nederland is het enige land ter wereld waarin in de grondwet staat dat het de internationale rechtsorde dient te verdedigen. Overigens hoeft dit niet per se te slaan op militaire kracht. Als gastland bieden voor verschillende internationale gerechtshoven (waaronder het Internationaal Strafhof en het Internationaal Gerechtshof) helpt de rechtsorde ook en dit is zelfs de traditionele zienswijze van het grondwetsartikel. Dat dit ook onze economische belangen en veiligheidsbelangen kan dienen, is uiteraard mooi meegenomen. Een bekend citaat luidt: “When the Dutch talk principles, they mean cheese”. Overigens moet wel bedacht worden dat het buitenlands beleid veelal bepaald wordt door de elite, en dat de bevolking er meestal onverschillig tegenover staat.

Veiligheid in groepsverband

De steun voor de NAVO is altijd groot geweest. De bipolaire wereld, waarin de VS ‘de goeie’ was en de Sovjet-Unie ‘de slechte’, was lang overzichtelijk, en het aantrekken van de Nederlandse economie na de Tweede Wereldoorlog was deels veroorzaakt door Amerikaanse steun. Kernbommen, Amerikaanse druk omtrent de onafhankelijkheid van Indonesië en verschillende Amerikaanse oorlogen hebben weinig problemen voor het vertrouwen opgeleverd. Het is alsof Nederland de Amerikaanse belangen zowel deelt als uitdraagt. Er was een dipje in de jaren zeventig en aan het begin van de jaren tachtig, met als grote dip de plaatsing van kruisraketten. De vredesbeweging kreeg honderdduizenden mensen op de been en verzamelde miljoenen handtekeningen ertegen, wat ertoe leidde dat Nederland de verantwoordelijkheid voor de installatie overliet aan de vijand. Als Rusland zich agressiever zou gedragen dan zouden de wapens geleverd worden. De kritiek op dit besluit verstomde maar het plaatsen bleek uiteindelijk niet nodig te zijn wegens de dooi in de Amerikaans-Russische betrekkingen. Deze mogelijke hang naar neutraliteit werd hollanditis gedoopt, maar het is onduidelijk of de neutraliteit niet al langer traditie was in het buitenlands beleid.

Het uiteenvallen van de Sovjet-Unie heeft geleid tot een heroriëntatie van het militair beleid. In plaats van het bewaken van het (West-Europees) grondgebied neemt het leger de taak op zich van peacekeeping. De dienstplicht is opgeschort en de begroting voor Defensie is verkleind (zoals in zoveel NAVO-landen). Er wordt gezocht naar het efficiënt inzetten van het leger, zelfs op Nederlands grondgebied.

Nederland binnen de EU

De bevolking denkt vrij praktisch over de EU. Ze ziet de voordelen die de Unie gebracht heeft: er is geen oorlog tussen lidstaten geweest de afgelopen decennia, en de handel tussen landen is ontzettend toegenomen. Maar men voelt zich niet een Europeaan en men wenst geen federaal Europa. Omdat Nederland een in bijna alles succesvol land is, moet de EU zich steeds weer bewijzen op het gebied van rechtsstatelijkheid, democratie en economie. “[O]utput legitimacy”, de legitimiteit door de EU verworven op basis van bewezen nut, is belangrijker voor de Nederlander dan “input legitimacy”, de idee dat ‘Europa’ inherent goed is.

Politici volgen de burger wanneer deze negatiever over de EU is, maar pas na enige tijd en in minder heftige mate. Hoewel de meeste politici over het algemeen op de belangrijkste punten pro-Europees zijn (om dit moeilijk definieerbare begrip toch maar te gebruiken), leiden concrete zaken tot problemen. Zo eiste men dat Nederland percentueel niet meer de grootste bijdrager van de EU zou zijn, wat deels werd gehonoreerd, en gebruikte men het voorzitterschap van de Raad van ministers in 2004 om Nederlandse doelen te bewerkstelligen. (Om het geheugen op te frissen: het motto luidde: “Europa, best belangrijk”.)

Twee punten blijven echter belangrijk: het gevoel overweldigd te worden door de grote landen als Duitsland en Frankrijk en de eerdergenoemde steun aan Atlantische samenwerking op het gebied van het buitenlands beleid. Nederland probeert de macht van de grote landen te breken door zowel de EU in ledenaantal uit te breiden als de supranationale elementen (de macht voor de Europese Commissie en het Europees Parlement) te vergroten. Europese belangen, uitonderhandeld met Nederland aan de tafel, komen immers eerder overeen met de Nederlandse belangen dan bijvoorbeeld de puur Franse belangen. Door meer macht aan een supranationaal EU te geven beschermt Nederland dus de eigen belangen. Aan het Europees Parlement kan bovendien het ‘democratisch tekort’ gekoppeld worden. Dit houdt in dat het beleid wordt gemaakt zonder voldoende controle van nationale volksvertegenwoordigingen of het Europees Parlement (EP). Eigenlijk heeft het twee facetten: de werkelijke macht van het EP en de perceptie van de macht door de burger. De laatste jaren heeft het EP ontzettend veel macht erbij gekregen: voor bijna de meeste wetgeving is instemming van het Parlement vereist. Ironisch genoeg is het Parlement minder gebonden aan de Europese Commissie en is het een van de actiefste volksvertegenwoordigingen in de wereld. Maar dit wordt niet gezien door de meeste burgers, die amper de moeite nemen erop te stemmen.

Het Atlanticisme staat nog altijd boven de hang naar supranationalisme, maar dit lijkt te veranderen. Nu de rol van de NAVO onduidelijker wordt en de EU zich meer gaat bemoeien met buitenlands beleid en zelfs met defensie, begrijpt Nederland dat het verstandiger is als deel van de EU te handelen dan als eenling. Als het moet, wordt dan ook het EU-beleid op die terreinen verder ontwikkeld in lijn met het supranationalistische gedachtegoed. Maar als het kan prevaleert de neiging te vertrouwen op de NAVO, het VK (ondanks diens negatieve houding ten opzichte van supranationalisme) en de VS.

Idealisme bestaat nog, ongeveer

Hulp aan andere landen om de mensenrechten te verdedigen kan op verschillende manieren. Haast op de automatische piloot doet Nederland mee aan vredesoperaties van de Verenigde Naties in missies over de hele wereld. Er is zelfs zo weinig debat hierover dat veel burgers ironisch genoeg niet eens weten dat er soldaten in die landen zitten. Tragedies zoals Libanon en Srebrenica hebben niet geleid tot evaluaties over het nut van peacekeeping, maar slechts over de manier waarop. Verder kan men standpunten innemen over het mensenrechtenbeleid en hopen dat andere landen onder de indruk zijn van woorden of sancties. Dit werkt eigenlijk nooit en als puntje bij het paaltje komt, bijvoorbeeld in China, hebben economische belangen meestal voorrang. (Economische sancties hebben zelden effect, een uitzondering als Zuid-Afrika onder de Apartheid daargelaten.) De derde, meest bekende verdediging is door ontwikkelingshulp, tot enkele jaren geleden onomstreden in heel politiek Den Haag. De manier waarop roept vragen op maar het belang werd door alle grote partijen ingezien. Toen de voormalige koloniën Indonesië en Suriname autoritairder leken te worden, stopte dan ook de hulp. Dat Nederlandse bedrijven van de hulp kunnen profiteren is een bijkomend voordeel.

Hoofdstuk XI - Conclusie

De samenhang der dingen

Elk hoofdstuk van het boek heeft de nadruk gelegd op de fragmentatie in alle delen van het Nederlandse politieke en maatschappelijke systeem. Terwijl dit bij de verzuilling nog enigszins overzichtelijk was (nu de meeste groepen in te delen waren in één van de ongeveer vijf zuilen), heeft de ontzuiling de versplintering vergroot. Ministeries werken niet zo goed samen en de ministers kunnen dat slechts met moeite oplossen in de ministerraad. Wat het staatsbestuur betreft: de volksvertegenwoordiging kent heel veel kleine partijen, er zijn veel verschillende soorten rechterlijke instanties. Wat betreft de maatschappij: er zijn zoveel verschillende groepen die elkaar overlappen, deels overlappen, in elkaar opgaan of simpelweg verdwijnen dat men bijna kan zeggen dat de Nederlandse identiteit niet bestaat.

De oplossing voor deze moeilijkheid (want raar genoeg wordt fragmentatie als iets problematisch gepresenteerd) is de consensuspolitiek. Nederland bevindt zich wat betreft de mate van “consociational democracy” (waarbij de elite samenwerkt met een verdeeld volk) tussen veel federale staten. Het poldermodel, in alle politieke en maatschappelijke geledingen doorgedrongen, is tot exportproduct verheven. Of het nu wordt afgeleid van de eeuwenlange strijd tegen het water of dat het simpelweg rationeel is quid pro quo te leven, is onduidelijk. Al bij al kan gesteld worden dat Nederland niet zoveel is veranderd. Andere landen daarentegen lijken gefragmenteerder geworden door de toegenomen individualisering. De elites in deze landen worden zodoende gedwongen om meer consensusgericht te werken.

De voordelen van onderhandelingen zijn groot. De beslissingen die genomen zij op basis van compromissen genieten vaak steun van zowel de politiek als de maatschappij. Naar tegenstanders is geluisterd en meestal is er voor elk wat wils. Bovendien zijn partijen zo redelijk dat ze een verlies accepteren als er op die manier goodwill te kweken is voor hun eigen plannen. Al zou men een beslissing nog steeds onterecht vinden, dan laat men die niet blijken: de kruisraketten zouden zonder veel protest na het ingenieuze compromis geplaatst kunnen worden en er zijn verrassend weinig stakingsdagen vergeleken met andere landen. Bovendien is de continuïteit van het regeringsbeleid gewaarborgd. Er blijft altijd een partij uit de vorige regering in de nieuwe, en daarmee ook ervaring. Maar belangrijker is dat oppositiepartijen al enige tijd plannen middels amendementen werkelijkheid hebben zijn worden. Er is om die redenen weinig gevaar voor de pendule van een klok. De kans dat het beleid helemaal op de schop gaat en dat zorgvuldig opgebouwde plannen van de voorgangers worden stopgezet, is klein. Het lijkt er meer op dat het nieuwe beleid slechts een nuancering is van de vorige.

De nadelen lijken echter de meeste aandacht te trekken in het nieuws. Het maken van beleid is in Nederland stroperig. Hiermee wordt bedoeld dat het erg lang duurt voordat een plan van de tekentafel wordt omgezet in concrete daden. Vanwege de wetgevingsprocedure, waarbij naast de wetgevende macht (waarin al de uitvoerende macht, ofwel de regering, zit) ook de rechterlijke macht inspraak heeft duurt het jaren voordat een conceptwet wordt gepubliceerd in het Staatsblad. De Raad van State heeft een speciale adviesafdeling die de conceptwetten bekijkt op basis van coherentie van eerdere wetgeving, op deugdelijkheid van de argumentatie en, soms, op ethische punten. Een minister hoeft vervolgens niets met de kritiek te doen en kan het voorstel naar de Tweede Kamer sturen, maar aangezien het openbaar is legt het advies wel gewicht in de schaal. Als er geen duidelijke meerderheid te vinden is die voor het voorstel is, wordt het soms niet eens voorgelegd. Al eerder is beschreven dat de rechtspraak dan wel met criteria komt aanzetten. Deze zijn vaak gebaseerd op het wetsontwerp wat er al ligt, dus een minister heeft er op zich toch wel baat bij een debat aan te gaan met de volksvertegenwoordiging. Naast de politieke instanties moeten bovendien de belangenorganisaties geconsulteerd worden, en het blijkt lastig te zijn zonder hen iets te ondernemen.

Een tweede probleem is dat van het gedogen. Om de voorstanders van het verbieden van iets tevreden te stellen is er een strenge wet waarin iets strafbaar wordt gesteld, en om tegenstanders te vriend te houden wordt deze vervolgens niet nageleefd. Vaak wordt zelfs publiekelijk bekendgemaakt dat de overheid niet zal ingrijpen. Deze duidelijkheid lijkt misschien overdreven, maar het is meer dan eens voorgekomen dat de rechter heeft geoordeeld dat rechtszekerheid en rechtsgelijkheid ook in gedoogsituaties belangrijk zijn. Het is dus niet mogelijk iemand te veroordelen voor drugs, hoewel de verkoop van softdrugs strafbaar is, omdat hiermee willekeur zou ontstaan. Het gedoogbeleid, hoe helder de werking ook is, is het toppunt van de vage compromissen die kunnen voortkomen uit consensuspolitiek. Er moet dan uiteraard wel iets zíjn om vaag over te kunnen praten, dus ja-nee-beslissingen lenen zich eerder voor uitstel dan voor gedoogbeleid.

Burgers hebben veel vertrouwen

Het zijn vooral politici die vrezen voor de nadelen van consensusdemocratie. Op de televisie is met enige regelmaat een politicus te vinden die vindt dat het “om de inhoud moet gaan” omdat de “Haagse kaasstolp” de samenleving niet weergeeft en “vies en vunzig is”. In hoeverre de kwaliteit van wetgeving achteruit is gegaan is een vraag voor juristen. De burger lijkt zich echter niet te herkennen in het beeld wat van hem geschetst wordt. Nederlanders hebben zeer hoog vertrouwen in de democratie vergeleken met andere landen (vier vijfde vindt het systeem goed werken). De afgelopen jaren lijken ze ook niet cynischer te zijn geworden of meer angst te hebben gekregen voor politici. De opkomst van extreemrechtse partijen is weliswaar voorspeld op theoretische gronden of gesignaleerd, maar met de grootte die radicalere partijen nu aannemen, waren de voorspellingen klein bier. Het succes ervan kan echter misschien gemakkelijker verklaard worden uit de angst voor de economische situatie of andere externe factoren. Er is wel een grote samenhang te vinden tussen mensen die als cynisch te betitelen zijn en extreemrechtse partijen, in die zin dat cynische burgers sneller op dat soort partijen stemmen. De onvrede uit 2002, waarin cynisme en wantrouwen iets groter werden, lijkt weer tenietgedaan te zijn in 2006.

Niet-politieke staatsinstituties als het leger en de politie hebben ook heel hoge scores wat betreft betrouwbaarheid, en ook hier is geen negatieve trend zichtbaar. Voor andere instituten (zoals de pers, vakbonden en bedrijven) geldt eigenlijk hetzelfde. Alleen religieuze instanties worden laag beoordeeld en hun waarden zijn de enige die onder het EU-gemiddelde zitten. Maar ook hier lijkt het vertrouwen niet verder af te kalven. Het dipje na 2002 in de meeste soorten instituten is tijdelijk gebleven en de waarden zitten meestal weer op het oude niveau. Bij politieke instituten (regering, parlement en politieke partijen) lijkt het wat langer te duren, misschien omdat deze wat verder van de burger afstaan dan de andere maatschappelijke instituten. Toch is er geen reden tot paniek en zullen de waarden vermoedelijk stabiliseren.

Problemen en oplossingen voor het consensusmodel

Politici hebben het consensusmodel vele zaken verweten, waarvan sommige nauwelijks samenhangen met en waarschijnlijk niet het resultaat van het model. De drie belangrijkste problemen zijn:

• het gebrek aan burgerparticipatie,

• het te grote aandeel van belangenorganisaties in het beleid maken ten koste van de politieke instituten,

• het te veel voorrang verlenen van deelbelangen in plaats van het nationale belang.

Om deze problemen op te lossen zijn verschillende oplossingen bedacht, waarvan vele het niet hebben gered. Afgezien hiervan is het nodeloos voorstellen te noemen die in andere hoofdstukken van de samenvatting zijn langsgekomen. Bedenk dat een voorstel verschillende doelen kan hebben, zoals het bereiken van zowel meer legitimiteit als meer interesse bij de bevolking voor politiek. De burgerbevolking is redelijk positief over eventuele hervormingen, hoewel het de vraag is of men de gevolgen van een maatregel kan overzien.

Het lijkt erop dat consensusdemocratieën in het algemeen en ‘consociational democracies’ in het bijzonder, meer last hebben van extreemlinks en –rechts dan landen met meerderheidsstelsels. In de regeringen van Spanje en het Verenigd Koninkrijk is het mogelijk dat alle regeringspartijen opeens tot de oppositie behoren en andersom, wat het voor populisten moeilijk maakt een voet aan de grond te krijgen. In Nederland is het sinds 2002 goed gelukt, al kan men afvragen of een voorspelling na dertig jaar (waarin politiek gezien niets veranderde terwijl dit wel logisch was geweest) nog geldt. Mogelijk is dat kiezers zo tevreden waren met het degelijke bestuur, dat men geen zin had op de duivel te stemmen die men niet kent. Burgers van andere landen hadden met corrupte en zwakke politici veel meer te klagen. Bovendien was het voor nieuwe partijen gemakkelijk het parlement binnen te komen, alwaar ze ofwel snel verdwenen ofwel werden opgenomen in het establishment.