Artikelsamenvatting bij Een Europees Monetair Fonds en de positie van het Nederlandse parlement van Poppelaars - 2018

Inleiding

Deze bijdrage gaat in op de vraag wat de gevolgen zouden zijn van de oprichting van een EMF voor de positie van het Nederlandse parlement. De gevolgen van het andere plan van Macron en Merkel voor verdere Europese Integratie, namelijk het instellen van een begroting voor de eurozone, zijn tamelijk helder, hoewel de plannen hiervoor nog weinig concreet zijn. Op het moment dat een dergelijke begroting tot stand komt, die via nationale middelen gefinancierd zal worden, verliest het Nederlandse parlement vermoedelijk de zeggenschap over die stroom uitgaven. Het Nederlands parlement heeft immers geen zeggenschap over de bestedingen op grond van de Europese begroting. Dit beperkt het Nederlands budgetrecht. De gevolgen van een Europees Monetair Fonds zijn wat ingewikkelder en worden hieronder besproken. 

Wat is de achtergrond en inrichting van het ESM?

Het ESM is in het leven geroepen om lidstaten van de eurozone te hulp te kunnen schieten. De juridische grondslag is het ESM-verdrag. Het maatschappelijk kapitaal van is ruim 700 miljard euro van volgestorte en niet-volgestorte aandelen. In ruil voor aandelen is er 80 miljard euro gestort en de overige 620 miljard kan worden opgevraagd bij de lidstaten. Op grond van artikel 1o5 Grondwet stellen de Staten-Generaal samen met de regering jaarlijks de begroting vast. Daardoor beslist het parlement mede waaraan welke uitgaven gedaan worden. Het is de vraag hoe deze bevoegdheid om mede te beslissen over uitgaven vorm krijgt ten aanzien van het Europese noodfonds. 

Ten minste zes aspecten van de ESM zijn van belang 
belang voor de positie van het nationale parlement bijdit Europese noodfonds, namelijk de rol van het parlement bij:

1. Het verlenen van steun volgens de reguliere procedure; 

2. Het verlenen van steun volgens de spoedprocedure;

3. Het bepalen van de voorwaarden voor die steun en het sluiten van een memorandum van overeenstemming; 

4. Het opvragen van niet-gestort kapitaal;


5. Het verhogen van het maatschappelijk kapitaal;


6. Het wijzigen van de ESM-instrumenten om steun te verlenen. 

Wat is de huidige positie van het Nederlandse parlement bij het ESM?

De precieze rol van Het parlement is pas in een regeling vastgelegd nadat beide Kamers het verdrag goedkeurden Hiervoor is een zogenoemd informatieprotocol tot stand gekomen, Het informatieprotocol regelt enkel de eerste 2 van de hierboven 6 genoemde punten rond het ESM. Over de positie van de Tweede Kamer bij Het besluit om steun te verlenen, bepaalt Het protocol dat het 'wenselijk' is dat het kabinet en de Kamer, voorafgaand aan het moment van besluitvorming door de raad van gouverneurs, van gedachten wisselen over het Nederlandse standpunt omtrent het steunverzoek. Het protocol gaat ook in op de mogelijkheid van een spoedprocedure. De betrokkenheid van het Nederlandse parlement bij het ESM is dus betrekkelijk mager geregeld. Het informatieprotocol hierover is pas laat (na goedkeuring van het ESM-verdrag) tot stand gekomen en heeft een zwakke juridische status, nu het een niet-bindende brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer betreft. Ook inhoudelijk staat het parlement niet sterk met dit protocol, nu het slechts een beperkt aantal aspecten rondom het ESMregelt en bovendien de Tweede Kamer slechts de mogelijkheid tot overleg biedt. De Eerste Kamer is geheel onderbelicht daar het protocol zich enkel tot de Tweede kamer richt. 

Wat verandert het EMF aan de situatie rondom het ESM?

Mocht er en ESM worden opgericht heeft dat meerdere gevolgen voor het Nederlands parlement. Een van de voorstellen is dat er unanimiteit vereist blijft voor beslissingen met financiële gevolgen. Echter, voor specifieke besluiten inzake stabiliteitssteun is er en gekwalificeerde meerderheid van stemmen voorgesteld. Voor onder andere Nederland betekent dit dat een steunbesluit binnen de EMF niet langer eenzijdig kan worden tegengehouden. Nu kan dat wel. Dit betekent ook een verslechtering van de positie van het Nederlandse parlement bij een EMF. Hoewel de betrokkenheid van het Nederlandse parlement bijhet ESM nu al zwak geregeld is, waarbij het slechts bij de reguliere procedure 'wenselijk' is voor kabinet en Tweede Kamer om over een steunbesluit van gedachten te wisselen, verliest het parlement in het voorstel voor een EMF nog meer zeggenschap, omdat zelfs de instemming van de Nederlandse regering niet vereist is. Hoe dit strookt met democratische legitimatie is maar de vraag. Deze verantwoording is volgens de Europese Commissie een essentieel aspect van het debat over de toekomst van Europa. Voor een EMF zou het moeten inhouden dat de rol van de nationale parlementen volledig gewaarborgd blijven. Dat lijkt echter niet in lijn met wat er concreet is voorgesteld. Het nationale parlement ontvangt een verslag, kan vragen stellen aan bet EMF en kan de directeur uitnodigen. Zowel bet nationale als bet Europese parlement heeft echter geen mogelijkheden om werkelijk zeggenschap uit te oefenen op de besluiten die binnen bet EMF genomen worden. De vraag is daarom of artikel 105 GW wordt geschonden door het EMF. Ook is de vraag wat de precieze reikwijdte van het parlementaire budgetrecht is en blijft. 

Een formele benadering van het budgetrecht richt zich op het recht van het parlement om, samen met de regering, de begroting bij wet vast te stellen, zoals artikel 105 Grondwet strikt genomen slechts vereist. Het materiële budgetrecht gaat om de zeggenschap van het parlement bijbudgettaire aangelegenheden. Een materiele benadering zou meer voor de hand liggen om aan het budget-echt werkelijk betekenis toe te kennen. Ook past een materiële lezing ook beter bij de totstandkoming en ontwikkeling van het budgetrecht zoals vastgelegd in artikel 105 Grondwet. Al met al wijkt het instellen van een EMF niet af van artikel 105 Grondwet. Ook daarna wordt de begroting immers bij wet vastgesteld. Van een toepassing van artikel 91 lid 3 GW is dan geen sprake. 

De Europese Commissie is van oordeel dat het oprichten van een EMF noodzakelijk is voor de financiële stabiliteit van de eurozone en dat de EU-verdragen niet in een andere rechtsgrond voorzien om deze doelstelling van de EU te verwezenlijken. Het Nederlandse kabinet brengt daar echter tegenin dat die doelstelling al wordt verwezenlijkt door het ESM, waardoor de oprichting van het EMF op deze wijze niet noodzakelijk is.