Artikelsamenvatting bij Het gemeentelijk referendum in de praktijk: spanningen van directe democratie in een representatief stelsel van Westerweel en Van Tienen - 2017

Het referendum wordt steeds belangrijker in het Nederlandse politieke bestel. Landelijk gebeurt het nog niet zo veel, lokaal wel. Aangezien de geïnstitutionaliseerde democratie en politieke cultuur op lokaal en nationaal niveau veel en belangrijke overeenkomsten vertonen, zijn de staatsrechtelijke spanningen en de meer praktische problemen die op lokaal niveau met betrekking tot referenda naar voren komen ook relevant voor het landelijke niveau. In deze bijdrage worden de georganiseerde referenda onderzocht. 

Hoe ontstaat de bevoegdheid om referenda te organiseren?

De bevoegdheid om lokale referenda te organiseren, ligt in de ruimte die artikel 124 lid 1 van de Grondwet aan de besturen van de gemeente laat om zelfstandig de eigen huishouding te regelen en te besturen. In het geval van gemeentelijke referenda is er op dit moment geen landelijke (of provinciale) regeling van kracht die het onderwerp uitputtend regelt. Referendumverordeningen worden daarom tot de huishouding van de gemeente gerekend. Gemeenten hebben daarom op dit moment, door het ontbreken van een uniforme landelijke regeling, veel vrijheid om lokale referenda naar eigen inzicht in te richten. Op gemeentelijk en nationaal niveau mogen geen bindende referenda worden georganiseerd, artikel 129 lid 6 en artikel 27 Gemeentewet staan daar aan in de weg. In de overgrote meerderheid van gemeenten met een referendumverordening zijn daarnaast slechts niet­correctieve referenda mogelijk. Deze kunnen niet bindend zijn. Correctieve en niet­correctieve bindende referenda over het vaststellen van gemeentelijke verordeningen zijn sowieso niet mogelijk. Op nationaal niveau staat artikel 81 Grondwet aan bindende referenda over wetgeving in de weg omdat de wetgever daarin limitatief is omschreven als de Staten­Generaal en de regering. Op het gemeentelijke niveau vormt het hoofdschap van de raad, vastgelegd in artikel 125 lid 1 Grondwet, een vergelijkbaar probleem voor de invoering van bindende referenda over verordeningen. Op basis daarvan en van artikel 127 Grondwet berust het regelgevende primaat namelijk bij de raad. 

Om op gemeentelijk niveau een bindend referendum te kunnen doen moet er en grondwetswijziging plaatsvinden. Op Gemeentelijk niveau zou een daartoe bevoegd orgaan kunnen worden gecreëerd. Echter, dat is niet perse wenselijk. Daarbij staat nog steeds de Raad daar aan in de weg en ten slotte is er geen sprake van een referendum als er een nieuw orgaan wordt gecreëerd met verordenende bevoegdheid. Er wordt dan namelijk geen vraagstuk direct voorgelegd aan de kiesgerechtigde burgers, maar aan het orgaan dat de bevoegdheid gedelegeerd heeft gekregen om een beslissing te nemen. Omdat in de nationale discussie het wetgevingsreferendum centraal staat, spitst het debat zich daar juist toe op artikel 81 Grondwet. 

Wat zijn de uitgangspunten van het grondwettelijk kader? 

Gemeenten hoeven, positiefrechtelijk gezien, nauwelijks met wettelijke beperkingen rekening te houden bij het opstellen van referendumverordeningen. Tegelijkertijd kunnen ook niet-bindende referenda spanning opleveren met de democratie. Belangrijke besluitvorming moet bijvoorbeeld plaatsvinden in de democratisch gelegitimeerde gemeenteraad, om zo invloed, deliberatie en transparantie te stimuleren. Referenda zijn niet per definitie onverenigbaar met deze uitgangspunten en het beoogde type democratie. Er zijn zes gebieden waar de praktijk van de referenda spanning oplevert met de uitgangspunten van het wettelijk kader. De punten worden hieronder toegelicht en hoe gemeentelijke verordeningen die spanningen proberen te ondervangen. 

Hoe werkt het in de praktijk?

Hoe ontstaat een zinvol en inhoudelijk debat?

Het eerste punt is dat je kan natuurlijk niet verwachten dat er een zinvol publiek debat ontstaat als men niet goed is ingelicht. Het is daarom van belang om in de verordening een bepaling op te nemen dat het referendum niet t ever in de toekomst wordt gehouden maar ook niet te snel, zodat er en zinvol debat kan ontstaan en er campagnes kunnen worden georganiseerd. Ten tweede moet er budget beschikbaar worden gesteld voor campagnes. De verordeningen hebben daarom vaak een bepaling die budget toekent. Gemeentebesturen kunnen bijvoorbeeld ongelijkheidscompensatie bieden als er een groot verschil ontstaat tussen voor en tegenstanders. Ten slotte moet er voldoende voorlichtingsmateriaal beschikbaar zijn. 

Hoe worden de minderheden beschermd? 

Het tweede punt waar referenda spanningen kunnen opleveren met het wettelijk kader heeft betrekking op de belangen van minderheden. Bij referenda zouden deze belangen zonder bescherming al snel het onderspit delven omdat de uitslag gebaseerd is op een aggregatie van individuele stemmen, waarbij een minderheid nooit kan winnen. Er worden daarom maatregelen genomen om de belangen te beschermen. Een voorbeeld is dat veel verordeningen een bepaling bevatten dat een referendum niet kan worden gehouden over besluiten ‘waarbij het belang van het referendum niet opweegt tegen de verantwoordelijkheid van de raad voor kwetsbare groepen en hun plaats in de samenleving
.

Kunnen belangengroeperingen invloed hebben op het proces en de uitkomst?

Het derde punt waar referenda spanningen kunnen opleveren met het wettelijk kader heeft betrekking op de invloed van belangengroeperingen op het proces en de uitkomst. In feite is dit het spiegelbeeld van het bezwaar uit de vorige paragraaf. In het geval van belangengroeperingen komt het verwijt er namelijk in de kern op neer dat het een minderheid is die zijn wil oplegt aan de meerderheid. Hoewel er bij meerderheid moet worden gestemd, is het wel zo dat belangengroeperingen vaak de groepen zijn die een referendum kunnen organiseren. Een van de redenen waarom bijvoorbeeld het Oekraïnereferendum namelijk zo schijnbaar eenvoudig van de grond kwam is omdat de organisatoren reeds beschikten over de middelen om grote groepen mensen te bereiken. 

Wat is zelfbinding?

Het vierde punt, en een controversieel vraagstuk, is de zelfbinding van volksvertegenwoordigers. Het Oekraïnereferendum laat zien dat dit een reëel probleem is. Hierbij speelde bijvoorbeeld het probleem van bovenlokale belangen en bevoegdheden – in dit geval supranationale – en hadden volksvertegenwoordigers zichzelf al gebonden aan de uitslag voordat die bekend was. Het probleem van zelfbinding wordt erg makkelijk ontweken door simpelweg te stellen dat de uitslag van het referendum zwaar zal wegen, maar dat ze vrij zijn om andere belangen zwaarder te laten wegen. 

Kan de vrijheid om een referendum verzoek af te wijzen worden ingeperkt?

Een ander vraagstuk is de mate waarin de gemeenteraad kan besluiten zijn vrijheid in te perken om te bepalen of een referendum gehouden kan worden. Er zijn meerdere manieren en voorbeelden om de vrijheid zelfstandig in te perken. Ook worden gemeenteraden bij het overschrijden van de discretionaire bevoegdheid soms op de vingers getikt door de rechter.

Zijn bovenlokale belangen en bevoegdheden relevant?

Het laatste te bespreken punt betreft de spanning tussen lokale referenda en bovenlokale belangen en bevoegdheden. Uit de lijst van onderwerpen waarover referenda zijn georganiseerd blijkt meteen al dat dit geen onbelangrijk punt is. Bijna de helft ging namelijk over gemeentelijke herindelingen of grensaanpassingen. e bevoegdheid om tot herindeling te besluiten komt volgens artikel 123 Grondwet exclusief toe aan de formele wetgever. Afhankelijk van het moment waarop een referendum over gemeentelijke herindeling wordt georganiseerd kan het instrument oneigenlijk gebruikt worden. Het is lastig om bovenlokale belangen op een goede manier mee te nemen in een lokaal referendum. Daarin staan immers per definitie lokale belangen centraal, aangezien alleen inwoners van de betreffende gemeente kiesgerechtigd zijn. Sommige ge­ meenten kiezen er daarom voor beslissingen die raken aan bovenlokale belangen uit te sluiten van het houden van referenda. Daarin staan immers per definitie lokale belangen centraal, aangezien alleen inwoners van de betreffende gemeente kiesgerechtigd zijn. Sommige gemeenten kiezen er daarom voor beslissingen die raken aan bovenlokale belangen uit te sluiten van het houden van referenda. 

Regels kunnen natuurlijk niet alle problemen de wereld uit helpen, maar zouden wel voorwaarden kunnen scheppen om lokale referenda beter in te passen in het democratische stelsel en zo hun effectiviteit te vergroten.