Deze samenvatting is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

Hoofdstuk 1 Overheidsfinanciën

rheidsfinanciën (De Kam, Koopmans & Wellink), deel 1

1.1 Het vak overheidsfinanciën

De uiteindelijke beslissingsmacht over uitgaven/belastingen ligt in een democratie bij de volksvertegenwoordiging, dus bij de leden van het parlement, de gemeenteraad, de Provinciale Staten of het bestuur van het waterschap. De volksvertegenwoordigers stellen aan de uitvoerende macht een bepaald budget ter beschikking, dat aangeeft hoeveel middelen maximaal voor daarin aangewezen taken mogen worden besteed. Het besluitvormingsproces waarbij wordt vastgesteld welke taken de overheid zal uitvoeren en hoeveel daarvoor mag worden uitgegeven, heet het budgetmechanisme. De volksvertegenwoordiging beslist tevens hoe goedgekeurde uitgaven zullen worden gefinancierd: uit belastingen, niet-belastingontvangsten of door leningen aan te gaan.

1.2 Motieven voor overheidsingrijpen

Het overheidsingrijpen in de economie is terug te voeren op onvrede met de uitkomsten van het prijsmechanisme (werking vraag en aanbod). Bij hun streven de economische bedrijvigheid bij te sturen, hebben beleidsmakers 3 hoofddoelen voor ogen:

• Streven naar een evenwichtige macro-economische ontwikkeling (stabilisatiefunctie).

• Beïnvloeden van de samenstelling van de productie (allocatiefunctie).

• Tot stand brengen van een redelijke inkomensverdeling (verdelingsfunctie).

1.3 Stabilisatiefunctie.

Bij de stabilisatiedoelstelling gaat het om de overheidsinvloed op de ontwikkeling van de economie als geheel. Doelstellingen van de overheid hierbij:

• Evenwicht op de arbeidsmarkt.
  De overheid kan deze macro-economische beleidsdoelstellingen o.a. nastreven door hoogte en samenstelling van haar uitgaven en ontvangsten te variëren. Werkloosheid kan worden verdeeld in conjunctureel en structureel. Conjuncturele werkloosheid is werkloosheid die verband houdt met de schommelingen in de economische conjunctuur. In economische slechtere tijden zal werkloosheid hoger zijn. Structurele werkloosheid heeft andere oorzaken zoals het achterblijven van productiecapaciteit, veranderingen in het productieproces en verschuiving van de werkgelegenheidsstructuur.
  Het beste kan het begrotingsbeleid de invloed van de conjunctuurbeweging negeren, dus de overheid blijft passief bij conjuncturele mee- en tegenvallers. In Nederland vertrouwen beleidsmakers op de automatische stabiliserende werking van de overheidsfinanciën. Deelnemende landen van de Europese muntunie zijn overeengekomen dat in magere tijden het tekort van het begrotingsbeleid niet groter is dan 3% van het BBP.
  In het verleden had ons land, afgezien van het begrotingsbeleid, theoretisch de mogelijkheid om de koers van de gulden in die tijd tijdens een recessie te laten dalen, dit wordt devaluatie genoemd. Een alternatief instrument voor stimulatie van de economie is refirente: het verlagen van de officiële rente.
   

• Een stabiel prijspeil.
  Prijspeil en werkloosheid hangen nauw met elkaar samen. Prijsinflatie heeft direct nadelige gevolgen voor de concurrentiepositie en daarmee voor de werkgelegenheid. Het tempo van de binnenlandse prijsinflate hangt onder andere af van de overheid (een verhoging van de btw drijft de prijzen omhoog) en van de stijging van de arbeidskosten. Stabiele prijzen zijn de hoofddoelstelling van het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Het ESCB kan de inflatie alleen beteugelen wanneer de regeringen van landen, die deel uitmaken van de eurozone, bereid blijken te zijn hun begrotingstekorten in de hand te houden.
   

• Een evenwichtige betalingsbalans.
  Grote tekorten of overschotten op de lopende rekening van de betalingsbalans kunnen een signaal zijn voor onevenwichtigheden in de economie. Een tekort duidt op in verhouding te lage besparingen, een overschot geeft aan dat de nationale besparingen de investeringen te boven gaan. De overheid hanteert geen doelstelling meer voor het saldo op onze eigen betalingsbalans.

• Duurzame economische groei.
  In Nederland streeft de overheid naar een meer evenwichtige economische ontwikkeling door vervuiling van de leefomgeving tegen te gaan, energiebesparing aan te moedigen en ook op andere manieren duurzame groei te bevorderen.
   

• Een rechtvaardige inkomensverdeling.
  Instrumenten van verdelingsbeleid zijn progressieve belastingtarieven, sociale uitkeringen en goederen die met subsidie beneden de kostprijs ter beschikking worden gesteld.

1.4 Allocatiefunctie.

De overheid heeft invloed op de samenstelling van de nationale productie en de manier waarop die tot stand komt. Soms verzorgt de overheid de productie van goederen of diensten zelf, zoals bij het openbaar bestuur en defensie. Soms gebeurt dit door derden onder bekostiging van de overheid.
Ook via de wetgeving stuurt de overheid de allocatie, namelijk het verbod op productie van en handel in harddrugs, stimulatie van de productie van motorhelmen door verplichting deze te dragen.
Verder kan de overheid alloceren van arbeid en kapitaal, dus het sturen van de inzet van productiefactoren.

1.5 Tekortkomingen van het prijsmechanisme.

Zonder overheidsingrijpen kunnen de samenstelling en de omvang van de productie afwijken van wat maatschappelijk het meest gewenst wordt geacht. In de praktijk verloopt het economisch proces door het bestaan van een groot aantal marktimperfecties lang niet vlekkeloos. Soms komen via de markt voorzieningen niet of in te beperkte mate tot stand. Het gaat hier met name om collectieve goederen zoals het openbaar bestuur en de rechtsbescherming. Het prijsmechanisme kan alleen goed werken bij voldoende rechtsbescherming, dus als de overheid de particuliere eigendom beschermt en mensen contracten kunnen afsluiten.
 

Soms komen bepaalde kosten niet in marktprijzen tot uitdrukking, zoals het kosteloos lozen van afval in het milieu. Door zulke negatieve(/positieve) externe effecten moet de overheid soms ingrijpen

Ook hebben consumenten en productenten vaak onvolledig zicht op de kwaliteit van de goederen. De ene marktpartij is vaak beter geïnformeerd dan de andere: informatieasymmetrie. De overheid grijpt hier in door bijvoorbeeld het verplichten van producenten om voedingsinformatie op de verpakking te moeten zetten en door uitgebreide testen bij medicijnen.

Tevens bij recessie kan overheidsingrijpen gewenst zijn, bij bijvoorbeeld veel hardnekkige en onvrijwillige werkloosheid.

Tot slot probeert de overheid te sturen in de ongelijke inkomensverdeling.

1.6 Collectieve goederen.

Collectieve goederen hebben 2 belangrijke eigenschappen: non-rivaliteit en non-exclusiviteit. Non rivaliteit is dat het gebruik van deze goederen door de één niet ten koste gaat van het gebruik door een ander. Collectieve goederen zijn technisch niet te splitsen in eenheden die op een markt kunnen worden verkocht, ze zijn in tegenstelling tot individuele goederen non-exclusief. Er kan aan de burger voor de collectieve goederen geen individueel aanwijsbare tegenprestatie worden gevraagd. De kosten worden vaak omgeslagen in gedwongen heffingen (belastingen, etc.).

1.7 Individuele goederen.

Voortbrenging van individuele goederen kan in beginsel aan de markt worden overgelaten, maar de overheid heeft in deze gevallen besloten tot gehele of gedeeltelijke uitschakeling van het prijsmechanisme. De overheid handelt alsof het gaat om een collectief goed, maar daarmee wordt het goed naar zijn aard nog niet collectief.

Gemengde goederen = individuele goederen waar collectieve kanten aan zitten (bv. onderwijs, de Afsluitdijk).

De overheid grijpt om 6 redenen in op het allocatieproces:

• onevenredig hoge kosten.
  Bij onevenredig hoge kosten kan de overheid besluiten de directe band tussen profijt en bijdrage te doorbreken. Zo zou tolheffing voor alle autowegen in ons land leiden tot extreem hoge inningskosten en tolheffing via de gebruikelijke methoden leidt bij bruggen en tunnels tot veel opstoppingen en filevorming (congestiekosten). Geavanceerde elektronische registratiesystemen kunnen hier verandering in brengen, bijvoorbeeld de mobimeter in elke auto, die registreert wanneer hoeveel kilometer waar gereden is. Zo kan rijden tijdens de spits het zwaarst gewogen worden. Dankzij rekeningrijden zouden de bijdragen van weggebruikers beter zijn afgestemd op het profijt dat zij hebben van infrastructurele voorzieningen.
  Er is veel weerstand tegen betalingen voor voorzieningen, dus het invoeren van rekeningrijden is dan ook teruggedraaid.

• Paternalisme.
  Het gaat om voorzieningen die worden onderschat door de burger, daarom wordt het gebruik ervan verplicht gesteld (leerplicht) of goederen worden gratis of tegen gereduceerd tarief aangeboden. Het gaat dan om bemoeigoederen. Tegengestelde goederen hiervan zijn goederen die schadelijk worden ervaren en die met nodige voorlichting gekocht moeten worden, of waarover hoge heffingen worden geheven, zoals sigaretten en alcohol.

• externe effecten.
  De marktprijs van een goed brengt niet alle offers of baten tot uiting. Het gaat om kosten die derden dragen, de producent ervaart deze kosten niet als de zijne en berekent ze dan ook niet door aan de afnemer. De overheid kan dit verschil oplossen door:
  - overheid kan zich bedienen door overreding, bv door te waarschuwen voor files naar het strand.
  - regulerend op te treden (regels): activiteiten verbieden, bv verbod op het betreden van bepaalde wegen naar het strand op zondag of richtlijnen voor de maximaal toegestane uitstoot van gevaarlijk geachte stoffen.
  - of zij kan aan producenten heffingen opleggen om het verschil tussen de bedrijfseconomische en de maatschappelijke kosten te overbruggen. Gevolg: ondernemers zullen de heffingen proberen door te berekenen in de verkoopprijzen. Zo ontstaat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’.
  Het hierboven genoemde gaat over negatieve externe effecten. Er bestaan echter ook positieve externe effecten. Bij de afweging hoeveel ouders over hebben voor de scholing van hun kind, laten zij de gunstige gevolgen voor de samenleving buiten beschouwing. Dit kan reden zijn voor de overheid om te subsidiëren of om de voorziening zelf ter hand te nemen, het gratis te maken of het tegen de kostprijs ter beschikking te stellen.
  De Amerikaan Coase stelt dat vervuilers en mensen die last hebben van de vervuiling ook via vrije onderhandelingen een doelmatige allocatie van de overlast zullen bereiken, mits zij geen 'transactiekosten' hoeven te maken in de vorm van tijd en geld die zijn gemoeid met onderhandelingen. Deze redenering staat bekend als het Coase-theorema.

• schaaleffecten en monopolies.
  Het bestaan van particuliere bedrijven met monopolieposities die essentiële goederen voortbrengen, kan een motief voor overheidsingrijpen zijn. De productie en distributie van sommige individuele goederen, neem elektriciteit en spoorwegvervoer, kunnen economisch alleen zinvol zijn plaatsvindend in zeer grote eenheden. Het vergt grote investeringen, maar levert dalende gemiddelde kosten op. Zulke schaaleffecten maken productie op grote school het voordeligst. Twee spoorlijnen van verschillende maatschappijen in hetzelfde gebied is niet zinvol. Daarom een lokaal, regionaal of nationale monopolie via verlening van een concessie door de overheid. Éen onderneming werft dan het recht exclusief de productie te mogen uitvoeren. Maar door de monopolieposities kunnen ondernemingen zelf de kostprijs bepalen, die niet altijd in maatschappelijk oogpunt gewenst is. De overheid kan dan over gaan tot overheidsexploitatie (spoorwegen) of tot het reguleren van de prijsvorming: toezicht houden op de prijsvorming (elektriciteits- en telecommunicatietarieven).

• het bestaan van onverzekerbare risico’s.
  Een tweede argument voor overheidsbemoeienis met de verzekeringsmarkt is risicoselectie door verzekeraars. Als verzekeraars iedereen dezelfde doorsneepremie geven, melden alleen mense met een flinke schadekans zich aan. De betere risico’s zullen zich niet verzekeren. Het bestand van de verzekeraars bestaat door deze zelfselectie of averechtse selectie steeds meer hoofdzakelijk uit slechtere risico’s. Hiermee gaat de premie weer omhoog, dit veroorzaakt weer meer afhakers, en etc. Zo ontvalt de basis aan de verzekering, vandaar overheidsingrijpen dan.
  In de regel weigeren particuliere verzekeraars politieke risico’s (bv een land zetten hun betalingen aan buitenlandse leveranciers stop door binnenlandse politieke onlusten en oorlog) te verzekeren, door hun onvoorspelbaarheid en de grote betreffende bedragen. De overheid kan daarom een exportkredietverzekering opzetten.

• inkomenspolitieke motieven.
  Door de voorziening via haar budget te regelen, kan de overheid de relatie tussen gebruik en financiering doorbreken en rekening houden met de draagkracht van de gebruikers. Bijvoorbeeld de verplichte verzekering tegen ziektekosten. De premie hangt niet samen met het risico, maar het is een vast bedrag + % v/h inkomen. Dus bejaarden zijn goedkoop verzekerd voor hoge kosten in de verzorging.

1.8 Tekortkomingen van overheidsingrijpen.

Zwakke kanten van de overheid

De overheid kan niet elke marktimperfectie rechttrekken, de overheid beschikt meestal over beperkte informatie van een product: informatietekorten. En een overheid die rekening moet houden met verschillende politieke opvattingen kan vaak niet krachtig optreden.

Niet alleen wanneer in te grijpen moet worden beslist, maar ook hoe: selectie van optimale beleidsinstrumenten. En de overheid streeft ook zoveel en zulke diverse doeleinden na, dat daartussen onvermijdelijk spanning ontstaat.

Al deze neveneffecten zorgen voor beleidsinconsistentie.
Uitvretersgedrag: burgers pretenderen niet in bepaalde voorzieningen geïnteresseerd te zijn, maar verwachten wel dat de overheid deze tot stand brengt zodat zij er kosteloos van kunnen profiteren. Dit gedrag is moeilijk te voorkomen doordat de overheid niet beschikt over een instrument dat steeds de werkelijke behoeften aan voorzieningen peilt.

Overheidsmonopolie kan de doelmatigheid en doeltreffendheid van de voortbrenging verminderen. (dan weinig prikkels bijvoorbeeld om het huisvuil tegen de laagst mogelijke kosten in te zamelen)

1.9 Grenzen aan de overheidsmacht.

De overheid wordt beperkingen opgelegd, bijvoorbeeld door de centrale overheid of door de rijksoverheid. Burgers kunnen met hun klachten over het handelen van de overheid naar de Nationale Ombudsman of de rechter. Daarnaast wordt door het Europese recht de overheid ook beperkt, zij zal zich moeten houden aan de richtlijnen.

1.10 Overheid en de collectieve sector

Nederlandse overheidsorganisatie (de collectieve sector) bestaat uit:

• Centrale overheid (= het Rijk en Defensie).

• Decentrale overheden (provincie, gemeenten en waterschappen).

• de instellingen die de wettelijke sociale verzekeringen uitvoeren.

• de instellingen die gefinancierd en gecontroleerd worden door de overheid, zoals het gesubsidieerd onderwijs, bureaus voor jeugdzorg, etc.

• grotendeels collectief gefinancierde, maar niet door de overheid gecontroleerde instellingen: gepremieerde en gesubsidieerde sector (g&g): niet-commerciële diensten, zoals ziekenhuizen en de verpleeg- en verzorgingshuizen.

Quartaire sector: de collectieve sector + particuliere instellingen – kerken, vakbonden en verenigingen, die noch collectief noch uit marktprijzen worden betaald -.

In de Nationale rekeningen horen de zorginstellingen tot de sector Bedrijven (evenals bedrijven die in handen zijn van de overheid, zoals Schiphol, NS, etc.).

Publieke sector: de collectieve sector inclusief alle overheidsdeelnemingen.

Hoofdstuk 2 Collectieve sector en economie

2.1 Omvang: terugblik

De omvang van de collectieve sector valt te bepalen door de collectieve uitgaven uit te drukken als percentage van de waarde van het bruto binnenlands product (BBP). Dit levert de collectieve-uitgavenquote op (dus col. uitgaven / BBP x 100%).

In de industrielanden is de uitgavenquote aanzienlijk gestegen, dit met name door de opbouw van de verzorgingsstaat. Dit is een democratie waar de particuliere sector verreweg het grootste deel van de productie voor zijn rekening neemt, terwijl de overheid zich vooral toelegt op het garanderen van een redelijk bestaan voor alle burgers.

De uitgavenquote heeft de neiging op te lopen wanneer de economische groei stagneert, doordat de werkloosheid dan toeneemt (meer uitkeringen aan werklozen). Omdat meer geld nodig is voor uitkeringen aan werklozen, stijgt het bedrag in de teller, terwijl de noemer (de waarde van de nationale productie) juist minder snel groeit of zelfs daalt. Dit noemt men het noemereffect.

De uitgavenquote geeft echter een onvolledig beeld van de rol die de overheid in de nationale economie vervult door:

• overheidsbedrijven.
  Bedrijfstakken die in handen van de overheid zijn verrichten activiteiten die niet in de uitgavenquote worden begrepen. De bedrijfsmatige activiteiten die grotendeels of geheel uit aan afnemers in rekening gebrachte prijzen worden gefinancierd, vallen onder de sector Bedrijven.

• Belastinguitgaven.
  Zouden alle belastinguitgaven worden omgezet in directe uitgaven, dan stijgen zowel de collectieve uitgavenquote als de collectieve lastenquote met 2% BBP. Voor de burger maakt het geen verschil of zij via directe uitgave geld ontvangt, of via een aftrekpost van de belasting.

• Regelgeving.
  Regelgeving brengt vaak hoge uitvoeringskosten mee, bijvoorbeeld administratieve lasten (berichtenverkeer tussen bedrijven en overheid).

• Garanties.
  Het verlenen van garanties blijft ook buiten de begrotingscijfers. Als een bedrijf of instelling zonder va de overheid verkregen garanties geen of minder leningen kan aangaan, of alleen tegen een hoge rente, zijn overheidsgaranties een soort van subsidies. Dekt de overheid het risico af dat de exploitatie van bepaalde activiteiten of projecten niet kostendekkend is, dan gaat het om een vorm van debudgettering: het buiten de begroting om financieren van overheidsinterventies in de economie.

• Instituties.
  Zijn sociale uitkeringen belast, dan moet de overheid hogere brutobedragen uitkeren om te bereiken dat uitkeringsontvangers netto evenveel in handen krijgen als in landen waar de uitkeringen belastingvrij zijn (maar dit verandert wel de quote..)

2.2 Groei en krimp: op zoek naar verklaringen

De relatieve groei van de collectieve uitgaven en de overheidsbemoeienis met economie en samenleving is als in 1883 voorspeld door Wagner. Zo ontstond de wet van Wagner: de overheidstaken zullen zich steeds verder uitbreiden, naarmate de maatschappelijke ontwikkeling voortschrijdt (vooral de uitgaven voor het openbaar bestuur en aanleg van infrastructuur zouden toenemen). De moderne interpretatie van de wet van Wagner is dat bij een stijgend inkomen per hoofd van de bevolking de vraag naar 'luxe' collectieve goederen en diensten meer dan evenredig stijgt.

Plateautheorie – Volgens Peacock en Wiseman (1961) komen na een ernstige economische of politieke crisis (oorlog) de collectieve uitgaven en collectieve lasten telkens blijvend op een hoger niveau. Tegen verhoging van het op een bepaald moment bereikte belastingpeil bestaan sterke weerstanden. Door 'social disturbances' (oorlog) loopt het uitgaven- en belastingpeil sprongsgewijs op (plateaus). Na de schok lopen de uitgaven terug; tevens daalt het lastenpeil, maar dit stabiliseert zich op een hoger dan het vooroorlogse niveau.

Econoom Baumol neemt aan dat de productiviteitsverbetering bij collectieve diensten achterblijft bij die in de rest van de economie. In de collectieve sector leidt een loonstijging sneller tot een prijsstijging dan gemiddeld in de economie het geval is.

Hierdoor vereist handhaving van het aandeel van de overheidsproductie in de nationale productie een steeds hogere uitgavenquote. De wet van Baumol: De salarissen in de collectieve sector stijgen min of meer in lijnen met de CAO-lonen in de marktsector (dit is bedoeld om personeel te kunnen werven). Maar de productiviteit van werknemers in de collectieve sector verbeterde tussen 2002-2008 niet.

Politieke economie (public choice) – Politieke economen verklaren de oplopende collectieve uitgaven door te wijzen op het gedrag van politici en bureaucraten. Een uitgavenverhoging levert extra stemmen tijdens de verkiezingen op, maar die verhoging leidt wel tot belastingverhoging, dat weer tot stemmenverlies leidt. Dit verlies kan worden beperkt door de belastingen zo te heffen dat burgers niet beseffen hoeveel zij betalen (= belastingillusie).

Bekostiging van collectieve uitgaven met behulp van leningen leidt tot schuldillusie. Hierbij is verondersteld dat burgers zich onvoldoende realiseren dat leningen nu leiden tot hogere belastingen in de toekomst, omdat de rente-uitgaven gaan stijgen.

Als de collectieve uitgaven constant blijven toenemen, en de burgers de lasten niet langer accepteren en daardoor loonstijging zullen afdwingen om de lasten te kunnen dragen, dan wordt de arbeid te duur. Als gevolg hiervan treedt werkloosheid op, waardoor de collectieve uitgaven en -lasten opnieuw toenemen (het vliegwiel-effect). Is het beleid er echter opgericht de werkgelegenheidsgroei te bevorderen, dan kan een zichzelf versterkend proces in de andere richting op gang komen. Dit model is afkomstig van Kessler.

De visie van Barro – de verhogingen van de collectieve uitgaven kan bijdragen aan verbetering van de productiviteit en daarmee kan leiden tot extra economische groei. Voor de financiering van die hogere collectieve uitgaven moet meer belasting worden geheven, wat weer tot verstoringen die de economische groei kunnen remmen leiden. (par.11.7) Bij een kleine collectieve sector domineert de bijdrage aan de groei, een grote collectieve sector kan de groei hinderen. Een omvangrijke collectieve sector kan wel optimaal zijn, als overheidsinstellingen efficiënt opereren en het belastingstelsel geen grote verstoringen veroorzaakt.

2.3 Overheidsproductie

Via haar uitgavenbeleid (teller) oefent de overheid invloed uit op samenstelling en omvang van het BBP (noemer). Daarnaast levert de (decentrale) overheid ook een directe bijdrage aan de productie. Het CBS telt de voortbrenging van diensten door de overheid mee bij de berekening van de waarde van de totale binnenlandse productie. Door het ontbreken van marktprijzen berekent het CBS de waarde van de overheidsproductie vanuit de kosten. Die kosten bestaan uit:

- aankopen door de overheid (bijvoorbeeld kantoorartikelen),
- arbeidskosten van het overheidspersoneel,
- afschrijvingen.
 

De bruto toegevoegde waarde door de overheid bestaat uit de arbeidskosten en afschrijvingen. De netto toegevoegde waarde bestaat slechts uit arbeidskosten.

Dit alles valt onder de bedrijfstak 'overheid'. Ziekenhuizen en verpleeghuizen vallen echter niet onder deze tak, dus tellen ze ook niet mee als overheidsproductie.

2.4 EMU-saldo

Het verschil tussen collectieve ontvangsten en collectieve uitgaven bepaalt het begrotingssaldo.

De collectieve uitgaven worden gefinancierd door:

• Belastingen

• Niet-belastingontvangsten

• Premies voor de wettelijke sociale zekerheid

Collectieve lasten zijn alle heffingen waarbij tegenover de betaling geen individuele tegenprestatie staat.

Er bestaan ook niet-belastingontvangsten die niet als collectieve last gelden, bv aardgasbaten.

Inkomsten en uitgaven van de rijksoverheid worden volgens het kasstelsel geboekt (par5.3).

Lidstaten van de EU moeten hun begrotingscijfers rapporteren op transactiebasis, dus uitgaven en inkomsten van het Rijk moeten eerst worden gecorrigeerd voor kas-transverschillen, dit levert het EMU-saldo op.

In het EMU-saldo tellen financiële transacties niet mee, dus het EMU-saldo is een variant van het vorderingssaldo.

Om uitgaven niet dubbel te tellen (eerst bij het Rijk, dan bij gemeenten) wordt gecorrigeerd via consolidatieposten. Dit geldt bijvoorbeeld bij rijksbijdragen aan de sociale fondsen.

Het begrotingssaldo is op meerdere manieren te berekenen.

• Feitelijk EMU-saldo: staat onder invloed van de conjunctuur: in magere jaren valt het tegen, in vette jaren gaat het omhoog.

• Structureel EMU-saldo: bepaald door het feitelijke saldo te corrigeren voor conjunctureel bepaalde schommelingen bij uitgaven en ontvangsten van de collectieve sector.

• Robuuste EMU-saldo: structureel EMU-saldo gecorrigeerd voor de aardgasbaten én voor betaalde en ontvangen rente.

2.5 EMU-schuld

De overheid voorziet in haar financieringsbehoefte door te lenen op de geld- en kapitaalmarkt. De overheidsschuld is de som van de staatsschuld (rijksoverheid) en de schulden van de decentrale overheden.
De EMU-schuld is de schuld van de Europese muntunie. De EMU-schuld is aandeel van het BBP. EMU-schuldquote: EMU-schuld als percentage van het BBP.

Noemereffect = bij een gematigde toename van de schuld zakt de quote dankzij de sterke groei van het BBP.

3 Argumenten voor een lagere EMU-schuld:

• Verdrag van Maastricht: de overheidsschuld mag niet groter zijn dan 60% van het BBP. (par7.2)

• Een hoge schuldenlast leidt tot een toenemend beslag van de rente-uitgaven op de rijksbegroting. Hogere rentelasten gaan ten koste van de budgettaire ruimte voor de bekostiging van andere overheidstaken, zoals de politie en onderwijs.

• Een omvangrijke staatsschuld maakt de rijksbegroting gevoelig voor rentestijgingen op de internationale kapitaalmarkten. Daarbij kan een hoge staatsschuld leiden tot een risicopremie op de rente.

Er moet worden opgepast bij internationale vergelijkingen van schuldquoten:

• De overheid heeft niet alleen de schulden, maar ook bezittingen in de vorm van vorderingen en eigendommen.

• Er moet scherp worden gelet op institutionele verschillen. Zijn de overheidspensioenen bijvoorbeeld gebaseerd op het kapitaaldekkingsstelsel (Nederland) of op een omslagstelsel (Duitsland en België), waar de uit te keren ambtenarenpensioenen op de jaarlijkse begroting staan?
  Kapitaaldekking -> opbouw van kapitaal tijdens de actieve periode van werknemers waaruit te zijner tijd hun pensioen kan worden betaald. Hierin wordt nu al rekening gehouden met de stijgende kosten van toekomstige pensioenuitkeringen aan ambtenaren.

Financieringssaldo: het bedrag dat nodig is ter dekking van het kastekort. Het overgrote deel dient te worden geleend openbare kapitaalmarkt, via staatsleningen. Staatsleningen (Dutch State Loans) hebben een looptijd van 3, 5, 10, 30 jaar. Fluctuaties in het schatkistsaldo worden in de loop van het jaar opgevangen door uitgifte van kortlopende leningen (Dutch Treasury Certificates) of door voor korte tijd geld aan te trekken of uit te zetten op de geldmarkt.

Overheidsschuld: een last?

Het mindert de groeit van nationale productie, maar in een situatie van onderbesteding, waarin overheidstekorten de particuliere investeringen niet bedreigen, kan een stimuleren overheidsbeleid de economie juist weer op gang brengen.

Bij een normale bezetting van de aanwezige productiecapaciteit hoeft de schuld ook geen last te zijn. Dit is het geval als de opbrengt van een door de overheid aangegane lening is bestemd voor investeringen met direct rendement. Dit levert direct inkomsten in de vorm van rente en dividend.

Ook financieringen via leningen van indirect rendabele uitgaven voor infrastructurele werken zoals wegen, vliegvelden etc die in de toekomst grote sociaaleconomische voordelen kunnen opleveren, leiden niet tot last. Voorwaarde is wel dat het indirect rendement hoger is dan dat van de weggedrongen particuliere investeringen.

Of lenen verantwoord is hangt onder andere af van de omvang van de bestaande schuld. Bij een al hoge uitstaande schuld kunnen beleggers denken dat de overheid in de toekomst uit de problemen wil komen door de inflatiebestrijding bewust te verwaarlozen. Beleggers vrezen dan dat de reële waarde van hun vordering hierdoor minder zal worden en uit voorzorg kunnen zij in dit geval een extra grote rente eisen: de gebruikelijke rente + risicopremie.

Redenen om wel zorgen te maken over een bestaande overheidsschuld:

• De belastingbetalers zijn niet vanzelfsprekend ook degenen die de staatsobligaties in portefeuille hebben. Dus wordt, bij het bestaan van schuld, inkomen herverdeeld van belastingbetalers naar obligatiehouders, waaronder de pensioenfondsen. Deze inkomensoverheveling kan gepaard gaan met frictieverschijnselen. De bestaande schuld levert een last op, in zoverre als rentebetalingen en aflossingen het belastingpeil zo hoog opdrijven dat dit negatieve aanbodreacties uitlokt. Hierdoor verslechtert de internationale concurrentiepositie.

• Het leidt tot herverdeling tussen generaties. De generatie nu profiteert van de lening, de latere generatie heeft er last van tijdens de aflossing.

2.6 Vermogenspositie

Bij toetsing aan de EMU-schuldnorm (60%) wordt slechts gekeken naar de omvang van de brutoschuld. Voor een volledig en evenwichtiger beeld van de financiële positie van de overheid moet ook worden gelet op het overheidsbezit.

De nettovermogenspositie van het Rijk valt af te leiden uit de staatsbalans. Aan de linkerkant van de balans staat een overzicht van de vorderingen en bezittingen. Activa: contante waarde van de toekomstige winstrechten van de Staat, die samenhangen met de gas-, olie- en zoutwinning. Onder de overige niet-financiële activa zijn de rijksbezittingen opgenomen. Daarnaast valt onder de activa ook door het Rijk versterkte leningen (o.a. studieleningen), deelnemingen (100%-belang in aandelenkapitaal van de NV Nederlandse Bank en de NV NS) en overlopende posten (bv openstaande belastingvorderingen).

De staatsschuld staat aan de rechterkant van de balans.

Op de staatsbalans is niet het vermogen van de decentrale overheden te vinden, maar dit vermogen telt wel mee met het overheidsvermogen.

2.7 Naar houdbare overheidsfinanciën.

De berekeningen van het CPB voor een vooruitblik op de overheidsfinanciën tot 2040 zijn gemaakt onder de veronderstelling van constante arrangementen, dus bij de uitgaven blijven de uitkeringen in vaste verhouding staan tot de lonen. Toekomstige generaties kunnen dan rekenen op een welvaartsvaste AOW, hetzelfde geldt voor andere voorzieningen zoals onderwijs en zorg. Bij de inkomsten zal een gelijkblijvende gemiddelde belastingdruk in verhouding tot het inkomen (ink.belasting) en de consumptie (btw) zijn. Een uitzondering hierop: aardgasbaten. Deze vallen weg als het gas rond het midden van deze eeuw opraken.

De inkomsten en uitgaven van de collectieve sector nemen door vergrijzing toe, maar het verstoort de balans tussen inkomsten en uitgaven. Aan dit laatste draagt het opraken van ons aardgas ook bij. Op termijn maakt dit overheidsfinanciën onhoudbaar.
Houdbare overheidsfinanciën: huidige en toekomstige generaties hebben, in verhouding tot hun inkomen, hetzelfde netto profijt van het overheidsoptreden zonder dat de overheidsschuld oploopt. Door de veronderstelling constante arrangementen is hier voldaan aan het Musgrave-criterium: alle generaties hebben in verhouding evenveel profijt van de overheid.

Uit gegevens van het CPB blijkt een houdbaarheidstekort.

Hoe moet het houdbaarheidstekort aangepast worden? Eén mogelijkheid is toe te werken naar een structureel overschot op de begroting, zodat de staatsschuld vermindert. Om een begrotingsoverschot te bereiken heeft het kabinet in 2008 de collectieve lasten aanzienlijk verzwaard, zonder de extra opbrengst in te zetten voor hogere uitgaven. Er zijn echter ook andere mogelijkheden zoals verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd en premieheffing voor de AOW bij ouderen, die nu premievrijstelling genieten. Het kabinet zet voorlopig echter vooral in op vermindering van de staatsschuld en daardoor ontbreekt onder andere budgettaire ruimte om extra te investeren in het wegennet.

Hoofdstuk 3 Politieke besluitvorming

3.1 Budgetmechanisme

Het budgetmechanisme bepaalt omvang, samenstelling en financiering van overheidsvoorzieningen. Het mechanisme is het besluitvormingsproces waarbij wordt vastgesteld welke taken de overheid zal uitvoeren en hoeveel daarvoor mag worden uitgegeven. Het prijsmechanisme registreert voorkeuren van individuen beter dan het budgetmechanisme. Inschakeling van het mechanisme brengt mee dat de band tussen beslissen, genieten en betalen wordt verbroken. Bij een collectieve voorzieningswijze beslissen politici en bureaucraten, gebruikers van collectief gefinancierde goederen genieten en de belastingbetalers draaien voor de rekening op. Er moet steeds worden nagegaan of het nut van een extra uitgave nog opweegt tegen het daarvoor noodzakelijke (belasting)offer. Dit afwegingsproces bepaalt uiteindelijk welke overheidsvoorzieningen tot stand komen, en daarmee de samenstelling van de begroting.

Argumenten om het budgetmechanisme in te schakelen moet kritisch getoetst worden:

• Het prijsmechanisme (de markt) registreert voorkeuren van individuen in het algemeen beter dan het budgetmechanisme dit kan.

• Inschakeling van het budgetmechanisme brengt mee dat de band tussen beslissen, genieten en betalen wordt verbroken. Bij particuliere bestedingen vallen deze drie samen in dezelfde persoon. Bij een collectieve voorzieningswijze is een scheiding tussen beslissen, genieten en betalen.

• Afwegingsproces: weegt de welvaartsverbetering door een extra uitgave nog wel op tegen het welvaartsverlies als gevolg van het daarvoor noodzakelijke (belasting)offer.

• Gebrekkige inzichten: zonder beprijzing hebben overheidsinstanties onvoldoende inzicht hoeveel elke burger over heeft voor een doeltreffend aanpak van files bv op rijkswegen of voor betere salariëring van onderwijsgevenden.

Er zijn verschillende stemprocedures:

1. Beslissen met eenvoudige meerderheid. (50% of meer van de stemmen)
   Beslissingen over de rijksbegroting en de begroting van gemeenten en provincies. Het bezwaar van beslissen met eenvoudige meerderheid van stemmen is dat de voorkeuren van minderheden geheel kunnen worden genegeerd.

2. Beslissen met gekwalificeerde meerderheid (bijvoorbeeld 2/3^e of ¾e van de stemmen)
   De ingewikkelde regels omtrent deze stemming is bedoeld om te voorkomen dat besluiten vallen waartegen te veel weerstand bestaat.

3. Unanimiteitsregel: voorstel wordt alleen aangenomen als niemand tegen is.
   Deze regel kan de besluitvaardigheid ernstig belemmeren.

Stemmenhandel (vote trading): stemafspraken, bijvoorbeeld partij A krijgt steun van partij B bij de ene stemming, mits het andersom het geval is bij de andere stemming.

Er kan ook stilzwijgend stemmen worden geruild.

Op de markt is iedereen gedwongen zijn werkelijke voorkeuren aan te geven, in de politiek niet. Dit staat bekend als strategisch gedrag.

Simpele procedureregels, zoals de volgorde waarin voorstellen in stemming worden gebracht, kunnen de besluitvorming erg in de war brengen. Het kan tot uitkomsten leiden die niet overeenkomen met de voorkeuren van de meerderheid.

Arrow-paradox: verschillende zaken moeten tegen elkaar worden afgewogen waarover volstrekt verschillend wordt gedacht (komt vaak in de politiek voor).

Public choice: de economische theorie van politieke en bureaucratische beslissingsprocessen, zij past de economische benadering, die uitgaat van rationele, uit eigenbelang handelende individuen, toe op het functioneren van de overheidsorganisatie. Stemmenmaximalisatie, conflictminimalisatie en budgetmaximalisatie worden gezien als belangrijke drijfveren van actoren in de collectieve sector.

3.2 Parlement

Nederland kent een representatieve democratie: kiezers wijzen personen aan die hen in parlement, Provinciale Staten en de gemeenteraad vertegenwoordigen.

Tweepartijenstelsel stimuleert partijen om naar het politieke midden te bewegen. Dan spreken zij immers de grootste aantallen kiezers aan.

Meerpartijenstelsel (Nederland): de uitkomst in public choice modellen is minder duidelijk.

Pressiegroepen streven een bepaald deelbelang na. Bijvoorbeeld de ANWB voor belangen van automobilisten.
Pressiegroepen opereren op diverse manieren, bijvoorbeeld door schenking aan partijkassen voor verkiezingscampagnes. Of protestacties en stakingen die de economie verlammen of overlast veroorzaken voor het publiek. Of een effectieve, opbouwen en gebruiken van netwerken richting parlement, kabinet en ambtelijk apparaat.

Bijziendheid van de kiezers: het geheugen is vrij kort en zij concentreren zich op de gebeurtenissen in het nabije verleden, recente economische ontwikkelingen dus (inflatie, werkloosheid, etc)

Politieke conjunctuurcyclus – Politici zouden uitsluitend direct na de verkiezingen een verkrappend beleid kunnen voeren. In de laatste jaren van een regeringsperiode zou juist worden overgegaan op een stimulerend beleid om zo, via verbetering van de algemene economische omstandigheden een gunstige beoordeling van de zittende regering te bewerkstelligen.

Vaste kamercommissies zijn hoofdzakelijk deskundigen en geïnteresseerden uit de kamerfracties van de politieke partijen, die 'sectorspecialisten' worden genoemd. Zij zijn gevoelig voor informatie en verlangens van belangengroepen uit het 'maatschappelijk veld'.

Nederland is een diplomademocratie: 90% van de Kamerleden is hoogopgeleid.

Een nogal eenzijdige samenstelling van het parlement kan gevolgen hebben bij de besluitvorming over de collectieve uitgaven.

In ons parlement vervullen de vaste Kamercommissies een dominerende rol. Zij behandelen meerdere onderwerpen (onderwijs, volksgezondheid, landbouw, etc). Zij bestaan uit 10-20 leden die hoofdzakelijk deskundig en geïnteresseerd uit de Kamerfracties van de politieke partijen zijn, sectorspecialisten genoemd.

In ons land wordt de regering gesteund door een coalitie van politieke partijen, die in het parlement beschikken over een meerderheid van de stemmen.

Als de fractieleiders bijna wekelijks meeregeren (monisme) dreigt gevaar dat het parlement zich meer richt op de beleidsvoorbereiding dan op zijn eigenlijke taak, het kritisch toetsen van door het kabinet ingediende wetten en beleidsvoornemens, en het controleren van de uitvoering van het beleid (dualisme). Ook zijn monistische verhoudingen vaak bij voorbaat al kansloos, omdat partijen die het kabinet steunen de rijen gesloten houden.

3.3 Kabinet

In Nederland hebben we een coalitiekabinet, dit is een samenwerkingsverband van personen die tot verschillende partijen horen en het onderling niet op voorhand met elkaar eens zijn. Het eerste streven van de coalitie is gericht op het voortbestaan ervan. Het streven is gericht op het bereiken van een werkbare consensus.

De regeerakkoorden bevatten nu een plafond voor de collectieve uitgaven: uitgavenkader, dat niet mag worden overschreden.

Bij de formatie zal de beoogde minister van Financiën de aanvaardbaarheid van de totale uitgaven en van de belastingplannen beoordelen.

3.4 Minister van Financiën

De Comptabiliteitswet regelt onder andere de taken en bevoegdheden van de minister van Financiën. De wet draagt hem de zorg op voor het algemene financiële beleid en het doelmatig beheer van de gelden van het Rijk. Daarnaast houdt de minister ook toezicht op de inrichting van de administratie, de interne controle bij de ministeries en het binnen de perken houden van uitgaven: uitgavenbeheersing.

De budgetdiscipline is er zeer mee gediend, dat een aantredend kabinet duidelijke afspraken maakt over het beloop van uitgaven en ontvangsten va de overheid gedurende de gehele, zojuist begonnen kabinetsperiode.

3.5 Ambtenaren

In elke organisatie bestaat een wederzijdse afhankelijkheid tussen leiding en ondergeschikten, en streven de verschillende betrokkenen ook eigen, nogal eens uiteenlopende doelstellingen na. Naarmate de leiding (de ‘principaal’) beter op de hoogte is van de interne gang van zaken en de te leveren prestaties scherper zijn omschreven, is de wederzijdse afhankelijkheid kleiner en beschikken met de uitvoering belaste ondergeschikten (de ‘agenten’) over minder ruimte om hun eigen doelstellingen na te streven.

Bij de overheid is een zeer hoge graad van wederzijdse afhankelijkheid aanwezig. De ambtelijke dienst is voor zijn functioneren geheel afhankelijk van het budget dat zij jaarlijks door kabinet en parlement krijgt toegewezen. De ambtelijke dienst beschikt echter exclusief oer de professionele expertise die bij het uitstippelen van het te voeren beleid noodzakelijk is. De ambtelijke dienst is vaak de enige aanbieder van de collectieve voorzieningen in kwestie.

In de public-choicetheorie wordt veelal verondersteld dat ambtenaren uit zijn op budgetmaximalisatie, waardoor de omvang van voorzieningen groter zou zijn dan muit maatschappelijk oogpunt wenselijk is.

In de jaren '90 heeft de overheid besloten tot invoering van de algemene bestuursdienst: een systeem waarbij topambtenaren in beginsel rouleren langs de ministeries. Dit kan een te sterke vereenzelviging met de belangen van een bepaald ministerie tegengaan.

Hoofdstuk 4 Naar rationeler besluitvorming

4.1 Begrotingsafspraken

Het maken van afspraken vooraf (normering voor de overheidsfinanciën) is de belangrijkste methode om de greep op de overheidsuitgaven, het collectievelastenpeil en het begrotingssaldo te verstevigen en het gedrag van diverse bij de besluitvorming over de overheidsfinanciën betrokken partijen in de gewenste richting te beïnvloeden. Door zichzelf normen op te leggen, is het voor politici gemakkelijker tegenover de achterban te rechtvaardigen dat pijnlijke beslissingen onvermijdelijk zijn. Met een 'precommitment' ten aanzien van uitgavenpeil, lastenpeil en begrotingssaldo beschermen politici zich tegen hun eigen aandriften die gemakkelijk resulteren in ongebreidelde groei van de collectieve sector.

Vanaf de jaren 80: heroverwegingen. In 1994: interdepartementaal beleidsonderzoek, bij deze variant van heroverwegen kwam de nadruk te liggen op beperking van ‘perverse’ prikkels: de invloed van regels en instituties die politici en ambtenaren aanzetten tot ondoelmatig beleid.

4.2 Beleidsanalyse

Technieken om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het overheidshandelen te beoordelen zijn bijvoorbeeld kosten-effectiviteitsanalyse en kosten-batenanalyse.

Kosten-effectiviteisanalyse = de kosten en effecten van een bepaald plan worden tegenover elkaar gezet. Het is een eenvoudige techniek, die zich concentreert op het doelmatigheidsaspect: hoe kan een gegeven doel tegen de laagst mogelijke kosten worden bereikt? Met andere effecten van een maatregel wordt geen rekening gehouden.

Kosten-batenanalyse = deze techniek houdt wel rekening met andere effecten.

Er wordt geprobeerd alle baten van een maatregel tot geldbedragen te herleiden.

Voordeel van zulke analyses: zij dragen bij aan meer bewuste besluitvorming.

Maar er kleven echter ook waarderingsproblemen aan. Hoeveel is een mensenleven waard? Hoe wordt een groter gevoel van veiligheid op straat gewaardeerd? Etc.

Ook blijkt toepassing van technieken in de praktijk soms problematisch te zijn. Om de geloofwaardigheid van dit type analyses te vergroten heeft de overheid een leidraad voor het maken van kosten-batenanalyses opgesteld.

4.3 Profijtgedachte

Profijtgedachte = overheidsactiviteiten moeten ten minste voor een deel worden bekostigd door burgers en ondernemingen die voordeel van die activiteiten hebben.

Het gaat hier in de regel om individuele goederen. Toepassing van de gedachte herstelt de band tussen betalen en genieten van door de overheid tot stand gebrachte voorzieningen en bevordert daarmee een goede allocatie van schaarse middelen.

Argumenten tegen de profijtgedachte zijn er ook. Hier komen in veel gevallen inkomenspolitieke argumenten bij. Invoering van kostendekkende collegegelden kan bv problematisch zijn voor toegang tot hoger onderwijs.

Inkomensprijs = van het inkomen afhankelijke eigen bijdrage, die gebaseerd is op sociale overwegingen.

Maar een toenemend aantal huishoudens komt in de armoedeval: een verbetering van het inkomen lekt deels weg als het gestegen inkomen hogere eigen bijdragen verschuldigd zijn.

4.4 Privatisering

Bij privatisering bestaat onderscheid tussen het daadwerkelijk afstoten van taken en uitbesteding. Bij afstoting komt echt een einde aan de overheidsbemoeienis. Bij uitbesteding blijft overheidsbemoeienis met een voorziening in beginsel bestaan, maar zij wordt niet langer door ambtelijke diensten of staatsbedrijven voortgebracht. Bij beide vormen van externe verzelfstandiging is sprake van (her)invoering van het prijsmechanisme.

De achterliggende gedachte is dat de marktsector in staat is sommige taken tegen lagere kosten uit te voeren dan de overheid.

Er bestaat ook een proces van interne verzelfstandiging. Hierbij wordt voor bepaalde onderdelen van de overheid een speciaal beheersregime in het leven geroepen. Zo’ n agentschap werkt met een baten-lastendienst.

De verzelfstandigde eenheden hebben ruimere bevoegdheden en meer eigen verantwoordelijkheid, om de doelmatigheid van hun bedrijfsvoering te vergroten.

Interne verzelfstandiging van een onderdeel van een ministerie veronderstelt effectief verticaal toezicht door de politieke en ambtelijke leiding van dat ministerie in haar rol van opdrachtgever of ‘principaal’. Hiervoor is vereist dat de uitgevoerde activiteiten goed meetbaar zijn, zodat deugdelijke controle mogelijk is op de bezigheiden van het agentschap (opdrachtnemer of ‘agent’). Behalve verticaal toezicht, kan ook horizontaal toezicht door gebruikers de kwaliteit van de dienstverlening verbeteren.

Verkoop van overheidsdeelnemingen in ondernemingen is een onderdeel van privatiseringsoperaties.

De Raad van de Eu heeft besloten dat bestaande monopolieposities bij de gas- en elektriciteitsvoorziening, telefonie en posterijen en het railvervoer op termijn moeten verdwijnen. Deze eis is gekoppeld aan de verplichting van vroegere staatsmonopolies om aanbieders uit andere regio’s of uit het buitenland toegang te geven tot de lokaal aanwezige infrastructuur.

Er zijn argumenten die het aannemelijk maken dat externe verzelfstandiging leidt tot een doelmatigere productie van voorzieningen. Een bedrijf dat opereert in de marktsector zal namelijk streven naar een optimale bedrijfsomvang. Daarnaast ervaren deze bedrijven een prikkel om voortdurend te streven naar lagere kosten per eenheid product, als gevolg van de concurrentie (doelmatigheidsprikkel). Ten derde speelt het verschil in motivatie tussen een manager van een particulier bedrijf en zijn collega bij een overheidsinstelling een rol (motivatieverschil). In het particuliere bedrijfsleven hebben managers veelal direct belang bij het opvoeren van de winst. Daarentegen hebben managers van de overheid het belang bij een verhoging van de uitgaven en uitbreiding van het aantal ondergeschikten.

De overheid zal na privatisering vaak greep willen blijven houden op prijzen, tarieven en/of kwaliteit van het dienstbetoon, soms ook om het ontstaan van abnormaal hoge monopoliewinsten te voorkomen. Dit kan onder andere door regelgeving.

De praktijk leert dat de met privatisering beoogde verbeteringen uitsluitend optreden wanneer geprivatiseerde overheidsdiensten daadwerkelijk aan concurrentie blootstaan en de hoeveelheid en kwaliteit van de te leveren diensten contractueel goed kunnen worden vastgelegd.

4.5 Vraagfinanciering

Bij vraagfinanciering gaat het beschikbare budget niet naar de aanbieders maar maakt de overheid het geld direct over naar de afnemers van door deze instellingen aangeboden diensten (persoonsgebonden budget). Afnemers kunnen voortaan zelf uitmaken bij welke producent van collectief gefinancierde voorzieningen de middelen terechtkomen. Vraagfinanciering dwingt aanbieders om hun product beter af te stemmen op wensen en voorkeuren van de gebruikers van collectief gefinancierde voorzieningen.

Voorwaarde voor succesvolle toepassing van vraagfinanciering is dat consumenten binnen een beperkt gebied bij verschillende aanbieders terecht kunnen, anders ontstaat geen concurrentie en is feitelijk nog steeds sprake van gedwongen winkelnering.

4.6 Marktwerking en deregulering

De overheid oefent invloed uit op de economie via uitgebreide wet- en regelgeving.

Door deregulering probeert men de administratieve belemmeringen en kosten voor het bedrijfsleven – in tijd en geld – omlaag te brengen. Sinds het midden van de jaren '90 is het project marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) van start gegaan. Achtergrond van MDW is het besef dat de overheid haar complexe regels van tijd tot tijd tegen het licht moet houden.

Via aanpassing van de Vestigingswet zijn de vestigingseisen voor startende ondernemers versoepeld. De tarieven van notarissen zijn vrijgegeven. De werking van de arbeidsmarkt is versoepeld (uitzendarbeid).

Verder is de Mededingingswet vernieuwd. Afspraken over prijzen en marktaandelen zijn nu in beginsel verboden, vroeger hoefden die alleen worden aangemeld. De NMa houdt hierop toezicht.

Ook zijn maatregelen genomen om de administratieve lasten van het bedrijfsleven te verminderen.

Hoofdstuk 5 De begroting

5.1 Functies en beginselen

Volksvertegenwoordigers moeten vooraf instemmen met voorgenomen uitgaven. Dit budgetrecht vloeit voort uit de gedachte dat belastingbetalers het recht hebben om te beslissen wat er met de door hen afgedragen euro's gebeurt. De begroting kent 4 functies:

• Autorisatiefunctie:
  De begroting bestaat uit een opstelling van uitgaven (kosten) en een raming van de verwachte ontvangsten (baten). Nadat het parlement of de gemeenteraad de begroting heeft vastgesteld, is het ambtelijk apparaat gemachtigd uitgaven te doen voor de in de begroting omschreven activiteiten, tot de daarin aangegeven maximumbedragen.

• Allocatiefunctie:
  Beleidsmakers zijn gedwongen om binnen de financiële ruimte het nut van diverse uitgaven onderling af te wegen. Het zichtbaar maken van deze afweging is de spil waar het om draait bij de allocatiefunctie van de begroting. Dit afwegingsproces brengt tevens aan het licht of de toewijzing van middelen aan diverse overheidsactiviteiten optimaal is.

• Beheerstechnische functie:
  De beheersfunctie is ermee gediend dat er bij de opstelling van de begroting gebruik wordt gemaakt van onafhankelijke ramingen (van het CPB). Als een te optimistische groeiveronderstelling uitblijft, kan dit namelijk het begrotingssaldo verslechteren.

• Controlefunctie:
  Bij controle wordt getoetst aan de rechtmatigheid en de doelmatigheid van uitgaven (rechtmatigheidscontrole) Bij de rechtmatigheid gaat het om de vraag: is de begroting juist en volledig. Bij de doelmatigheid gaat het om 2 vragen: worden de beoogde doeleinden wel bereikt (doeltreffendheid) en zo ja, gebeurt dit tegen de laagst mogelijke kosten (efficiency). (doelmatigheidscontrole) Intern worden controles bij de overheid door de eigen accountantsdienst gedaan. Extern geschiedt de controle door de volksvertegenwoordiging zelf, die daarbij gebruik kan maken Algemene Rekenkamer.

Voor de begrotingsprocedure gelden als grondbeginselen: openbaarheid en voorafgaande toestemming. Bij de opzet van de begroting vormen eenheid en volledigheid, periodiciteit en een duidelijke indeling de belangrijkste uitgangspunten. Periodiciteit: het parlement en de gemeenteraad stellen de begroting op geregelde en niet te ver uiteen liggende tijdstippen vast.

De eis van openbaarheid geldt zowel voor de behandeling en de vaststelling van de begroting door de volksvertegenwoordiging, als voor de resultaten van de controle op de begrotingsuitvoering door onafhankelijke instanties. De eis van voorafgaande toestemming vloeit voort uit de autorisatiefunctie. Voordat bestuurders geld kunnen uitgeven, moeten zij daarvoor machtiging hebben gekregen.

Het beginsel van eenheid en volledigheid van de begroting houdt in dat alle uitgaven en ontvangsten in één samenvattend document tegenover elkaar staan. De rijksbegroting voldoet niet aan de eis van volledigheid, omdat de belastinguitgaven daarin niet zijn opgenomen. De autorisatie- en de controlefunctie maken het wenselijk dat parlement en gemeenteraad de begroting op geregelde en niet te ver uiteenliggende tijdstippen vaststellen (beginsel van periodiciteit).

5.2 Overheidsprestaties: meten en vergelijken

De begroting legt niet vast hoeveel personeel in dienst is en welke goederen de overheid gaat aanschaffen. Voor een optimale inzet van overheidsmiddelen zou de begroting, behalve inzicht in uitgaven voor bepaalde overheidstaken (inputs), ook een beeld moeten geven van de geleverde prestaties (outputs). Ideaal zou zijn dat de begroting laat zien in hoeverre door beleidsmakers beoogde effecten (outcomes) daadwerkelijk zijn gerealiseerd.

Wanneer diensten door een groot aantal instellingen worden aangeboden (scholen), is benchmarking een manier om de doelmatigheid van deze producenten in de collectieve sector te meten. Bij benchmarking worden productie- en exploitatiegegeven van verschillende producenten onderling vergeleken. Hierbij spelen de kosten van elke producent een belangrijke rol. Bij benchmarking stelt de financierende overheidsinstantie organisaties die in verhouding doelmatig produceren aan de overige te voorbeeld. Minder doelmatig werkende organisaties worden zo aangespoord te streven naar een even doelmatige werkwijze, op straffe van verlies van een deel van de collectieve financiering (lager budget, minder subsidie).

Overigens zijn er in de praktijk bij prestatiemeting en benchmarking meetproblemen. Te veel aandacht voor kwantiteit kan leiden tot minder kwaliteit. Verder roept prestatiemeting strategisch gedrag op.

Prestatiemeting leidt soms tot perverse effecten. Perverse effecten zijn onbedoelde gevolgen die soms leiden tot het tegendeel van wat werd beoogd.

Versterking van de positie van afnemers van door overheidsinstanties geproduceerde diensten is een andere manier om de collectieve sector te prikkelen. Afnemers krijgen een ijzersterke positie wanneer de overheid ze de middelen ter beschikking stelt om zelf diensten te kopen. Zo kunnen mensen van wie door het Centrum Indicatiestelling Zorg is vastgesteld dat zij thuiszorg behoeven, tegenwoordig een persoonsgebonden budget (pgb) aanvragen.

Zo´n eigen budget maakt zorgvragers onafhankelijk en prikkelt thuiszorgorganisaties om extra omzet te maken door hun dienstverlening beter af te stemmen op de behoeften van cliënten.

De mantelzorg (zorg verleend door vrienden/familie/buren) is nu gecollectiviseerd en gemonetariseerd.

5.3 Begrotingsstelsels

Bij het begroten van de uitgaven worden in de praktijk 3 stelsels gehanteerd:

1. Het aangaan van verplichtingen door het sluiten van een contract (verplichtingenstelsel).

2. De betaling aan de leverancier (kasstelsel).

3. Het verbruik van het goed (stelsel van baten en lasten).

Bij kleinere transacties vallen de 3 fasen vrijwel allemaal in hetzelfde begrotingsjaar, zodat de stelsels tot hetzelfde resultaat leiden. Bij grote en langlopende projecten kunnen de stelsels echter tot sterk verschillende uitkomsten leiden.

Ad 1. De begroting vermeldt bij dit stelsel de bedragen waarvoor gedurende het begrotingsjaar verplichtingen mogen worden aangegaan, ongeacht wanneer deze verplichtingen tot betaling leiden. Vanuit de autorisatiefunctie voldoet dit stelsel bij uitstek, mits de kostenraming realistisch zijn. Voor het kasbeheer – hoeveel belasting moet worden geheven en hoeveel moet op de kapitaalmarkt worden geleend? - biedt het verplichtingenstelsel echter weinig aanknopingspunten, omdat niet vastligt in welk jaar eenmaal aangegane verplichtingen tot betalingen leiden. Bij de beheersfunctie voldoet dit stelsel dus minder, vooral omdat soms pas na jaren de balans van het project valt op te maken en dus rekening en verantwoording kan worden afgelegd.

Ad 2. Bij dit stelsel staan de betalingen centraal die in de begrotingsperiode mogen worden gedaan. Het budgetrecht (autorisatiefunctie) raakt bij het kasstelsel echter ernstig in de verdrukking, omdat voor het aangaan van nieuwe verplichtingen geen voorafgaande toestemming nodig is. Ministers, ambtenaren kunnen immers zonder toestemming vooraf nieuwe verplichtingen aangaan.
 

Bij de allocatiefunctie kan het kasstelsel eveneens gemakkelijk tot ontsporingen leiden. Projecten kunnen zeer aantrekkelijk lijken door in de eerste jaren weinig kasuitgaven, maar in latere jaren blijken dat met de projecten zeer omvangrijke betalingen zijn gemoeid. ‘Camel noses’: aan de (goedgekeurde) neus van een project blijkt in latere jaren een enorm uitgavenbeest vast te zitten.

Ad 3. Bij dit stelsel staan het gebruik van productiemiddelen en de daarmee samenhangende lasten centraal. Bij het stelsel worden wel een gewone dienst en een kapitaaldienst van de begroting onderscheiden. Op de gewone dienst staan de ontvangsten en de uitgaven die leiden tot een verandering in de omvang van het vermogen gedurende het lopende jaar. De op de gewone dienst geboekte uitgaven worden lopende inkomsten en lopende uitgaven genoemd. Op de kapitaaldienst worden transacties geboekt die de omvang van het vermogen ongewijzigd laten en die uitsluitend de samenstelling van het vermogen beïnvloeden. Op de kapitaaldienst worden de kapitaaluitgaven (aanschaf investeringsgoederen, verstrekte leningen) en de kapitaalinkomsten (verkoop) verantwoord.

De administratie bij dit baten-lastenselsel kan worden gebaseerd op bedrijfs- of dubbelboekhouden en geeft dan zowel inzicht in voorraadgrootheden (bezittingen en schulden) als in stroomgrootheden (lopende inkomsten en verbruik).

Een micro-economische afweging tussen alternatieve projecten spitst zich, als de baten hetzelfde zijn, volledig toe op de jaarlijkse lasten (kosten-batenanalyse).

Door factoren zoals de levensduur van kapitaalgoederen in de afweging te betrekken, wordt de micro-economische afweging bevorderd, waarmee de allocatiefunctie zeer is gediend.

Onder het kasstelsel hebben politici bij budgettaire problemen de neiging om investeringsuitgaven uit te stellen omdat de totale investeringsuitgave op het lopende begrotingsjaar drukt. Dit levert op lange termijn problemen op in de vorm van overvollege wegen, achterstallig onderhoud etc.

Het stelsel van baten en lasten leidt verder tot een meer rationeel vermogensbeheer, omdat het noopt tot een goede administratie en controle van de bezittingen en schulden van een overheidsorganisatie.

Het stelsel van baten en lasten kan worden aangevuld met de norm dat voor kapitaaluitgaven mag worden geleend. Toepassingen van deze gulden financieringsregel kan vanuit macro- economische overwegingen bezwaarlijk zijn, omdat zij conjuncturele fluctuaties versterkt. Bestuurders zullen proberen op zoveel mogelijk uitgaven het etiket 'kapitaaluitgaven' te plakken.

Daarvoor mag immers worden geleend, zodat de lasten voor burgers en bedrijven (tijdelijk) niet omhoog hoeven, terwijl zij wel het volle profijt hebben van deze toegenomen uitgaven. Deze manipulatie speelt in op het verschijnsel schuldillusie.

Voor de rijksbegroting geldt het geïntegreerde verplichtingen-kasstelsel. Agentschappen en veel zelfstandige bestuursorganen hanteren het stelsel van baten en lasten.

5.4 Begrotingscyclus

Tussen het moment waarop met de opstelling van de begroting van jaar T wordt begonnen en het moment waarop de rekening over het jaar T uiteindelijk wordt goedgekeurd, ligt een periode van 2 jaar of langer. Bij elke begrotingscyclus kunnen 4 fasen worden onderscheiden:

1. de voorbereiding

2. de vaststelling

3. de uitvoering

4. het opstellen en de controle van de rekening en het afleggen van verantwoording over het gevoerde beleid en beheer.

Ad 1. Tijdens de begrotingsvoorbereiding worden de financiële gevolgen van het bestaande beleid voor de komende begrotingsperiode bepaald. Rekening houdend met de macro-economische vooruitzichten, zoals de verwachte loon- en prijsstijging, maken de begrotingsopstellers prognoses van de uitgaven voor elk programma. Daarnaast komen nieuwe wensen naar voren (=beleidsintensiveringen). De ruimte voor beleidsintensiveringen neemt toe wanneer beleidsmakers erin slagen op bestaande uitgavenposten te bezuinigen (=ombuigingen).

Ad 2. Gemaakte keuzen worden in de vorm van een ontwerpbegroting aan de volksvertegenwoordiging voorgelegd. Zij stelt de begroting vast en bepaalt of het voorgenomen beleid mag worden uitgevoerd. Het parlement of de gemeenteraad heeft het recht de begroting te wijzigen via amendementen.

Ad 3. Tijdens de begrotingsuitvoering wordt het vastgestelde beleid omgezet in uitgaven.

Niet voorzienbare gebeurtenissen (stijging van de werkloosheid bv.), hogere loon- en prijsstijgingen of een groter beroep op voorzieningen dan aanvankelijk was voorzien (tegenvallers) maken tussentijdse aanpassingen vaak onvermijdelijk. Onder druk van de omstandigheden of door politieke ontwikkelingen kan daarnaast behoefte ontstaan aan nog andere beleidswijzigingen. Eerdere ramingen kunnen daardoor te krap uitvallen, terwijl mogelijk elders binnen de begroting sprake is van meevallers (onderuitputting).

Per saldo dient het uitgaventotaal binnen het bij regeerakkoord afgesproken budgettaire raamwerk te blijven. Ter bewaking van de uitgavendiscipline zal de uitvoering van de begroting soms tussentijds moeten worden aangepast.

Ad 4. Na het verwerken van alle mutaties die tijdens de begrotingsuitvoering zijn opgetreden, en na de interne en externe controle op rechtmatigheid en doelmatigheid, kan de slotrekening bij het parlement of de gemeenteraad worden ingediend.

Hiermee leggen de verantwoordelijke bestuurders verantwoording over het gevoerde beleid af.

Over de uitvoering van de rijksbegroting dient volgens de Comptabiliteitswet 4 keer te worden gerapporteerd via opeenvolgende budgettaire nota’s, en wel in de:

• Voorjaarsnota (1 juni)

• Miljoenennota (september). Samen met de miljoenennota publiceert het CPB de Macro Economische Verkenning (MEV), welke de economische ontwikkeling in binnen- en buitenland voor het lopende en het komende begrotingsjaar bespreekt en toont oa de ontwikkeling van de koopkracht van gezinnen.

• Najaarsnota (1 december)

• Voorlopige rekening (1 maart na afloop van het begrotingsjaar)

Wanneer tijdens de begrotingsuitvoering blijkt dat het nodig is de begroting te wijzigen, moeten voorstellen daartoe tegelijkertijd met de voorjaarsnota/najaarsnota bij het parlement aanhangig worden gemaakt.

Voorbereiding

De voorbereiding van de begroting voor 2012 begint al in februari 2011. Midden maart dienen ministers hun uitvoeringsbrieven in met daarin een opsomming van de mee- en tegenvallers op hun begroting. Vervolgens doet de schatkistbewaarder omstreeks midden mei een voorstel inzake de uitgaven aan de collega-ministers in zijn Besluitvormingsmemorandum. Dit dient door de gehele ministerraad te worden aanvaard.

De totalenbrief die de minister van Financiën vervolgens naar de ministerraad stuurt legt de afgesproken begrotingstotalen per departement vast. Uitgaande van deze totaalstanden dienen de ministers omstreeks half juni hun 'primitieve' begroting voor 2009 in.

De primitieve begroting wordt getoetst door de Inspectie der Rijksfinanciën, onderdeel van het Ministerie van Financiën. Zij gaan na of de ramingen realistisch zijn en of noodzakelijke ombuigingen adequaat zijn ingevuld. In augustus vindt de besluitvorming over de lastenkant van de begroting plaats op basis van de concept-MEV van het CPB. De MEV bespreekt de economische ontwikkeling in binnen- en buitenland voor het komende begrotingsjaar. Op de 3e dinsdag van september 2008 presenteert de minister van Financiën een exemplaar van de rijksbegroting en de Miljoenennota 2009 aan de voorzitter van de Tweede Kamer.

Het parlement bezit het budgetrecht, dit is het recht alle uitgaven van de centrale overheid vooraf vast te stellen en de benodigde financieringsmiddelen aan te wijzen. De Tweede Kamer heeft het recht de ontwerpbegroting via amendementen te wijzigen.

De begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer begint kort na de 3e dinsdag in september met de algemene politieke beschouwingen, gevolgd door de algemene financiële beschouwingen. Aan deze behandeling gaat onderzoek door een vaste commissie uit de Tweede Kamer vooraf. De Tweede Kamer streeft ernaar de rijksbegroting 2009 nog voor eind 2008 te behandelen.

Uitvoering

Tijdens de begrotingsuitvoering staat het handhaven van het budgettaire kader centraal. Het toezicht op de uitvoering van de begroting en de bewaking van het budgettaire kader wordt opgedragen aan de minister van Financiën.

De controle op de besteding van de begrotingsgelden bestaat uit een interne en externe controle. Deze controles betreffen in hoofdzaak 3 vragen:

Is degene die een betaling heeft gedaan daartoe gerechtigd?

Valt de betaling onder de omschrijving van het begrotingsartikel ten laste waarvan de betaling is verricht (is het geld niet uitgegeven aan andere dingen dan waarvoor het parlement het heeft gevoteerd)?

Zijn de begrotingsposten niet overschreden?

De departementale rekeningen zijn onderworpen aan externe controle door de Algemene Rekenkamer. Zij is onafhankelijk van de regering en brengt over haar controlerende werkzaamheden periodiek verslag uit aan het parlement. De doelmatigheidscontrole beoogt na te gaan of hetzelfde resultaat niet voor minder geld had kunnen worden bereikt.

De Rekenkamer doet ook een beleidsanalyse. Daarbij wordt nagegaan of door het gevoerde beleid inderdaad de beoogde resultaten zijn geboekt. De Rekenkamer heeft niet tot taak de doelstellingen van het beleid zelf in de beoordeling te betrekken.

De Rekenkamer is tevens bevoegd controles in te stellen bij ondernemingen of andere rechtspersonen die uit de algemene middelen worden bekostigd of waarin het Rijk deelneemt (universiteiten, etc.). De gemeenten en provincies vallen hier niet onder.

Na het verstrijken van het begrotingsjaar 2012 stuurt de minister van Financiën in februari 2013 de voorlopige rekening naar de Tweede Kamer. In maart volgend uiteindelijk de slotwetten, waarbij het parlement instemt met de onder verantwoordelijkheid van de afzonderlijke ministers verrichte uitgaven. Op de 3e woensdag van mei 2013 verschijnt het Financieel Jaarverslag 2012 van het rijk, samen met de financiële verslagen van de ministeries.

5.5 Begrotingsregels

Na de publicatie van een regeerakkoord worden de budgettaire gevolgen van de door coalitiepartijen gemaakte afspraken eerst ambtelijk doorgerekend. Het hieruit voortvloeiende uitgavenkader voor de gehele kabinetsperiode wordt daarna vastgesteld (par7.4), samen met bindende begrotingsregels waaraan ministers zich dienen te houden.

Uitgavenkader en inkomstenkader (par7.5) zijn te vinden in de eerstvolgende miljoenennota of, zoals in okt 2010, in de Startnota.

Volgens de begrotingsregels moeten compenserende ombuigingen allereerst worden gezocht op de begroting van de minister waar de overschrijding zich voordoet (=specifieke compensatie). Lukt dit niet, dan gaat de minister van Financiën akkoord met compensatie in latere jaren. Voor het lopende jaar wordt de overschrijding weggestreept tegen meevallers elders op de begroting, die leiden tot 'ruimte' onder het uitgavenkader (=generieke compensatie). Omdat deze meevallers beschikbaar gekomen extra middelen niet langer voor de andere ministers beschikbaar zijn, moet de hele ministerraad over een voorstel voor generieke compensatie beslissen.

Door exogene ontwikkelingen, zoals een natuurramp of de onvoorzienbare groei van het aantal uitkeringsontvangers na een economische crisis, kunnen de overheidsuitgaven onverwacht stijgen. Ook hier is specifieke compensatie de aangewezen weg, al kan de ministerraad de mogelijkheid van generieke compensatie overwegen.

In de begrotingsregels is verder uitdrukkelijk bepaald dat meevallers bij de uitgaven niet mogen gebruikt om andere uitgavenposten op het eigen terrein van de betrokken ministeries te verhogen. Volgens het beginsel ‘oud en nieuw’ mag alleen geld voor nieuw beleid worden uitgetrokken als daartegenover elders op de begroting wordt omgebogen (extensiveringen).

Er zijn 3 budgetdisciplinesectoren: behalve voor de Rijksbegroting in enge zin gelden ook voor de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) en voor de collectief gefinancierde zorguitgaven (Budgettair Kader Zorg) vergelijkbare compensatieregels.

5.6 Meerjarenramingen

Overheden zijn wettelijk verplicht bij de begroting ramingen te voegen voor de 3 of 4 op het begrotingsjaar volgende jaren. Deze meerjarenramingen zijn bedoeld om de financiële gevolgen van het bestaande beleid voor de komende jaren in kaart te brengen.

De horizontale toelichting op de ontwikkeling van uitgaven die in de meerjarencijfers besloten ligt, is jaarlijks op de website van het Ministerie van Financiën te vinden. De verticale toelichting, die de momentopnamen van de rijksuitgaven in twee achtereenvolgende meerjarenramingen vergelijkt en toelicht, is eveneens op de website te vinden. Het belang van deugdelijke meerjarencijfers is groot, het uitgavenkader is erop gebaseerd.

5.7 Meerjarenbeeld van de zorguitgaven

De stijging van de zorguitgaven is mede veroorzaakt doordat het tot nu toe geen enkel kabinet lukt om ze te houden beneden het uitgavenplafond uit het Budgettair Kader Zorg (BKZ).

In aanloop naar de Kamerverkiezingen (dus normaal om de 4 jaar) pleegt het CPB een middellange termijnverkenning. Deze omvat onder andere een projectie van de overheidsfinanciën. Zo’n projectie is beleidsarm: het planbureau gaat uit van ongewijzigde voortzetting van bestaand beleid.

Remgelden zijn eigen uitgaven. Hierdoor zal de vraag minder snel groeien omdat men in eigen beurs moet tasten. (bv met de zorg)

Hoofdstuk 6 Stabilisatiefunctie

6.1 Stabilisatiedoelstelling

De conjunctuur.

De economie kent afwisselend perioden met een opgaande en een neergaande beweging.

Krimpt de productie twee kwartalen achter elkaar, dan is de economie officieel in een recessie.

Rond het einde van de opgaande fase is sprake van hoogconjunctuur, het niveau van het bbp ligt (tijdelijk) hoger dan het potentiële bbp.

Rond het einde van de neergaande fase ligt het bbp juist beneden het potentiële niveau: laagconjunctuur.

De overheid streeft naar een evenwichtige groei van de nationale productie en naar inschakeling van een zo groot mogelijk deel van de beroepsbevolking bij het productieproces (stabilisatiefunctie).

Klassieke theorie

Flexibele prijzen vormden een hoeksteen in theorieën van 19^e eeuwse klassieke economen. Zijn prijzen van zowel goederen als productiefactoren flexibel, dan worden markten geruimd: kortstondige overschotten en tekorten verdwijnen automatisch. Perfect werkende markten tenderen immers steeds naar evenwicht. Het prijsmechanisme zorgt in deze visie automatisch voor volledige inschakeling van alle inzetbare productiefactoren.

De klassieken zagen werkloosheid als een tijdelijk aanbodoverschot op de arbeidsmarkt, dat zijn oorzaak vindt in een te hoog opgelopen loonpeil. Door dalende lonen zou de werkloosheid vanzelf verdwijnen. De enige overheidstaak is te zorgen dat markten goed werken en machtsconcentraties aan zowel aanbod- als vraagzijde van deelmarkten voor arbeid worden ontmanteld.

Keynesiaanse visie.

De omvangrijke en hardnekkige werkloosheid in de jaren '30 deed ernstige twijfel ontstaan aan de juistheid van de klassieke theorie. Keynes zag als hoofdoorzaak van de massawerkloosheid een voortdurend tekortschietende vraag naar goederen. Hiermee werd de basis gelegd voor Keynesiaanse begrotingspolitiek.

De door de klassieken aanbevolen remedie – verlaging van de lonen – leidt in de Keynesiaanse visie tot nog meer vraaguitval, wat de problemen alleen maar groter maakt.

De Keynesianen bevelen tijdelijk de overheidsbestedingen te verhogen en/of de belastingtarieven te verlagen aan. Dankzij de belastingverlaging zien consumenten hun koopkracht toenemen. Omgekeerd zou de overheid in een situatie van overbesteding de belastingtarieven juist moeten verhogen en haar eigen bestedingen moeten terugschroeven.

In de Keynesiaanse visie zorgt het marktmechanisme niet of pas met grote vertraging voor evenwichtsherstel. Daarom dient de overheidsbegroting te worden gebruikt voor het voeren van Anticyclisch begrotingsbeleid: stabilisatie van de economie door conjuncturele fluctuaties in de bestedingen af te dempen.

Vanuit Keynesiaanse optiek is het gewenst dat de overheid een actief beleid voert om conjuncturele schommelingen af te vlakken.

Na WOII stapten de meeste industrielanden over op een actief conjunctureel begrotingsbeleid, om zo schommelingen in het niveau van de economische bedrijvigheid te dempen. Behalve het begrotingsbeleid kan daarvoor ook het monetaire beleid worden gebruikt. Als de centrale bank tijdens hoogconjunctuur de officiële rente (refirente) verhoogt, wordt geld lenen voor de commerciële banken en hun klanten duurder. Na een verlaging van de officiële rente zullen de nationale bestedingen mogelijk toenemen, omdat geld lenen juist goedkoper wordt.

6.2 Conjunctureel begrotingsbeleid

Door tijdens een recessie haar eigen bestedingen op te voeren of de belastingen te verlagen, kan de overheid een kettingreactie in gang zetten. Dit multiplier- of inkomenseffect wordt beperkt, omdat weglekeffecten optreden. Zo is er het spaarlek, extra inkomsten worden gespaard, ook is er een belastinglek, extra inkomsten moeten worden afgedragen aan de overheid. In een open economie zal voorts een belangrijk deel van de bestedingsimpuls weglekken naar het buitenland door een stijging van de invoer (invoerlek). De doeltreffendheid van conjunctureel begrotingsbeleid hangt daarom in belangrijke mate af van institutionele factoren.

Timing en spending bias

Een doeltreffend begrotingsbeleid vereist dat maatregelen op het juiste moment worden getroffen en dat zij op korte termijn effect hebben. Er vindt echter vaak vertraging plaats. Vaak is de conjunctuur het omslagpunt al gepasseerd voordat maatregelen worden getroffen (herkenningsvertraging). Ook is er vaak een beslissingsvertraging. Daarom is de minister van Financiën bevoegd om – zonder voorafgaande toestemming van het parlement – voor een periode van ten hoogste één jaar de tarieven van de belangrijkste belastingen gelijktijdig met maximaal 5% te verhogen of te verlagen. Deze verhoging of verlaging dient gepaard te gaan met een uitgavenverlaging dan wel verhoging.

Nadat is beslist of maatregelen nodig zijn, en zo ja welke, kan het nog enige tijd duren voordat zij effect beginnen te krijgen (uitvoeringsvertraging). Voorts kan de nodige tijd verstrijken voordat de beleidswijzigingen en multipliereffecten in de economie merkbaar worden (effectvertraging).

Structurele werkloosheid

Werkloosheid is niet altijd van conjuncturele aard, door achterblijvende bestedingen of een te hoog loonpeil. Zij kan ook structurele oorzaken hebben.

Oorzaken van structurele werkloosheid: de wig (par13.6) maakt arbeid duur, ontslagbescherming maakt werkgevers huiverig om mensen in vaste dienst te nemen, een hoge vervangingsratio (par13.8) kan een rem zetten op het arbeidsaanbod.

Door het stimulerende begrotingsbeleid, dat is gericht op vergroting van de effectieve vraag, neemt de bedrijvigheid over een breed front toe. Weliswaar groeit hierdoor de vraag naar ongeschoold personeel, maar daar staat tegenover dat op andere segmenten van de arbeidsmarkt tekorten aan geschoold personeel ontstaan. Dit zet een ongewenste opwaartse druk op de lonen. Het is niet ondenkbaar dat zo’n verhoging zich als een olievlek over de rest van de economie verspreid (loongolf), wat de inflatie aanwakkert.

Een actief begrotingsbeleid roept in deze situatie meer problemen op dan het oplost. De Keynesiaanse receptuur is dan ongeschikt.

Een omvangrijke collectieve sector brengt hoge collectieve lasten mee, die de prikkel voor individuen om zich in te spannen of risico's te nemen kunnen aantasten. Dit effect wordt nog versterkt wanneer de overheid een betrekkelijk royaal stelsel van sociale voorzieningen in stand houdt, waarbij het verschil tussen netto-uitkeringen en nettolonen slecht gering is (par13.8).

Ook de aantrekkelijkheid van een land als vestigingsplaats voor buitenlandse bedrijven kan door een hoog collectieve-lastenpeil afnemen, terwijl binnenlands het gevaar voor afwenteling (lasten door anderen laten betalen) van belastingen en sociale premies toeneemt.

Een stijging van de collectieve lasten kan verder leiden tot hogere looneisen. Bedrijven zullen daarop reageren door over te schakelen op arbeidsbesparende productietechnieken waardoor een uitstoot van arbeid op gang komt. De daaruit voortvloeiende werkloosheid is van structurele aard en heeft haar achterliggende oorzaak in een expanderende collectieve sector.

Een oplossing van de werkloosheid komt niet van het Keynesiaanse begrotingsbeleid.

Deze zal moeten komen van de kant van de werknemers in de vorm van loonmatiging, en van de overheid door een beleid dat is gericht op lastenverlichting en een betere werking van de markten voor goederen en diensten.

6.3 Kritiek

Monetaire beleid

Monetaristen wezen op de praktische moeilijkheden bij het voeren van een actief begrotingsbeleid (Keynes). Door onvoldoende inzicht en door vertragingen werkt het beleid huns inziens veelal pro-cyclisch en is het daardoor contraproductief. Zo stemmen gezinnen hun aankopen van consumptiegoederen veel meer af op het inkomen dat ze tijdens hun leven verdienen (life-time income) dan op het inkomen van een bepaald moment. De bestedingen zijn volgens de monetaristen veel gevoeliger voor fluctuaties van de rente en veel doeltreffender te beïnvloeden via het monetaire beleid. Ook zij hebben echter het probleem hoe ze het juiste moment van ingrijpen moeten bepalen. Daarom bevelen de monetaristen een vaste-geldgroeiregel aan, en dit temeer omdat op langere termijn een versnelling of vertraging van de geldgroei geen invloed heeft op het werkloosheidsniveau, maar slechts leidt tot fluctuaties in het inflatietempo. De economie heeft dan ook voldoende zelfherstellend vermogen om een recessie te boven te komen.

Nieuw-klassieken

Volgens hen is zowel het begrotingsbeleid als het monetaire beleid ineffectief. Individuen houden volgens hen rekening met het voorgenomen beleid en stemmen hun gedrag daarop af (rationele verwachtingen). De economie wordt hierdoor 'beleidsresistent', dat wil zeggen: ongevoelig voor pogingen van beleidsmakers om de gang van zaken in de economie te beïnvloeden. Naar de mening van de nieuw-klassieken is overheidsingrijpen ook niet nodig, omdat het marktmechanisme wel voor evenwicht zorgt.

Het Ricardiaanse equivalentietheorema stelt dat het geen verschil maakt of de overheid haar uitgaven met belastingen of door het aangaan van schud financiert. Een uitgavenstijging gefinancierd door overheidsschuld zal tot een even grote daling van de particuliere bestedingen leiden als een verhoging van de belastingen.

6.4 Fijnregeling versus automatische stabilisatoren

Fijnregeling van de economie (fine tuning), in de zin dat de overheid zou kunnen bijsturen bij elke afwijking van het structurele groeipad van de economie, is een veel te ambitieuze doelstelling gebleken.

Eén mogelijkheid om deze problemen te ontlopen, is vaste regels te stellen en verder vooral te vertrouwen op de werking van 'automatische stabilisatoren'. Dit zijn onderdelen van de overheidsfinanciën die fluctuaties in de nationale bestedingen automatisch afdempen, zoals de belastingen op inkomen, winst en bestedingen.

Naast collectieve inkomsten zijn er ook collectieve uitgaven die automatisch reageren op schommelingen in de conjunctuur, bijvoorbeeld het bedrag dat is gemoeid met werkloosheidsuitkeringen.

Hoofdstuk 7 Normen voor de overheidsfinanciën

7.1 De noodzaak van normen

Houdt de overheid zich zoveel mogelijk aan vaste regels, en kondigt zij onvermijdelijk geachte beleidswijzigingen lang van tevoren aan, dan vormt zij in samenleving en economie een stabiliserende factor.

Daarnaast vraagt de bestuurspraktijk om een duidelijk budgettair raamwerk en ministers zijn gedwongen tot het maken van harde keuzen om binnen het overeengekomen budgettair kader te blijven.

Om effectief te zijn, moeten normen helder zijn en voldoende politiek draagvlak hebben. Normen moeten bovendien zo weinig mogelijk vatbaar zijn voor manipulatie. Verder moeten ze controleerbaar zijn en bijdragen aan de bestuurlijke rust.

7.2 Normen in de Europese muntunie

Van een buitensporig tekort is sprake als het feitelijke EMU-tekort meer is dan 3% van het bbp. Daarnaast is er voor de landen een doelstelling voor het structurele EMU-saldo. Voor Nederland geldt dat het structurele EMU-tekort maximaal 0,5-1% van het bbp mag zijn.

De (bruto) EMU-schuld van de overheid mag niet boven de 60% bbp uitkomen.

7.3 Begrotingssaldo

Normen voor het begrotingssaldo zijn doorgaans bedoeld om de vlucht in tekortfinanciering te blokkeren. Als zij niet mogen lenen om uitgaven te financieren, dan zijn beleidsmakers gedwongen de baten van extra voorzieningen rechtstreeks af te wegen tegen de voor de bekostiging daarvan noodzakelijke belastingoffers.

Elk jaar een sluitende begroting presenteren is niet eenvoudig, vooral met grote eenmalige uitgaven zoals oorlogen, natuurrampen etc. Om te vermijden dat zulke uitschieters bij de uitgaven leiden tot grote schommelingen in het belastingpeil, kan de overheid, door tijdelijk geld te lenen, de noodzakelijke belastingverhoging over een aantal jaren uitsmeren (tax smoothing).

Begrotingsnormen in Nederland van de afgelopen twee eeuwen:

• Klassieke normen.

• Door de keynesiaanse theorie geïnspireerde normen.

• Norm voor het feitelijke begrotingssaldo.

• Norm voor het structurele begrotingssaldo.

Klassieke norm

Volgens de strikte norm mag de overheid niet lenen: de totale begroting moet in evenwicht zijn. Deze norm hanteert de EU. Een soepeler klassieke norm – de gulden financieringsregel – luidt dat lopende uitgaven gedekt moeten zijn door lopende ontvangsten. Volgens deze regel mag de overheid wél geld lenen voor investeringen die gedurende een aantal jaren nut hebben. Zulke kapitaaluitgaven brengen alleen wijziging in de samenstelling van het vermogen: financiële middelen worden omgezet in bv. grond.

Een belangrijk bezwaar van klassieke normen is dat zij geen rekening houden met de verwachte toekomstige ontwikkeling van de collectieve uitgaven en ontvangsten.

Een tweede bezwaar is dat klassieke normen geen rekening houden met conjuncturele schommelingen in de collectieve uitgaven en ontvangsten. Zit de conjunctuur tegen, dan verergert de overheid de onderbesteding in de economie door haar eigen bestedingen te beperken en de belastingen te verzwaren. In een tijd van uitbundige particuliere bestedingen voert ook de overheid haar uitgaven op, of zij stelt gezinnen en bedrijven door belastingverlaging in staat nog meer te besteden: procyclisch begrotingsbeleid.

Een laatste bezwaar is dat bij toepassing van een klassieke norm conjunctuur fluctuaties ook in bestuurlijk opzicht problemen meebrengen, omdat voortdurend beleidsbijstellingen nodig zijn: bestuurlijke onrust.

Keynesiaans geïnspireerde normen

In de loop van de jaren '50 verloor de klassieke norm het van de Keynesiaanse begrotingsnorm. Leningfinanciering bleef niet langer beperkt tot de kapitaaluitgaven, maar kwam in dienst te staan van het afdempen van schommelingen in de economie. Als de conjunctuur tegenzat, zou de overheid haar uitgaven moeten verhogen of de belastingen verlagen, net zolang totdat de economie weer op het structurele groeipad zat. Dreigde de economie oververhit te raken, dan moest de overheid haar uitgaven beperken of de belastingen verhogen en zouden overschotten ontstaan. Het streven naar fijnregeling van de overheidsfinanciën om conjuncturele fluctuaties te smoren is gedoemd te mislukken.

Het begrotingsbeleid is sinds het begin van de jaren '80 gericht op het terugdringen van het feitelijke tekort van het Rijk.

In 1994 stapte de overheid over op een begrotingsbeleid dat is gebaseerd op trendmatige uitgangspunten. Een norm voor het structurele begrotingssaldo maakt onderdeel uit van dit trendmatige beleid.

Maar blijft het feitelijke saldo 1%-punt, de signaalmarge, of meer achter bij de beoogde ontwikkeling, dan worden volgens de begrotingsregels nadere maatregelen getroffen.

7.4 Uitgaven

Door een bovengrens voor de uitgaven vast te stellen, wordt de afweging binnen de begroting sterk bevorderd. Bij invoering of uitbreiding van voorzieningen moet daarvoor immers elders in de begroting ruimte worden vrijgemaakt. Dit soort normen kan betrekking hebben op:

• De uitgavenquote (=collectieve uitgaven / BBP x 100%)
  De klassieke economen hadden een eenvoudige uitgavennorm: de beste begroting was in hun ogen de kleinste begroting. Deze terughoudende rol van de overheid is kenmerkend voor de nachtwakersstaat. In de huidige verzorgingsstaat is maximering van de uitgavenquote nooit aan de orde geweest.

• De uitgaven zelf (in euro’s)
  Sinds de invoering van het trendmatige begrotingsbeleid kent Nederland wel een andere vorm van normering van de collectieve uitgaven. De financiële bijlage bij het regeerakkoord en de Startnota kaderen de toelaatbare uitgavengroei in voor 3 budgetsectoren:
  1. de Rijksbegroting in enge zin (zonder de uitgaven voor zorg en sociale zekerheid)
  2. de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
  3. het Budgettair Kader Zorg.

De uitgavenkaders betreffen de netto reële uitgaven.

Een ruilvoetverlies valt alleen goed te maken door (extra) te bezuinigen, want anders wordt het uitgavenkader overschreven.

Zodra ministers toetreden tot het kabinet tekenen zij onder meer voor de begrotingsregels: budgettaire spelregels waaraan het kabinet zich bij zijn aantreden committeert.

Voor de ministers van Financiën is het van groots belang dat de collega’s overschrijdingen van de uitgavenkaders daadwerkelijk compenseren. Specifieke compensatie betekent dat tegenover de overschrijding een verlaging van de uitgaven wordt gerealiseerd.

In het verleden is het Budgettair Kader Zorg bijna jaarlijks overschreden. Daarvoor is generieke compensatie gevonden door tegenvallers bij de zorguitgaven weg te strepen tegen meevallers in beide andere sectoren (par7.6).

7.5 Inkomsten

Normen voor de ontvangsten hebben betrekking op het peil dan wel het groeitempo van de collectieve lasten. Tot de collectieve lasten worden gerekend: belastingen, premies voor de wettelijke sociale verzekeringen en enkele niet-belastingontvangsten. Om de ontwikkeling van de lastendruk bij te sturen kan een kabinet onder andere kiezen voor normering van de collectievelastenquote of van de microlasten.

In 1975 werd een norm voor de groei van de collectievelastendruk (cld) geformuleerd. Deze hield in dat het aandeel van de collectieve lasten in het netto nationale inkomen jaarlijks met niet meer dan 1%-punt mocht toenemen (1%-norm. Een bezwaar van zo'n cld-norm is dat het collectievelastenpeil gevoelig is voor een verschuiving van collectieve naar private financiering, en omgekeerd (bv. particulier tegen ziektekosten verzekerden die onder de werking van de Zorgverzekeringswet kwamen en veel meer moesten gaan betalen tegen dezelfde zorg). De hoogte van de collectievelastenpeil valt bovendien gemakkelijk te manipuleren door directe uitgaven om te zetten in belastinguitgaven (van kinderbijslag naar kindertoeslag). Dit illustreert dat een cld-norm geen goed beeld geeft van de door burgers en bedrijven ervaren veranderingen in de lastendruk.

De cld-norm geeft geen goed beeld van de door burgers en bedrijven ervaren veranderingen in de lastendruk. Zo kan de cld stijgen, terwijl er geen sprake is van hogere belastingtarieven, bijvoorbeeld als de samenstelling van de bestedingen verandert.

Dit gebeurt ook bij het aantrekken van de conjunctuur. Door het progressieve tarief stijgt de opbrengst van de inkomstenbelasting sneller dan de inkomens, ook al veranderen de tariefpercentages niet.

Het beloop van de cld hangt verder samen met de ontwikkeling van de arbeidsinkomensquote. Die laat zien welk deel van de in de marktsector toegevoegde waarde toevalt aan de productiefactor arbeid (par13.1).

De cld stijgt ook door vergrijzing, over het groeiende pensioenuitkeringenbedrag wordt belasting betaald, terwijl de pensioenen geen onderdeel van het bbp zijn.

Sinds het trendmatige begrotingsbeleid geldt de microlastendruk als beste graadmeter voor de lastenontwikkeling die gezinnen en bedrijven ervaren. De microlastendruk (mld) geeft weer hoeveel de opbrengst van collectieve heffingen lager of hoger uitvalt dan het geval is bij ongewijzigde voortzetting van het beleid. Een nadeel is dat de ontwikkeling van de mld niet direct uit de statistieken valt af te leiden en daarmee voor buitenstaanders minder gemakkelijk controleerbaar is. Bovendien is ook de mld gevoelig voor de omzetting van directe uitgaven in belastinguitgaven, en omgekeerd.

Gedurende de kabinetsperiode wordt elke wijziging van bestaand beleid met gevolgen voor de collectieve inkomsten (voor zover die van invloed zijn op het EMU-saldo) gemeten met de inkomstenindicator. Deze indicator moet stroken met het bij de formatie vastgestelde inkomstenkader.

Veel belangrijker dan de stijging van de microlastendruk is de endogene opbrengststijging van de opbrengst van belastingen en sociale premies, als gevolg van inkomens en bestedingen. De meevallende opbrengst mag het kabinet niet gebruiken voor hogere uitgaven, want behalve het inkomstenkader ligt ook het uitgavenkader vast.

Meevaller komen ten gunste van het EMU-saldo, echter komen tegenvallers ook ten laste van het EMU-saldo.

Doordat mee- en tegenvallers ‘in het EMU-saldo mogen lopen’, werkt de inkomstenkant van de begroting als automatische stabilisator van de conjunctuur, zoals het feitelijke EMU-tekort beneden de 3% van het bbp blijft en mits de signaalwaarde van 1% bbp niet wordt overschreden.

Het inkomstenkader geldt ook voor de belastingen van de decentrale overheid.

7.6 Trendmatig begrotingsbeleid.

Het begrotingsbeleid wordt gevoerd op basis van trendmatige uitgangspunten.

Er wordt gestuurd op vooraf vastgestelde uitgaven- en lastenkaders. (par 7.4 en 7.5)

Aan het begin van elke kabinetsperiode wordt op basis van de Middellange Termijnverkenning (MLT) de budgettaire ruimte voor het nieuwe kabinet bepaald. Die ruimte is gelijk aan het saldo van de verwachte reële stijging van uitgaven en inkomsten bij:

• Ongewijzigde voortzetting van het beleid, en

• De in de MLT voorspelde economische ontwikkeling voor de komende vier jaar.

Uitgangspunt is een strikte scheiding tussen inkomsten en uitgaven.

De drie vaste uitgavenkaders mogen gedurende de kabinetsperioden niet worden overschreden: uitgavenbeheersing.

Het inkomstenkader liegt de toegestane lastenverzwaring vast. Mee- of tegenvallende inkomsten door de economische ontwikkeling mogen doorwerken in het begrotingssaldo en werken dus als automatische stabilisator van de economie.

Het trendmatig begrotingsbeleid geeft vorm aan de stabilisatiefunctie van de overheidsfinanciën.

Afgezien van de betere uitgavenbeheersing is een belangrijk winstpunt dat het nieuwe begrotingsbeleid bestuurlijke rust heeft gebracht.

Het kabinet-Rutte kiest voor een combinatie van bezuinigingen en lastenverzwaringen om het begrotingstekort te verminderen.

Een terugblik op het recent gevoerde begrotingsbeleid leidt tot 3 kritische observaties:

• De systematiek blijkt kwetsbaar te zijn bij het (tussentijds) aantreden van een nieuw kabinet.

• De begrotingssystematiek is in de afgelopen 10 jaar slechts 2x werkelijk op proef gesteld: na de forse recessie rond 2000 en door de economische crisis van 2009. In beide gevallen bleek het kader niet crisisbestendig.
  Dus het gangbare begrotingsbeleid is onvoldoende geschikt voor de gevolgen van een grote financieel-economische crisis, mede door de sterke internationale verwevenheid van de Nederlandse economie.

• Bij Budgettair Kader Zorg was elk jaar weer sprake van overschrijding: overschrijding in de zorguitgaven.

Hoofdstuk 8 Allocatiefunctie: collectieve uitgaven

8.1 Totaalbeeld

Er kan een onderverdeling van de collectieve uitgaven naar functie worden gemaakt. Men maakt dan onderscheid tussen klassieke overheidstaken, zoals landsverdediging en het openbaar bestuur, en uitgaven in de vorm van overdrachten. Bij inkomensoverdrachten hevelt de overheid middelen over, zonder dat de ontvanger aan de overheid een directe tegenprestatie is verschuldigd. Voorbeelden zijn sociale uitkeringen, collectief gefinancierde gezondheidszorg en onderwijsuitgaven.

Voor klassieke overheidstaken zoals het openbaar bestuur, geeft de overheid al decennialang 15-16% bbp uit.

Het aandeel van de defensie-uitgaven in het bbp is in de achter ons liggende halve eeuw met driekwart geslonken.

De uitgaven voor infrastructuur lagen in de jaren 50-60 hoger dan nu het geval is.

De expansie van de collectieve sector sinds het midden van de jaren '50 wordt vrijwel volledige verklaard door het toegenomen belang van de overdrachten. Tussen 1955 en 1985 zijn de uitgaven voor de sociale zekerheid meer dan verdrievoudigd.

Voor de oorlog bemoeide de overheid zich niet of nauwelijks met de financiering van de gezondheidszorg. Later kwam er heel veel meer bemoeienis van de overheid.

Tot in de jaren '80 is het aandeel van de uitgaven voor onderwijs in het BBP gestegen. Er waren meer kinderen, en meer kinderen leerden langer door. Na 1980 daalt de onderwijsquote door ingrepen in de salarissen van onderwijsgevenden en bezuinigingen op het hoger onderwijs.

De rentelasten zijn tussen 1955 en 1985 bijna verdriedubbeld, tot meer dan 6% BBP. De stijging van de rentequote hield direct verband met de sterk toegenomen staatsschuld. Inmiddels is het aandeel van de rente-uitgaven in het BBP terug op het niveau uit 1955. Dit komt doordat de schuldquote fors omlaag is gegaan en de overheid tegen een lagere rentevoet kan lenen.

De collectieve uitgaven zijn ook uit te splitsen naar economische categorie, zoals arbeidskosten en uitkeringen in natura. De directe bestedingen bestaan uit loonsom, materiële aankopen en overheidsinvesteringen. Door deze 3 samen te nemen vinden we het beslag dat de overheid op de nationale middelen legt voor de productie van haar dienstverlening. Onder materiële aankopen wordt verstaan, goederen die in één keer worden verbruikt. In de periode na 1970 zijn de overheidsinvesteringen in verhouding tot het BBP gedaald. Dit valt deels toe te schrijven aan de voltooiing van de Deltawerken en de rem die is gezet op de aanleg van autowegen.

Er zijn verschillende soorten inkomensoverdrachten in geld. Te denken aan huishoudens, zij ontvangen sociale uitkeringen (AOW, kinderbijslag), studiefinanciering en huurtoeslag. Deze uitgavencategorie explodeerde in de jaren '70, met name doordat de uitkeringen extra werden verhoogd en door de sterke groei van het aantal uitkeringsontvangers (WAO). Andere overdrachten in geld zijn aan bedrijven, aan het buitenland (aan ontwikkelingssamenwerking en afdrachten aan de EU), en subsidies (vooral overdrachten aan andere overheden).

De daling van de uitgavenquote die halverwege de jaren '80 begint, is hoofdzakelijk toe te schrijven aan het verminderde beslag van loonsom, van overdrachten in geld aan huishoudens en bedrijven, en aan lagere rentelasten.

8.2 Rijksbegroting

Met 188 mld liggen de totale voor 2011 begrote rijksuitgaven een stuk hoger dan het uitgavenkader voor de Rijksbegroting in enge zin (125 mld).

Hiervoor bestaan drie verklaringen:

1. Het uitgavenkader heeft betrekking op de netto uitgaven.

2. Een deel van de uitgaven valt niet onder het kader.

3. De ten laste van de rijksbegroting gefinancierde uitgaven worden voor het overgrote deel meegenomen in het uigavenkader van de andere twee sectoren: Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en het Budgettair Kader Zorg.

8.3 Bezuinigingen en intensiveringen

Bezuinigingen

De éen na grootste post: bezuiniging op uitgaven voor het openbaar bestuur.

De grootste post: uitgaven voor de zorgtoeslag.

Posten die daarentegen juist makkelijk worden gerealiseerd: de lagere afdracht van gemeentefonds.

Er wordt ook geld besteed aan intensiveringen, hierbij is de cure (de verzorging) de grootste afzonderlijke post. Instellingen die ouderen- en gehandicaptenzorg leveren worden sinds enkele jaren gefinancierd op basis van de zorgbehoefte van de bewoners.

Voor voorbereiding van de politie met 3000 agenten wordt ook geld uitgetrokken.