Bulletpoints - Kernbegrippen van de Algemene Wet Bestuursrecht - A. Klap & T. Groenewegen

Hoofdstuk 1 - Wat is het bestuursorgaanbegrip?

1.1 

• Art. 1:1 Awb onderscheidt twee verschillende soorten bestuursorganen: de zogenaamde A-organen en B-organen.

1.2 

• Een a-orgaan is op grond van art. 1:1 Awb 'een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld'. Hieruit kunnen drie vereisten afgeleidt worden alvorens sprake is van een a-orgaan: 1) Een orgaan 2) van een rechtspersoon 3) die krachtens publiekrecht is ingesteld.
• Publiekrechtelijke rechtspersonen komen simpelweg tot stand doordat de wet dit oplegt. Art. 2:1 lid 1 BW stelt dat de Staat, provincies, gemeenten en waterschappen rechtspersoonlijkheid bezitten. Art. 2:1 lid 2 BW stelt dat overige publiekrechtelijke rechtspersonen met een instellingswet in het leven geroepen worden.
• Het orgaanbegrip is niet gedefinieerd in de Awb, de Awb stelt enkel dat een persoon of college een orgaan is wanneer zij onderdeel is van de publiekrechtelijke rechtspersoon. Uit Boek 2 BW blijkt dat bepalend is of de persoon of orgaan een voldoende zelfstandige positie inneemt in de rechtspersoon.

1.3

• Art. 1:1 Awb definieert een b-orgaan als 'een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. 'Het grote verschil met a-organen is dat a-organen ten alle tijden bestuursrorganen zijn, ongeacht of ze publiek- of privaatrechtelijk handelen. B-organen worden echter alleen aangemerkt als bestuursorganen voor zover zij bij een handeling met 'openbaar gezag' bekleed zijn. 
• Met de zinsnede 'ander persoon of college' wordt duidelijk gemaakt dat, als een persoon of college een a-orgaan is, deze niet tegelijk een b-orgaan kan zijn: een b-orgaan is per definitie niet bij publiekrecht ingesteld.
• De wetsgeschiedenis omschrijft openbaar gezag als 'het eenzijdig kunnen bepalen van de rechtspositie van rechtssubjecten'.Er is dus sprake van 'enig openbaar gezag' indien een persoon of college de rechtspositie van iemand kan bepalen, danwel positief (bijv. recht op subsidie toekennen) danwel negatief (bijv. een boete opleggen). Dat openbare gezag dient gegrond te zijn op een wettelijk voorschrift. 
• Een probleem omtrent het bestuursorgaanbegrip, is dat er situaties bestaan waarin privaatrechtelijke organisaties ingeschakeld worden voor het verdelen van publieke gelden zoals subsidies en uitkeringen, zonder dat ze daarvoor een specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid hebben, waardoor geen sprake is van 'openbaar gezag'. 
• Door het ontbreken van openbaar gezag zijn de organisaties geen bestuursorgaan, en zijn hun beslissingen geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb, waardoor er op grond van art. 8:1 Awb geen beroep bij de bestuursrechter mogelijk is, wat strookt met het rechtsbeschermingsbeginsel. 
• Om bovenstaande situaties te voorkomen, is in de jurisprudentie het 'publieketaakcriterium' ontwikkeld. Dit criterium houdt in, dat privaatrechtelijke rechtspersonen ook zonder specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid openbaar gezag kunnen bezitten indien zij een overheidstaak (publieke taak) uitvoert die met overheidsgelden is bekostigd. In de zaak ABRvS 23 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2260 is het criterium verder uitgelegd: er dient te worden gekeken naar de financiële en inhoudelijke banden tussen de overheid en de privaatrechtelijke organisaties.

1.4

• Er zijn een aantal personen of colleges die, als het criterium voor a-organen wordt aangehouden, als bestuursorgaan kwalificeren, terwijl dat in strijd is met de leer van de trias politica. Zo zijn de wetgevende macht, de kamers van de Staten-Generaal en rechters organen van de Staat, en dus technisch gezien a-organen. Om dit tegen te gaan geeft art. 1:1 lid 2 Awb een opsomming van personen en colleges die, ook al voldoen ze aan de criteria, geen bestuursorgaan zijn.

Hoofdstuk 2 - Wat is het besluitbegrip?

2.1

• Het tweede kernbegrip, het besluitbegrip, is een belangrijk begrip binnen het bestuursrecht, voornamelijk omdat het bepaalt of men toegang heeft tot de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedures: aangezien art. 8:1 Awb stelt dat alleen besluiten vatbaar zijn voor beroep bij de bestuursrechter, en art. 7:1 Awb stelt dat alleen bezwaar gemaakt kan worden indien beroep mogelijk is.
• Art. 1:3 lid 1 geeft de definitie van een besluit: 'een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling'.

2.2

• Een beslissing kan pas een besluit zijn als deze schriftelijk is, oftewel uit een schriftelijk stuk kenbaar is (ABRvS 5 november 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3624). De definitie van 'schriftelijk stuk' is erg breed. Meestal is het schriftelijke stuk een brief, maar ook (onder andere) de notulen van de vergadering van B&W (ABRvS 7 maart 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5250), een verkreukelt briefje op een fout geparkeerde fiets (ABRvS 9 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS5483) en een e-mail (ABRvS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2525) voldoen aan de schriftelijkheidseis van art. 1:3 lid 1 Awb.

2.3

• Een rechtshandeling is een handeling die een rechtsgevolg beoogt. Een rechtsgevolg is het ontstaan of teniet gaan van een recht, plicht of bevoegdheid, of het vaststellen van de juridische status van een persoon of zaak.
• Het is belangrijk om goed na te gaan of een bepaalde handeling wel daadwerkelijk een rechtsgevolg heeft en niet enkel feitelijke gevolgen. Zo levert de feitelijke handeling van het opbreken van een openbare weg voor werkzaamheden veel hinder op voor mensen die die weg willen gebruiken, maar het kan niet als rechtshandeling gezien worden, aangezien de hinder geen rechtsgevolg is: er verandert niets in de rechten of plichten van de weggebruikers.
• Naast het veranderen van rechten en plichten, kan ook een wijziging in een bevoegdheid gezien worden als een rechtsgevolg. Een bevoegdheid verschilt van rechten en plichten in die zin, dat een bevoegdheid vereist is om rechten en plichten in het leven te roepen/wijzigen.
• Door het vereiste van het 'beogen' van een rechtsgevolg, is een handeling die een niet-beoogt rechtsgevolg teweegbrengt geen rechtshandeling. Een handeling die wel een rechtsgevolg beoogt maar deze niet teweegbrengt, is echter wél een rechtshandeling.
• Kortom, het gaat om wat beoogd is, niet om wat daadwerkelijk gebeurt is.
• Art. 1:3 lid 1 Awb is gebaseerd op het 'positief besluitbegrip'. Dit wil zeggen dat er in principe alleen sprake is van een besluit als het besluit van het orgaan positief is.
• Ter rechtsbescherming stelt art. 1:3 lid 2 Awb dat de afwijzing van een aanvraag om een beschikking een besluit is, ook al brengt de afwijzing geen rechtsgevolg teweeg. 

2.4

• Een besluit is een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk indien het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag (ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7987), en privaatrechtelijk als het bestuursorgaan een bevoegdheid hanteert die krachtens het burgerlijk recht ook door niet-bestuursorganen kan worden gebruikt (ECLI:NL:RBZWB:2016:8121).

2.5

• Wil een beslissing een besluit in de zin van de Awb zijn, dan dient die beslissing externe werking te hebben. Een beslissing van een bestuursorgaan moet dus rechtsgevolgen opleveren voor derden die niet bij dat orgaan behoren, als het enkel gevolgen heeft voor de interne organisatie van het orgaan is het dus geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb en kan er geen bezwaar tegen gemaakt worden.

2.6

• Art. 1:3 lid 2 BW stelt dat een beschikking een besluit is dat niet van algemene strekking is, maar voor een concreet geval. 
• Op beschikkingen is titel 4.1 Awb van toepassing, waarin bijvoorbeeld beslistermijnen (art. 4:13 e.v.) vastgestel zijn, evenals een dwangsom als die termijn wordt overschreden (art. 4:17 e.v.). 
• Daarnaast kennen beschikkingen een andere wijze van bekendmaking dan besluiten: beschikkingen worden bekendgemaakt door toezending van het besluit aan de belanghebbende (art. 3:41 Awb), terwijl algemene besluiten door publicatie in de Staatscourant, of in dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen bekendgemaakt moeten worden (art. 3:42 Awb). 
• Er zijn twee soorten beschikkingen: Persoonsgerichte en zaaksgerichte beschikkingen. 
• Persoonsgerichte beschikking: Een besluit dat enkel rechtsgevolgen heeft voor een bepaalde groep personen. Deze groep personen is gesloten; wanneer het besluit wordt genomen, staat vast op welke personen het besluit betrekkking heeft.
• Zaaksgerichte beschikking: Een besluit dat betrekking heeft op een bepaalde zaak of plaats, over het algemeen rechtsgevolgen voor een open groep personen. Het is dus meestal een besluit van algemene strekking, maar het kan een zaaksgerichte beschikking zijn indien 'In enig wettelijk voorschrift op enigerlei wijze is aangegeven welke hoedanigheden of eigenschappen een dergelijk gebied of object dient te bezitten' (ARRS 6 maart 1989, ECLI:NL:RVS:1987:AM9405).Een voorbeeld van een zaaksgerichte beschikking is de aanwijzing van een monument als rijksmonument door de minister op grond van de Erfgoedwet.

2.7

• Meldingsstelsels zijn een relatief nieuw begrip in het bestuursrecht. Het is in het leven geroepen om zowel burgers als de overheid kosten en moeite te besparen.
• Als een burger bepaalde handelingen wilt verrichten en er een meldingsstelsel voor die handelingen van toepassing is, hoeft hij zijn voorgenomen handelingen alleen maar te melden bij het bestuursorgaan in plaats van een vergunning bij ze aanvragen.
• Bij de meeste meldingenstelsels kunnen er dan drie dingen gebeuren: óf de burger krijgt een brief die meldt dat de toestemming geweigerd wordt, óf hij krijgt een brief waarin hem verteld wordt dat het bestuursorgaan geen bezwaar heeft tegen zijn voorgenomen handelingen, óf het bestuursorgaan laat niets van zich horen, waarmee de burger automatisch het gewenste recht verkrijgt. 

Hoofdstuk 3 - Wat is het belanghebbendenbegrip?

3.1 

• Het derde en laatste kernbegrip van de Algemene Wet Bestuursrecht is het belanghebbendenbegrip van art. 1:2 Awb ('een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang').
• Een bestuursorgaan moet, voordat het een besluit neemt, een beeld zien te vormen van de bij het besluit betrokken belanghebbenden, zodat ze kunnen vaststellen welke feiten en belangen geïnventariseerd (art. 3:2 Awb) en afgewogen moeten worden (art. 3:4 Awb).
• Ze moeten dus al tijdens de voorbereidings fase van een besluit een overzicht proberen te krijgen van de 'kring van belanghebbenden'.
• Art. 8:1 Awb biedt voor belanghebbenden de mogelijkheid om beroep bij de bestuursrechter in te stellen tegen een besluit. Deze mogelijkheid geldt enkel voor belanghebbenden; niet-belanghebbenden worden niet-ontvankelijk verklaart zonder inhoudelijke beoordeling van de zaak. Voor de bezwaarschriftprocedure van art. 7:1 Awb geldt hetzelfde als voor de beroepsprocedure: niet-belanghebbend is niet-ontvankelijk.
• Volgens vaste jurisprudentie is iemand belanghebbende indien hij 'een voldoende objectief bepaalbaar, actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks geraakt wordt door het bestreden besluit'.

3.2

• Het eerste lid van art. 1:2 Awb dient altijd de eerste stap te zijn in het bepalen of iemand belanghebbende is. Met het woord 'degene' in het artikel worden niet alleen natuurlijke en rechtspersonen bedoelt, maar ook op entiteiten zonder rechtspersoon, zoals een maatschap.
• Voor wordt gekeken of het belang dat iemand heeft eigen, persoonlijk, actueel, objectief bepaalbaar is en direct door het te nemen besluit getroffen wordt, moet eerst achterhaald worden om wélk belang het gaat.. Over het algemeen is dat simpelweg bij een aangevraagd besluit hetgene dat voordeel oplevert, en bij een bestreden besluit hetgene dat nadeel oplevert
• Met 'eigen' belang in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb wordt simpelweg bedoelt dat iemand enkel voor zijn eigen belang opkomt, en niet namens iemand anders.
• Met het 'persoonlijk belang' criterium wordt aangegeven dat het 'eigen' belang boven het belang van anderen moet uitsteken alvorens iemand belanghebbende kan zijn. Het dient ook om de grootte van de kring van belanghebbenden enigszins binnen de perken te houden. Er kunnen hierbij meerdere factoren meespelen.
• De eis van het 'direct geraakte belang' houdt in, dat er een voldoende causaal verband dient te bestaan tussen het aangevraagde of aangevochten besluit en de invloed daarvan op de belangen van degene die claimt daarbij belanghebbende te zijn. 
• Objectief bepaalbaar belang betekent of het een voldoende voorstelbaar belang is en niet een irrationele angst. Dit criterium speelt geen grote rol in de jurisprudentie, omdat het als het ware zit ingebakken in de vraag of sprake is van een rechtstreeks geraakt belang.
• De eis van het 'actueel belang' houdt in dat het belang moet bestaan op het moment dat het besluit wordt genomen. Ook dit criteria speelt geen grote rol in de jurisprudentie om dezelfde reden als het objectief bepaalbare belang: het overlapt met een rechtstreeks geraakt belang.

3.3

• Bestuursorganen kunnen niet op grond van het eerste lid opkomen voor belangen, aangezien ze al per definitie opkomen voor algemene belangen. Het tweede lid biedt bestuursorganen echter toch een mogelijkheid, om op te komen tegen besluiten die door andere bestuursorganen zijn genomen en dreigen genomen te gaan worden.
• Of een orgaan kan opkomen voor haar toevertrouwde belangen, dient te worden gekeken naar enerzijds de haar toegekende bevoegdheden, en anderszijds de belangen die bij het bestreden besluit zijn betrokken.

3.4

• Het derde lid van art. 1:2 Awb breidt het belanghebbendenbegrip uit op zo'n manier dat het behartigen van algemene en collectieve belangen iemand de status van belanghebbende bij een besluit kan opleveren. 

• In de jurisprudentie worden veel strengere eisen gesteld aan de statutaire doelen en feitelijke werkzaamheden van rechtspersonen die opkomen voor algemene beangen dan van rechtspersonen die opkomen voor collectieve belangen, dit in verband met de aard van beide soort belangen: Algemene belangen zijn meestal ieële en politiek getinte belangen (schoon milieu, gezonde economie etc.), terwijl collectieve belangen groepsbelangen zijn, die niet zozeer ideël van aard zijn maar meer een bundeling is van individuele krachten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan winkeliersverenigingen of verenigingen van huizeneigenaren.

• Algemene of collectieve belangen kunnen alleen door rechtspersonen worden behartigd. Het zijn vrijwel altijd verenigingen of stichtingen.

• Het derde lid van art. 1:2 Awb stelt dat rechtspersonen alleen voor algemene en collectieve belangen kunnen opkomen als die belangen expliciet in hun statutaire doelstellingen zijn opgenomen. Daar bovenop moet er een sterk verband bestaan tussen de belangen die in de doelstellingen staan en de belangen die bij het bestreden besluit betrokken zijn.

• De eis van feitelijke werkzaamheden voorkomt dat er enkel op papier (in de statuten) voor de belangen wordt opgekomen. De doelen moeten dus actief behartigd worden, niet enkel door op te komen tegen besluiten e.d. maar bijvoorbeeld ook door voorlichting geven over de belangen waar zij voor staan, een website bij te houden, geld in te zamelen enzovoorts. 

• De eis van feitelijke werkzaamheden voorkomt dat er enkel op papier (in de statuten) voor de belangen wordt opgekomen. De doelen moeten dus actief behartigd worden, niet enkel door op te komen tegen besluiten.

• Wat feitelijke werkzaamheden betreft zijn de eisen die volgens de jurisprudentie van de Afdeling gesteld worden strenger bij de behartiging van algemene belangen dan bij collectieve belangen. Algemene belangen behartigers mogen niet enkel in rechte opkomen voor de belangen; dit om zogenaamde 'procedeerclubs' tegen te gaan. (ABRvS 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3911