Samenvatting bij Omgevingsrecht - Boeve e.a. - 4e druk

Inleiding tot het omgevingsrecht - Chapter 1 (4)

1.1 Wat is omgevingsrecht?

Menselijke activiteiten hebben gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De kwaliteit van de leefomgeving kan bijvoorbeeld worden verbeterd door industriële activiteiten buiten woongebieden te plaatsen. Dat kan met behulp van normering op grond van het ruimtelijke ordeningsrecht. Regulering van menselijke activiteiten vindt plaats ten behoeve van de ordening en het beschermen van de kwaliteit van de leefomgeving. In het ruimtelijk ordeningsrecht kan bijvoorbeeld door een bestemmingsplan bepaald worden dat er geen fabriek naast een kleuterschool gebouwd mag worden. Ook dient desbetreffende fabriek rekening te houden met het milieurecht, onder andere in de Wet milieubeheer. Wanneer de fabriek gebouwd zal worden in een gebied waarvan ook delen als beschermde natuurgebied zijn aangewezen of waar beschermde dieren voorkomen, doet het natuurbeschermingsrecht haar intrede. Aangezien Nederland een waterland is hebben wij ook behoefte aan waterrecht om de waterkwaliteit (milieurecht) en waterkwantiteit in de gaten te houden. Omgevingsrecht is het recht dat betrekking heeft op de ordening en bescherming van de fysieke leefomgeving van de mens en de samenhang tussen die rechtsgebieden. Omdat dit rechtsgebied betrekkelijk kort bestaat, bestaat er nog onduidelijkheid over de precieze grenzen van dit begrip omgevingsrecht. Het betreft in ieder geval niet alleen de som van binnen omgevingsrecht te onderscheiden rechtsgebieden, maar ook de samenhang daartussen.

1.2 Omgevingsproblemen

De fysieke leefomgeving heeft verschillende functies en wanneer zo een functie wordt aangetast of bedreigd, is er sprake van een omgevingsprobleem.

De grootste huidige Nederlandse omgevingsproblemen zijn genoemd in het nationaal milieubeleidsplan, het beleidsprogramma Schoon en Zuinig. Enkele hoofdlijnen hierin zijn:

- klimaatverandering (CO₂-emissies)

- bedreiging van de gezondheid

- aantasting van de leefomgeving (geluidshinder- en luchtverontreinigingstoename)

- verlies aan biodiversiteit (verdroging, verzuring en vermesting van de omgeving)

- overexploitatie van natuurlijke hulpbronnen

- bedreiging van de externe veiligheid (gevaarlijke stoffen)

- achteruitgang van de leefbaarheid in de stad en de tweedeling tussen arm en rijk

- verrommeling en versnippering van landschap (verstedelijking etc.)

- bereikbaarheidsproblemen.

Door het Planbureau voor de leefomgeving wordt de kwaliteit van de ‘omgeving’ van Nederland en de invloed van de mens daarop jaarlijks onderzocht en genormeerd. De bevindingen worden in de tweejaarlijkse Balans van de Leefomgeving gepubliceerd.

Veel omgevingsproblemen hangen met elkaar samen en beïnvloeden elkaar. Hieronder wordt dat geïllustreerd aan de hand van agrarische activiteiten. Zo worden emissies van verontreinigende stoffen en stank vanuit agrarische inrichtingen genormeerd door algemene regels. Op productgebied illustreren de toelatingscriteria voor het gebruik van bestrijdingsmiddelen, diergeneesmiddelen en antibiotica de samenhang met de omgevingskwaliteit. Veehouderijen hebben ook een duidelijke ruimtelijke relevantie, aangezien deze inrichtingen hinder en risico’s kunnen veroorzaken voor mensen die in de nabijheid van een dergelijke inrichting verblijven. Veehouderijen kunnen ook een negatieve invloed hebben op de instandhouding van natuurgebieden.

1.3 Ontwikkeling van het omgevingsrecht

1.3.1 Milieuhygiënerecht

De Hinderwet (Hw) is de eerste wet in de reeks milieuwetten en stamt uit 1875, maar heette toen nog de Fabriekwet. Deze wet werkte met vergunningen (voor inrichtingen die gevaar, schade en hinder konden veroorzaken), zoals bijna alle milieuwetten. In de eeuw daarna kwamen er echter steeds meer milieuwetten tot stand en hierdoor ontstond een onduidelijk geheel waardoor een bedrijf soms wel zes vergunningen nodig had. Daarom besloot met in 1979 tot de maak van een zogenaamde ‘aanbouwwet’ (dat wil zeggen een wet waar ook na de inwerkingtreding nog nieuwe sectoren geïncorporeerd kunnen worden): de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm).

Deze wet bevatte beroepsregelingen en totstandkomingsprocedure, en later de regelingen inzake milieueffectreportage en dwangsom, waar door andere wetten naar verwezen werd. Pas bij de totstandkoming van de (aanbouw-) Wet milieubeheer (Wm) in 1994 kwam er een einde aan de Hw en de Wabm, en was een algemene wet geboren die de bescherming van het milieu als geheel belichaamde. De Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) (nu de Waterwet) en enkele andere milieuwetten zijn hier echter niet in opgenomen.

Voor bedrijven zijn in de loop der jaren steeds meer algemene regels gemaakt die de Wm-vergunningsplicht vervangen. De hoofdregel was in 2008 dat bedrijven onder deze algemene regels vallen, en nog bij uitzondering vergunningplichtig zijn. De invoering van de omgevingsvergunning was de meest recente grote stap. In de omgevingsvergunning zijn tal van vergunningsstelsels samengevoegd (o.a. de Wm-vergunning, de bouwvergunning en het projectbesluit). Deze omgevingsvergunning is op 1 oktober 2010 in het leven geroepen met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Bedacht moet worden dat de ontwikkeling van het milieurecht sterk is beïnvloed door het Europees milieurecht. Veel regelingen zijn namelijk een direct gevolg van de verplichting tot implementatie van milieurichtlijnen of moesten na de totstandkoming van een Europese richtlijn worden gewijzigd.

1.3.2 Ruimtelijk ordeningsrecht

Vanaf halverwege de negentiende eeuw stelden verschillende steden een bouwverordening vast. Aan het eind van deze eeuw werd door maatschappelijke organisaties aandacht gevraagd voor de slechte omstandigheden waaronder men in de steden leefden. In reactie op deze volkshuisvestingsproblemen is in 1901 de Woningwet ontstaan. De Ww groeide ook uit tot een ruimtelijke ordeningswet en pas in 1962 zijn de Ww en de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van elkaar gescheiden, waarvan de laatste in 1965 in werking trad. De regelingen omtrent bestemmingsplannen die in de Ww enigszins geregeld waren, vonden in de WRO een definitief thuis: zij bepaalden dat de gemeente buiten de bebouwde kom verplicht en binnen de bebouwde kom bevoegd was een bestemmingsplan vast te stellen. In 1985 en 1999 is de WRO op enkele punten gewijzigd, met name op het gebied van vrijstellingen (invoering van lichtere en zwaardere gronden) en regelingen omtrent de planologische kernbeslissing (o.a. doorwerking van ‘hogere’ plannen in ‘lagere’ plannen).

In de loop der tijd was via de WRO een vaak onoverzichtelijke variëteit aan planprocedures ontstaan. Daarom werd in 2003 een wetsvoorstel Nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wro) ingediend, die in 2008, samen met het bijbehorende Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en Invoeringswet Wro in werking is getreden. Hiermee werd onder andere de structuurvisie geïntroduceerd, is de vereiste goedkeuring van GS voor bestemmingsplannen vervallen, en hebben het Rijk en provincies nieuwe bevoegdheden gekregen.

1.3.3 Waterrecht

De kwaliteit van het Nederlandse landschap en van de woonomgeving wordt sterk bepaald door het water. Vanouds gaat het in het waterbeheer vooral om de bescherming tegen het water en om de bewoonbaarheid van het land. Al in de middeleeuwen wordt in ons land gewerkt aan de waterhuishouding en bescherming van de bewoonbaarheid van het land tegen water, waardoor behoefte was aan veel ‘waterstaatwetgeving’ zoals de Waterstaatswet 1900. Na de Tweede Wereldoorlog werd de waterkwaliteit echter steeds meer van belang en dit leidde in 1969 tot de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). Deze wet belast ‘puntbronnen’ (bedrijven die lozen, etc.) succesvol met vergunningen en heffingen. Zogenaamde ‘diffuse bronnen’ (die niet persoonlijk te wijten zijn) zorgen echter nog voor veel vervuiling.

Omdat grondwater een belangrijke bron voor drinkwater is, moet dit actief beschermd worden tegen bijvoorbeeld verontreiniging door bestrijdingsmiddelen. Sinds 1985 is men zich op integrale wijze op waterbeheer gaan richten door niet alleen de watersysteembenadering (grond- en oppervlaktewater, waterbodem en oevers zijn een geheel), maar ook de combinatie met andere beleidsterreinen te bekijken. Dit resulteerde in de Wet op de waterhuishouding (Wwh). Interessant is ook de stroomgebiedbenadering die wordt gevolgd naar aanleiding van de Europese Kaderrichtlijn water (2000/60). Alle regelgeving op gebied van water is momenteel, ter modernisering, harmonisering en voorbereiding op toekomstig EU-recht, geïntegreerd in één wet: de Waterwet. Slechts de Waterschapswet resteert nog, als organieke wet voor de waterschappen. Redenen om tot deze integrale wet te komen waren onder meer de behoefte aan modernisering en harmonisering van het bestaande instrumentarium en om te voorzien in een geschikt wettelijk stelsel voor de implementatie van de Kaderrichtlijn water en toekomstige waterrichtlijnen.

1.3.4 Natuurbeschermingsrecht

De natuur wordt beschermd door gebiedenregelingen en soortenregelingen. De gebieden worden al sinds begin twintigste eeuw door de provincies beschermd, zodat weinig nationale wetgeving tot stand hoefde te komen. In 1967 kwam de Natuurbeschermingswet tot stand ter bescherming van natuurwetenschappelijke waarden en natuurschoon in gebieden, bijvoorbeeld door ze aan te wijzen als natuurmonument. In 1998 is deze vervangen door de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), die echter pas in 2005 in werking trad vanwege de lange duur van het incorporeren van onder andere de Europese Habitatrichtlijn. De belangrijkste instrumenten uit de Nbw zijn de aanwijzing van natuurgebieden, beheerplannen voor die gebieden en vergunningsplichten voor activiteiten met een negatieve invloed op deze gebieden. Op 1 februari 2009 is de Nbw wederom gewijzigd, om verdere aansluiting bij Europese regelgeving mogelijk te maken. Tegelijkertijd werd hiermee voorzien in een bijzondere regeling ten aanzien van bestaand gebruik.

De bescherming van soorten is in de Flora- en faunawet (Ffw) geregeld die in 2002 inwerking is getreden en een einde maakte aan verschillende losse regelingen, behalve aan de nog steeds bestaande Visserijwet. De Ffw bevat regelingen omtrent de jacht, bepalingen over de status van soorten planten, en verbodsbepalingen met betrekking tot handelingen tegenover deze soorten dieren en planten. De Ffw zou erg streng uitpakken, zo bestond de angst. Individuen zouden lijden onder de bescherming van de natuur. Na een wetswijziging wordt tegenwoordig echter zoveel mogelijk ontheffing geboden aan burgers, voor zover het Europese recht dat toelaat.

1.3.5 Omgevingsrecht

Op vele niveaus en op vele verschillende wijzen is de samenhang tussen de verschillende onderdelen van het omgevingsrecht de laatste decennia steeds sterker naar voren gekomen. Aan deze samenhang wordt op beleidsniveau steeds vaker aandacht geschonken. Provincies hebben de taak verschillende plannen te maken op het terrein van het omgevingsrecht: een milieubeleidsplan, een waterplan, een structuurvisie en een verkeers- en vervoersplan.

Ter ondersteuning van het beleid is er nu één Planbureau voor de Leefomgeving. Ook in de jurisprudentie komt de samenhang tussen de verschillende onderdelen van het omgevingsrecht steeds vaker tot uitdrukking. Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) houdt in haar uitspraken rekening met onderlinge samenhang (bijvoorbeeld tussen ruimtelijke ordening en (Europees) milieurecht). Ook vanuit Europese regelgeving die gecodificeerd moet worden treedt deze samenhang op de voorgrond. Deze richtlijnen hebben vaak betrekking op meerdere omgevingsrechtelijke gebieden. Maar ook nationale wetgeving wordt steeds vaker in dit ‘integrale’ licht herzien, met als belangrijkste voorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Tekenend is dat zelfs de twee voormalige planbureaus, het ruimtelijk planbureau en het milieu- en natuurplanbureau, zijn samengevoegd tot het Planbureau voor de Leefomgeving.

Een aanstaande ontwikkeling op het gebied van uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht zijn de ‘regionale omgevingsdiensten’ (RUD’s). Deze diensten houden toezicht op de naleving van I&M-regelgeving en Wabo-vergunningen, en zullen opereren onder de lokale bestuursorganen (het college van B&W en GS) die als bevoegd gezag eindverantwoordelijke blijven. In een ‘package-deal’ is afgesproken dat de regionale uitvoeringsdiensten opereren als ondersteunende diensten voor de deelnemende bestuursorganen.

1.4 Beginselen van omgevingsrecht

Zoals in elk rechtsgebied het geval is, liggen ook aan het omgevingsrecht geschreven en ongeschreven rechtsbeginselen ten grondslag. Deze komen tot uiting in de uitvoering van en rechtspraak over omgevingsrecht. De meeste zijn te vinden in internationale verdragen of Europese regelgeving en hebben te maken met natuurbeschermingsrecht en milieurecht. Een algemene codificatie in ons recht ontbreekt veelal.

• Beginsel van voorzorg: hangt nauw met preventie samen, maar is meer gefocust op het voorkomen van problemen ook als nog niet helemaal zeker is dat die problemen zich ook daadwerkelijk zullen voordoen. Zie o.a. art. 19g lid 1 Nbw 1998.

• Beginsel van preventie: voorkomen is beter dan genezen, zeker omdat de schade aan de natuur en het milieu vaak onomkeerbaar is. Maatregelen moeten in de eerste plaats gericht zijn op het voorkomen van schade.

• Beginsel van bestrijding aan de bron: maatregelen moeten zich richten op bestrijding aan de bron van verontreiniging, in plaats van verontreiniging te bestrijden op de plaats van ‘ontvangst’.

• Beginsel van ‘de vervuiler betaalt’: milieuheffingen en aansprakelijkheidsregels zijn bijvoorbeeld gebaseerd op dit beginsel dat bepaalt dat de vervuiler zelf betaalt voor zijn eigen vervuiling.

• Stand-stillbeginsel: als de kwaliteit van de omgeving ergens beter is dan de geldende normen, dan geldt de hogere kwaliteit als nieuwe norm voor die plek.

• As low as reasonable achievable (ALARA-) beginsel: als milieugevolgen niet voorkomen kunnen worden moet ervoor zorg worden gedragen dat, door gebruik van de ‘best beschikbare technieken’, een zo hoog mogelijk beschermingsniveau wordt geboden.

1.5 Wetgeving op het terrein van omgevingsrecht

Om een goed overzicht van de voor het omgevingsrecht relevante wetgeving te krijgen, worden hieronder de belangrijkste wetten op dit terrein besproken. Per wet zijn het doel en de belangrijkste instrumenten beschreven. Daarnaast moet bedacht worden dat naast de hieronder te bespreken omgevingswetten, er voor de uitvoering van het omgevingsrecht ook nog andere algemene wetten van belang zijn. veel van deze regelingen komen inhoudelijk aan de orde in de volgende hoofdstukken.

• Algemene Wet Bestuursrecht (Awb):

De Awb is van groot belang voor het omgevingsrecht, dat als één van de bijzondere delen van het bestuursrecht kan worden beschouwd. Afdeling 3.4 (besluiten), hoofdstuk 5 (handhaving), hoofdstuk 6, 7 en 8 (rechtsbescherming) zijn van toepassing op het omgevingsrecht. Wanneer bijzondere regelingen ontbreken, valt men automatisch terug op de Awb.

• De Grondwet, de organieke wetten en verordeningen:

In de Grondwet en de organieke wetten worden de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van de besturen van provincies, gemeenten en waterschappen geregeld. Ook verschaffen de organieke wetten de besturen van gemeenten, provincies en waterschappen de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtredingen vvan wettelijke regels die deze besturen uitvoeren (ook omgevingsrechtelijke regelgeving). Verder zijn deze wetten voor het omgevingsrecht relevant, omdat daarin het interbestuurlijke toezicht van de hogere overheden op de lagere overheden is geregeld.

• Wetboek van strafrecht (WSr) en de Wet op de economische delicten (Wed): Bij het Strafrecht zijn met name art. 173a en 173b (milieubepalingen) Sr van belang. Het strafrecht is van belang voor de strafrechtelijke handhaving van het omgevingsrecht. Overtredingen van voorschriften uit het omgevingsrecht worden strafbaar gesteld in de Wed. In de Wed zijn in art. 1 & 1a de economische delicten opgesomd; in art. 2 kan worden teruggevonden welk delict voor een misdrijf doorgaat, en welk delict voor een overtreding.

• Burgerlijk Wetboek (BW): voor de privaatrechtelijke kant van omgevingsrecht, zoals art. 6:162 (onrechtmatige daad), art. 175-184 (aansprakelijkheid voor personen en zaken) en art. 3:305a (ontvankelijkheid van bijvoorbeeld natuurbeschermingsorganisaties).

1.5.1 Omgevingswetgeving

• Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo): regelt de omgevingsvergunning en de handhaving van het recht omtrent de fysieke leefomgeving. De omgevingsvergunning is een geïntegreerde vergunning, waarmee alle zaken rondom slopen, bouwen, gebruiken etc. in één vergunning afgedaan kunnen worden. Alle verschillende elementen van zo’n procedure liggen nu in één vergunning bij één bevoegd gezag, waartegen één route van rechtsbescherming openstaat. Integrale handhaving van het omgevingsrecht (dus voorbij alleen de omgevingsvergunning) is een ander doel van de Wabo.

• Crisis- en herstelwet (Chw): bevat versoepelingen van procedures, met name om de totstandkoming van (infrastructurele) bouwprojecten te versnellen. De wet geldt in ieder geval tot 2014, en slechts voor die projecten die in een lijst zijn aangewezen. Ook projecten in enkele ontwikkelingsgebieden ondervinden tot 2014 voordeel van de Chw.

1.5.2 Milieuwetgeving

• De Wet milieubeheer (Wm) dient als centrale milieuwet de bescherming van het milieu in ruime zin (zowel ecologische als esthetische landschapswaarden vallen onder het milieubegrip). Deze wet is sterk beïnvloed door Europese richtlijnen (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (96/61), milieueffectbeoordeling (85/338 en 97/11) en de Kaderrichtlijn afvalstoffen (75/442)). De belangrijkste instrumenten zijn omschreven in de hoofdstukken 4,5,7, 8, 9, 15 en 16. Hoofdstuk 8 betreft de vergunningsplicht en algemene regels aangaande ‘inrichtingen’. De hoofdstukken 13, 18, 19 en 20 bevatten aanvullende of afwijkende procedurele bepalingen van de Awb en moeten hiermee in samenhang gelezen worden.

• Wet bodembescherming (Wbb) beoogt bescherming en sanering van de bodem (net als de Wm en de Wvo) door middel van het stellen van voorwaarden voor gebruik van de bodem en een zorgplicht. De Gedeputeerde Staten (GS) kunnen bij ernstige vervuiling een saneringsbevel opleggen of op kosten van de vervuiler/eigenaar zelf saneren. Indien de overheid tot het saneren van een vervuilde bodem overgaat, zijn bepalingen opgenomen om de kosten op de vervuiler te verhalen.

• Wet inzake de luchtverontreiniging (Wet Luvo) is de belangrijkste wet ter bescherming van de lucht: het beoogt het voorkomen en beperken van luchtverontreiniging van ‘inrichtingen’ ter bescherming van de kwaliteit van het ecosysteem. De artikelen 13-19 bepalen dat AMvB’s vastgesteld kunnen worden ten aanzien van toestellen, brandstoffen en verontreinigende handelingen. Bijzondere omstandigheden worden in de artikelen 43-53 geregeld. In de toekomst worden de nog resterende bepalingen van de Wet Luvo overgeheveld naar de Wm. De regulering van inrichtingen licht tegenwoordig echter vooral bij de Wabo, waardoor de Wet Luvo verder uitgekleed wordt.

• Wet geluidhinder (Wgh): beoogt het voorkomen en beperken van geluidhinder. In de wet zelf (en dat is bijzonder) zijn normen gesteld, maar ook regels over toestellen en geluidwerende voorzieningen en zonering rond wegen en industrieterreinen. Voor dit laatste bestaat er een koppeling naar de ruimtelijke ordeningsrecht-besluitvorming. Ook van de Wgh is het de bedoeling dat deze uiteindelijk volledig geïntegreerd wordt in de Wm. Het geluidbeleid zal de komende jaren nog verder worden gemoderniseerd.

1.5.3 Ruimtelijke wetgeving

• Wet ruimtelijke ordening (Wro) en Besluit ruimtelijke ordening (Bro): geven regels op basis waarvan verschillende omgevingsplannen dienen te worden vastgesteld. Eén van de uitgangspunten van de Wro is dat er een scheiding wordt gemaakt tussen het beleid, de normstelling en de uitvoering. Structuurvisies dienen te worden vastgesteld om het strategische ruimtelijke beleid op te stellen. Deze zijn niet juridisch bindend. Wel juridisch bindend zijn de zijn de normen die ter uitvoering van dit beleid worden opgenomen in bestemmingsplannen, algemene regels en provinciale verordeningen. Het bestemmingsplan is in beginsel het centrale instrument in de Wro, dit bepaalt immers voor welke doeleinden gronden mogen worden gebruikt. Het laagste overheidsniveau, de gemeente, is in beginsel het meest geschikte overheidsorgaan waardoor deze normstelling dient plaats te vinden. De Wro bevat verder onder meer financiele bepalingen en een uitgebreide regeling voor grondexploitatie.

• De Woningwet (Ww): beoogt veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid bij het bouwen van woningen, woonketens, woonwagens en andere gebouwen te garanderen. In het op de Ww gebaseerde Bouwbesluit (Bb) zijn technische voorschriften opgenomen. In artikel 40 wordt de verplichte bouwvergunning omschreven, met limitatieve weigeringsgronden. Voor sommige bij AMvB aan te wijzen gevallen is slechts een ‘lichte’, of helemaal geen, vergunning vereist; deze staan in het Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningsplichtige bouwwerken (Bblb).

1.5.4 Waterwetgeving

• De Waterwet en Waterschapswet: De Waterwet verving in 2009 verschillende stukken waterwetgeving (onder meer de Wet op de waterhuishouding, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet). De Waterwet is geënt op het concept van integraal waterbeheer. Een belangrijk element is het begrip watersysteem dat in art. 1.1 Wtw is gedefinieerd als een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen. De doelstellingen van de wet (en ook de begrenzing van de bevoegdheden die bestuursorganen hieraan kunnen ontlenen) zijn te vinden in art. 2.1 van de wet. De juridische instrumenten die watersysteembeheerders (in hoofdstuk 3 bepaald) kunnen inzetten bij het verwezenlijken van deze doelstellingen, zoals vergunningen en het stellen van algemene regels, zijn opgenomen in hoofdstuk 6. Van belang is om waterbeheer te scheiden van watersysteembeheer; waterbeheer is een veel ruimer begrip. Zo zijn gemeentes en provincies in beginsel geen beheerder van watersystemen, maar hebben zij wel taken in het waterbeheer. Ook de Waterschapswet speelt een belangrijke rol in het waterbeheer, dit is namelijk de organieke wet voor de waterschappen. Dit regelt de instelling en opheffing van waterschappen, hun taken, de samenstelling van hun besturen, hun bevoegdheden en de waterschapsbelasting.

1.5.5 Natuurbeschermingswetgeving

• Natuurbeschermingswet (Nbw 1998): beoogt het beschermen van natuurschoon en natuurwetenschappelijke waarden, vooral in gebieden. Bij deze wet zijn vooral de Vogel- (97/409) en Habitatrichtlijn (92/43) van belang. Eens in de acht jaar wordt door de ministers van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselveiligheid (LNV), Vrom en Verkeer en Waterstaat (V en W) [thans: ELI en I&M. Het boek gebruikt nog de oude namen. Deze worden ook in de samenvatting gebruikt, maar tussen vierkante haken staat eveneens de huidige equivalent van het ministerie] een natuurbeleidsplan (in hoofdlijnen) vastgelegd. Gebieden die op basis van de Vogel- en Habitatrichtlijn worden aangewezen als beschermd gebied worden aangeduid als Natura 2000-gebieden; gebieden die worden aangewezen op basis van de Nbw (hoofdstuk III) zijn zgn. natuurmonumenten. Wanneer dit op basis van de Nbw gebeurt, geldt dat schadelijke handelingen verboden zijn, tenzij er een vergunning is (art. 16 lid 4). Mochten gebieden overlappen, wordt het natuurmonument opgeheven.

Op basis van de richtlijnen geldt dat een Habitattoets uitgevoerd wordt, waarbij indien de uitkomst hiervan negatief is, slechts een vergunning verleend kan worden indien geen andere oplossingen bestaan en er passende maatregelen genomen worden ter compensatie. In een gebied dat aangewezen is op grond van de Nbw kunnen, en op grond van de richtlijnen moeten de GS een beheersplan voor zes jaar maken dat herstel, ontwikkeling en behoud van het gebied beoogt. Ook kan aan de hand van hoofdstuk IV een beschermd landschapsgezicht aangewezen worden (dat samenhangt met de Wro). Op 1 februari 2009 is een belangrijke wijziging van de Nbw ingevoerd, die erin voorziet dat activiteiten die reeds in of bij een volgens de Richtlijnen vastgesteld beschermd gebied plaatsvinden (‘bestaand gebruik’) kunnen worden geregeld in de beheerplannen en daardoor geen vergunning behoeven. Het zou echter kunnen zijn dat dit in strijd is met Europese regelgeving, i.h.b. de Habitatrichtlijn.

• Flora- en faunawet (Ffw): beoogt instandhouding van planten en dieren die in Nederland in het wild leven. De artikelen 3-5 bepalen welke dieren en planten (zowel inheems als uitheems) via ’AMvB’s of op een andere wijze beschermd zijn. De beschermde inheemse diersoorten zijn in principe alle van nature in Nederland voorkomende zoogdieren, alle soorten vogels en alle soorten vissen. De Ffw bevat verschillende instrumenten. Ook in deze wet bestaat een zorgplicht (art. 2) en de artikelen 8-18 bevatten verschillende verboden. Uitzonderingen op deze verbodsbepalingen kunnen ontstaan door een systeem van algemene vrijstellingen en ontheffingen, zie de artikelen 65-68 en 75.

1.6 Opzet van het boek

Het boek geeft een overzicht van het omgevingsrecht en bespreek daarbij de hoofdlijnen van het recht op het terrein van milieu, ruimte en water. Hierbij is speciale aandacht voor de samenhang tussen de verschillende wettelijke stelsels. Er is gekozen voor een stapsgewijze opzet, deze volgt het proces van indeling van onze fysieke leefomgeving en de ontwikkeling van de gewenste kwaliteit van die omgeving. Ook moet duidelijk zijn aan welke normen de kwaliteit van de omgeving moet voldoen (hoofdstuk 4).

Deze informatie wordt bij de verschillende vervolgstappen gebruikt. Een eerste stap is veelal het maken en vaststellen van beleidsplannen (hoofdstuk 5). Dat beleid moet verder worden geconcretiseerd in juridisch bindende besluiten, zoals in algemene regels, vergunningen en ontheffingen (hoofdstuk 6). De besluiten ter regulering van activiteiten en tot handhaving van die besluiten, kunnen aanleiding vormen voor bezwaar en beroep (hoofdstuk 7). Een apart hoofdstuk in dit boek gaat over de doorwerking van internationaal en Europees recht in het omgevingsrecht (hoofdstuk 2). Verder wordt in hoofdstuk 8 apart aandacht besteed aan de toekomstige Omgevingswet.

Doorwerking in omgevingsrecht - Chapter 2 (4)

2.1 Inleiding

Zoals in het vorige hoofdstuk al duidelijk werd is veel van onze nationale wetgeving in zeer grote mate beïnvloed en zelfs gedirigeerd door Europese richtlijnen. Maar ook het internationale recht kan haar invloed doen gelden. Er zijn drie wijzen waarop ‘extern’ recht in het Nederlandse omgevingsrecht belandt: via de rechtstreekse werking van een verdrag, via directe EU-regelgeving en via EU-regelgeving die is ingegeven door een verdrag waar de EU zelf partij bij is. Vaak komen combinaties voor; het Verdrag van Bern werkt door in ons recht via de eerste en derde wijze.

De doorwerking van internationaal en Europees recht zal meestal onopgemerkt blijven in de alledaagse praktijk van het omgevingsrecht. Dit verandert echter wanneer de regels niet of onjuist zijn omgezet in het nationale recht, waardoor zij onder bepaalde voorwaarden rechtstreeks kunnen worden toegepast. Het is dan van groot belang met het oog op een beter begrip van het uiteindelijke nationale omgevingsrecht, aandacht te besteden aan het internationale en Europese recht voor zover dat van invloed is op het omgevingsrecht. In het hoofdstuk wordt eerst de doorwerking van het internationale recht in beschouwing genomen en daarna komt het EU-recht aan bod.

2.2 Doorwerking van het internationale recht

2.2.1 Inleiding

Internationaal milieurecht kwam in opkomst toen men zich realiseerde dat milieuproblemen niet stoppen bij landsgrenzen, en dat een gezamenlijke aanpak noodzakelijk was. De regels die voortvloeien uit het internationaal milieurecht als deelgebied van het internationaal recht, zijn van invloed op het nationale omgevingsrecht: soms rechtstreeks en soms ook via het Europees milieurecht.

2.2.2 Milieubeginselen

Het internationaal milieurecht bestond in den beginne vooral uit gewoonterecht (codificatie vond pas in 1972 plaats). De milieurechtelijke basisplicht voor staten is om niet zodanig te handelen dat het de rechten van andere staten schaadt. Dit is bijvoorbeeld relevant bij de stroomgebieden van waterwegen, vervuiling mag niet ten koste gaan van staten die lager aan de stroom liggen. Dit betekent ook dat op het eigen grondgebied niet zo gehandeld mag worden dat andere staten daar serieuze gevolgen van ondervinden (Island of Palmas; Trial Smelter; Corfu Channel).

Het beginsel van due dillegence / due care hangt hier sterk mee samen. Belangrijk hierin is de codificatie in art. 21 van de Stockholm Declaratie (1972). Uit dit beginsel vloeit een zorgplicht en bron van aansprakelijkheid voor staten voort. Een volgend beginsel dat hiermee te maken heeft is het beginsel van notificatie, de plicht om mogelijk te treffen staten op de hoogte te stellen van een kans op vervuiling. Ten slotte is er een samenwerkingsplicht, die in art. 24 Stockholm Declaratie is vastgelegd. Uit de Lake Lanoux-zaak valt af te leiden dat de samenwerkingsplicht ook een plicht tot onderhandelen inhoudt.

2.2.3 Milieuproblematiek in internationale verdragen

Milieurechtelijke verdragen zijn vaak raamverdragen waaruit geen concrete plichten volgen. Protocollen verankeren vervolgens de doelstellingen van het verdrag. Eén van de eerste milieurechtelijke verdragen was het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtvervuiling over lange afstand (1979). Ook op het gebied van gevaarlijk afval, zeeverontreiniging, klimaatverandering, nucleaire technologie en biodiversiteit zijn verdragen gesloten.

2.2.4 Soft law

Naast verdragen bestaat er veel soft law. Er zijn veel documenten in het internationale recht en op het terrein van milieurecht die juridisch niet bindend zijn. Dit zijn vooral intentieverklaringen van staten of gezamenlijke doelstellingen die volgen uit VN-documenten. Vooral belangrijk zijn de Stockholm Declaratie en de Rio Declaratie (1972 en 1992). Stockholm had tot doel de wereldbevolking bewust te maken en te leiden in de bescherming van het milieu, middels beleidslijnen. Rio ziet voornamelijk op duurzame ontwikkeling, waarbij milieubescherming wordt afgewogen tegen economische vooruitgang. Met name voor ontwikkelingslanden is het ‘recht’ op vervuilen van belang.

2.2.5 Milieuproblematiek in internationale jurisprudentie

Een andere rechtsbron voor internationaal recht is de rechtspraak, zowel van het Internationaal Gerechtshof alsook van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Een aantal uitspraken zijn van belang:

- Gabcikovo-Nagymaros : het IGH heeft in deze zaak opgemerkt dat nieuw ontwikkelde normen van milieurecht wel degelijk van belang zijn bij de tenuitvoerlegging van een verdrag over de aanleg van damconstructies. Opvallend hierin zijn de overwegingen over het concept van duurzame ontwikkeling.

- Bij EHRM-rechtspraak gaat het voornamelijk om dusdanig ernstige milieuvervuiling, waardoor art. 8 EVRM (o.a. het recht op fysiek welzijn) geschonden wordt. Een eerste belangrijke zaak betreft Lopéz-Ostra t. Spanje: het EHRM bepaalde dat ernstige milieuvervuiling het fysieke welzijn van een individu zodanig kan aantasten dat zijn rechten onder artikel 8 in het geding komen. Het EHRM maakte duidelijk dat een zogenaamde ‘fair balance’ toets moet worden uitgevoerd tussen de belangen van de individuen en het algemeen belang.

- Hatton II t. Verenigd Koninkrijk: Het Hof stelde dat milieubescherming een aangelegenheid van staten zelf is en kiest daarmee niet voor het toekennen van een bijzondere status aan milieurechten.

- Kyrtatos t. Griekenland: het EHRM stelde vast dat de cruciale voorwaarde voor de toepassing van de López-Ostra formule is dat het moet gaan om een schadelijk effect op de privé- en gezinssfeer van het individu. Het mag daarbij niet gaan om een algemene verslechtering van het milieu.

- Moreno Gómez t. Spanje: De hinder voortvloeiend uit de milieuvervuiling moet voldoende ernstig zijn om binnen het toepassingsgebied van artikel 8 EVRM te komen.

- Fadeyeva t. Rusland: Het Hof overwoog hier dat er geen goede afweging had plaatsgevonden tussen de belangen van de nationale economie en de belangen van de appellant en dat er sprake was van een schending in het kader van emissies van giftige stoffen.

- Tatar t. Roemenië: het Hof spreekt een schending van artikel 8 EVRM uit, omdat de Roemeense overheid had nagelaten het recht van de klagers op een gezond en beschermd milieu te waarborgen.

- Dubetska and others t. Ukraine: Het EHRM concludeerde dat de overheid geen fair balance had getroffen tussen de belangen van de individuen en die van de samenleving. Hierdoor ontbrak een rechtvaardiging van de schending van artikel 8 EVRM en werd schadevergoeding toegekend.

- Flamenbaum e.a. t. Frankrijk: Artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM en artikel 8 EVRM werden niet geschonden geacht in deze zaak. Wat betreft artikel 8 EVRM was sprake van een fair balance en het EVRM besteedde veel aandacht aan de nationale procedurele waarborgen van de klagers.

2.2.6 Doorwerking in het nationale omgevingsrecht

Doorwerking van internationaal recht in het nationale recht kan op drie manieren gebeuren:

1) implementatie in Nederlandse wetgeving en beleid;

2) rechterlijke toepassing van een ieder verbindende bepalingen via art. 94 Gw;

3) verplichte implementatie indien de EU een verdrag ondertekent. Het verdrag maakt nu deel uit van de Europese rechtsorde.

Als monistisch land, heeft Nederland weinig moeite met de toepassing van internationale regelgeving. Uitgegaan wordt van één rechtsorde waarbinnen zowel nationaal als internationaal recht fungeert. Omzetting is vooral een formele procedure, die (althans voor een ieder verbindende bepalingen) niets verandert aan de juridische binding. Transformatie van de internationale regels naar nationaal recht is niet vereist alvorens de internationale regels juridisch bindend zijn binnen de nationale rechtsorde.

De nationale rechter kan op twee manieren het internationale recht laten gelden in de nationale rechtsorde: hij kan het internationaal recht direct of indirect toepassen. Van directe toepassing is sprake als het internationale recht zo concreet is, dat geen Nederlandse uitvoeringshandelingen meer nodig zijn. In het milieurecht komt dit evenwel nauwelijks voor. Het aangewezen instrument is zodoende de indirecte toepassing, waarbij een nationale bepaling conform het internationale recht wordt geïnterpreteerd.

Om een bepaling direct te kunnen toepassen moet dit, ex art. 93 en 94 Gw, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd zijn. De toets verandert als het verdrag ook door de EU geratificeerd is. Aldus het HvJ EU moet eerst getoetst worden of de aard van het verdrag zich al dan niet tegen rechtstreekse werking verzet. Vervolgens wordt wel gekeken naar de nauwkeurigheid en onvoorwaardelijke formulering. De eerste toets maakt dat ook een verdrag waarin beleidsruimte gelaten wordt, directe werking kan hebben. In dat geval kan het blijven binnen de beleidsruimte in rechte worden afgedwongen. Het lijkt er op dat de toetsing van internationaal recht steeds meer de toetsing van EU-recht nadert.

2.3 Doorwerking van Europees recht in het omgevingsrecht

2.3.1 Inleiding

In de literatuur over Europees bestuursrecht wordt wel gesteld dat er vanwege de verwevenheid van het Unierecht en het nationale recht een geïntegreerde rechtsorde bestaat. Bovendien is daarin sprake van gemengd bestuur, omdat bij uitvoering van het Unierecht het nationale recht vaak wordt gebruikt. In dit boek wordt zoveel mogelijk gestreefd naar een integrale behandeling van het Europese en het nationale omgevingsrecht. Het gaat er uiteindelijk om dat men in staat is de invloed van het Europese recht op het nationale omgevingsrecht te onderkennen en dat de consequenties daarvan kunnen worden beoordeeld.

De aanwezigheid van EU-recht is in het milieurecht beduidend sterker dan in het ruimtelijke ordeningsrecht, gelet op het lokale karakter hiervan. Maar indirect laat het EU-recht zich ook daar gelden, bijvoorbeeld in de uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijnen die in de praktijk veel autonomie van lagere overheden wegnemen.

2.3.2 Grondslagen van Europees milieurecht

In 1993 is in het Verdrag van Maastricht milieubescherming als een beleidsterrein van de (toen nog) EG opgenomen. Nog altijd blijkt dit in art. 191-193 VWEU. Maar al in de jaren ’70 van de vorige eeuw kwam vanuit de EU milieuregelgeving, met name om producteisen tussen verschillende landen te harmoniseren (o.a. geluidsnormen voor motoren), om zo de gemeenschappelijke markt te versterken.

Art. 11 VWEU legt het integratiebeginsel vast: het milieu moet in al het beleid van de EU worden geïntegreerd. Uit het arrest Concordia Bus volgt bijvoorbeeld dat ook bij Europese aanbestedingen gelet mag worden op de milieueffecten van de verschillende plannen.

Als gezegd vormen art. 191-193 VWEU de milieutitel. Art. 191 lid 1 VWEU noemt de doelstellingen van het EU-milieubeleid: behoud, bescherming en verbetering van de milieukwaliteit; bescherming van de gezondheid; behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen; bevordering van een internationale aanpak van milieuproblemen. Deze doelen vloeien in grote mate voort uit de Declaraties van Stockholm en Rio. Art. 191 lid 2 geeft de Europeesrechtelijke beginselen op milieugebied weer: beginsel van hoog beschermingsniveau; voorzorgsbeginsel; preventief handelen; aanpak bij de bron; vervuiler betaalt. Deze doelen en beginselen vormen voor het HvJ EU een toetssteen van het EU-handelen, zij het dat het slechts een marginale toets betreft. Art. 192 VWEU vormt de werkelijke grondslag tot optreden.

Art. 114 VWEU is vervolgens relevant op het gebied van harmonisatie van milieuproductnormen. Wanneer bijvoorbeeld de voorwaarden voor het op de markt brengen van batterijen die gevaarlijke stoffen bevatten, van lidstaat tot lidstaat verschillen, vormt dit een belemmering voor de werking van de interne markt. Zulke verschillen in nationale wetgeving zijn vaak aanleiding voor de EU tot het aannemen van harmonisatiewetgeving. Deze wetgeving heeft vaak een dubbele doelstelling (het opheffen van handelsbelemmeringen en milieubescherming) waarbij de nadruk ligt op het realiseren van vrij verkeer.

2.3.3 Harmonisatie van nationale milieuwetgeving

Verordeningen vanuit de EU zijn rechtstreekse stukken wetgeving die niet omgezet hoeven (en mogen!) worden. Als uniformiteit het doel is, zijn verordeningen het aangewezen middel. Richtlijnen anderzijds moeten binnen een bepaalde termijn tot nationale wetgeving worden verwerkt, maar aldus art. 288 VWEU staat het lidstaten vrij om vorm en middel hiertoe te kiezen. Na de correcte omzetting (formele implementatie) moet de nieuwe wetgeving ook nog werkelijk gehandhaafd worden. De Commissie houdt hier toezicht op en kan via art. 258-260 VWEU een inbreukprocedure tegen lidstaten starten.

Harmonisatie in het milieurecht is veelal minimumharmonisatie. Art. 193 VWEU laat lidstaten toe om verdergaande maatregelen te nemen, zolang deze maar stroken met de Verdragen en aan de Commissie gemeld worden. De afwijkingsbevoegdheid is beperkter als de basis van de richtlijn ligt in art. 114 VWEU. Een andere maatregel mag dan slechts worden genomen op basis van nieuwe wetenschappelijke gegevens, en pas nadat de Commissie akkoord gaat mag de maatregel worden toegepast.

2.3.4 Interne markt en milieubescherming

Daar waar geen EU-harmonisatie is, moet nog altijd rekening gehouden worden met de interne markt en vooral het vrij verkeer van goederen. Art. 34 VWEU verbiedt bijvoorbeeld importbelemmeringen en extra producteisen. Art. 30 en 110 VWEU vervolgens verbieden douanerechten en heffingen van gelijke werking, en discriminerende belastingen. Hoe verhoudt dit zich tot het milieurecht?

In het Europese recht wordt een onderscheid gemaakt tussen financiële en niet-financiële handelsbelemmeringen. Financiële handelsbelemmeringen (art. 30 en 110 VWEU) zijn onder alle omstandigheden verboden, ook milieubescherming rechtvaardigt zulke belemmeringen niet. Art. 110 VWEU laat wel niet-discriminerende belastingen toe, ook ten bate van het milieu. Voorwaarde is dan wel dat de nationale producten aan dezelfde heffingen onderhevig zijn.

Import- en exportbelemmeringen vallen onder art. 34 en 35 VWEU. Het gaat in het geval van art. 34 VWEU om een verbod op al dan niet rechtstreekse, daadwerkelijke of potentiële belemmeringen van tussen staatse handel (Dassonville). Ook maatregelen zonder onderscheid vallen onder het verbod. Alle producteisen die niet volgen uit de omzetting van een richtlijn zijn zodoende verboden, tenzij er sprake is van een rechtvaardiging. Proportionaliteit speelt hierin een belangrijke rol. Art. 36 VWEU geeft rechtvaardigingsgronden zoals de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten. Maar ook andere dringende redenen van algemeen belang kunnen volstaan (Cassis de Dijon). Uit het recente arrest Mickelsson en Roos blijkt dat beperkingen van het gebruik van producten ook onder het verbod van art. 34 VWEU vallen. Niet-discriminerende verkoopmodaliteiten zijn wel toegestaan. Exportbeperkingen (art. 35 VWEU) zijn alleen niet toegestaan voor zover ze discrimineren.

Ten aanzien van de rechtvaardigingsgronden werd in het verleden de regel gehanteerd dat discriminerende belemmeringen alleen kunnen worden gerechtvaardigd met een beroep op art. 36 VWEU en niet met een beroep op de rule of reason, zoals door de Nederlandse regering in het Dusseldorp-arrest werd gepoogd. Inmiddels lijkt het Hof dit onderscheid niet meer zo strikt te hanteren.

Ruimtelijk ordeningsrecht kan nog wel eens hinder ondervinden van het vrij verkeer van kapitaal (art. 63 VWEU), omdat deze vrijheid zich kan verzetten tegen het planologisch onmogelijk maken van een tweede woning. Er moet natuurlijk wel sprake zijn van een grensoverschrijdende situatie.

Omgevingsrechtelijke stimuleringsmaatregelen zoals subsidies, worden beheerst door het staatssteunrecht als neergelegd in art. 107-109 VWEU. Van staatssteun is sprake als met staatsmiddelen een voordeel verleend wordt, tegen niet-marktconforme voorwaarden, de mededinging daardoor vervalst dreigt te worden, de steun niet verenigbaar is met de interne markt, en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. Art. 108 lid 3 VWEU verplicht lidstaten (ook lagere overheden) tot het melden van voorgenomen steunmaatregelen. De doelstelling van de Commissie in het milieurecht is het garanderen dat de staatssteun leidt tot een hoger milieubeschermingsniveau, dat zonder de steun niet bereikt zou worden. Bepaalde soorten steun vallen onder groepsvrijstellingen, bijvoorbeeld steun ten behoeve van energiebesparende maatregelen of hernieuwbare energie.

2.3.5 Wijzen van doorwerking van Europees omgevingsrecht

De grote invloed van het Europese recht op het nationale recht vindt zijn oorsprong in de beginselen van voorrang en directe werking, door het Hof ontwikkeld. Er zijn drie manieren waarop EU-wetgeving (en internationaal recht via EU-wetgeving, bijvoorbeeld wanneer de EU partij is bij een internationaal verdrag) in ons nationale recht kan doorwerken.

- De eerste manier is door directe werking: of de richtlijn wordt tijdig en correct omgezet (dan is de richtlijn zelf niet meer van belang) of de richtlijn wordt niet, niet tijdig of niet correct omgezet (dan is de richtlijn zelf nog wel van belang). In het laatste geval zijn er voorwaarden waaraan de richtlijn moet voldoen om directe werking te kunnen bewerkstelligen: de omzettingstermijn is verstreken, de EU-bepaling is onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd. Ook is van belang of er beleidsvrijheid gegeven wordt in de EU-bepaling en of de Lidstaat binnen de grenzen van die vrijheid gebleven is, gelet op de strekking en doel van de bepaling (Kokkelvissers en Kraaijeveld). Een richtlijn werkt – indien deze directe werking heeft – niet horizontaal direct (burger versus burger), ook niet omgekeerd verticaal direct (Lidstaat versus burger), maar alleen verticaal direct (burger versus Lidstaat). Driehoek situaties, waarbij een derde bezwaar maakt tegen het niet naleven van een richtlijn door een bestuursorgaan jegens een burger, worden echter wel geaccepteerd (Wells).

- Een tweede wijze van doorwerking is richtlijnconforme interpretatie: de nationale rechter moet het nationale recht zoveel mogelijk in het licht van het doel en de bewoording van het EU-recht uitleggen (art. 4 lid 3 VEU: loyale samenwerking). Dit gebeurt met name wanneer EU-recht niet op de juiste wijze omgezet is, maar wordt ingeperkt door het rechtszekerheidsbeginsel (geen contra legem-interpretatie). De nationale rechter is verder ook verplicht om het nationale recht conform te interpreteren in geschillen tussen twee particuliere partijen.

- De laatste wijze van doorwerking geschiedt via de staatsaansprakelijkheid: deze ontstaat wanneer de Lidstaat EU-recht schendt onder de voorwaarde dat desbetreffende EU-bepaling ertoe strekt rechten toe te kennen aan de particulier (die om de schadevergoeding vraagt), de schending voldoende gekwalificeerd is en er causaal verband bestaat. Omdat het Nederlands recht al middels de onrechtmatige overheidsdaad voorziet in een grondslag voor aansprakelijkheid bij schending van het gemeenschapsrecht, is er wat dit betreft weinig nieuws voor ons recht. Wel is het relevant in het licht overheidsaansprakelijkheid wegens onrechtmatig rechtspraak: indien de rechter verplicht is om een prejudiciële vraag te stellen aan het Europese hof en dit verzaakt, kan ook hij aansprakelijk gesteld worden.

2.3.6 Rechtsbescherming tegen milieubesluiten van de Unie

Op grond van art. 263 VWEU kan een ieder tot wie een van een Unie-instelling afkomstige beschikking is gericht, hiertegen bezwaar maken. Sinds het Greenpeace-arrest staat vast dat de ontvankelijkheidsvoorwaarden ook voor derden-belanghebbenden in het Europese milieurecht strikt worden gehanteerd. Dit recht bestaat ook voor derden die rechtstreeks en individueel worden geraakt. En ook milieu-NGO’s kunnen sinds het Aarhus-verdrag tegen dergelijke beschikkingen in het geweer komen, indien ze aan bepaalde voorwaarden voldoen. Bovendien bestaan de milieurechtelijke handelingen van de EU vooral uit om te zetten richtlijnen, waartegen geen rechtsbescherming openstaat.

Milieueffectrapportage - Chapter 3 (4)

3.1 Informatieverstrekking: algemeen

Ín het omgevingsrecht treft men tal van bepalingen aan die dwingen tot informatieverschaffing voordat tot besluitvorming kan worden overgegaan:

- De bepalingen in de Mor (Regeling omgevingsrecht) over de informatieverstrekking in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een inrichting. Hoofdstuk 4 van deze regeling gaat over die informatieverstrekking. Hoeveel informatie bij een vergunningaanvraag moet worden verschaft, hangt af van de aard van de inrichting, waarvoor een vergunning wordt aangevraagd.

- De bepalingen in omgevingsrechtelijke wetgeving die verplichten tot het uitvoeren van onderzoek ter voorbereiding van het vaststellen of herzien van een bestemmingsplan.

- De bepalingen tot informatieverstrekking die voortvloeit uit de regeling over milieueffectrapportage inclusief de strategische milieubeoordeling. Milieueffectrapportage (mer) staat centraal in dit hoofdstuk.

Onderlinge verschillen: er bestaan verschillen tussen mer enerzijds en andere stelsels anderzijds. Dit betreft onder andere

- de Europeesrechtelijke achtergrond van de mer

- de complexe procedure van de mer

- de verruimde reikwijdte bij besluiten die na mer worden genomen

- de doorwerking van verkregen informatie in het uiteindelijke besluit

3.2 Milieueffectrapportage

Verplichte informatieverstrekking komt veel voor in het milieurecht. Een voorname bron van werk is de milieueffectrapportage (mer). De mer stamt uit de Europese richtlijn betreffende milieubeoordeling van bepaalde openbare en bijzondere projecten (85/337), voor projecten met aanzienlijke milieueffecten. Bijlage I bij deze richtlijn wijst die projecten aan, waarvoor altijd een milieueffectbeoordeling moet plaatsvinden. Bijlage II betreft projecten die (binnen nationaal te bepalen grenzen) slechts facultatief mer-plichtig zijn. Een mer gaat, aldus de richtlijn, altijd samen met een vergunningsaanvraag. Er wordt niet ‘zomaar’ een mer opgesteld. Daaronder wordt het overheidsbesluit verstaan waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren. Ten slotte bepaalt de richtlijn dat de ingewonnen informatie in het kader van de vergunningprocedure in aanmerking moet worden genomen.

3.3 Het Nederlandse stelsel van het milieueffectrapportage

In het Nederlandse stelsel worden de milieubeoordeling van projecten en de strategische milieubeoordeling van plannen samen aangeduid met de term ‘milieueffectrapportage’. Kenmerkend voor het Nederlandse systeem van milieueffectrapportage is het lijstenstelsel zoals dat is opgenomen in het Besluit mer. In onderdeel C zijn de activiteiten opgesomd waarvoor verplicht een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Onderdeel D bevat een opsomming van activiteiten waarvoor het bevoegd gezag voorafgaand aan het besluit moet beoordelen of een milieueffectrapport dient te worden gemaakt.

3.3.1 De mer-procedure

In Nederland kennen we de uitgebreide en de beperkte mer-procedure. De beperkte procedure vormt de uitzondering, en geldt alleen voor besluiten die volgens de procedure van afd. 3.4 Awb worden voorbereid en geen passende beoordeling op grond van de Nbwet 1998 vereisen.

Voor de goede orde: ‘mer’ betekent milieueffectrapportage en duidt de gehele procedure aan. ‘MER’ betekent milieueffectrapport en is een inhoudelijk rapport waartoe de mer-procedure verplicht. Commissie m.e.r. is een instelling die adviseert over alles mer.

De uitgebreide procedure duurt ten minste zes maanden en verloopt als volgt:

1. De initiatiefnemer meldt zich bij het bevoegd gezag (tenzij het bevoegd gezag zelf de initiatiefnemer is);

2. Het voornemen wordt bekend gemaakt, een ieder kan zienswijzen indienen. Ook wordt vermeld of de commissie m.e.r. in staat wordt gesteld om over het voornemen advies uit te brengen;

3a. Het bevoegd gezag wint bij adviseurs en bestuursorganen informatie in over de benodigde reikwijdte en detailniveau van het MER;

3b. Het bevoegd gezag geeft zelf advies over de reikwijdte en detailniveau, als zij niet ook de initiatiefnemer is;

4. De initiatiefnemer stelt het MER op, hoewel dit vrijwel altijd extern wordt uitbesteed;

5. Bekendmaking van het MER en de vergunningsaanvraag of het ontwerpbesluit. De commissie m.e.r. kan advies uitbrengen;

6. Een ieder kan zienswijzen over het MER indienen;

7. Het mer-plichtige plan of besluit wordt genomen, waarbij de inhoud van het MER gemotiveerd wordt meegewogen.

De beperkte procedure mist stap 2, stap 3a en 3b zijn facultatief en de advisering door commissie m.e.r. ontbreekt.

3.3.2 De mer-plichtige besluiten

Het Besluit mer somt de mer-plichtige activiteiten op. Het kan voorkomen dat meerdere besluiten genomen moeten worden om één project te realiseren en dat voor al die besluiten een mer-plicht geldt. In zo’n situatie geldt alleen voor het als eerste te nemen besluit een mer-plicht.

3.3.3 De drempelwaarden

Vaak geldt de mer-plicht voor besluiten uitsluitend in bepaalde gevallen. Bij de beantwoording van de vraag of een drempelwaarde wordt overschreden, zal de bestaande situatie in beginsel buiten beschouwing mogen blijven.

3.3.4 De inhoud van het MER

De inhoud van het MER is omgeschreven in de Wet milieubeheer. De voorgenomen activiteit en de mogelijke gevolgen voor het milieu moeten worden benoemd. Ook alternatieven voor de voorgenomen activiteit moeten uitdrukkelijk aan bod komen, zolang ze redelijkerwijs mogelijk zijn. Ieder MER bevat ten minste één alternatief: het nul-alternatief, oftewel helemaal geen activiteit uitvoeren. Overigens geldt de alternatievenplicht niet voor sommige projecten als bedoeld in art. 1.11 Chw.

Er zijn twee typen MER; het plan-MER en het besluit-MER. Een plan in deze zin betreft het kader waarin mer-(beoordelings)plichtige besluiten zullen worden genomen, zoals een structuurvisie waarin verschillende projecten zijn ingepland. Het MER zal dan de locaties van de projecten tegen elkaar moeten afwegen, een zgn. locatie-MER. Bij besluiten is de locatie al een gegeven en het besluit-MER ziet dan vooral op de inrichting van de locatie (inrichting-MER), waarbij wederom alternatieve inrichtingen worden afgewogen.

Het gevolg van dit stelsel is, dat men vaak geconfronteerd wordt met een dubbele mer-plicht: een plicht voor het plan en vervolgens een plicht voor de invulling van het plan. Een volgende complicatie is dat een bestemmingsplan onder omstandigheden aangewezen kan worden als mer-plichtig besluit: een globaal bestemmingsplan is dan plan-mer-plichtig en de uitwerkingsplannen zijn besluit-mer-plichtig. Of überhaupt een plan-MER gemaakt moet worden, hangt af van het volgende: het plan moet betrekking hebben op een activiteit uit de kolommen 1 en 2 van onderdeel C en D van de bijlage Besluit mer (oftewel: de activiteit is mer-(beoordelings)plichtig) én het plan vormt het kader waarbinnen het mer-(beoordelings)plichtige besluit genomen zal worden.

3.3.5 De verruimde reikwijdte

Het MER geeft milieu-informatie over een voorgenomen activiteit, wat meer aspecten kan bevatten dan in het mer-plichtige besluit gebruikelijk aan de orde komen. Art. 7.35 Wm maakt dat het bevoegd gezag rekening dient te houden met alle milieugevolgen van het mer-plichtige besluit (dus geen plan), ook als de aard van het besluit dit niet verplicht. Het gevolg hiervan is dat extra maatregelen opgelegd kunnen worden om milieugevolgen te compenseren of mitigeren als uit het MER blijkt dat dit noodzakelijk is, indien de wettelijke grondslag van het besluit hier eigenlijk geen ruimte toe zou bieden.

De in bijlage II opgenomen activiteiten zijn slechts mer-plichtig als aan drempelwaarden wordt voldaan. Het nemen van meerdere besluiten om de drempelwaarden te omzeilen werkt niet, de uiteindelijk te realiseren activiteit moet worden bekeken. Ook het verspreiden van bijvoorbeeld een woningbouwproject over verschillende bestemmingsplannen zal de plicht niet wegnemen. Een bestaande situatie kan echter wel buiten beschouwing blijven. Bij de uitbreiding van een woonwijk wordt alleen gekeken naar het aantal extra woningen, niet naar het nieuwe eindtotaal.

3.3.6 Rechtsbescherming

De mer-procedure is complex en streng gereguleerd. De rechtsbescherming bij een mer-procedure richt zich op het mer-plichtige besluit. Bij fouten in de mer-procedure of de inhoud van het MER, moet het onderliggende besluit worden aangevallen. Procedurele fouten zullen worden bestraft met een vernietiging van het mer-plichtige besluit wegens strijd met de wet.

3.4 Mer-beoordeling

Lichter dan de mer-plicht, is de mer-beoordelingsplicht. Deze beoordelingsplicht geldt voor activiteiten als opgenoemd in onderdeel D van het Besluit mer. Dit zijn vooral de activiteiten genoemd in onderdeel C, maar met lagere drempelwaarden. Een beoordelingsplicht maakt dat onderzocht moet worden of er bijzondere omstandigheden zijn die toch aanleiding geven tot het opstellen van een MER. Bijzondere omstandigheden zijn belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu, die kunnen volgen uit de kenmerken van de activiteit, de locatie, samenhang met andere nabijgelegen activiteiten en de kenmerken van de gevolgen voor het milieu (art. 7.17 Wm). Als een beoordelingsplicht geldt, meldt de initiatiefnemer zijn voornemen voor de activiteit bij het bevoegd gezag. Binnen zes weken beslist het gezag vervolgens of een mer-procedure moet worden doorlopen.

3.5 De mer-plicht voor plannen

Het stelsel van plan-MER en project-MER heeft tot gevolg dat voor nieuwe activiteiten vaak sprake is van een dubbele mer-plicht. Het Nederlandse stelsel is extra gecompliceerd door het feit dat het bestemmingsplan in sommige gevallen in het Besluit milieueffectrapportage is aangewezen als mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig besluit. De verlichting tot het maken van een plan-MER bestaat wanneer een in het Besluit mer aangeduid plan:
- betrekking heeft op een activiteit genoemd in de kolommen 1 en 2 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer; én

- een kader vormt voor het mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige besluit Van zo een kader is sprake wanneer in het plan een locatie voor die activiteiten wordt aangewezen dan wel één of meerdere locaties worden overwogen.

Een aparte categorie mer-plichtige plannen vormen de plannen waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt vanwege mogelijk significante gevolgen op natuurgebieden die Europeesrechtelijk beschermd zijn (Natura 2000 gebieden). In geval van een mer-plicht voor plannen dient steeds de hiervoor beschreven uitgebreide procedure te worden doorlopen. Het orgaan dat het mer-plichtige plan vaststelt, zal het MER moeten (laten) opstellen.

Omgevingskwaliteit - Chapter 4 (4)

4.1 Inleiding

Bescherming van de omgevingskwaliteit kan plaatsvinden middels brongericht instrumenten (vb. emissievergunningen) en effectgerichte instrumenten (vb. kwaliteitsnormen). Effectgerichte normen beogen het in stand houden of het bereiken van een bepaalde omgevingskwaliteit. Een milieukwaliteitsnorm wordt uitgedrukt in een hoeveelheid, concentratie of intensiteit van een verontreinigende stof, organisme of fysisch verschijnsel in een bepaald milieu.

De Wet milieubeheer bevat in titel 5.1 een algemene regeling voor milieukwaliteitsnormen. Op basis daarvan zijn bij amvb milieukwaliteitsnormen vastgesteld voor externe veiligheid en water. Titel 5.2 kent een specifieke regeling voor luchtkwaliteitseisen. Ook zijn milieukwaliteitsnormen te vinden in buitenwettelijke regelingen. Sommige normen hebben een wettelijke grondslag, andere zijn buitenwettelijk van aard.

4.2 Europees kader

Verschillende nationale milieukwaliteitsnormen hebben een Europese achtergrond. Vanuit Europa komen een aantal milieukwaliteitsnormen overwaaien op het gebied van lucht en water. Het HvJ EU bepaalde dat deze normen omgezet moeten worden naar afdwingbaar nationaal recht. De lidstaten blijven, in algemene zin, bevoegd om op milieugebied strengere normen vast te stellen dan de Europese normen. Met betrekking tot de bestrijding van geluidhinder kan worden gewezen op de Europese richtlijn voor omgevingslawaai (2002/49). Voor zover het de vergunningverlening aan inrichtingen, is in het bijzonder ook de horizontale richtlijn inzake industriële emissies van belang (2010/75).

4.3 Milieukwaliteitseisen (H5 Wet Milieubeheer)

4.3.1 Systeem

In het nationale recht worden milieukwaliteitsnormen geregeld in hoofdstuk 5, titel 5.1 Wet milieubeheer, alwaar ze milieukwaliteitseisen worden genoemd. Deze eisen kunnen worden gesteld bij AMvB, provinciale verordening of ministeriële regeling.

Als het provinciaal belang wordt overstegen, worden bij AMvB normen gesteld (art. 5.1 lid 1 Wm), maar blijkens lid 4 kunnen de eisen wel worden gedifferentieerd naar gebied en tijd. De AMvB geeft aan of er sprake is van een grenswaarde of een richtwaarde. Van richtwaarden kan, bij voldoende motivering van ‘gewichtige redenen’, worden afgeweken. Art. 5.2 lid 3 Wm maakt vervolgens dat prestaties die beter zijn dan de norm vergt, zelf de nieuwe norm worden: het stand still-beginsel. Evenwel kan in de AMvB het stand still-beginsel buiten toepassing verklaard worden. Het is ten slotte de bedoeling dat de AMvB periodiek wordt herzien en de eisen worden verscherpt. Dit moet minstens eens per acht jaar gebeuren.

Als de milieueisen worden gesteld ter uitvoering van een verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie, kunnen ze per ministeriële regeling worden afgehandeld (art. 21.6 lid 6 jo. 5.4 Wm). Hier moet voornamelijk gedacht worden aan Europese richtlijnen. De regels betreffende de AMvB’s zijn ook hier goeddeels van toepassing.

Op grond van art. 5.5 Wm kunnen Provinciale Staten een milieuverordening vaststellen. Het mag hier gaan om een zelfstandige normstelling, maar ook om aanscherping van nationale normen. Ook hier zijn zaken als het stand still-beginsel en gedifferentieerde normstelling toegestaan. Bij AMvB of ministeriële regeling kan de regelstellende bevoegdheid van PS worden beperkt.

Tot slot zijn er nog de buitenwettelijke milieukwaliteitsnormen, vooral in de vorm van circulaires. Deze zijn niet bindend, maar bestuursorganen dienen er wel rekening mee te houden met het oog op zorgvuldige besluitvorming.

4.3.2 Verwezenlijking van milieukwaliteitsnormen

De eisen zoals die volgen uit de kwaliteitsnormen moeten vervolgens worden omgezet naar brongerichte maatregelen. In de AMvB moet worden opgenomen wanneer de normen van toepassing zijn (art. 5.2 lid 1 Wm), waarmee een eerste vertaalslag wordt gemaakt. Vervolgens kunnen in de omgevingsvergunning voorwaarden worden opgenomen om te voorkomen dat grenswaarden overschreden worden. Zo nodig kan na overschrijding de omgevingsvergunning worden ingetrokken. Tegenwoordig vindt de realisering van de kwaliteitsnormen vooral plaats op planniveau, waardoor individuele projecten weinig hinder ondervinden.

De laatste jaren wordt in het omgevingsrecht steeds vaker gekozen voor een planmatige of programmatische aanpak. De toetsing aan de milieukwaliteitsnormen vinden dan plaats op planniveau, in plaats van op het individuele vergunningenniveau. Voor individuele projecten betekent een programmatische aanpak dat de doorgang van het project niet rechtstreeks is gekoppeld aan de milieukwaliteitsnormen. Deze programmatische aanpak is in ontwikkeling en in de literatuur is er veel aandacht voor de elementen hiervan. Ten aanzien van beide type maatregelen kunnen onzekerheden bestaan met betrekking tot de daadwerkelijke uitvoering. Daarmee hangt samen de vraag naar mogelijkheden van rechtsbescherming indien maatregelen niet worden uitgevoerd.

4.4 Externe veiligheid

Hoewel er geen sprake is van milieukwaliteitsnormen, zijn drie externe veiligheidsnormen wel deels gebaseerd op art. 5.1 Wm. Dit zijn het Besluit externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (BEVI), het Vuurwerkbesluit en het Besluit externe veiligheid buisleidingen (BEVB). Het BEVI ziet op overlijdensrisico’s bij inrichtingen, zowel in de vorm van een plaatsgebonden risico alsook een groepsrisico. Het plaatsgebonden risico is de kans dat iemand overlijdt als hij één jaar lang onbeschermd in de buurt van de inrichting is. Het groepsrisico betreft de kans dat een groep van een bepaalde komt te overlijden als gevolg van de inrichting. Als sprake is van een beperkt kwetsbaar object, gelden richtwaarden waarvan onder omstandigheden afgeweken kan worden. Is het risicovolle object echter een kwetsbaar object, dan gelden harde grenswaarden. Op basis van deze risico’s en waarden kunnen afstandseisen worden berekend waarbinnen bijvoorbeeld niet gebouwd mag worden.

Vanuit Europa is er nog de Sevoso II-richtlijn, inzake gevaarlijke stoffen. Deze richtlijn verplicht tot het rekening houden met de gevaren van een inrichting waar gevaarlijke stoffen aanwezig (kunnen) zijn bij het invullen van de ruimtelijke ordening. Het BEVI is deels op deze richtlijn gebaseerd. Ook in het BEVI zijn milieukwaliteitseisen vervat, het besluit is van toepassing op inrichtingen die overlijdensrisico’s voor personen buiten die inrichtingen veroorzaken. Op basis van de grens- en richtwaarden kunnen afstandseisen worden berekend die moeten worden aangehouden ten opzichte van kwetsbare objecten. Het BEVB bevat milieukwaliteitseisen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen door buisleidingen, de systematiek is eigenlijk vergelijkbaar met het BEVI. Het besluit kent daarnaast een belangrijke rol toe aan de exploitant van de buisleidingen (waaronder zorgplicht).

4.5 Waterkwaliteit

In het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 zijn milieukwaliteitsnormen voor water opgenomen. De waterkwaliteitseisen vinden hun grondslag in de Kaderrichtlijn water. De kaderrichtlijn water (KRW) bevat de milieudoelstellingen van de EU op watergebied: in 2015 moet al het oppervlakte- en grondwater in goede toestand zijn. Deze algemene doelstellingen (die overigens wel wat flexibiliteit bevatten) moeten in kwaliteitsnormen nationaal worden uitgewerkt. De KRW maakt een onderscheid tussen een goede chemische toestand en een goede ecologische toestand.

De Nederlandse invulling van het KRW bestaat uit het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water (BKMW). Dit is een AMvB op grond van hoofdstuk 5 Wm, waardoor er grens- en richtwaarden zijn gesteld. De werkelijke aanpak is planmatig van aard, nu de kwaliteitseisen zijn gekoppeld aan de bevoegdheid tot het opstellen van waterplannen. In art. 5.2b Wm is verder voorzien in de mogelijkheid om in een amvb voor te schrijven dat milieukwaliteitseisen voor regionaal voorkomende watertypen worden vastgesteld door PS in de provinciale milieuverordening.

4.6 Luchtkwaliteit

De luchtkwaliteitsnormen hebben tot de nodige commotie geleid in ons land. Zij worden in Nederland als hinderlijk ervaren, omdat bouwprojecten er vertraging door ondervinden door bijvoorbeeld een te hoge concentratie fijn stof (PM10). De normen voor de luchtkwaliteit vinden hun grondslag in het Europese recht. Naast de Wm is de belangrijkste wet op het terrein van de bescherming van de lucht de Wet Luvo.

Deze normen vinden hun oorsprong in het Europese recht (meest recent: Richtlijn 2008/50). De richtlijn bevat grenswaarden en richtwaarden, en verplicht lidstaten tot zonering en beheer van de lucht in die zones. Op bepaalde tijdstippen moet de luchtkwaliteit in de zones onder de grenswaarden liggen. Deze tijdstippen verschillen voor verschillende vervuilende stoffen, en lidstaten kunnen iets schuiven in deze tijdstippen. Echter, om de tijdstippen te verlaten moet wel aan eisen worden voldaan, zoals het schrijven van een luchtkwaliteitsplan met passende maatregelen. Het is de Commissie die uiteindelijk het laatste woord heeft in de goedkeuring van het uitstel van de tijdstippen. Ongeacht enig uitstel moeten lidstaten preventieve actieplannen opstellen die in werking kunnen treden als onverhoopt toch een overschrijding van grenswaarden dreigt. Een hard emissieplafond voor verschillende stoffen is vervolgens neergelegd in de National Emission Ceiling (NEC) richtlijn. Na 2010 mochten de plafonds niet meer worden overschreden.

Nationaal is hoofdstuk 5 titel 5.2 Wm inzake luchtkwaliteitseisen van belang. In bijlage 2 Wm zijn vervolgens verschillende waarden en drempels opgenomen omtrent luchtkwaliteit. Titel 5.2 Wm gaat uit van een programmatische aanpak, waardoor individuele projecten veelal niet getoetst hoeven worden (te weten de projecten als genoemd in het Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), en projecten die ‘niet in betekenende mate bijdragen’). Art. 5.16 lid 2 bevat een limitatieve opsomming van bevoegdheden en handelingen die de luchtkwaliteit beïnvloeden. Als zo’n bevoegdheid wordt uitgeoefend, moet aan de grens- en richtwaarden in Bijlage 2 worden getoetst. Als blijkt dat sprake is van een overschrijding, kan het project slechts doorgang vinden indien het niet in betekende mate (nibm) bijdraagt aan de hoeveelheid stikstofdioxide of PM10 in de lucht. Een project draagt nibm bij als het niet meer dan 3% aan de gemiddelde PM-10- en stikstofdioxideconcentratie bijdraagt.

Als een project wel in betekende mate bijdraagt, kan het alsnog doorgang vinden indien het opgenomen is in het NSL. Tegen (al dan geen) opname in het NSL staat geen rechtsbescherming open. Pas als het project geen nibm-project en geen NSL-project is, moet worden getoetst aan luchtkwaliteitseisen. Voor deze projecten bestaat wel de mogelijkheid om de salderingsregeling toe te passen (art. 5.16 lid 1 sub b). Een bijzonder besluit is verder het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen). Dit besluit biedt extra bescherming aan voor kwetsbare groepen.

4.7 Geluidshinder

4.7.1 Inleiding

Geluidshinder kan op verschillende manieren worden tegengegaan: door de bron aan te pakken of juist door bij de ontvanger maatregelen te treffen. En middels zonering wordt de overdracht aangepakt. Verschillende wetten beogen geluidshinder tegen te gaan. De Wm en Wabo vatten geluidshinder ook onder het milieu-begrip. Middels voorschriften bij de omgevingsvergunning kan overlast worden voorkomen. Hierbij wordt meestal uitgegaan van de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening, waarin veel normen zijn vervat. Specifiek voor vliegtuiglawaai zijn er de Wet luchtvaart en Luchtvaartwet. Maar bovenal is er de Wet geluidhinder.

4.7.2 Wet geluidhinder

De Wet geluidhinder en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving vormen geen gemakkelijk te doorgronden geheel. Deze wet verplicht tot het vastleggen van zones in het bestemmingsplan (zodra dit plan wordt vastgesteld), rondom industrieterreinen met ‘grote lawaaimakers’ en langs (spoor)wegen en trams. Voor industrieterreinen geldt dat buiten deze zone de geluidsbelasting niet de 50 dB(A) mag overschrijden, voor zover hier geluidsgevoelige bestemmingen zoals woningen of scholen staan (art. 40 Wgh). B & W kunnen evenwel ontheffing verlenen voor het bouwen binnen de zone. Er wordt dan een ‘hogere waarde’ vastgesteld, die op verschillende plekken in de wet wel gemaximeerd is. Bij wegen staat de breedte van de zone op voorhand vast, afhankelijk van het aantal banen en de locatie. De Chw biedt nog wat mogelijkheden om aan ‘akoestisch volle’ bedrijventerreinen een handreiking te doen als men toch nog een inrichting wil toevoegen (de omgevingsvergunning zou eigenlijk moeten afketsen op de geluidsnormen). Als een geluidsreductieplan wordt vastgesteld waarmee binnen vijf jaar het geluidsniveau onder de grenswaarde raakt, kan de vergunning alsnog worden verleend (art. 67 Wgh wijdt verder uit over het reductieplan).

4.7.3 Wet milieubeheer

In hoofdstuk 11 Wm is een nieuw systeem voor geluidsnormen voor rijkswegen en hoofdspoorwegen opgenomen. Dit nieuwe systeem gaat uit van zgn. geluidproductieplafonds, dit geeft de ten hoogste toegestane geluidproductie op referentiepunten langs de weg. De idee van het nieuwe systeem is dat er sprake is van een continue naleving van de geluidproductieplafonds en de geluidsbelasting niet meer alleen wordt getoetst op het moment van aanleg of wijziging van de infrastructuur.

4.8 Bodem

4.8.1 Inleiding

De bestuursrechtelijke regelgeving ten aanzien van de bodem is talrijk en verdeeld over verschillende wetten. Dat heeft te maken met het feit dat de bodem veroorzaakte verontreinigingen lang vasthoudt. Om diverse redenen is er dan ook alle aanleiding om te trachten bodemverontreiniging te voorkomen en aanwezige bodemverontreiniging ongedaan te maken.

4.8.2 Voorkomen en bestrijden van nieuwe verontreiniging

Ook bodembescherming wordt in de Wm en Wabo behandeld, nu het zeker een zaak van milieu is. Aan vergunningen voor inrichtingen kunnen dan ook voorwaarden ter bescherming van de bodem worden verbonden. In de Waterwet wordt de waterbodem beschermd, onder andere middels voorwaarden aan lozingsvergunningen. En de Woningwet en Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden houden eveneens de bodem in het oog. Maar de Wet bodembescherming is toch de belangrijkste wet op dit terrein.

4.8.3 Sanering van bestaande verontreinigingen

De Wet bodembescherming heeft in belangrijke mate betrekking op de sanering van bestaande gevallen voor bodemverontreiniging. Hierbij staan enkele begrippen centraal:

- Ernstige bodemverontreiniging: Aan de hand van interventiewaarden bepaalt de Wbb wanneer sprake is van ernstige bodemverontreiniging. In dat geval moet gesaneerd worden.

- Spoed: Als dit met spoed moet gebeuren, wordt een saneringsbevel opgelegd. Dit bevel is bij voorkeur gericht aan de veroorzaker, maar kan ook aan de eigenaar van de vervuilde grond worden gegeven, tenzij deze volkomen onschuldig is.

- Saneringsplan: Het bevoegd gezag zal wel altijd met een saneringsplan moeten instemmen alvorens werkelijk opgeschoond mag worden.

- Evaluatieverslag: Achteraf vindt een evaluatie plaats. Dat verslag behoeft de instemming van het bevoegd gezag.

- Nazorgplan: Zo nodig wordt een nazorgplan opgesteld, waarin beperkingen en maatregelen opgenomen zijn.

- Beperkingen en maatregelen: De eigenaar of gebruiker van de grond dient de beperkingen uit het nazorgplan in acht te nemen.

- Bevelen: De Wet bodembescherming kent diverse mogelijkheden tot het opleggen van bevelen door het bevoegd gezag. In het huidige bodembeleid staat sanering in eigen beheer door de eigenaar centraal.

4.9 Afwijken van kwaliteitsnormen

4.9.1 De Interimwet stad-en-milieubenadering

De Interimwet stad-en-milieubenadering zijn uitzonderingen opgenomen op al het bovenstaande. Al deze normen zijn hinderlijk in het proces van ‘compact bouwen’ zoals dat gebeurt in steden. Gemeenten mogen in door hen aangewezen projectgebieden afwijken van de lucht-, geluid- en bodemnormen, maar enkel voor het vestigen van milieugevoelige bestemmingen of kleinschalige bedrijvigheid (art. 2). Een afwijkingsbesluit wordt niet zomaar genomen. Eerst moet gezocht worden naar mogelijkheden binnen de overige bestaande regelgeving en nadelige gevolgen dienen zoveel mogelijk te worden gecompenseerd. Overigens mag nooit van de Europese normen worden afgeweken, waardoor een afwijkingsbesluit op het gebied van luchtkwaliteit welbeschouwd niet kan. Met de aanvang van 2014 moet de wet vervallen ten faveure van de Wet gebiedsontwikkeling en milieu.

4.9.2 Crisis- en herstelwet

De Crisis- en herstelwet is een andere bron van afwijkingsmogelijkheden, voor zover dit nodig is in ontwikkelingsgebieden en bij experimenten ten bate van innovatie. Ontwikkelingsgebieden worden bij AMvB voor tien jaar aangewezen en zijn reeds bestaande stedelijke gebieden en bedrijventerreinen (art. 2.2 Chw). Men handelt op basis van een gebiedsontwikkelingsplan, dat wordt vastgesteld samen met het bestemmingsplan of inpassingsplan. Art. 2.3 lid 5 Chw meldt waarvan nu precies afgeweken mag worden. Hieronder vallen ook milieukwaliteitsnormen, waar overigens na tien jaar wel aan voldaan moet worden. Lukt dit niet, dan neemt B&W ‘maatregelen’. Ook de innovatieve projecten worden bij AMvB aangewezen.

Plannen - Chapter 5 (4)

5.1 Inleiding

Zowel de Wm, de Waterwet, de Wro, als de Nbw 1998 geven regels betreffende bevoegdheden of verplichtingen van bestuursorganen om plannen vast te stellen. Maar ook buiten de wet bestaan er mogelijkheden om plannen vast te stellen, zoals recreatieplannen en baggerplannen. Plannen zorgen voor overzichtelijkheid, doorzichtigheid en duidelijkheid van beleid dat het inrichten van onze fysieke leefomgeving tot doel heeft. Plannen kunnen van regionaal tot rijksniveau voorkomen, en over alle beleidsgebieden uitstrekken: bijvoorbeeld waterbeleid, afvalbeleid en natuurbeleid.

Op het ruimtelijke ordeningsgebied zijn alleen bestemmingsplannen bindend voor burgers. Ook de doorwerking van plannen is niet altijd bindend voor bestuursorganen. De belangrijkste ruimtelijke plannen zullen hieronder besproken worden. Het betreft plannen op grond van de Wm, Wro, Waterwet en Nbw 1998. Alvorens de inhoud en totstandkoming van deze plannen worden besproken, wordt eerst het Europese kader geschetst.

5.2 Europees kader

Op milieugebied stelt de Europese Commissie Milieu-actieprogramma’s op. Hiermee wordt uiteengezet welke thema’s de focus hebben in de Europese wetgeving in de periode van de programma’s. Het Europees recht werkt wat betreft plannen op nationaal niveau ook door via richtlijnen; zo heeft Nederland door verplichtingen tot het opstellen van stroomgebiedbeheersplannen.

De planning voor de ruimtelijke ordening is meer een nationale aangelegenheid. Het Europese recht kent voor dit terrein weinig directe verplichtingen, in de zin van verplichtingen voor de lidstaten om ruimtelijke plannen op te stellen. Indirect is er echter wel een invloed van het Europese recht op de ruimtelijke beleidsplannen. Verder kunnen uit het EU-recht voortvloeiende verplichtingen niet worden geïmplementeerd door de vaststelling van niet bindende beleidsplannen. Het Hof van Justitie eist namelijk dat Europese richtlijnen worden omgezet in bindende voorschriften. Op het gebied van water is er een belangrijke Europese ontwikkeling ten aanzien van planverplichtingen. de Krw en de Ror verplichten de lidstaten de komende jaren tot het opstellen van stroomgebiedbeheersplannen en overstromingsrisicobeheerplannen.

Verder is voor een aantal omgevingsrechtelijke plannen nog relevant het verdrag van Aarhus en de ter uitvoering daarvan vastgestelde EG-richtlijn (2003/03) en de EG-inspraakrichtlijn (2003/35). Ook de richtlijn voor strategische milieubeoordeling (2001/42) is van invloed op de vaststelling van een aantal omgevingsrechtelijke plannen.

5.3 Milieubeleidsplannen

5.3.1 Algemeen

Artikel 4.3 Wm verplicht de ministers van VROM, V en W, LNV en EZ [thans: I&M en ELI] eenmaal per vier jaar een (strategisch) nationaal milieubeleidsplan vast te stellen dat de belangrijkste beleidskeuzen (hoofdzaken zoals milieukwaliteit, milieubeschermingsgebieden en doelstellingen met termijnen) bevat. Het beleid moet op duurzame ontwikkeling gericht zijn. Bij de vaststelling van nationale beleidsplannen moeten belanghebbende bestuursorganen (zoals GS van de provincies), instellingen en organisaties gehoord worden (art. 4.4 Wm). Inspraak voor ‘een ieder’ op grond van afdeling 3.4 Awb.

Op provinciaal niveau verplicht artikel 4.9 Wm PS eens per vier jaar een op het nationaal lijkend provinciale milieubeleidsplan vast te stellen dat ook de belangrijkste beleidskeuzen bevat. Dit plan moet echter ook gebieden die volgens de Nbw beschermd (staats)natuurmonument zijn en watergebieden van internationale betekenis aanduiden. Inspraak voor publiek is mogelijk bij de voorbereiding.

Artikel 4.16 Wm bepaalt dat gemeenten gemeentelijke milieubeleidsplannen kunnen vaststellen, maar het is niet verplicht vanwege de vaak geringe omvang van de milieuproblemen. Bij vaststelling van deze plannen wordt de geldingsduur bepaalt (art. 4.19 Wm). Inspraak voor publiek is mogelijk.

5.3.2 Totstandkoming

De milieubeleidsplannen kennen een eenvoudige totstandkomingsprocedure. In de Wm is aangegeven wie moet worden betrokken bij de totstandkoming van de verschillende milieubeleidsplannen. Artikel 4.4 Wm verklaart afdeling 3.4 Awb van toepassing, waarbij eenieder zienswijzen mag indienen. Voor de nationale en provinciale plannen is via art. 4.6 en art. 4.12 Wm voorzien in een geldigheidsduur van 4 jaar; op gemeentelijk niveau wordt de geldigheidsduur bij vaststelling van het plan bepaald (art. 4.19 Wm).

5.4 Ruimtelijke plannen: structuurvisies

5.4.1 Algemeen

Een van de structuurbepalende uitgangspunten van de Wro is dat er onderscheid wordt gemaakt tussen beleid, normstelling en uitvoering. Voor het strategisch ruimtelijk beleid op gemeentelijk, provinciaal en landelijk niveau worden één of meer structuurvisies opgesteld. Voorheen, onder de WRO, konden in dergelijke structuurvisies ook juridisch bindende elementen voorkomen die planwetgevers in acht dienden te nemen. Met de Wro is daar echter een eind aan gekomen.

Structuurvisies worden vastgesteld ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. een goede ruimtelijke ordening zal bij moeten dragen aan de kwaliteit van de leefomgeving. Aangezien er bij de ordening van ruimtegebruik vele belangen een rol spelen, zullen deze belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen en worden gecoördineerd. In een structuurvisie wordt voro het gebied waarop het plan betrekking heeft op hoofdlijnen aangegeven welke ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien en op welke wijze deze zullen worden verwezenlijkt. Pas in het bestemmingsplan worden de gebruiksmogelijkheden van de grond juridisch bindend vastgelegd.

5.4.2 Totstandkoming

De gemeenteraad, Provinciale Staten en de Minister van VROM stellen de structuurvisies vast. Hierin zijn de voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen vastgelegd en dienen de goede ruimtelijke ordening. In de Wro is geen verplichte voorbereidingsprocedure opgenomen voor structuurvisies. Wel geldt een kennisgevingsplicht (art 3.12 Awb), en gelden er speciale procedures voor structuurvisies die kaderstellend zijn voor mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige besluiten, voor structuurvisies die in ontwikkelingen voorzien in of grote gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden en voor rijksstructuurvisies.

Voor de rijksstructuurvisie zijn ten behoeve van de parlementaire controle specifieke regels opgenomen. Zo mag een rijksstructuurvisie niet worden opgesteld voordat de Tweede Kamer daarover heeft kunnen beraadslagen. Met de verwezenlijking van zo een visie mag bovendien niet worden begonnen voordat de Staten Generaal daarover heeft kunnen beraadslagen (art. 2.3 lid 4 Wro).

5.5 Waterplannen

5.5.1 Algemeen

Voor het beleid en beheer ter zake van watersystemen voorziet de Waterwet in hoofdstuk 4 in een planstelsel. Twee soorten plannen onderscheiden: het strategische waterplan en het beheerplan. Strategische waterplannen dienen op provinciaal of nationaal niveau te worden vastgesteld, en dienen de hoofdlijnen van het waterbeleid te bevatten. In beheerplannen (vast te stellen door de watersysteembeheerders, bijv. de minister van V&W of waterschapsbesturen, dient het operationele beleid uiteengezet te worden. Beide soorten plannen moeten minimaal eens in de zes jaar worden herzien.

5.5.2 Strategische waterplannen

Er zijn twee soorten strategische waterplannnen: het nationale en het regionale waterplan.

- Het nationale waterplan:

Dit wordt vastgesteld door de minister van I en M en door ministers die het mede aangaat; het regionale waterplan wordt door Provinciale Staten vastgesteld (art. 4.4 Ww).

In het nationale waterplan dient in ieder geval te worden opgenomen:

• een aanduiding van de gewenste ontwikkeling, werking en bescherming van de watersystemen in het licht van juridische doelstellingen en normen;

• binnen welke termijn de doelstellingen dienen te worden bereikt en wat voor financiële middelen daarvoor nodig zijn;

• stroomgebiedbeheersplannen en overstromingsrisicobeheerplannen, op grond van de Kaderrichtlijn Water en Richtlijn overstromingsrisicobeheer.

• een aanwijzing van de oppervlaktelichamen als kunstmatig, sterk veranderend of natuurlijk, overeenkomstig art. 4.3 lid 3 Kaderrichtlijn water (KRW).

- Het regionale waterplan:

Dit moet worden vastgesteld door PS (art 4.4 lid 1 Waterwet). De inhoud van het regionale waterplan verschilt niet wezenlijk van de inhoud van het nationale waterplan aangezien dit de hoofdlijnen beschrijft van het regionale waterbeleid. Ook in de regionale waterplannen zullen de doelstellingen en maatregelen voor het stroomgebiedbeheer en het overstromingsrisicobeheer moeten worden opgenomen gerangschikt naar stroomgebieddistrict.

5.5.3 Beheerplannen

In een beheerplan geeft de watersysteembeheerder aan hoe hij de in de Waterwet opgenomen doelstellingen en normen wil bereiken. In een beheerplan is opgenomen:

- een programma (incl. tijdsschema) van maatregelen om de doelstellingen uit art. 2.1 Waterwet te verwezenlijken

- toekenning van functies aan watersystemen (voor zover dit mogelijk is uit de strategische plannen)

- een uiteenzetting van hoe het beheer wordt van de watersystemen wordt uitgevoerd bij calamiteiten en een normale situatie

- een overzicht van de benodigde financiële middelen.

Op de totstandkoming van het rijksbeheerplan is afdeling 3.4 Awb van toepassing, met de toevoeging dan eenieder zienswijzen mag indienen. Waterschapsbesturen moeten bij de vaststelling van hun beheerplannen rekening houden met het regionale waterplan (art. 4.6 lid 1 Waterwet), en dienen een verplichte goedkeuring van GS te krijgen. In het kader van die goedkeuring zullen GS het beheerplan namelijk toetsen aan het regionale waterplan.

Met het oog op het terugdringen van specifieke interbestuurlijke toezichtinstrumenten en de politieke wens om bestuurlijke en ambtelijke drukte te verminderen, zal de provinciale goedkeuring van door de waterschapsbesturen vastgestelde beheerplannen binnenkort komen te vervallen. In de Waterwet of het Waterbesluit is niet voorzien in een procedure voor de totstandkoming van beheerplannen van de waterschappen.

Bij of krachtens provinciale verordening kunnen echter wel regels worden gesteld omtrent de voorbereiding en de goedkeuring van deze beheerplannen (art. 4.7 Waterwet). Die regels moeten in ieder geval voorzien in de raadpleging van de andere betrokken watersysteembeheerders, de colleges van GS en de colleges van B en W van de betrokken gemeenten.

5.5.4 Waterplannen en de implementatie van de Krw en Ror

Waterplannen spelen een grote rol bij de implementatie van de planverplichtingen van de Krw en de ror en de effectgerichte waterkwaliteitseisen uit de Krw. De plannen zullen de maatregelen moeten bevatten om de kwaliteitsnormen voor alle wateren op tijd te halen. De maatregelen die ter uitvoering van art. 11 Krw zijn opgenomen, dienen uiterlijk drie jaar na de herziening van die plannen operationeel te zijn.

De maatregelen die in de verschillende decentrale plannen zijn opgenomen zullen uiteindelijk ook in het nationale waterplan moeten worden opgenomen. In de beheerplannen nemen de waterschappen de maatregelen op die zij in het kader van de Krw en de Ror zullen treffen. Deze maatregelen worden vervolgens opgenomen in de regionale waterplannen van de provincies. Om te bewerkstelligen dat in het hogere plan de maatregelen uit de lagere plannen kunnen worden opgenomen, wordt in de praktijk een zogenaamd ´trapje-op-trapje-af-systeem´ gehanteerd. Dit houdt in dat de ontwerpplannen als eerste door de waterschappen worden vastgesteld, daarna door de provincies en tot slot door het Rijk. Deze plancyclus moet eenmaal in de zes jaar worden doorlopen.

5.6 Natuurbeleidsplan

5.6.1 Algemeen

Verschillende plannen zijn voor het natuurbeleid van belang. ten eerste de natuurbeleidsplannen en de soortenbeschermingsplannen. Het natuurbeleid moet met name ook tot uitdrukking komen in de ruimtelijke plannen waarin de ruimtelijke doorwerking van het natuurbeleid is neergelegd. De beheerplannen zullen in dit hoofdstuk niet aan de orde komen.

5.6.2 Natuurbeleidsplan

Het natuurbeleidsplan uit 1990 was van grote invloed op het natuurbeleid, doordat het de ontwikkeling van een Ecologische hoofdstructuur (EHS) verlangde. Deze EHS wordt gevormd door bijzondere gebieden te verbinden door ecologische verbindingszones, en uit te breiden. Het natuurbeleidsplan 1990 is vervangen door de Nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ uit 2000 die een transparanter en samenhangender beleid beoogt, maar ook de ontwikkeling van de EHS voortzet. In hoofdstuk II van de Nbwet staat de procedure voor het natuurbeleidsplan omschreven: ministers stellen het vast en het heeft duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschappelijke waarden ten doel (art. 4 Nbwet).

Artikel 5 bepaalt de inhoud: aanwijzing van gebieden, gebiedscategorieën, soorten dieren en planten en beleidsregels over voorlichting en onderzoek. Het plan wordt eens in de acht jaar vastgesteld, tenzij het wordt vervangen of na vier jaar wordt aangepast (art. 8 lid 1 en 2 Nbwet). Op de voorbereiding is afdeling 3.4 Awb van toepassing (art. 7 lid 1 en 2 Nbwet). Het wordt naar de Staten-Generaal en GS gestuurd en in het Staatsblad gepubliceerd.

Provinciale natuurbeleidsplannen hebben geen wettelijke basis en komen ook niet zelfstandig voor. Meestal geschiedt dit in samenhang met een provinciaal omgevingsplan.

5.6.3 Soortenbeschermingsplannen

Sinds 1996 wordt het beleid met betrekking tot de bescherming van flora en fauna vormgegeven in soortenbeschermingsplannen. Deze plannen hebben geen wettelijke basis. De minister van LNV stelt op grond van art. 7 Ffw lijsten op van soorten die met uitsterving worden bedreigd, de ‘Rode Lijsten’. Inmiddels wordt steeds meer gekeken naar leefgebieden, in plaats van individuele soorten.

5.6.4 Structuurvisie Natuur en Landschap

Op grond van art. 9 Nbwet 1998 bestaat er voor de overheid een verplichting om een Structuurvisie Natuur en Landschap op te stellen, waarin inzicht moet worden gegeven in de ruimtelijke doorwerking van het beleid inzake natuur en landschap, zoals de EHS. De bescherming van de EHS zal uiteindelijk via structuurvisies en bestemmingsplannen moeten worden doorgevoerd.

In de Nbwet zijn weinig bepalingen opgenomen over de totstandkomingprocedures van het Natuurbeleidsplan en de Structuurvisie Natuur en Landschap. Op de Structuurvisie is de procedure voor rijksstructuurvisies van toepassing zoals beschreven in de Wro en Bro, en op de voorbereiding van het Natuurbeleidsplan is afdeling 3.4 Awb van toepassing, waarbij eenieder zienswijzen mag indienen.

5.7 Juridische betekenis

In de voorgaande paragrafen is een overzicht gegeven van de plannen die in het omgevingsrecht van belang zijn. Daarbij zijn met name de inhoud en totstandkoming aan de orde geweest. Plannen zijn, zo mag na het voorgaande wel geconstateerd worden, van belang voor het omgevingsrecht. Het karakter van de plannen is steeds beleidsmatig: de doelen en middelen daartoe worden opgenoemd, maar rechtsgevolgen zijn er niet. Art. 8:5 Awb benadrukt dit voor de meeste plannen.

Evenwel zal niet zomaar van plannen mogen worden afgeweken bij het nemen van besluiten, net zomin als dat bij beleidsregels mag. Hoe concreter het plan is geformuleerd, hoe sterker deze binding wordt. Zeer strakke plannen kunnen zo zelfs aan beleidsregels worden gelijkgesteld, als uitspraken worden gedaan over concrete bevoegdheidsuitoefening. Soms kan er wel een ‘zijdelingse’ juridische betekenis zijn; een structuurvisie mag bijvoorbeeld fungeren als grondslag voor de vestiging van een gemeentelijk voorkeursrecht.

Verticale werking ontbreekt meestal: lagere overheden zijn niet gebonden door plannen van hogere organen. Uitzonderingen vormen het regionale waterplan en het LAP. Om toch in andere gevallen verticale werking te realiseren, worden toezichtbevoegdheden aangewend. De minister van VROM [I&M] mag ex art. 4.13 Wm aan PS aanwijzingen geven over de inhoud van het provinciale milieubeleidsplan.

5.8 Afstemming

5.8.1 Algemeen

Het ligt enigszins voor de hand dat de inhoud van de omgevingsrechtelijke plannen elkaar op onderdelen kunnen overlappen. Hierdoor is enige vorm van afstemming noodzakelijk. Afstemming vindt plaats door in de ruimtelijke plannen aandacht te besteden aan beleid op het terrein van milieu, water en natuur. In de verschillende wetten is die afstemming op verschillende manieren geregeld.

De afstemmingsregelingen komen achtereenvolgens aan de orde. Verder wordt er aandacht besteed aan een meer bestuurlijk en buitenwettelijk fenomeen± het provinciale omgevingsplan (POP). Hierin integreren provincies de beleidsplannen die zij op grond van de verschillende wetten moeten vaststellen in één plan.

5.8.2 Afstemmingsregelingen

De verschillende plannen zullen uiteindelijk ook samen moeten kunnen vallen. Daarom bestaan op bovengemeentelijk niveau ‘haasje-over’ constructie, die maken dat bij de vaststelling van een nieuw plan moet worden aangegeven hoezeer er afstemming is tussen de verschillende plannen en of de andere plannen moeten worden aangepast. De mate en de termijn waarin die plannen moeten worden herzien wordt ook opgenomen in het nieuwe plan. In de praktijk werkt dit niet briljant en daarom is de constructie niet meer opgenomen in de Waterwet en Wro (de integrale aanpak middels structuurvisies kan zichzelf dus op verschillende bestuurslagen tegenspreken). De verplichting bestaat alleen nog voor beleidsplannen in het kader van de Wm, Nbw en Planwet Verkeer en vervoer.

Op rijksniveau vindt coördinatie vooral plaats door ministerieel overleg en door samenwerking van de betrokken ministers bij het plan. Ook de rijksstructuurvisies moeten worden vastgesteld in overeenstemming met de ministers wie het aangaat. In de Waterwet is de doorwerking van de strategische waterplannen naar structuurvisies wettelijk geregeld. Met name op provinciaal niveau worden in de praktijk ook andere afstemmingsmethoden gehanteerd. Ook wordt steeds vaker een integraal omgevingsplan vastgesteld.

5.8.3 Omgevingsplan

Nieuw is het instrument van het omgevingsplan, een integraal beleidsplan op provinciaal niveau. Dit instrument won aan populariteit na de invoering van de Wro, waarin structuurvisies niet meer bindend waren. Het doel van het omgevingsplan is om interactie tussen verschillende beleidsterreinen te bewerkstelligen. Omdat het omgevingsplan dienst doet als toetsingskader voor besluiten, zullen de verschillende beleidsonderdelen in het plan moeten worden onderscheiden.

De verschillen in totstandkomingsprocedures en looptijd van de plannen behoeven geen juridische belemmering te zijn voor het vaststellen van een integraal omgevingsplan, wanneer het plan wordt voorbereid met toepassing van de u.o.v. (uniforme openbare voorbereidingsprocedure) en de kortste herzieningsperiode wordt aangehouden. Het is de bedoeling om in de voorgenomen Omgevingswet de bovenbeschreven omgevingsplannen op ieder overheidsniveau te integreren in één integrale strategische omgevingsvisie.

Regulering van activiteiten - Chapter 6 (4)

6.1 Inleiding

Het omgevingsrecht kent verscheidene instrumenten om activiteiten te reguleren. Doel hiervan is het afstemmen van een activiteit op de omgeving. Regulering is van oudsher een beproefd systeem in grote delen van het omgevingsrecht. In wetgeving wordt dan bepaald dat een activiteit verboden is, tenzij wanneer er een vergunning of ontheffing voor is verleend. Door het verbod met de mogelijkheid tot het maken van een uitzondering, wordt niet alleen het verrichten van activiteiten gereguleerd, maar ook de wijze waarop de activiteiten worden verricht kan worden genormeerd door aan de toestemming voorschriften te verbinden. Daarnaast worden steeds meer activiteiten gereguleerd door middel van algemene regels.

In dit hoofdstuk worden de instrumenten ter regulering van activiteiten besproken: milieu, ruimtelijke ordening en bouwen, natuur en water. Verder wordt de omgevingsvergunning besproken, aangezien dit immers de regeling bevat voor een vergunning voor locatie gebonden activiteiten. Verder moet worden bedacht dat de Wabo geen algemene omgevingswet is, de omgevingsvergunning is slechts een instrument om activiteiten te reguleren. Bij de bespreking van de verschillende instrumenten wordt steeds ingegaan op de te reguleren activiteit, het bevoegd gezag, het toetsingskader, de totstandkoming en rechtsbescherming.

6.2 Europees kader

Uit het Europees en internationaal recht vloeien ten aanzien van instrumenten ter regulering van activiteiten verplichtingen voort voor de lidstaten. Een aantal Europese richtlijnen zijn hiervoor van belang.

- Met betrekking tot de omgevingsvergunning voor een inrichting is de horizontale IED-richtlijn, Richtlijn Industriële Emissies, van belang (Richtlijn 2010/75). Deze richtlijn ziet op de integrale regulering van grote industriële installaties, om een hoog beschermingsniveau voor het milieu in zijn geheel te bereiken. De richtlijn is van belang, omdat zij verplicht tot het uitvoeren van een integrale afweging bij de vergunningverlening voor de oprichting en het in werking hebben van een inrichting. De IED-richtlijn gaat uit van een integrale benadering van verontreiniging en verplicht de lidstaten een vergunningplicht in te voeren voor grote installaties en belangrijke wijzigingen van die installaties.

- Voor de verschillende toestemmingstelsels en algemene regels zijn met name de mer-richtlijn en de Seveso II-richtlijn van belang. Zo moet soms een MER worden opgesteld voor de beslissing van een vergunningaanvraag en gelden vanwege de Seveso II-richtlijn rapportageverplichtingen. Daarnaast moeten de eisen die voortvloeien uit de Europese luchtkwaliteitsrichtlijnen in acht worden genomen.

- De Kaderrichtlijn water (2000/60) is op het gebied van waterbeheer de centrale richtlijn. Deze stelt eisen aan de waterkwaliteit die onder andere in de instrumenten voor de regulering van activiteiten vertaald moeten worden.

- De regeling voor de vergunning o.g.v. de Natuurbeschermingswet is flink beïnvloed door de Habitatrichtlijn. Deze richtlijn bevat een beoordelingskader voor plannen die significante effecten kunnen hebben op gebieden die op grond van de Habitatrichtlijn aangewezen worden. Dit beoordelingskader is geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet 1998.

6.3 Wabo

De Wabo reguleert middels de omgevingsvergunning vele verschillende activiteiten voor een project. Een project kan uit meerdere activiteiten bestaan, zoals het slopen van een oud gebouw, de grond bouwrijp maken, nieuwbouw en dat alles in het kader van één project. Anderzijds kan voor de bouw van een carport of de kap van een boom met één activiteit worden volstaan. In de verleende omgevingsvergunning kunnen vervolgens beperkingen en voorwaarden worden opgelegd, bijvoorbeeld met betrekking tot de ruimtelijke ordening of flora en fauna.

6.3.1 Achtergrond

Het idee achter de omgevingsvergunning is dat vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen en meldingsplichten allemaal in één aanvraag, onder één regime beoordeeld worden door één bevoegd gezag. Zo worden ook tegenstrijdige vergunningsvoorwaarden voorkomen. De uitvoering van de Wabo wordt beheerst door het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Het Bor bevat regels voor de aanwijzing van omgevingsvergunningplichtige en omgevingsvergunningvrije activiteiten, het bevoegd gezag, de aanvraag, de inhoud van de omgevingsvergunning, het advies en de verklaring van geen bedenkingen en de handhaving. De Mor bevat bepalingen inzake de indieningsvereisten van de aanvraag en zijn kwaliteitseisen voor de handhaving.

6.3.2 Reikwijdte

De reikwijdte van de omgevingsvergunning is ruim: plaatsgebonden projecten die invloed hebben op het fysieke milieu (dus geen vervoer etc., want niet plaatsgebonden). Onder fysiek milieu vallen milieu, natuur, landschappelijke en culturele waarden aldus de Memorie van Toelichting bij de Wabo. Hiermee zijn zo’n 25 besluiten onder de reikwijdte van de Wabo gebracht. De activiteiten die in artikel 2.1, lid 1 Wabo zijn genoemd, zijn de volgende: het bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk (geen bouwwerk zijnde), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, het in gebruik nemen van gronden of bouwwerken op bij amvb aangewezen categorieën van gevallen, het oprichten of veranderen van de werking van een inrichting, het slopen of in enig op zich wijzigen van een beschermd monument, het slopen van een bouwwerk wanneer dat in een bestemmingsplan is bepaald, het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- en dorpsgezicht, of het verrichten van een andere activiteit die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving.

Ook besluiten die niet zijn opgenomen in de Wabo kunnen in de omgevingsvergunning worden ‘aangehaakt’: voor een project dat een omgevingsvergunning vereist kan bijvoorbeeld in de vergunning een Ffw-ontheffing worden opgenomen, in plaats van dat deze apart moet worden verleend. Als de vergunning niet nodig is, moet de ontheffing wel afzonderlijk worden verleend. Of aangehaakt kan worden blijkt uit de toepasselijke wet (art. 75 Ffw voor de hierboven bedoelde ontheffing). Ook lagere overheden kunnen in hun verordeningen de mogelijkheid tot aanhaken bieden, zolang het maar kwesties rondom het fysieke milieu betreft. Par 2.2 Bor bevat een lijst van een aantal projecten die buiten de omgevingsvergunning vallen. Andere voorname buitenliggers is de watervergunning.

6.3.3 Bevoegd gezag

Een belangrijk element in de Wabo is dat er per project één bevoegd gezag is die verantwoordelijk is voor de vergunningverlening. Dit is in principe het college van B&W van de toepasselijke (of bij grensoverschrijding: meest toepasselijke) gemeente, tenzij bij AMvB GS of een minister is aangewezen (art. 2.4 Wabo). Hoofdstuk 3 Bor geeft aan wanneer dat mogelijk is. Deze regeling kan echter door de minister van VROM [I&M] ex art. 2.4 lid 4 Wabo worden doorbreken en zichzelf als bevoegd gezag aanwijzingen indien het algemeen belang dat zo vergt. Lid 5 van dat artikel bevat de basisregel: eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag. Dus ook voor latere activiteiten binnen hetzelfde project is hetzelfde gezag bevoegd, tenzij grenzen worden overschreden waardoor een hogere bestuurslaag bevoegd wordt (verschuivingen vinden dus uitsluitend niet plaats op horizontaal niveau). Overigens kan de minister op grond van art. 2.34 Wabo ook bindende aanwijzingen geven, zowel over verleende alsook nog in behandeling zijnde omgevingsvergunningen. De grenzen hieraan zijn de gemeentelijke autonomie, een eerdere verlening van een verklaring van geen bedenking of indien een andere minister al bevoegd gezag is.

6.3.4 Advies en verklaring van geen bedenkingen

Bij de te nemen beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning kunnen ook andere bestuursorganen betrokken zijn dan het bestuursorgaan dat het bevoegd gezag is. Deze betrokkenheid kan bestaan uit het geven van advies of het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen. In de eerste plaats dus het ‘gewone’ advies, gegeven door een (per definitie, art. 3:5 Awb) externe adviseur. Deze adviseur kan bijvoorbeeld B&W zijn, indien zij niet ook het bevoegd gezag zijn. Via dit advies kan nieuwe deskundigheid of een ander belang onder het voetlicht worden gebracht. De adviestermijn is zes weken, maar er bestaat voor de adviseurs geen verplichting om werkelijk advies uit te brengen. Het bevoegd gezag is verplicht om rekening te houden met wél uitgebracht advies. De consequentie van het advies negeren, kan intrekking van de vergunning zijn (art. 2.29 lid 1 Wabo), indien de adviseur hierom verzoekt.

De Wabo kent voor een specifiek geval ook een bindend adviesrecht toe aan de waterkwaliteitsbeheerder, daar waar het gaat om indirecte lozing via de riolering bij inrichtingen door de waterkwaliteitsbeheerder (art. 2.26 lid 2 Wabo). Het doel van dit advies is om waterzuivering goed te blijven laten functioneren, en op basis van het advies kunnen voorschriften aan de vergunning worden verbonden of moet de vergunning zelfs (deels) geweigerd worden.

De meest dwingende vorm van advisering is de verklaring van geen bedenking (hierna vvgb). In sommige gevallen mag een vergunning niet verleend worden alvorens een vvgb is gegeven. In de Ffw en de Nbw zijn twee situaties aangewezen waarvoor een vvgb nodig is, namelijk handelingen waarvoor een ontheffing op grond van die wet nodig is en een samenloop met de omgevingsvergunning ontbreekt. Ook art. 6.5 – 6.9 Bor geeft een aantal gevallen die een vvgb vereisen. Een vvgb kan ook verleend worden onder voorwaarden, die aan de omgevingsvergunning verbonden moeten worden. Bij het negeren van de vvgb kan het uitgevende bestuursorgaan eisen dat de omgevingsvergunning ingetrokken wordt. Deze eis moet worden ingewilligd, anders dan bij het gewone advies (art. 2.29 lid 1 jo. 2.33 lid 1 sub c Wabo).

Met de vvgb-bevoegdheid heet het vvgb-orgaan dus een doorslaggevende zeggenschap over de aspecten van de omgevingsvergunning waarop de vvgb-bevoegdheid betrekking heeft. Hierin verschilt de vvgb-bevoegdheid met het adviesrecht. Waar het bevoegd gezag de omgevingsvergunning namelijk kan verlenen in afwijking van of zonder een advies, is het aan de vvgb gebonden en kan het de omgevingsvergunning niet verlenen zonder de vereiste vvgb.

6.3.5 Normadressaat

De normadressaat voor de omgevingsvergunning is neergelegd in art. 2.25 Wabo, te weten een ieder die een project uitvoert waarop de vergunning betrekking heeft. De vergunning is dus gekoppeld aan het project, niet aan een persoon. De uitvoerder tot wie de vergunning is gericht, is diegene met de zeggenschap over het project. Op grond van lid 3 van het artikel kan onder omstandigheden overigens wel een persoonsgebonden vergunning worden afgegeven, zoals in art. 5.18 lid 4 Bor gebeurt.

Indien de vergunning gaat gelden voor een ander dan de vergunninghouder, moet de vergunninghouder dit ten minste een maan van te voren aan het bevoegd gezag melden. Deze bepaling heeft tot doel het voorkomen dat met de vergunning uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen worden benut of strafbare feiten worden gepleegd. Wanneer het gevaar bestaat dat de vergunning wordt gebruikt om strafbare feiten te plegen of daaruit verkregen voordelen te benutten, kan de vergunning worden ingetrokken. De melding van de overgang is geen voorwaarde voor de overgang van de vergunning naar de nieuwe drijver, maar is een aparte licht.

6.3.6 Deelvergunning

Hoewel de omgevingsvergunning het mogelijk maakt om voor een veelomvattend project één vergunning aan te vragen, kan het verstandig zijn om dit niet te doen en in plaats daarvan te kiezen voor deelvergunningen. Dit kan handig zijn in verband met de planning van het project.

Art. 2.7 Wabo geeft wel een uitzondering. Een vergunning voor een activiteit die valt onder meer dan één categorie van vergunning plichtige activiteiten, geldt voor al deze activiteiten. Deze ‘onlosmakelijke activiteiten’ kunnen niet per stuk worden vergund. Het ‘bouwen’ en ‘oprichten’ (twee verschillende activiteiten) van een inrichting zullen bijvoorbeeld onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, anders dan ‘slopen’ en ‘bouwen’. De deelvergunningen moeten per stuk door de volledige aanvraagprocedure heen.

Ook kan een rompvergunning worden verleend (art. 2.21 Wabo): een beperktere vergunning dan de in eerste instantie aangevraagde en geweigerde vergunning. Bij een rompvergunning worden alleen die activiteiten waardoor de vergunning geweigerd is, eruit gefilterd. Voor het overige wordt wel een omgevingsvergunning verleend, de rompvergunning. Vanzelfsprekend is dit niet mogelijk als de geweigerde activiteit onlosmakelijk is verbonden met de overige activiteiten. Met de figuur van de rompvergunning kan wellicht worden voorkomen dat projecten bij voorbaat al worden gesplitst in deelprojecten waarvoor deelvergunningen worden aangevraagd.

6.3.7 Gefaseerde vergunningverlening

Een hele andere mogelijkheid is die van de gefaseerde vergunningverlening (art. 2.5 Wabo), als de aanvrager dit zo verzoekt. Het bevoegd gezag mag dit verzoek niet afwijzen. Er worden twee (appellabele) besluiten genomen en de aanvrager heeft de keuze welke activiteiten hij onder welke vergunning brengt. Samen vormen de twee besluiten één vergunning, en de activiteit mag pas worden uitgeoefend als beide besluiten zijn genomen. De enige tijdslimiet die geldt volgt uit lid 5: de vergunningaanvraag voor de tweede fase moet binnen twee jaar na onherroepelijk worden van de eerste vergunning worden ingediend. Er is geen minimale termijn die tussen de eerste en tweede aanvraag moet zitten. Lid 8 maakt ten slotte dat bij een gelijktijdig bezwaar en beroep tegen de twee besluiten, zij als één besluit worden aangemerkt.

6.3.8 Wijzigen of intrekken van omgevingsvergunning

Verschillende actoren kunnen verzoeken tot het wijzigen of intrekken van de vergunning als deze eenmaal is verleend, te weten:

• De I&M-inspecteur, die een algemene bevoegdheid heeft (art. 2.29 lid 1 Wabo);

• Het vvgb-verlenende bestuursorgaan, met betrekking tot de aspecten waarop de vvgb ziet (lid 1 sub a);

• De adviseur, voor de onderdelen waarover hij advies heeft uitgebracht (sub b);

• GS, alleen als het gaat om een activiteit als bedoeld in art. 2.1 lid 1 sub a, b of g Wabo en bovendien de provinciale belangen van de goede ruimtelijke ordening ingrijpen vereisen (art. 2.29 lid 2 Wabo);

• De minister van I&M, alleen bij een ongewoon voorval of een gebeurtenis die ziet op de afvalvoorziening waarvan het milieu schade kan ondervinden (art. 17.1 resp. 17.5 jo. 17.5a Wm);

• De vergunninghouder zelf.

In art. 2.30 Wabo is de actualiseringsplicht opgenomen, welke alleen van toepassing is op inrichtingen en mijnbouwwerken. Deze actualiseringsplicht verplicht het bevoegd gezag om regelmatig te bekijken of de bestaande vergunningvoorschriften nog toereikend zijn. Belanghebbenden kunnen niet op grond van de Wabo een dergelijk verzoek doen, maar op grond van de Awb kunnen zij wel altijd ‘gewoon’ een beschikking aanvragen, ook als deze ziet op een omgevingsvergunning.

De wijzigingsgronden staan in art. 2.31 Wabo, waarbij imperatieve en facultatieve gronden zijn te onderscheiden.

De belangrijkste imperatieve gronden zijn:

- een verzoek van het vvgb-orgaan of ministeriële aanwijzing

- uit de actualiseringsplicht van art. 2.30 Wabo blijkt noodzaak tot wijziging

- het voorkomen van ernstige nadelige gevolgen voor het milieu bij een van rechtswege verleende vergunning.

De belangrijkste facultatieve gronden zijn:

- in het belang van brandveiligheid

- in het belang van het milieu (alleen voor inrichtingen).

Ook voor de intrekking van een vergunning bestaan imperatieve en facultatieve gronden (art. 2.33 Wabo).

Imperatief:

- noodzakelijk voor de uitvoering van een verbindend verdrag

- op verzoek van een vvgb-orgaan of ministeriële aanwijzing

- dreigende ernstige nadelen voor het milieu bij een van rechtswege verleende vergunning en wijziging ervan heeft geen zin.

Facultatief:

- na een bepaalde periode is geen uitvoering gegeven aan de vergunde activiteit

- op verzoek van de vergunninghouder en indien dit niet strijdig is met de bescherming van het milieu. Een vergunning kan ook ten dele worden ingetrokken, namelijk alleen voor de problematische activiteiten.

6.3.9 Duur van de omgevingsvergunning

Een omgevingsvergunning geldt in principe voor onbepaalde tijd, tenzij in de vergunning een termijn is opgenomen (art. 2.23 Wabo) of bij AMvB verplicht is tot het opnemen van een termijn (zie bijvoorbeeld art. 5.16 - 5.19). Zo worden omgevingsvergunningen voor het bouwen van bouwwerken of het afwijken van het planologische regime worden voor de tijdsduur van maximaal vijf jaar verleend. Omgevingsvergunningen voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting waarin activiteiten worden verricht waarbij bepaalde lijststoffen in het grondwater kunnen komen mogen slechts worden vergund voor eveneens een termijn van ten hoogste vijf jaar. In een tijdelijke omgevingsvergunning kan verder worden bepaald dat daarbij aan te wijzen voorschriften voor een daarin bepaalde termijn blijven gelden, ook nadat de vergunning haar gelding heeft verloren.

6.3.10 Toetsingskaders en inhoud van de omgevingsvergunning

Omdat een omgevingsvergunning op verschillende activiteiten tegelijk kan zien, zijn er ook verschillende toetsingskaders om rekening mee te houden. Deze zijn echter nog niet geïntegreerd, de activiteiten worden in de vergunningverlening apart beoordeeld. Art. 2.10 – 2.20 Wabo bevatten de verschillende toetsingskaders, afhankelijk van de activiteit. Als een activiteit onder meerdere toetsingskaders valt en één van die kaders verbiedt de activiteit, dan mag de activiteit niet meer worden ondernomen.

De omgevingsvergunning zelf, art. 2.22 Wabo, omschrijft duidelijk het project en de activiteit(en) waar de vergunning op ziet. Voorwaarden die aan de omgevingsvergunning verbonden kunnen worden, hangen samen met de relevante toetsingskaders en vooral het beantwoorden aan deze kaders. Deze voorwaarden zijn op elkaar afgestemd, maar niet in zo’n mate dat toetsingskaders doorbroken moeten worden. Zou dat nodig zijn, dan moet de vergunning worden geweigerd. Hoofdstuk 5 Bor gaat nader in op de mogelijke voorschriften en voorwaarden. Op grond van gemeentelijke en provinciale verordeningen kunnen eveneens voorwaarden worden opgelegd.

6.3.11 Procedures voor omgevingsvergunning

De reguliere procedure voor de verlening van een omgevingsvergunning is welbeschouwd een uitwerking hoofdstuk 4 Awb, terwijl de uitgebreide procedure overeenkomt met afdeling 3.4 Awb.

Hoofdregel is dat de aanvraag wordt ingediend bij B&W van de gemeente waar het project voornamelijk zal worden uitgevoerd. Als een ander orgaan bevoegd gezag is, kan de aanvrager daar rechtstreeks heen, maar B&W heeft ook een doorzendplicht (art. 3.1 Wabo jo. 2:3 Awb). Na een ontvangstbevestiging door de ontvanger (dus niet altijd het bevoegd gezag!) gaat de beslistermijn lopen. Art. 3.1 lid 3 meldt de inhoud van deze ontvangstbevestiging. De vereisten voor een aanvraag zijn opgenomen in de Mor. Op basis van de ontvangen aanvraag beslist het bevoegd gezag, de grondslag mag niet worden verlaten. Zo kan niet worden besloten om iets anders dan het aangevraagde te vergunnen. Ook mogen geen grote ‘extra’s’ worden voorgeschreven, zoals geluidswallen.

Voor vergunningen, art. 2.1 lid 1 sub a en e Wabo, moet een Bibob-toets worden uitgevoerd, om te voorkomen dat criminele activiteiten gefaciliteerd worden. Deze toets kan ook grondslag zijn voor de intrekking van een omgevingsvergunning (art. 5:19 lid 4 Wabo). Soms is coördinatie nodig tussen verschillende vergunning regimes, daar waar deze buiten de Wabo vallen. Afdeling 3.5 Awb bevat een algemene regeling, maar bijzondere wetten wijken hier wel eens van af. Ook kan de vergunningaanvraag worden aangehouden op grond van art. 3.3 – 3.6 Wabo, als er redenen zijn om de vergunning (nog) niet te verlenen, maar weigering ook niet gewenst is.

Vervolgens vertakt de procedure in een reguliere en uitgebreide voorbereidingsprocedure.

De reguliere procedure kent de volgende stappen:

• Kennisgeving van de aanvraag: na indiening van de aanvraag moet dit openbaar gemaakt worden, aldus art. 3.8 Wabo.

• Zienswijzen en adviezen: na kennisgeving kunnen zienswijzen worden ingediend door de aanvrager (als het bestuursorgaan de vergunning wil weigeren) en door belanghebbenden (tenzij hij geen nieuwe feiten of omstandigheden kan aandragen). Onder omstandigheden moet advies worden aangevraagd, bijvoorbeeld aan de welstandscommissie. Deze stap is geregeld in art. 4.:7 – 4:9 Awb.

• Besluit; vergunning van rechtswege: binnen acht weken moet, met de zienswijzen en adviezen indachtig, het bevoegd gezag een besluit nemen. Bij termijnoverschrijding wordt de vergunning van rechtswege verleend, de lex silencio positivo (4.20a e.v.). Als deze verlening niet binnen twee weken bekend wordt gemaakt, verbeurt het bevoegd gezag (na ingebrekestelling) bovendien een dwangsom. Als uit beleidsregels volgt dat aan bepaalde vergunningen voorschriften worden verbonden, zijn deze ook verbonden aan de van rechtswege verleende vergunning. Ook kan de vergunning indien nodig worden gewijzigd of ingetrokken, als ernstig nadeel voor het milieu dreigt.

• Bekendmaking: pas na bekendmaking kan een besluit in werking treden.

De uitgebreide procedure:

Deze procedure geldt voor projecten als bedoeld in art. 3.10 lid 1 sub a, c en e Wabo: handelen in strijd met het bestemmingsplan, mijnbouwwerken, vvgb-projecten.

Na de ontvangstbevestiging volgen de volgende stappen:

• Toezending aanvraag: kennisgeving is niet nodig, maar het vvgb-orgaan moet wel op de hoogte worden gesteld.

• Terinzagelegging ontwerpbesluit en kennisgeving: gedurende zes weken moeten het ontwerpbesluit en bijbehorende stukken terinzage worden gelegd in de gemeente waar het project zal plaatsvinden (art. 3:11 jo. 3:12 Awb). Van deze terinzagelegging moet wel kennis worden gegeven (art. 3:12 Awb).

• Zienswijzen: een ieder (niet alleen belanghebbenden!) kan zes weken lang zienswijzen indienen. Ook voor adviezen geldt dezelfde termijn.

• Besluit; beslistermijn: het besluit benoemt de invloed van de zienswijzen en adviezen. De beslistermijn is 26 weken en kan eenmalig met zes weken verlengd worden. Er is in deze procedure geen sprake van een verlening van rechtswege.

• Bekendmaking: door toezending van het besluit aan de aanvrager is aan de bekendmakingsplicht voldaan en kan het besluit in werking treden. Wel moet zo spoedig mogelijk ook op openbare wijze een bekendmaking volgen. Alle actoren in het voortraject krijgen ook een mededeling (adviseurs/indieners van zienswijzen).

• Inwerkingtreding: art. 6.1 lid 2 Wabo maakt wat uitzonderingen op de hoofdregel dat de dag na bekendmaking het besluit in werking treedt. De aldaar genoemde besluiten treden pas in werking na het verkrijgen van formele rechtskracht (bijvoorbeeld een kapvergunning). Deze vertraagde inwerkingtreding geldt niet voor besluiten die via de reguliere voorbereidingsprocedure tot stand zijn gekomen.

6.4 Milieu

6.4.1 Inleiding

De belangrijkste juridische instrumenten voor de regulering van de milieugevolgen van activiteiten zijn opgenomen in de Wet milieubeheer en de Wabo. De milieugevolgen die een bedrijf of activiteit veroorzaakt, worden grotendeels gereguleerd door middel van algemene regels op basis van de Wet milieubeheer of door middel van de omgevingsvergunning op basis van de Wabo.

6.4.2 Het begrip inrichting

Een kernbegrip uit de Wabo is ‘inrichting’, gedefinieerd in art. 1.1. lid 1 Wet milieubeheer: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Dit moet gedurende een zekere periode gebeuren (minstens zes maanden) of met een zekere regelmaat, op dezelfde locatie, niet uitsluitend hobbymatig. Maar om een inrichting in de zin van de Wm te zijn, moet de activiteit ook vallen binnen een omschrijving uit bijlage I onderdeel C van het Bor (art. 1.1 lid 3 en 4 Wm). De rechter toetst het oordeel van het bestuursorgaan (dat geen gebruik mag maken van richtlijnen of beleidsregels) of iets een inrichting is integraal.

Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Als meerdere projecten niet één inrichting zijn, kan niet worden volstaan met één vergunning.

6.4.3 Algemene regels

De meeste inrichtingen vallen onder algemene regels. Slechts de in het Bor uitgezonderde gevallen zijn vergunningplichtig (art. 1.1 lid 3 Wabo). Voor categorieën inrichtingen waarvoor geen vergunningsplicht bestaan gelden algemene regels neergelegd in artikel 8.40 Wm-AMvB’s. Deze AMvB’s zijn grotendeels vervangen door het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Barim, of Activiteitenbesluit).

Het Barim maakt in art. 1.2 onderscheid tussen drie typen inrichtingen: A, B en C.

- Type A-inrichting: op een A-inrichting zijn alleen de regels van het Barim van toepassing en geldt geen meldingsplicht.

- Type B-inrichting: de activiteiten van B-inrichting moeten bij het bevoegde gezag gemeld worden, hoewel dit geen voorwaarde voor de oprichting is. Een melding kan niet geweigerd worden, de enige mogelijkheid tot vorming bestaat door het stellen van voorschriften in de AMvB. Wederom zijn alleen de regels van het Barim van toepassing.

- Type C-inrichting: type C is omgevingsvergunningplichtig en is onderworpen aan de Wabo.

De Barim-voorschriften waar A en B-inrichtingen zich naar moeten schikken, zijn vooral doelvoorschriften: het doel is een gegeven, de weg er naartoe mag de exploitant van de inrichting zelf invullen. Te denken valt aan een emissieplafond. Bij ministeriële regeling (Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer) zijn een deel van de doelvoorschriften reeds ingevuld, maar daarvan mag worden afgeweken. De regeling vult ook het grootste deel van de middelvoorschriften uit het Barim in.

Een nadeel van dergelijke voorschriften is dat geen ruimte is voor individuele afstemming. Als oplossing zijn er de maatwerkvoorschriften uit art. 1.2 Barim jo. art. 8.42 Wm. Een type B-inrichting kan onder omstandigheden ook een omgevingsvergunning vereisen, bijvoorbeeld omdat er voor de inrichting gebouwd moet worden. De meldingsplicht valt dan samen met het indienen van de omgevingsvergunning. Zonder melding wordt de aanvraag niet in behandeling genomen (art. 8.41a Wm).

6.4.4 Omgevingsvergunning voor een inrichting

Een inrichting is mogelijk vergunningplichtig, een plicht die volgt uit art. 2.1 lid 1 sub e Wabo. Het betreft hier maar een klein deel van de inrichtingen, maar wel die met de mogelijk grootste milieugevolgen.

Aanwijzing van vergunning plichtige inrichtingen gebeurt in het Bor (art. 2.1 lid 2 Bor) en betreft drie typen:

• Inrichtingen waartoe een gpbv-installatie behoort;

• Inrichtingen aangewezen in bijlage I onderdeel B van het Bor;

• Inrichtingen aangewezen in bijlage I onderdeel C van het Bor.

Onderdeel B ziet op inrichtingen die nog onder oude AMvB’s (niet zijnde het Barim), die op termijn bovendien onder de werking van het Barim en uit de omgevingsvergunning gehaald moeten worden. Onderdeel C bevat verschillende categorieën met grenswaarden. Dus: iets kan wel onder een categorie uit onderdeel C vallen en daarmee een inrichting zijn (dat is immers een eis aan het zijn van een inrichting!), maar niet vergunningplichtig zijn omdat de grenswaarde daarvoor niet gehaald wordt, bijvoorbeeld in de vorm van een jaarlijks bezoekersaantal.

Een gpbv-installatie staat voor ‘geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging’. De definitie van een gpvb-installatie en welke activiteiten daaronder vallen, zijn opgenomen in de IPPC-richtlijn. Dit zijn steeds grote industriële activiteiten.

Een inrichting kan geconfronteerd worden met een verschillend aantal vergunningen. Ten eerste zijn er de oprichtingsvergunning en de vergunning voor het in werking hebben van een inrichting. Deze twee vergunningen worden meestal samen verleend en vormen de noodzakelijke juridische basis van een inrichting (art. 2.1 lid 1 sub e sub 1 en 3 Wabo). Dan is er de veranderingsvergunning (art. 2.1 lid 1 sub e sub 2 Wabo), die nodig is om aanpassingen te verrichten die vallen buiten de bestaande vergunning. En ten derde is er de revisievergunning (art. 2.6 Wabo), waarmee verschillende, eerder verleende vergunningen tot één nieuwe vergunning worden samengevoegd. Onoverzichtelijke vergunning situaties worden zo gestroomlijnd.

Om een inrichting te gaan veranderen gelden drie verschillende regimes. Veranderingen binnen de bestaande vergunningsvoorwaarden vereisen geen vergunning (art. 2.4 lid 1 Bor). Als de inrichting ook onder algemene regels valt, zal men daar wel aan moeten blijven voldoen. Anders zal een veranderingsvergunning moeten worden aangevraagd. In de tweede plaats is er de verandering waarop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, die hierboven is behandeld. Dit regime is van toepassing op veranderingen die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan de omgevingsvergunning toelaat, maar wel buiten de reikwijdte van de huidige vergunning vallen. Deze veranderingen mogen ook niet mer-plichtig zijn en niet leiden tot het ontstaan van een andere dan de vergunde inrichting (art. 3.10 lid 3 Wabo). Als niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, komt men in het derde regime. Hierop is de eerder beschreven uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing.

Toetsingskader

Voor de verlening van een omgevingsvergunning voor inrichtingen geldt een toetsingskader, opgenomen in art. 2.14 Wabo. Lid 3 bevat de enige algemene weigeringsgrond, namelijk ‘in belang van de bescherming van het milieu’. Dit is overigens eveneens de enige grond waarop voorschriften aan een omgevingsvergunning voor inrichtingen gebonden kunnen worden (art. 2.22 lid 2 jo. art. 2.14 Wabo). Art. 1.1 lid 2 Wm geeft aan wat in ieder geval onder ‘bescherming van het milieu’ verstaan moet worden, maar blijkens de wetsgeschiedenis moet het begrip zo ruim mogelijk worden uitgelegd. Een heldere grens aan deze milieu-toetsing, vormen de specifiekere toetsingskaders uit andere wetten: verkeersveiligheid bijvoorbeeld wordt alleen beoordeeld in de Wegenverkeerswetgeving en valt dus niet onder het milieu-begrip, net zoals bodemsanering (want Wbb). Voorschriften hieromtrent kunnen ook niet worden opgenomen in de omgevingsvergunning. Maar de milieugevolgen van het verkeer mogen weer wel worden betrokken.

Bijzondere toetsingsgronden worden genoemd in art. 2.14 lid 1 Wabo en komen voor in drie varianten:

* Sub a, ‘betrekken bij’: deze niet-limitatief opgesomde aspecten moeten in ieder geval betrokken worden bij beoordeling van de aanvraag. Het gaat hier dan om milieugevolgen, en zienswijzen en adviezen. In de besluitvorming moeten deze aspecten expliciet worden genoemd.

* Sub b, ‘rekening houden met’: het bevoegd gezag moet rekening houden met deze aspecten, maar mag hier goed gemotiveerd van afwijken. De zaken waarmee rekening gehouden moet worden, zijn het milieubeleidsplan van het bevoegd gezag, het LAP en de milieuonderdelen met richtwaarden waar de inrichting invloed op kan hebben (bijvoorbeeld op het gebied van externe veiligheid).

* Sub c, ‘in acht nemen’: van deze aspecten mag niet worden afgeweken, strijd hiermee leidt tot een afwijzing van de vergunningaanvraag. Het gaat hier om een aantal aspecten:

• De best beschikbare technieken (BBT): deze zijn afkomstig uit de IPPC-richtlijn. Het komt er volgens artikel 1.1 lid 1 Wabo op neer dat het gaat om de technisch en economisch haalbare meest doeltreffende technieken, die redelijkerwijs te verkrijgen zijn en die kunnen worden gebruikt om een hoog niveau van milieubescherming te bereiken om nadelige gevolgen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Op grond van artikel 5.4 Bor is een ministeriële regeling totstandgekomen waarin de zogenoemde BREF-documenten zijn vastgelegd waarmee het bevoegd gezag rekening moet houden. In deze documenten worden op Europees niveau de BBT’s per sector aangegeven, waarvan slechts onder strikte omstandigheden mag worden afgeweken;

• De milieuonderdelen, met geldende grenswaarden die bij of krachtens art. 5.2 of 5.16 Wm, of in de Wgh zijn vastgelegd, waarop de inrichting invloed kan hebben;

• Het geluidsreductieplan, indien dit is vastgesteld;

• Aanwijzingen van de minister, gegeven op grond van art. 2.34 Wabo;

• Onderdelen van bindende adviezen van de waterkwaliteitsbeheerder.

Voor voorschriften die aan een omgevingsvergunning voor inrichtingen verbonden worden, geldt eveneens dat deze uitgaan van BBT’s en de handhaving van een algemeen hoog beschermingsniveau. Deze BBT’s vormen de basis voor vast te stellen emissiegrenzen, maar zijn zelf niet als zodanig opgenomen in de vergunning. Par. 5.2.1 Bor gaat verder in op de voorschriften die te stellen zijn aan een omgevingsvergunning voor inrichtingen. Hieruit volgt dat bij voorkeur met doelvoorschriften wordt gewerkt; pas zodra het noodzakelijk is worden technische maatregelen worden opgelegd (art. 5.6 Bor). Er moeten in ieder geval voorschriften worden opgenomen omtrent doelmatig energie- en grondstoffengebruik en bescherming van bodem- en grondwater. Verder mogen andere milieugerelateerde eisen worden gesteld (art. 5.7 Bor).

Ook een vergunning voor inrichtingen kan gewijzigd of ingetrokken worden. Het hieronder vermelde geldt naast de eerder besproken algemene regels. Art. 2.30 Wabo jo. 5.10 Bor maakt dat onder bepaalde omstandigheden (of na verloop van tijd) getoetst moet worden of de voorschriften bij de vergunning nog wel volstaan. Op grond van art. 2.31 lid 2 sub b Wabo moet het bevoegd gezag de vergunning actualiseren als na deze evaluatie blijkt dat er nadelige gevolgen voor het milieu zijn. Deze bepaling is eveneens de grondslag tot het wijzigen van vergunningen, waarbij wordt aangetekend dat deze wijziging niet de grondslag van de originele aanvraag niet mag verlaten. En op grond van art. 2.33 Wabo kan een vergunning geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken op eerder genoemde imperatieve of facultatieve gronden. Lid 1 sub b geeft als imperatieve intrekkingsgrond ook het niet toepassen van in aanmerking komende BBT’s.

6.4.5 Omgevingsvergunning beperkte milieutoets

Naast de omgevingsvergunning voor een inrichting bevatten de Wabo en het Bor een nieuw soort toestemming: de omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM). Dit is een simpele vergunning waar geen voorschriften aan kunnen worden verbonden, en die wordt voorbereid met de reguliere procedure van de Wabo. Door middel van deze vergunning vindt een soort toetsing vooraf plaats voor bepaalde activiteiten binnen inrichtingen waarna een inrichting op grond van de Wabo moet worden aangevraagd, ofwel de activiteit niet kan worden ondernomen.

De grondslag voor de OBM is gelegen in art. 2.1 lid 1 onder i Wabo. Op grond hiervan is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dit bestaat uit het verrichten van een activiteit die behoort tot een bij amvb aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.

6.4.6 Provinciale milieuverordening

Op grond van art. 1.2 Wm zijn de Provinciale Staten (PS) verplicht een provinciale milieuverordening (PMV) vast te stellen. Door middel van dit PMV kan het provinciale milieubeleid, zoals vastgelegd in het provinciale milieubeleidsplan, worden vertaald in algemene regels. In de verordening moeten regels worden gesteld ter bescherming van de grondwaterkwaliteit en de voorkoming/beperking van geluidhinder voor in de verordening aan te wijzen gebieden. Daarnaast kunnen in de PMV verdere regels ter bescherming van het milieu worden opgenomen voor zover er naar het oordeel van PS sprake is van een bovengemeentelijk belang. De regels in de PMV mogen echter geen hogere regelgeving doorkruisen. PS kunnen verder in de PMV bestuursorganen aanwijzen die in aangegeven categorieën van gevallen ontheffing kunnen verlenen van de in de PMV gegeven regels.

De PMV kent een eenvoudige totstandkomingsprocedure (art. 1.4 Wm).

- Bij de voorbereiding moet in ieder geval overleg gepleegd worden met betrokken gemeenten en waterschappen;

- De provinciale milieucommissie moet in de gelegenheid gesteld worden om advies over de ontwerp-PMV uit te brengen;

- Van de vaststelling (of van de wijziging) van de PMV wordt mededeling gedaan aan de minister van I&M.

6.5 Ruimtelijke ordening

6.5.1 Inleiding

In deze paragraaf komen de instrumenten voor de regulering van het gebruik van de grond met het oog op een goede ruimtelijke ordening aan de orde, welke grotendeels is te vinden in de Wro. Het belangrijkste instrument is het bestemmingsplan, dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Om de kosten van gemeentelijke voorzieningen t.b.v. het bestemmingsplan te verhalen zal in sommige gevallen een exploitatieplan moeten worden vastgesteld. Waar geen ruimtelijke ontwikkelingen worden verwacht kan een beheersverordening worden vastgesteld in plaats van een bestemmingsplan. Verder hebben het Rijk en de provincie in de Wro instrumenten gekregen om t.b.v. nationale/provinciale ruimtelijke belangen zelf het gebruik van grond te reguleren in een inpassingsplan of rijksbestemmingsplan.

Naast de Wro is ook de Wabo van belang voor de regulering van het ruimtegebruik. O.g.v. art. 2.1 lid 1 sub c Wabo is het namelijk verboden om zonder omgevingsvergunning van het planologische regime af te wijken. Verder komt de regulering van een tweetal activiteiten aan de orde die nauw samenhangen met de regulering van ruimtegebruik: het bouwen van bouwwerken en het uitvoeren van werken en werkzaamheden.

6.5.2 Het bestemmingsplan

Een bestemmingsplan is voor overheid en burger bindend, en kan straf- en bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. De binding blijkt uit art. 2.1 lid 1 sub c Wabo. De toelichting bij het bestemmingsplan echter is niet juridisch bindend. Bestemmingen kunnen uitsluitend aan de grond worden gegeven ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Bij het vaststellen van die goede ruimtelijke ordening heeft de gemeenteraad veel beleidsvrijheid. In een bestemmingsplan staan alleen verboden en vormt daarmee toelatingsplanologie. Een bestemmingsplan is verplicht voor het gebied buiten de bebouwde kom, en facultatief binnen de bebouwde kom.

Er bestaan verschillende soorten bestemmingsplanregels. Ingevolge art. 1.1 lid 2 Wro wordt onder ‘grond’ in de Wro expliciet de boven- en ondergrond verstaan. Indien het bestemmingsplan voor de ondergrond geen expliciete regeling bevat, zullen de planregels voor de bovengrond op overeenkomstige wijze moeten worden toegepast op de ondergrond.

• Gebruiksregels: bepalen voor welke doeleinden de grond mag worden gebruikt. In art. 7.10 Wro is een algemeen verbruiksverbod opgenomen, waarvan het overtreden ervan geldt als een strafbaar feit.

• Bebouwingsregels: regels betreffende o.a. de bebouwingsdichtheid, oppervlakte en hoogte van gebouwen

• Vergunningenstelsel voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden: in een bestemmingsplan kan bepaald worden dat het verboden is werken, niet zijnde bouwwerken, of werkzaamheden uit te voeren.

• Overgangsregels: gebruik van bouwwerken en grond dat op het moment van de inwerkingtreding van het plan bestaat, mag op grond hiervan worden voortgezet.

Bij het vaststellen van een bestemmingsplan spelen milieunormen een belangrijke rol. Bestemmingen moeten in overeenstemming zijn met geldende milieu(kwaliteits)normen. Een belangrijk instrument om hierin te voorzien is bijvoorbeeld door zonering, waardoor specifieke gebieden worden aangewezen voor specifieke activiteiten. Een manier waarop zonering kan worden vormgegeven is via een ‘Staat van Inrichtingen’ of bedrijvenlijst.

Het bestemmingsplan is een dwingende weigeringsgrond voor het aanvragen van bouw- en aanlegvergunningen. Hieruit blijkt de grote juridische betekenis van het bestemmingsplan. Evenwel kan op grond van art. 2.12 Wabo een omgevingsvergunning worden verleend die van het bestemmingsplan afwijkt. Art. 2.10 lid 2 schaart iedere aanvraag die afwijkt van het bestemmingsplan onder art. 2.12 Wabo. Overigens kan een grondgebruiker niet worden gedwongen om een bestemming te realiseren, hij kan slechts worden onteigend als de gemeente aan dat stuk grond een andere bestemming wil toewijzen.

Er worden verschillende soorten bestemmingsplannen onderscheiden:

• Een gedetailleerd bestemmingsplan: in detail is aangegeven hoe een gebied eruit zal komen te zien.

• Een globaal eindplan: hierin zijn schetsmatig de doelstellingen omschreven.

• Een globaal, nader uit te werken plan: hierin is aangegeven dat B en W of de gemeenteraad (een deel van) het plan nader moeten uitwerken.

In de praktijk is het bestemmingsplan vaak een mengvorm van deze drie soorten plannen.

Voor een bestemmingsplan geldt een actualiseringsplicht: ten minste eenmaal in de 10 jaar dient het plan te worden herzien (art. 3.1 lid 2 Wro).

Flexibiliteit

B&W kunnen op grond van art. 3.6 lid 1 sub a de regels uit het bestemmingsplan wijzigen. Het mag hier echter niet gaan om ingrijpende wijzigingen, en bovendien moeten de regels waarmee deze wijzigingsbevoegdheid wordt uitgeoefend voldoende objectief zijn begrensd. Artikel 3.6 lid 1 sub b geeft de uitwerkingsplicht voor B&W, waarmee de bij vaststelling van het plan nog globale bestemmingen uitgewerkt dienen te worden. Op de wijziging en uitwerking van het bestemmingsplan is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Daardoor kan, zonder het maken van bezwaar, beroep worden ingesteld bij de Afdeling.

Binnenplanse afwijkingsbevoegdheid

Art. 3.6 lid 1 sub c geeft B&W de mogelijkheid om, met inachtneming van de in het plan vervatte regels, afwijkingen van het bestemmingsplan toe te staan. Het gaat hier altijd om kleine afwijkingen, en zal en mag nooit leiden tot de wijziging van de bestemming. Aan een dergelijke binnenplanse ontheffing mogen ook voorschriften, nadere eisen (art. 3.6 lid 4 Wro) worden verbonden. Op de voorbereiding van een besluit tot een binnenplanse ontheffing is afdeling 3.4 Awb niet van toepassing. Er kan wel bezwaar worden gemaakt, waarna beroep bij de Afdeling openstaat.

Naast de binnenplanse ontheffingsbevoegdheid kan B&W ook nog op basis van de Wro over bevoegdheden tot ontheffing bij het bestemmingsplan beschikken. Het gaat hierbij om buitenplanse ontheffingsbevoegdheden (artt. 3.22 e.v. Wro).

De Wro voorziet in een tweetal buitenplanse ontheffingsbevoegdheden: de tijdelijke ontheffing (art. 3.22 Wro) en een gewone buitenplanse ontheffing (art. 3.23 Wro). Artikel 3.22 verleent B & W de bevoegdheid om een tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen. Dit mag voor maximaal 5 jaar. Voor die gevallen die (limitatief) zijn aangewezen in art. 4.1.1 Bro, mag B & W op grond van art. 3.23 tevens een ontheffing verlenen (de ‘planologische kruimelgevallen’). Voor de toepassing van art. 4.1.1 Bro komt B & W beleidsvrijheid toe. Voor de buitenplanse ontheffingsbevoegdheden hoeft niet de bestemmingsplanprocedure te worden doorlopen, die bij binnenplanse ontheffingen wel geldt.

Voor de totstandkoming van het bestemmingsplan geldt ook dat de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing is, en dat eenieder zienswijzen in mag dienen. De bestemmingsplanprocedure is beschreven in art. 3.8 Wro. Tegen het bestemmingsplan staat alleen beroep open bij de Afdeling (art. 8.2, lid 1 sub a Wro). De minister van VROM en GS kunnen invloed uitoefenen op de inhoud van het bestemmingsplan door de ‘reactieve aanwijzing’. Door een aanwijzingsbesluit kan een bepaald deel van het bestemmingsplan buiten het uiteindelijke plan blijven. De reactieve aanwijzing geldt als een ultimum remedium, en tegen het besluit staat ook los van het bestemmingsplan beroep open bij de Afdeling.

Bij de voorbereiding van het bestemmingsplan speelt art. 3:2 Awb, waarin het zorgvuldigheidsbeginsel is gecodificeerd, een grote rol. In art. 3.1.6 Bro staan de elementen die in de toelichting bij het bestemmingsplan moeten voorkomen. Verder is het uit het oogpunt van rechtszekerheid en waarborg van ruimtelijke samenhang noodzakelijk dat bestemmingsplannen actueel zijn.

6.5.3 Grondexploitatieplan:

Het uitvoeren van een bestemmingsplan is vaak kostbaar, omdat vele voorzieningen aangelegd moeten worden (verlichting, riolering etc.): exploitatiekosten. Als de overheid de grond zelf bezit, kunnen de kosten worden verrekend in de grondprijs bij uitgifte, en zo niet dan worden de kosten verhaald op de grondeigenaars. Ook kan kostenverhaal plaatsvinden in individuele exploitatieovereenkomsten. Lukt dit alles niet, vindt publiekrechtelijk verhaal plaats. Dit publiekrechtelijke verhaal is vastgelegd in het exploitatieplan voor een heel gebied. In dit plan staan onder andere een raming van de kosten en opbrengsten van het gebied en wie profijt heeft van welke voorziening. Art. 6.13 lid 8 Wro jo. art. 6.2.4 en 6.2.5 Bro geven aan welke kosten verhaald kunnen worden.

Het plan komt volgens de regels van afdeling 3.4 Awb tot stand. Het exploitatieplan hangt zowel inhoudelijk als procedureel samen met het planologische besluit dat de ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maakt. Rechtsbescherming hangt samen met het planologisch besluit: zij worden tezamen als één besluit aangemerkt. Kostenverhaal geschiedt door aan de omgevingsvergunningen voor de uitvoering van bouwplannen binnen het exploitatiegebied het voorschrift te verbinden dat een bijdrage aan de gemeente verschuldigd is die binnen een door het college te bepalen termijn moet worden betaald. Uitgangspunt is dat de exploitatiekosten over alle grondeigenaren die gronden binnen het gebied willen ontwikkelen worden verdeeld, waarbij de minder winstgevende ontwikkelingen minder hoeven bij te dragen in de exploitatiekosten dan de meer winstgevende activiteiten.

6.5.4 Beheersverordening

Voor gebieden waar geen ontwikkelingen zijn voorzien, kan een beheersverordening worden vastgesteld o.g.v. 3.38 lid 1 Wro. Hierin wordt het bestaande gebruik of planologisch toegestane gebruik vastgelegd. Het bestemmingsplan en de beheersverordening sluiten elkaar uit (art. 3.39 Wro). Strijdigheid met de verordening is een dwingende reden om een omgevingsvergunningaanvraag af te wijzen. De beheersverordening lijkt sterk op een conserverend bestemmingsplan.

Tegen de beheersverordening staat geen bestuurlijke rechtsbescherming open, nu het een algemeen verbindend voorschrift is, hoewel tegen besluiten op basis van de verordening wel bescherming open staat. Tegen het bestemmingsplan staat overigens wel bestuurlijke rechtsbescherming open.

6.5.5 Inpassingsplannen en rijksbestemmingsplannen

De minister van I&M en de provincies kunnen ook via het opstellen van eigen bestemmingsplannen, zogenaamde inpassingsplannen, invloed uitoefenen. Deze bevoegdheid bestaat echter alleen voor zover er daadwerkelijk sprake is van nationale of provinciale belangen. Op nationaal niveau is de minister van VROM [IM&] het bevoegd gezag (3.28 Wro), op provinciaal niveau PS (art. 3.26). De minister is ook bevoegd tot het vaststellen van een rijksbestemmingsplan. Dit is uitsluitend mogelijk op gronden die niet tot een provincie of gemeente behoren, in de praktijk vooral de Noordzee. De minister heeft de bevoegdheid slechts indien dit bij AMvB is bepaald.

6.5.6 Bovengemeentelijke sturing

Naast het opstellen van inpassingsplannen, kunnen de minister van VROM [IM&] en PS ook door AMvB en provinciale verordeningen algemene regels stellen om zo bovengemeentelijk beleid in bestemmingsplannen te laten doorwerken. Deze regels moeten dan bij de vaststelling van een bestemmingsplan in acht worden genomen, en kunnen worden vastgesteld voor zover dat met het oog op een goede nationale/provinciale ruimtelijke ordening noodzakelijk is (art. 4.1, lid 1 en art. 4.3, lid 1 Wro). Daarnaast kunnen regels worden vastgesteld m.b.t. het doel dat door de AMvB/provinciale verordening wordt nagestreefd. Omdat algemene regels algemeen verbindende voorschriften zijn, staat hiertegen, op grond van art. 8:2 sub a Awb, geen rechtsbescherming open.

6.5.7 Voorbereidingsbescherming

Voorbereidingsbescherming heeft tot doel grondgebruik dat het toekomstige planologische regime kan frustreren, tegen te houden. De voorbereidingsbescherming kan in het leven worden geroepen door het nemen van een voorbereidingsbesluit, maar voorbereidingsbescherming kan in bepaalde gevallen ook van rechtswege ontstaan. Het voorbereidingsbesluit bevriest de planologische situatie en maakt het onmogelijk om voor een bepaald grondgebied omgevingsvergunningen te verlenen. Hiermee kunnen toekomstige ontwikkelingen worden veilig gesteld. Vergunningsaanvragen worden aangehouden, voor zover ze zouden zijn verleend. Het besluit heeft echter maar een beperkte geldingsduur en kan niet worden verlengd. Het nemen van een nieuw voorbereidingsbesluit voorkomt niet dat alle aangehouden aanvragen vervolgens verleend moeten worden. Tegen het voorbereidingsbesluit staat geen bestuurlijke rechtsbescherming open (art. 8:5 Awb).

Ook bij de terinzagelegging van een bestemmingsplan ontstaat van rechtswege een aanhoudingsplicht, totdat het plan in werking treedt of wordt vernietigd. Voor activiteiten die niet strijdig zijn met het plan in voorbereiding, geldt de aanhoudingsplicht niet.

6.5.8 Afwijken van het planologische regime bij omgevingsvergunning

Art. 2.1 lid 1 sub 3 verbiedt in beginsel het handelen in strijd met het planologisch regime, tenzij een omgevingsvergunning dit toestaat. De toets hiervoor staat in art. 2.12 Wabo. Om af te wijken van het bestemmingsplan of beheersverordening moet aan één van drie voorwaarden zijn voldaan:

• Het plan bevat zelf regels voor afwijking;

• Een AMvB laat afwijking toe (limitatief in hoofdstuk IV van bijlage II Bor);

• De activiteit is niet strijdig met de goede ruimtelijke ordening en het besluit bevat een goede ruimtelijke onderbouwing. Dit is een alternatief voor een bestemmingsplanherziening, gelet op het vereiste van ‘goede ruimtelijke ordening’. Tegen het volgende bestemmingsplan waarin de afwijking verwerkt wordt, staat op dat punt geen rechtsbescherming open; immers kan men in bezwaar tegen de verlening van de omgevingsvergunning die afwijking toestaat. De minister en GS hebben hier ook hun bevoegdheden om in te grijpen middels reactieve aanwijzingen.

Voor tijdelijke activiteiten kan maximaal 5 jaar worden afgeweken van het plan of de verordening, zolang de goede ruimtelijke ordening dit toelaat. Een termijn wordt opgenomen in de omgevingsvergunning. Het exploitatieplan kan regels bevatten om daarvan bij voorschriften in een omgevingsvergunning af te wijken. In een provinciale verordening en AMvB kunnen eveneens regels worden opgenomen om ervan af te wijken, voor zover ze regels bevatten die gelden voor de verlening van een omgevingsvergunning. Hiervoor is een vvgb nodig van de bevoegde minister of GS. Een voorbereidingsbesluit kan eveneens regels bevatten om van het besluit af te wijken bij omgevingsvergunning.

6.5.9 Omgevingsvergunning voor het bouwen

Voor de inwerkingtreding van de Wabo was voor het bouwen van bouwwerken op grond van art. 40 Ww een bouwvergunning. Dit vereiste is sinds 2010 in de Wabo geïntegreerd. Om te bepalen of een dergelijke omgevingsvergunning is vereist, zal moeten worden vastgesteld of een bepaalde activiteit kan worden aangemerkt als het bouwen van een bouwwerk.

Aan de hand van drie criteria moet worden beoordeeld of er sprake is van een bouwwerk. Ermoet sprake zijn van:

- Een bouwconstructie. Zo is het schilderen van een bouwwerk naar zijn aard geen constructieve voorziening en kan dit daarom niet als bouwen worden aangemerkt.

- Van enige omvang. Ook kleine bouwconstructies kunnen als bouwwerk worden aangemerkt, namelijk als zij door hun uiterlijk of anderszins een zekere invloed op hun omgeving hebben.

- Bedoeld om ter plaatse te functioneren. De Afdeling merkt een palenfundering gelet op de omvang, het materiaal, de solide verankering in de waterbodem en het plaatsgebonden karakter daarvan aan als een bouwwerk. De Afdeling legt het begrip bouwwerk onder de Ww ruim uit en dit is niet veranderd met de inwerkingtreding van de Wabo.

Niet voor alle bouwactiviteiten is een omgevingsvergunning nodig: bijlage II Bor zondert een aantal categorieën uit. Een vergunning moet verleend worden, indien zich geen van de weigeringsgronden uit art. 2.10 Wabo voordoen (limitatief-imperatief stelsel: lis).

De weigeringsgronden zijn als volgt:

• Strijd met het Bouwbesluit 2012: het Bouwbesluit bevat technische minimumvoorschriften voor bouwwerken waarvan in principe niet wordt afgeweken (tenzij bij omgevingsvergunning bepaald). Deze eisen gelden zowel voor bestaande gebouwen als nieuwbouw, hoewel de nieuwbouweisen strenger zijn.

• Strijd met de bouwverordening: de verordening bevat voorschriften over het gebruik van bouwwerken en de omliggende grond, en voorschriften van stedenbouwkundige aard.

• Strijd met het geldende planologisch regime: als niet ook op grond van art. 2.12 afgeweken kan worden van het geldende regime, wordt de vergunning geweigerd.

• Welstand: 12a lid 1 sub a maakt dat welstandscriteria door de gemeenteraad worden opgesteld. Dit zijn beleidsregels, er is dus een inherente afwijkingsbevoegdheid. De vergunningaanvraag moet worden voorgelegd aan de welstandscommissie ter advies.

• Op advies van de Commissie voor de tunnelveiligheid.

• (facultatief) Bibop: als ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning voor criminele activiteiten wordt gebruikt, kan de vergunning worden geweigerd.

Aan de vergunning kunnen voorschriften worden gebonden (art. 2.22 lid 2 Wabo) om de belangen uit art. 2.10 – 2.20 Wabo te beschermen. De voorschriften zullen echter vaak al volgen uit het bestemmingsplan, Bouwbesluit en bouwverordening. Hoofdstuk 5 Bor regelt de voorschriften nader.

6.5.10 Algemene regels voor bouwwerken

Naast het Bouwbesluit en de bouwverordening zijn er nog wat algemene regels voor bouwwerken. Het is in beginsel verboden om zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken in stand te laten (art. 2.3a Wabo). Voor de eigenaar of beheerder (en in mindere mate: bouwer, gebruiker) van een bouwwerk of terrein geldt een zorgplicht om te voorkomen dat gevaar voor de veiligheid of gezondheid door het bouwwerk ontstaat.

Voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden is soms een omgevingsvergunning nodig. De plicht kan volgen uit het bestemmingsplan of voorbereidingsbesluit, om de bestaande of toekomstige bestemming te beschermen. Het toetsingskader is vervat in art. 2.11 Wabo.

6.5.12 Aanhoudingsplichten

Ook voor deze omgevingsvergunning kan een aanhoudingsplicht gelden op grond van art 3.3 lid 1 Wabo. Lid 2 meldt wanneer de plicht van rechtswege weer vervalt, maar het bevoegd gezag kan de plicht ook eerder doorbreken. Nadat de plicht vervalt, zal alsnog op de aanvraag beslist moeten worden, op basis van het (meestal net nieuwe) geldende planologische regime. Is echter geen nieuw regime vastgesteld, dan wordt de vergunning zonder meer verleend; anders was deze na de aanvraag immers direct afgewezen. Een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken wanneer gedurende drie jaar geen handelingen worden verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning. In afwijking daarvan kan de omgevingsvergunning voor het bouwen of voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden reeds worden ingetrokken wanneer gedurende zo’n 26 weken geen handelingen worden verricht met gebruikmaking van de vergunning.

6.6 Natuur

6.6.1 Inleiding

Bepaalde handelingen zijn ter bescherming van natuurwaarden verboden behoudens vergunning, op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Het gaat dan om projecten en handelingen die binnen of buiten een als beschermd aangewezen gebied plaatsvinden en een inbreuk op die gebieden kunnen maken.

6.6.2 Vergunningplichten op grond van Natuurbeschermingswet 1998

Er bestaan twee soorten vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, in artikel 16 en artikel 19d, omdat er op grond van de artikelen 10 en 10a Nbw twee soorten gebieden aangewezen kunnen worden.

- De nationaal beschermde natuurmonumenten

- De aanwijzing van gebieden waarvan de bescherming plaatsvindt op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn (Natura 2000-gebieden).

Artikel 10 Nbw stelt dat de minister van LNV [ELI] terreinen of water die van algemeen belang zijn vanwege hun natuurschoon of natuurwetenschappelijke waarde aan kan wijzen als beschermd natuurmonument.

De minister van LNV [ELI] moet volgens artikel 10a Nbw gebieden die zich kwalificeren als speciale beschermingszones (SBZ’s) op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn aanwijzen. In artikel 15a Nbw wordt bepaalt dat een gebied dat bescherming toekomt op grond van artikel 10a Nbw, voorrang krijgt boven bescherming op grond van artikel 10 Nbw. Deze op grond van artikel 10a Nbw aangewezen gebieden kunnen net als bij artikel 10 Nbw betrekking hebben op de doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied.

De procedure van aanwijzing wordt omschreven in artikel 11-15 Nbw, waarbij van belang is dat de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing is en belanghebbenden kunnen beroep instellen bij de ABRvS.

De aanwijzing heeft de volgende rechtsgevolgen:

• Artikel 19l Nbw belichaamt een zorgplicht voor een ieder ten aanzien van instandhouding van de Natura 2000-gebieden en houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het gebied kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijke handelingen achterwege te laten, of, indien dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd, alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.

• Op grond van artikel 20 Nbw kan de toegang tot de gebieden beperkt worden, behalve ten opzichte van de eigenaar.

• Artikel 21 Nbw belichaamt een gedoogplicht voor de eigenaar of gebruiker omdat door GS in het beschermd natuurmonument maatregelen kunnen worden getroffen die noodzakelijk zijn om het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis te herstellen of te behouden. Dit is echter geen bestuursdwang, maar een actieve bevoegdheid tot bescherming.

• Op grond van artikel 17 Nbw kunnen GS in overeenstemming met de eigenaar en de gebruiker voor een beschermd natuurmonument of een gedeelte daarvan een beheersplan vaststellen, dat het behoud, het herstel of de ontwikkeling van het natuurschoon of van de natuurwetenschappelijke betekenis van het natuurmonument (alleen een gebied van art. 10 Nbw) ten doel heeft. Artikel 17 staat op de negatieve lijst van artikel 8:5 Awb, en hier staat dus geen bezwaar of beroep tegen open.

• Op grond van artikel 19a Nbw moeten GS na overleg met de eigenaar, gebruiker en andere belanghebbenden een beheersplan vaststellen waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze (alleen voor SBZ’s van art. 10a Nbw). Afdeling 3.4 Awb is op de voorbereiding van toepassing en beroep is mogelijk bij de ABRvS.

• Per 1 februari 2009 is er een bijzondere regeling opgenomen in de Nbw 1998 m.b.t. bestaand gebruik. ‘Bestaand gebruik’ staat gedefinieerd onder artikel 1m onder 1 en onder 2 Nbw 1998. Op grond van art. 19d, lid 3 geldt er nu geen vergunningsplicht meer voor bestaand gebruikt, totdat het eerste beheersplan van het Natura 2000 gebied onherroepelijk geworden. Het beheersplan wordt hiermee het centrale instrument in de regulering van bestaand gebruik. Art. 19c Nbw 1998 regelt bestaand gebruikt, en art. 19c, lid 4 schrijft voor dat het verboden is in strijd met dit artikel te handelen.

• In artikel 16 Nbw wordt het belangrijkste rechtsgevolg gegeven betreffende gebieden van artikel 10 Nbw: het is verboden zonder vergunning van GS of van de minister van LNV, in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk (in elk geval handelingen die wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten) kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.

De vergunning wordt slechts verleend indien met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument niet aantasten (voorzorgsbeginsel), tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken. Bijzonder is dat ook handelingen vermeldt kunnen worden die buiten het gebied verboden zijn, mits deze te maken hebben met de doeleinden van het gebied: de externe werking van de aanwijzing. GS is in beginsel het bevoegd gezag bij vergunningen op grond van art. 16 Nbw 1998. De minister van LNV is bevoegd bij de in het Besluit vergunningen Nbw 1998 aangewezen handelingen. In hoofdstuk 8 van de Nbw 1998 staat de procedure voor vergunningverlening beschreven; tegen het besluit staat beroep bij de Afdeling open.

• In artikel 19d Nbw wordt het belangrijkste rechtsgevolg gegeven betreffende SBZ-gebieden van artikel 10a Nbw: het is verboden zonder vergunning van GS of van de minister van LNV [ELI] projecten of andere handelingen (in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten) te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Met de wijziging van 1 februari 2009 geldt de vergunningsplicht ook voor Habitatgebieden. Voor vergunningverlening is een gefaseerde beoordeling nodig die bestaat uit: screening (beschrijving project etc.), passende beoordeling van de onvermijdelijk significante effecten, en als inderdaad significante effecten optreden: onderzoek naar alternatieven, voldoen aan dwingende redenen van groot openbaar belang (met inbegrip van sociale of economische aard) en daarbij horende compenserende maatregelen (de ADC-criteria, als hieraan niet wordt voldaan kan het project geen doorgang vinden; artt. 19f-19h Nbw).

6.6.3 Vrijstellingen en ontheffingen op grond van de Flora- en faunawet

Allereerst moet vermeld worden dat op grond van het Verdrag van Bern (internationaal) en de Vogel- en Habitatrichtlijnen (Europees) ook bescherming van soorten plaatsvindt. Veel van deze regels zijn echter omgezet in de Ffw naar nationaal recht.

Beschermde dier en plantensoorten:

- De aanwijzing van beschermde inheemse plantensoorten gebeurt op grond van artikel 3 Ffw, en de soorten staan in bijlage I van het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Ffw (Badp), zoals aangegeven in artikel 2 Badp Ffw. De bij ministeriële regeling aangewezen plantensoorten bestaan in de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Ffw (Radp).

- De aanwijzing van beschermde inheemse diersoorten gebeurt op grond van artikel 4 Ffw: alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij AMvB aangewezen soorten en met uitzondering van de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis, alle van nature op het Europese grondgebied van de Lidstaten van de EU voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij AMvB aangewezen soorten, alle van nature in Nederland voorkomende soorten amfibieën en reptielen en alle van nature in Nederland voorkomende soorten vissen, met uitzondering van de soorten waarop de Visserijwet 1963 van toepassing is (lid 1). In lid 2 is een vangnetregeling opgenomen betreffende diersoorten opgenomen in bijlage II Badp Ffw.

- De aanwijzing van beschermde uitheemse dier- en plantensoorten is mogelijk gemaakt door artikel 5 Ffw. Dit wordt alleen gebruikt ter uitvoering van internationale verplichtingen en vindt men in bijlage III Radp Ffw.

Verboden t.a.v. dier- en plantsoorten

In hoofdstuk III Ffw staan de algemene verbodsbepalingen ten aanzien van planten (art. 8 Ffw) en dieren (artt. 9-12 Ffw) omschreven.

- Ten aanzien van planten: het is verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen. Hierbij speelt opzet geen rol (in tegenstelling tot art. 13 van de Habitatrichtlijn), wat tot zeer ruime uitleg van het artikel kan leiden. Ook is het verboden beschermde dieren te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen, waarbij wederom opzet geen rol speelt. Bovendien is het verboden beschermde dieren opzettelijk te verontrusten.

- Ten aanzien van dieren: het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van beschermde dieren te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren, en eieren van beschermde dieren te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen, ditmaal weer zonder vereiste opzet. In artikel 13 is een verbod neergelegd dat zowel ten opzichte van dieren als planten geldt: het is verboden deze (of hun producten) te kopen, verkopen, vervoeren of anderszins te verhandelen, binnen of buiten Nederlands grondgebied te brengen en onder zich te hebben.

- Ten aanzien van planten en dieren. In de artikelen 14-18 Ffw worden de overige verbodsbepalingen genoemd, onder andere: het is verboden dieren of eieren van dieren in de vrije natuur uit te zetten of planten behorende tot bij AMvB aangewezen soorten in de vrije natuur te planten of uit te zaaien. Het is ook verboden planten of dieren, behorende tot bij AMvB aangewezen soorten, onder zich te hebben, binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen, te koop te vragen, te kopen of te verwerven, ten verkoop voorradig of voorhanden te hebben, te verkopen of ten verkoop aan te bieden, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden of af te leveren, te gebruiken voor commercieel gewin, te huren of te verhuren, te ruilen of in ruil aan te bieden.

Vrijstellingen en ontheffingen op grond van Ffw

Er bestaan in navolging van de bovengenoemde vele en ruime beschermingsregelingen veel mogelijkheden voor vrijstellingen en ontheffingen in titel II (jacht) en III (vrijstellingen, ontheffingen en vergunningen) van hoofdstuk V Ffw.

- Gunstige staat van instandhouding van de soort: belangrijk is dat bij deze vrijstellingen, ontheffingen en vergunningen de voorwaarde bestaat dat geen afbreuk wordt gedaan aan de algemene doelstelling van de Ffw: de gunstige staat van instandhouding van de soort (wat spanning oplevert met de Ffw die tegelijkertijd ook de intrinsieke waarde van een individueel dier erkent).

In artikel 31 staat dat voor de jacht een uitzondering bestaat op de verboden neergelegd in de artikelen 9, 10 en 16 lid 3 Ffw. Er mag alleen op wild gejaagd worden en als wild worden de volgende diersoorten aangewezen: haas, fazant, patrijs, wilde eend, konijn en houtduif. Ook moet men beschikken over een jachtrecht, dat aan de grondeigenaar toekomt, maar vaak verhuurd, ontleend (art. 36 lid 1 Ffw) of overgedragen wordt.

Jagers mogen alleen in het jachtseizoen jagen (art. 46 Ffw) en hebben voor jagen met geweer een jachtakte nodig (art. 38 lid 1 sub a Ffw). De jacht wordt echter ten aanzien van natuurmonumenten, speciale beschermingszones en watergebieden van internationale betekenis nooit geopend (art. 46 lid 3 Ffw).

Algemene vrijstellingen en ontheffing

Een algemene vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheid is in art. 75 Ffw opgenomen. Een vrijstelling van de verboden van art. 8 tot en met 18 kan bij amvb worden verleend. Het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten bevat in artikel 16a e.v. bovendien een grondslag voor vrijstellingen van de verboden van art. 8 tot en met 12a van de Flora- en faunawet ten behoeve van maatschappelijk verkeer.

De staatssecretaris kan op grond van art. 75 lid 3 Ffw ontheffing verlenen van de in die bepaling genoemde verboden. Aan die bevoegdheden zijn voorwaarden gesteld: een ontheffing kan slechts worden verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. Inmiddels is dor de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat het verlenen van een ontheffing op de grond ruimtelijke ontwikkeling en inrichting in strijd is met de Vogel- en Habitatrichtlijn. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden en ontheffingen kunnen onder beperkingen worden verleend. De aanvraag voor een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet moet worden ingediend bij de Dienst Regelingen van het ministerie van EZ.

Voor de totstandkoming van ontheffingen op grond van de Flora- en faunawet is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet van toepassing verklaard. Tegen een besluit inzake een ontheffing kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank en staat hoger beroep open bij de ABRvS.

6.6.4 Aanhaken bij de omgevingsvergunning

Als zowel een Nbw- of Ffw-vergunning en een omgevingsvergunning nodig zijn, haken de eerste twee verplicht bij de laatste aan. De twee regimes functioneren tot op zekere hoogte naast elkaar, zo zal voor een art. 19d-Nbw-vergunning een passende beoordeling gemaakt moeten worden met eventuele toepassing van de ADC-criteria.

6.7 Water

6.7.1 Inleiding: hoofdlijnen waterrecht

In deze paragraaf wordt een korte schets gegeven van de regelgeving waarin het juridische instrumentarium van de waterbeheerders is opgenomen. Dat instrumentarium staat immers niet op zichzelf en moet in de wettelijke context worden geplaatst. Een overzicht zal worden gegeven van het waterrecht.

Waterschapswet

Het waterbeheer is in Nederland grotendeels gedecentraliseerd. Het regionale waterbeheer berust in Nederland bij een aparte functionele decentrale overheid: het waterschap. De Waterschapswet regelt vervolgens de wijze waarop een waterschap wordt ingesteld, hoe hun bestuur wordt samengevat, welke taken dit heeft, de bevoegdheden om die taken uit te voeren en het bestuurlijke toezicht op het waterschap. De Waterschapswet is een organieke wet en vergelijkbaar met de Provinciewet en Gemeentewet.

Waterwet

Het waterbeheer maakt deel uit van de overheidszorg voor de bewoonbaarheid van eht land en de bescherming en verbetering van het milieu. Sinds de jaren tachtig heeft het concept van integraal water(systeem)beheer haar intrede gedaan, waarbij niet langer alleen wordt gekeken naar bepaalde onderdelen van het waterbeheer, maar waarbij is gekozen voor een integraal beheer van watersystemen.

De hoofdlijnen van de wet zijn als volgt:

- voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste

- bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen

- vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

Deze doelstellingen hebben betrekking op het waterbeheer als geheel. Een belangrijk onderdeel daarvan is het beheer van watersystemen. Dit wil zeggen het beheer van een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. De Waterwet verschaft de beheerder het juridische instrumentarium voor het beheer van watersystemen. Het begrip watersysteem brengt het integrale karakter van het waterbeheer al tot uitdrukking, maar in de Waterwet wordt daarnaast het begrip waterstaatswerk gehanteerd. Behoudens de grondwaterlichamen worden de afzonderlijke onderdelen van het watersysteem als waterstaatswerken aangemerkt.

De toedeling van het beheer van watersystemen is in hoofdstuk 3 van de Waterwet geregeld. Het beheer van een watersysteem is ofwel geheel of gedeeltelijk aan het Rijk, ofwel geheel of gedeeltelijk aan de waterschappen opgedragen. De Waterwet en de Waterschapswet verschaffen de beheerders van watersystemen het juridische instrumentarium waarmee zij de doelstellingen van de Waterwet moeten verwezenlijken. Een ander belangrijk onderwerp dat in de Waterwet is geregeld, is het interbestuurlijk toezicht door hogere overheden op lagere overheden.

6.7.2 Regulering van handelingen in watersystemen

In hoofdstuk 6 van de Waterwet staat het uniforme vergunningsstelsel uiteengezet. Om de wet te kunnen toepassen is het van belang te weten welke orgaan het beheer heeft over de watersystemen. Daarbij wordt voor watersystemen in het beheer van Rijk via de Waterwet in regulering voorzien; voor de watersystemen in het beheer van waterschappen via de autonome verordenende bevoegdheid op grond van art. 56 Waterschapswet. Ook handelingen met betrekking tot watersystemen kunnen worden onderworpen aan algemene regels.

Art. 1.1 Waterwet definieert een watersysteem als een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. Elk afzonderlijk onderdeel (m.u.v. de grondwaterlichamen) wordt een ‘waterstaatswerk’ genoemd.

De vergunningsplicht voor handelingen met betrekking tot watersystemen staan in art. 6.2 tot en met art. 6.5 van de Waterwet. De volgende handelingen zijn vergunningplichtig:

• art. 6.2 lid 1: het lozen van afvalstoffen of verontreinigende stoffen in oppervlaktewaterlichamen. Het belangrijkste toetsingskader hierbij vormt de Richtlijn milieukwaliteitsnormen oppervlaktewater. ‘Lozing’ wordt door het Hof ruim geïnterpreteerd; belangrijkste criterium is dat het toe te schrijven is aan handelen van een persoon. De Afdeling hanteert als extra criterium dat het aandeel van ieder van de verontreinigers te onderscheiden moet zijn.

• Art. 6.2 lid 2: lozing op een rioolwaterzuiveringsinstallatie met behulp van een werk niet zijnde een openbaar vuilwaterriool.

• Art. 6.3: lozing van afvalstoffen en verontreiniging op zee. Ook voor het dumpen vanaf vaartuigen, luchtvaartuigen en bijvoorbeeld boorplatforms is een vergunning nodig. In het Waterbesluit zijn hiervoor nadere voorschriften opgenomen.

• Art. 6.4: Grote infiltraties en onttrekkingen van het grondwater. Voor onttrekkingen groter dan 150.000 m3 is een vergunning van GS vereist.

• Art. 6.5 sub a: het brengen van water in of onttrekken aan een oppervlaktewaterlichaam. Hier gaat het om het lozen of onttrekken van schoon water aan een oppervlaktewaterlichaam.

• Art. 6.5 sub b: onttrekkingen die niet onder 6.4 vallen. Deze kunnen bij AMvB vergunningplichtig worden gesteld.

• Art. 6.5 sub c: gebruik maken van waterstaatswerken en beschermingszones. Vergunningplichtig zijn die handelingen die niet in overeenstemming zijn met de functie van het oppervlaktewaterlichaam waarvan gebruik wordt gemaakt. Het Waterbesluit voorziet in enkele uitzonderingen hierop.

Volgens art. 6.6 lid 1 en art 6.7 Waterwet kunnen ter vervanging van de vergunningsplicht bij AMvB ook algemene regels worden gesteld. Voor watersystemen in beheer bij waterschappen kan die alleen met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen. Dit kan via waterschapsverordeningen, ook bekend als ‘keuren’.

6.7.3 De Watervergunning

Zowel de waterschappen als de minister van I&M en GS zijn, volgens art. 6.11, onderworpen aan hetzelfde toetsingskader bij het verlenen van vergunningen. De Waterwet voorziet ook in één bevoegd gezag (het hoogste gezag) waardoor een aanvrager, ook al gaat het om meerdere handelingen, maar één watervergunning nodig heeft.

In art. 2.1 van de Waterwet zijn de doelstellingen van deze wet opgenomen. Volgens art. 6.17 moet een watervergunning worden geweigerd indien deze hiermee in strijd zou zijn. De beheerplannen van de watersysteembeheerder waarin hij aangeeft hoe de doelstellingen bereikt moeten worden, is hierin een belangrijk toetsingskader. Een ander toetsingskader vormen de belangen zoals gesteld in art 6.9. Aan een vergunning kunnen via art. 6.16 voorschriften en beperkingen worden verbonden.

Voor alle vergunningplichtige handelingen is één bevoegd gezag; bij overlap is het hoogste orgaan bevoegd voor alle activiteiten waarvoor één vergunning wordt aangevraagd. Een vergunning wordt geweigerd indien deze strijdig is met de doelstellingen van de wet: voorkomen en beperken van wateroverlast en –schaarste, bescherming en verbetering van de kwaliteit van watersystemen, en maatschappelijke functievervulling van watersystemen. Deze normen zijn in lagere regelgeving verder uitgewerkt. Het werkelijke toetsingskader is het beheerplan dat opgesteld is op basis van deze normen, waarbinnen de vergunning moet passen. Aan de vergunning kunnen vervolgens voorwaarden worden verbonden die nodig zijn om de doelstellingen van de wet te beschermen. De vergunning kan op grond van art. 6.22 Wtw worden ingetrokken, aangevuld en gewijzigd. Daar waar het gaat om waterverontreiniging door inrichtingen bedoeld in art. 2.1 lid 1 sub e Wabo, moet ook gelet worden op de eisen die gesteld zijn aan de omgevingsvergunning (actualisatie, BBT’s etc.).

Op het verlenen van een watervergunning zijn de afdelingen 3.4 Awb en 13.2 Wm, m.u.v. art. 3.13 van toepassing. Volgens hoofdstuk 9 van de Waterwet is ook de bestuurlijke lus van toepassing op in het kader van de Waterwet genomen besluiten.

6.8 Coördinatie

6.8.1 Inleiding

In de praktijk komt het na de inwerkingtreding van de Wabo nog steeds voor dat voor één activiteit of project meerdere omgevingsrechtelijke toestemmingen nodig zijn. Op dit moment is er niet één algemene coördinatieregeling voor de besluitvorming in het omgevingsrecht, maar komt men in verschillende omgevingsrechtelijke wetten verschillende stelsels tegen. In deze paragraaf worden een aantal van deze wettelijke coördinatieregelingen besproken.

6.8.2 Coördinatieregeling omgevingsvergunning en watervergunning

Een watervergunning en omgevingsvergunning zullen op elkaar afgestemd moeten worden, indien de vergunning is verleend aan een inrichting met een gpbv-installatie. Dit is een vereiste op grond van de IPPC-richtlijn, waaraan is voldaan door een coördinatieregeling in art. 3.16 – 3.23 Wabo en art. 6.27 – 6.29 Wtw. Beide vergunningen worden gelijktijdig aangevraagd, waarna de bevoegde instanties elkaar adviseren over de ontwerpbesluiten. Bij onenigheid kunnen GS of de minister van VROM [ELI] ingrijpen middels een bindende aanwijzing. Het lot van beide vergunningen is aan elkaar verbonden: het aflopen of intrekken van de watervergunning doet ook de omgevingsvergunning vervallen.

6.8.3 Coördinatieregeling hoofdstuk 14 Wm

Par. 14.1 Wm ziet op de facultatieve coördinatie van verschillende aanvragen voor één inrichting. Toepassing maakt dat ontwerpbesluiten tegelijk ter inzage worden gelegd en bekend gemaakt. Ook probeert men de inhoudelijke samenhang van de besluiten te stimuleren, waarbij overigens toetsingskaders niet mogen worden doorbroken.

6.8.4 Coördinatieregeling Awb voor samenhangende besluiten

Afdeling 3.5 Awb voorziet eveneens in een coördinatieregeling, voor besluiten die nodig zijn om een activiteit te mogen verrichten. Onder andere geldt een inspanningsverplichting: organen worden geacht burgers te informeren over de mogelijke samenhangende besluiten. De inhoudelijke coördinatieregeling (anders dan de inspanningsverplichting) is facultatief, waarbij zoveel mogelijk gelijktijdig wordt besloten. De rechtsbescherming tegen de samen genomen besluiten is voor alle besluiten gelijk, aan de meest gunstige regeling wordt toepassing gegeven. Alleen als tegen een besluit slechts beroep openstaat bij de ABRvS, is de ABRvS in eerste instantie bevoegd voor het hele complex van besluiten.

6.8.5 Coördinatieregelingen Wro

Afdeling 3.6 Wro bevat zelfs drie coördinatieregelingen. Op gemeentelijk, provinciaal en Rijksniveau. Ook deze regelingen komen in grote lijnen overeen met bovenstaande.

Er zijn twee soorten coördinatie mogelijk:

- Coördinatie van de totstandkoming van uitvoeringsbesluiten zonder dat coördinatie met planologische besluitvorming plaatsvindt.

- Coördinatie van de totstandkoming van uitvoeringsbesluiten waarbij tevens coördinatie plaatsvindt met de planologische besluitvorming.

Op de voorbereiding van de te coördineren besluiten is afdeling 3.4 Awb van toepassing, waarbij enkele aanvullende bepalingen gelden. De regeling kent geen verplichting om de aanvragen gelijktijdig in te dienen. Alle gecoördineerde besluiten moeten wel gelijktijdig door B en W bekend worden gemaakt en worden voor de mogelijkheid van beroep aangemerkt als één besluit, waartegen beroep openstaat bij de ABRvS. De provinciale regeling en de rijksregeling komen in grote lijnen overeen met de gemeentelijke regeling. Er zijn echter wel enkele belangrijke verschillen met de gemeentelijke regeling: in het besluit waarmee de provinciale regeling of de rijksregeling van toepassing wordt verklaard, kan worden bepaald dat een uitvoeringsbesluit door GS/de minister wordt genomen in plaats van het bestuursorgaan dat daarvoor oorspronkelijk bevoegd gezag is.

6.8.6 Projectuitvoeringsbesluit

Ten slotte biedt de Chw nog coördinatiemogelijkheden. Voor bepaalde woningbouwprojecten (minimaal 12, maximaal 1500 of 2000 woningen afhankelijk van de ontsluitingsweg) kunnen op grond van hoofdstuk 2 afdeling 6 Chw de verschillende benodigde procedures samengebald worden tot één projectuitvoeringsbesluit met één bevoegd gezag in één procedure. Verschillende toetsingskaders worden dan integraal afgewogen. Door de maximale omvang van de projecten hoeft geen MER te worden opgesteld. Projecten die onder het verbod van art. 19d Nbw vallen, zijn uitgesloten van het projectuitvoeringsbesluit.

Het bevoegd gezag is in principe de gemeenteraad. Alleen bij provinciale belangen hebben PS eveneens de bevoegdheid om projectuitvoeringsbesluiten te nemen. Vergunningen die niet door de Chw worden overschreven, zijn de Ffw-ontheffing, opgravingsvergunning en watervergunning. Deze moeten apart worden aangevraagd. Alle overige vergunningen worden wel vervangen door het projectuitvoeringsbesluit, waaraan bij verlening voorschriften verbonden kunnen worden.

Tegen het besluit staat verder geen bezwaar open, maar GS en de minister van I&M bezitten wel hun ‘eigen’ beschermingsmogelijkheid in de vorm van de reactieve aanwijzing. Voor belanghebbenden staat in eerste en enige instantie beroep open bij de ABRvS. Het projectuitvoeringsbesluit treedt in werking na de beroepstermijn van zes weken.

Handhaving, rechtsbescherming en interbestuurlijk toezicht - Chapter 7 (4)

7.1 Inleiding

In dit hoofdstuk komen de bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving aan de orde. Verder wordt aandacht besteed aan rechtsbescherming in het omgevingsrecht. Rechtsbescherming is te omschrijven als de bescherming van de rechten en belangen van burgers regen bestuurshandelingen. Het wordt ook wel het geheel aan mogelijkheden genoemd om op te komen tegen een besluit of een andere handeling van een bestuursorgaan.

7.2 Europees kader

7.2.1 Europees kader handhaving

Overtredingen van regels die gesteld zijn ter bescherming van mens, dier en plant zijn over het algemeen strafbaar gesteld in de wet (zie de genoemde wetten in de inleiding voor voorbeelden). Het Hof van Justitie EU heeft in het kader van de naleving van de gemeenschapstrouw van art. 4 lid 3 VEU deze eisen gesteld:

• Non-discriminatie- of Assimilatiebeginsel: overtreding van EG-regels moet op dezelfde manier behandeld worden als overtreding van eigen recht.

• Beginsel van effectieve toepassing: sanctiebepalingen moeten worden geïncorporeerd en worden toegepast.

• Proportionaliteits- of evenredigheidsbeginsel: de ernst van het feit en de zwaarte van de straf moeten evenredig zijn.

• Preventiebeginsel: sancties moeten potentiële overtreders afschrikken.

7.2.2 Europees kader rechtsbescherming

Milieu informatie is in het Verdrag van Aarhus (1998) een ruim begrip en verzoeken om milieu informatie mogen slechts beperkt worden geweigerd. De verplichtingen in zake de openbaarheid van gegevens zijn uitgevoerd in de Richtlijn 2003/4. Deze richtlijn betreft zowel de toegang tot het publiek tot milieu informatie (passieve openbaarheid) als verplichtingen tot het openbaar maken van gegevens door de overheid (actieve openbaarheid). In hoofdstuk 9 van de Wet milieubeheer zijn de verplichtingen van het Verdrag van Aarhus en de richtlijn vastgelegd.

De handhaving en uitvoering van Europees is een kwestie van nationaal recht, de lidstaten beschikken over procedurele autonomie. In Nederland zijn d mogelijkheden om deze rechten af te dwingen in grote mate gelegen in het bestuursprocesrecht, waarvan de regels zijn te vinden in de Awb. Het Hof van Justitie stelt wel een aantal eisen aan het nationale recht, waarmee EU-rechten door particulieren van de overheid kunnen worden afgedwongen.

Het gaat om de vereisten van:

• Doeltreffendheid: nationaal recht mag de afdwingbaarheid van EU-recht niet uiterst moeilijk of onmogelijk maken.

• Gelijkwaardigheid (non-discriminatie): het regime om EU-rechten te effectueren mag niet ongunstiger zijn dan dat om nationale rechten te effectueren.

• Effectieve rechtsbescherming: rechten aan het EU-recht ontleend moeten ook werkelijk kunnen worden afgedwongen door particulieren.

7.3 Bestuursrechtelijke handhaving

7.3.1 Inleiding

Binnen het omgevingsrecht kan op drie manieren handhaving optreden. Bestuursrechtelijke handhaving bezorgt de mogelijkheid tot het gebruik van de last onder dwangsom, bestuursdwang en intrekken van de begunstigende beschikking (bv. vergunning) als reactie op een onrechtmatige daad (OD).

7.3.2 Handhaving

Binnen dit recht bestaan de punitieve- (leed toevoegen aan de overtreder) en herstelsancties (het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen, het voorkomen van herhaling of het wegnemen of beperken van gevolgen van een overtreding). Punitieve sancties vallen onder de ‘criminal charge’ van artikel 6 EVRM, worden indringend getoetst door de rechter en kunnen niet in combinatie met andere punitieve straffen opgelegd worden. Of bestuurshandhaving toegepast wordt is meestal discretionair en er bestaat een zekere beleidsvrijheid. Maar sinds 1997 is deze beperkt door de invoering van de beginselplicht tot handhaving door de ABRvS. Er moet echter wel eerst een belangenafweging plaatsvinden. Hierdoor bestaat toch een mogelijkheid voor gedoogbeleid, welk besluit (tot gedogen) wel appellabel is.

7.3.3. Toezicht op naleving van omgevingsrechtelijke regels

De Wabo verving veel verschillende handhavingsregimes en biedt ook grondslag om overtredingen buiten de Wabo te bestraffen, voor zover het gaat om wetten die in art. 5.1 Wabo zijn genoemd. Art. 2.4 Wabo bepaalt dat het vergunningverlenende orgaan ook het handhavende orgaan is. Om handhaving toch wat af te stemmen, bevat art. 5.3 – 5.9 Wabo hier regels voor. Zo kunnen GS aan lagere bestuursorganen bindende aanwijzingen geven en bij uitblijven van reactie, zelf in plaats van dat bestuursorgaan actie ondernemen. GS kunnen ook dwingen tot het instellen van een handhavingsdienst door gemeente en waterschap.

Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden (behalve een woning zonder toestemming van de bewoner, tenzij art. 5.13 Wabo wordt toegepast) en zo nodig toegang te verschaffen met behulp van de sterke arm. Hij mag echter alleen zoekend rondkijken en niet doorzoeken.

Ook is een toezichthouder bevoegd inlichtingen te vorderen, inzage te vorderen van een identiteitsbewijs, inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden (en eventueel te kopiëren), zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen en vervoermiddelen te onderzoeken met betrekking waartoe hij een toezichthoudende taak heeft. Een toezichthouder maakt slechts gebruik van zijn bevoegdheden voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is, maar een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden (behalve geheimhouders en personen tegen wie een ‘criminal charge’ is ingesteld). Deze medewerkingsplicht is strafbaar gesteld in artikel 184 Sr.

7.3.4 Bestuursrechtelijke sancties

Bestuursorganen zijn in beginsel gehouden tot handhaven, ondanks dat zij een handhavingsbevoegdheid bezitten. Deze beginselplicht tot handhaving lijdt twee uitzonderingen, namelijk: er is concreet uitzicht op legalisatie van de verboden situatie, of een belangenafweging dwingt tot het uitblijven van handhaving. Het enkele uitblijven van handhaving is echter niet iets waar men vertrouwen uit mag putten en vormt daarom ook geen grond om helemaal niet meer te handhaven. Wel kan een gedoogbesluit genomen worden, waaraan rechten ontleend kunnen worden. Dit is een appellabel besluit.

Voor een sanctie moet een grondslag te vinden zijn in de wet. Bestuursdwang is omschreven in art. 5:21 Awb als het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang bestaat slechts indien zij bij of krachtens de wet is toegekend en er niet wordt opgetreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde.

Een beslissing tot toepassing van bestuursdwang wordt op schrift gesteld, tenzij situatie dermate spoedeisend is. De schriftelijke beslissing is een beschikking die vermeldt welk voorschrift is of wordt overtreden. De bekendmaking geschiedt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager. In de beschikking wordt een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen, omschreven door het bestuursorgaan, te treffen, tenzij de vereiste spoed zich ertegen verzet.

Eventuele kosten kunnen op de overtreder verhaald worden door middel van een dwangbevel, waartegen verzet bij de burgerlijke rechter mogelijk is (5:25 Awb). Deze beoordeelt alleen of de gemaakte kosten redelijk zijn. Omdat de uitvoering van bestuursdwang een feitelijke handeling is zijn de artikelen 3:2 en 3:4 Awb van toepassing (zorgvuldigheid en evenredigheid). De personen die daartoe zijn aangewezen door het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast, hebben toegang tot elke plaats, voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak nodig is, mits zij 48 uur van te voren melding hiervan maken (tenzij vereiste spoed zich daartegen verzet). Ook het verzegelen van gebouwen, terreinen en hetgeen zich daarin of daarop bevindt en het meevoeren en opslaan van daarvoor vatbare zaken behoren tot de bevoegdheid. Wanneer deze meegevoerde en opgeslagen zaak niet binnen dertien weken kan worden teruggegeven mag deze verkocht worden. Indien verkoop naar zijn oordeel niet mogelijk is, mag de zaak om niet aan een derde in eigendom overgedragen of vernietigd laten worden.

De bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen vindt men in art. 125 Gemeentewet, art. 122 Provinciewet en art. 61 Waterschapswet.

Last onder dwangsom is reparatoir van karakter en mag toegepast worden wanneer het bestuursorgaan bestuursdwang mag toepassen, tenzij het belang dat beschermd wordt zich daartegen verzet (5:32 Awb).

Wanneer bijvoorbeeld ernstige schade aan het milieu op kan treden is het niet verstandig deze sanctie toe te passen: je weet immers niet zeker of de overtreder stopt met de overtreding. Ook kan deze sanctie alleen opgelegd worden aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.

Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. In de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, tenzij direct aan de last kan worden voldaan, bijvoorbeeld door een simpele handeling. Per dwangbevel worden verbeurde dwangsommen een half jaar na de dag van verbeurte ingevorderd en verzet staat open bij de burgerlijk rechter.

Als klaarblijkelijk dreigt dat een overtreding plaats zal vinden kan zowel bestuursdwang als last onder dwangsom preventief toegepast worden. In de artikelen 5:31 en 5:36 Awb staat dat de twee sancties niet gelijktijdig toegepast mogen worden, maar wel na elkaar. Als een last onder dwangsom bijvoorbeeld niet werkt kan of het bedrag verhoogd worden, of alsnog bestuursdwang toegepast worden.

Het intrekken van een begunstigende beschikking is alleen een sanctie als het een reactie op een onrechtmatige daad is. De sanctie heeft een reparatoir karakter zodat de overtreding die de norm schaadt hersteld wordt. Voorbeelden zijn te vinden in de artikelen 59 lid 1 Ww en 18.12 lid 1 Wm.

Art. 5.14 Wabo maakt dat lasten onder bestuursdwang en dwangsom opgelegd kunnen worden ter handhaving van de Wabo. Het handhavende orgaan is het bevoegd gezag. Daar waar meerdere organen betrokken zijn (bijvoorbeeld via een vvgb), stelt het handhavende orgaan de overige organen op de hoogte. De handhaver kan op grond van art. 5.17 Wabo beheersmaatregelen nemen om te voorkomen dat de overtreding verdere schadelijke gevolgen heeft. Bijzonder is dat het sanctiebesluit zelf zakenrechtelijke werking heeft en zodoende ook geldt voor rechtsopvolgers van de overtreder (art. 5.18 Wabo). Art. 5.19 Wabo vervolgens vormt de grondslag voor het intrekken van een ontheffing of vergunning als sanctie.

7.3.5 Interbestuurlijk toezicht op de uitvoering en handhaving

Naast het hierboven beschreven eerstelijnstoezicht bestaat ook tweedelijnstoezicht: toezicht op de toezichthouder, of interbestuurlijk toezicht. 5.20 Wabo maakt dat verschillende bestuursorganen handhavingsverzoeken kunnen indienen als een orgaan niet uit zichzelf optreedt. Art. 5.24 jo. 5.25 Wabo geeft de minister van VROM [I&M] bovendien de bevoegdheid om handhaving te vorderen bij gebrekkige handhaving door het bestuursorgaan zelf, voor zover het gaat om Wabo-overtredingen.

7.4 Strafrechtelijke handhaving

7.4.1 Wet economische delicten

De meeste omgevingsrechtelijke regels zijn strafrechtelijk handhaafbaar. Overtreding van deze regels zijn in de Wet economische delicten namelijk als economisch delict (strafbaar feit) aangemerkt. De normen staat niet zelf in de Wed, maar in de bijzondere wet of in een daarop gebaseerde amvb of zijn als voorschrift aan een omgevingsvergunning verbonden. Deze wetgevingstechniek wordt ook wel aangeduid met de term ‘gelede normstelling’.

Hoewel de Wed de mogelijkheid biedt om strafrechtelijk tegen overtredingen van de omgevingsrechtelijke regels op te treden, gebeurt dit in de praktijk niet vaak. Het OM kent geen prioriteit toe aan vervolging van zulke overtredingen en tevens bestaat bij de gemeenten te weinig kennis over de feitelijke naleving. Verder wordt de oplegging van een strafsanctie als ultimum remedium gezien. De betrokken bestuursorgaan zal zelf handhavend moeten optreden tegen overtreding van hun voorschriften.

Op grond van Wed krijgen opsporingsambtenaren naast de genoemde in Sv (Wetboek van Strafvordering) extra bevoegdheden: artikelen 18-23 Wed: inbeslagneming, inzage in gegevens en bescheiden, betreden van plaatsen, monsterneming en onderzoek aan vervoermiddelen. Voor zover de ambtenaar het redelijkerwijs kan vorderingen is men gehouden mee te werken (art. 24a Wed).

Ook heeft de OvJ extra bevoegdheden: als tegen de verdachte ernstige bezwaren zijn gerezen en ook de belangen, welke door het vermoedelijk overtreden voorschrift worden beschermd, een onmiddellijk ingrijpen vereisen, is de officier van justitie in alle zaken, economische delicten betreffende zolang de behandeling ter terechtzitting nog niet is aangevangen, de verdachte bij deze te betekenen kennisgeving als voorlopige maatregel te bevelen: zich te onthouden van bepaalde handelingen en/of zorg te dragen dat voorwerpen welke vatbaar zijn voor inbeslagneming, opgeslagen en bewaard worden ter plaatse.

Artikel 1a Wed bestaat uit drie categorieën milieuartikelen, artikel 2 Wed bepaalt welke artikelen misdrijven en welke overtredingen zijn en bepaalt dus de hoogte en soort straf. De hoofdstraffen van artikel 6 bevatten: gevangenisstraf, hechtenis, taakstraf en/of boete. Bijkomende straffen staan in artikel 7 en maatregelen in artikel 8 Wed.

7.4.2 Het commune milieustrafrecht

Strafrechtelijke handhaving bestaat zowel op het gebied van ruimtelijke ordening als op dat van milieu. Via artikel 2.1 Wabo bestaat strafbaarstelling voor schending van voorschriften van de omgevingsvergunning of handelen zonder omgevingsvergunning. Het OM laat strafbaarstelling echter liever aan de bestuursorganen over (zie hierboven) en beschouwt deze mogelijkheden als ultimum remedium. Wat betreft milieustrafrecht zijn allereerst de artikelen 173a en 173b Sr van belang (het commuun milieustrafrecht): het opzettelijk of verwijtbaar wederrechtelijk lozen van schadelijke stoffen is hierin strafbaar gesteld, mits deze schadelijkheid voor de mens ten gevolge heeft. Ook de artikelen deelneming aan een criminele organisatie en valsheid in geschrifte (art. 140 en 225 Sr) komen binnen omgevingsrecht voor, maar hebben geen betrekking op milieu.

7.5 Privaatrechtelijke handhaving

7.5.1 Inleiding

Bij de handhaving van het omgevingsrecht door middel van het privaatrecht moet er een onderscheid gemaakt worden. De acties van bestuursorganen moeten tegen burgers of bedrijven moeten worden onderscheiden van de acties van burgers tegen burgers of bedrijven en van burgers tegen de overheid.

7.5.2 Overheid vs. burger

Overheid vs. burger is beperkt: eventueel bestaat er mogelijkheid tot een onrechtmatige daad, tenzij de publiekrechtelijke weg onaanvaardbaar wordt doorkruist (Arrest Windmill).

7.5.3 Burger vs. burger/bedrijf

Burger vs. burger gebeurt vaak op grond van artikel 6:162 BW: de onrechtmatige daad. Het kan ook gebeuren door bijvoorbeeld milieubescherming organisaties mits zij voldoen aan het vereiste in art. 3:305a BW).

7.5.4 Burger vs. overheid

Burger vs. overheid komt nauwelijks voor. Eventueel bestaat er mogelijkheid tot een onrechtmatige daad bijvoorbeeld door onrechtmatig feitelijk overheidshandelen.

7.6 Rechtsbescherming

7.6.1 Inleiding

Met rechtsbescherming wordt gedoeld op de rechtsmiddelen van burgers tegen handelingen en besluiten van bestuursorganen. Het betreft het geheel aan mogelijkheden om op te komen tegen een besluit of een andere handeling van een bestuursorgaan. Ten aanzien van de rechtsbescherming zijn vooral hoofdstuk 6, 7 en 8 Awb van belang, tenzij de bijzondere wet anders bepaalt.

7.6.2 Belanghebbende begrip

Om bestuursrechtelijke rechtsbescherming te genieten zal men vrijwel altijd een belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb moeten zijn. Van belang hiervoor in het omgevingsrecht zijn het afstands- en zichtcriterium. Zodra iemand buiten een zekere straal (of buiten zicht) van het project woont, is diegene geen belanghebbende. Voor rechtspersonen anderzijds geldt dat zij alleen belanghebbend zijn voor zover dit past bij hun feitelijke werkzaamheden en statutaire doelstellingen.

7.6.3 Toepassing onderdelenfuik

Een van de eerste uitspraken over de uitleg van de Wabo is een uitspraak van de ABRvS van 9 maart 2011. De Afdeling legt in deze zaak uit op welke wijze voortaan de onderdelenfuik moet worden uitgelegd. Het houdt kort gezegd in dat in beroep alleen mag worden opgekomen tegen die besluitonderdelen waartegen in de zienswijze is opgekomen. De Afdeling wijzigt in de uitspraak haar koers. In geschillen over omgevingsvergunningen voor van artikel 6:13 Awb elk van de in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bedoelde toestemmingen als besluitonderdeel zullen worden aangemerkt. Ten tweede wordt de beslissing over de aanvaardbaarheid van categorieën milieugevolgen voortaan niet als besluitonderdeel aangemerkt. Dit leidt tot een verruiming van de rechtsbescherming. Ten derde overweegt de Afdeling dat met het oog op de rechtseenheid bij geschillen over milieuvergunningen waarbij het bestreden besluit op of na 1 april 2011 is bekendgemaakt, de categorieën milieugevolgen ook niet langer als besluitonderdeel zal aanmerken.

7.6.4 Crisis- en herstelwet en Wet aanpassing bestuursprocesrecht

De Chw introduceert een relativiteitseis in art. 1.9: alleen op grond van regels die de bezwaarmaker beogen te beschermen kan nog geprocedeerd worden. Iemand die lijdt onder geluidsoverlast zal zich bijvoorbeeld niet op brandveiligheidsvoorschriften kunnen beroepen, als enige brand niet naar zijn woning kan overslaan. Ook maakt art. 1.5 lid 1 Chw het mogelijk om aan formele en materiële gebreken in een besluit voorbij te gaan, als aannemelijk is dat daardoor een belanghebbende niet wordt geschaad. Art. 1.6 Chw schaft bovendien het pro-formaberoep af. Binnen de beroepstermijn moet dus een volledig gemotiveerd beroepschrift worden ingediend om ontvankelijk te zijn. Art. 1.10 Chw ten slotte maakt dat na vernietiging van een besluit door de rechter eerder verzamelde onderzoeksgegevens niet waardeloos zijn geworden.

7.7 Interbestuurlijk toezicht

7.7.1 Inleiding

De Wet revitalisering generiek toezicht is op 1 oktober 2012 in werking getreden. De doelstelling van deze wet is het stelsel van interbestuurlijk toezicht te vereenvoudigen en zoveel mogelijk te concentreren in de Provinciewet en de Gemeentewet.

Het interbestuurlijk toezichtinstrumentarium bestaat uit de volgende twee instrumenten:

- Schorsing en vernietiging van besluiten wegens strijd met het algemeen belang of het recht door de Kroon

- Indeplaatsstelling door het toezichthoudende orgaan wanneer het onder toezicht gestelde orgaan zij medewindstaak niet of niet naar behoeven uitoefent.

Beide instrumenten bestonden al voor de inwerkingtreding van de Wrgt, maar werden toen nog als ultimum remedium beschouwd. Nu zijn het echter reguliere instrumenten voor het uitoefenen van interbestuurlijk toezicht. De inwerkingtreding van de Wrgt heeft grote gevolgen voor het omgevingsrecht gehad.

7.7.2 Gerevitaliseerde schorsings- en vernietigingsbevoegdheid

Met behulp van het schorsings- en vernietigingsinstrument kan de Kroon besluiten van decentrale bestuursorganen aantasten en hun rechtsgevolgen ongedaan maken. Dit, voor zover deze besluiten in strijd zijn met het recht of algemeen belang. het beleidskader dat de Kroon hanteert voor de uitoefening hiervan is aangepast aan de rol die het generieke toezichtinstrumentarium na de inwerkingtreding van de Wrgt heeft gekregen.

De positie van de provincie bij de schorsing en vernietiging is door de inwerkingtreding van de Wrgt versterkt. De GS worden in de gelegenheid gesteld om aan de vakminister mededeling te doen van besluiten die naar hun oordeel voor vernietiging in aanmerking komen. Wanneer die mededeling wordt gedaan binnen 10 dagen, wordt het gewraakte besluit van rechtswege geschorst.

Wanneer de Kroon overgaat tot vernietiging dan dient het gemeentebestuur opnieuw een besluit te nemen omtrent het onderwerp van eht vernietigde besluit. Met betrekking tot het vernietigingsrecht heeft de Wrgt een aantal bijkomende bevoegdheden voor de Kroon geïntroduceerd. In het vernietigings-KB kan:

- worden bepaald dat het vernietigings-KB in plaats treedt van het vernietigde besluit

- een aanwijzing worden gegeven over de uitvoering van het vernietigings-KB

- worden bepaald dat het gemeentebestuur ter zake van het vernietigde besluit niet opnieuw een besluit hoeft te nemen

- een termijn worden bepaald waarbinnen het gemeentebestuur opnieuw een besluit moet nemen

- voor zover de vernietiging ziet op een besluit van algemene strekking, worden bepaald dat de vernietiging tevens betrekking heeft op besluiten die zijn genomen op grond van of ter uitvoering van het besluit van algemene strekking.

Tegen een schorsings- en vernietigingsbesluit van de Kroon kan een belanghebbende in eerste en enige aanleg beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De Kroon zal zich altijd zelf een oordeel moeten vormen over de vernietigbaarheid van het gemeentelijke besluit.

7.7.3 Gerevitaliseerde taakverwaarlozingsregeling

De taakverwaarlozingsvoorziening van de Gemeentewet bestaat uit een bevoegdheid voor het toezichthoudende orgaan om in plaats van het onder toezicht staande orgaan te handelen, indien dit orgaan zijn medebewindstaken verwaarloost. De taakverwaarlozingsvoorziening ziet dus uitsluitend op de uitoefening van medebewindstaken. Indien het gemeentebestuur een bij of krachtens medebewindswet gevorderde beslissing of handeling niet nemen, treden GS in de plaats van het gemeentebestuur.

Alvorens GS overgaan tot indeplaatsstelling zullen zij aan het gemeentebestuur kenbaar moeten maken dat zij van plan zijn om een besluit tot indeplaatsstelling te nemen. Het voornemen heeft tot doel de bestuurlijke druk op het gemeentebestuur op te voeren. Leidt dit niet tot het gewenste effect, dan zullen GS het besluit tot indeplaatsstelling moeten nemen. Voorziet het gemeentebestuur niet binnen een gestelde termijn in dat wat het besluit tot indeplaatsstelling vordert, dan zullen GS daarin alsnog ten laste van het gemeentebestuur moeten voorzien. Bij de uitvoering van een besluit tot indeplaatsstelling beschikken GS over de bevoegdheden waarover het gemeentebestuur beschikt.

GS kunnen verder een besluit tot indeplaatsstelling intrekken, indien het gemeentebestuur voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij zonder voorbehoud zal voorzien in hetgeen dat besluit van hem vordert. Voor zover GS plaatsvervangend de bij of krachtens medebewindswetten gevorderde besluiten nemen, handelingen verrichten en resultaten bereiken, treden zij volledig in de plaats van het gemeentebestuur.

Omgevingswet - Chapter 8 (4)

8.1 Achtergrond

In de afgelopen hoofdstukken zijn de belangrijkste omgevingsrechtelijke wetten en daarop gebaseerde regelgeving op hoofdlijnen besproken. De wetten zijn de afgelopen jaar enorm ingrijpend gewijzigd, om procedures te vereenvoudigen, versnellen, harmoniseren en om beter aan te sluiten bij Europeesrechtelijke milieuwetgeving. dat leidt in de praktische toepassing avn het omgevingsrecht tot knelpunten.

De Wabo heeft weliswaar gezorgd voor een procedurele integratie van sectorale vergunningenstelsels, maar inhoudelijk gelden nog steeds de afzonderlijke sectorale toetsingskaders. Er zijn een aantal pogingen gedaan om het omgevingsrecht te vereenvoudigen, maar dit was ten spijt. De regering is van oordeel dat het omgevingsrecht nog steeds te complex is. De regering heeft begin 2012 in een brief de drie belangrijkste knelpunten uiteengezet:

- complexe en versnipperde regelgeving die per sector is geordend, leidt tot te weinig overzichtelijkheid en samenhang

- onbalans tussen zekerheid en dynamiek, leidt tot slepende besluitvormingsprocessen, hoge onderzoekslasten en regionale differentiatie en innovatie

- bestuurscultuur en kwaliteit van de uitvoering.

Volgens de regering sluit het huidige omgevingsrecht niet meer aan bij een aantal maatschappelijke ontwikkelingen. Daarnaast merkt het op dat de verschillen tussen regio’s in Nederland toenemen. Om goed te kunnen inspelen op locatie specifieke omstandigheden zouden decentrale overheden meer ruimte moeten krijgen om een eigen regionale afweging te maken. Verder sluit het omgevingsrecht onvoldoende aan bij de behoefte aan ruimte voor initiatieven vanuit de samenleving.

Tegen deze achtergrond heeft de regering besloten om een Omgevingswet te ontwikkelen waarin de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige omgevingsrechtelijke wetten worden geïntegreerd. De wet zal dan een samenhangend stelsel van plannen, besluitvorming en procedures bevatten. Dit zou moeten leiden tot betere mogelijkheden voor het ontwikkelen van integraal beleid, een betere bruikbaarheid en aanzienlijke vereenvoudiging van het omgevingsrecht.

Een aantal uitgangspunten zullen bij de ontwikkeling van een geheel nieuwe Omgevingswet worden gehanteerd:

- betere aansluiting op het EU-recht

- gelijkwaardige bescherming (milieu en rechtsbescherming)

- ontwikkelingsgericht, integraal en de gebruiker staat centraal

- geen wijzigingen in de huidige verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheden

- vertrouwen als vertrekpunt.

8.2 Hoofdlijnen Omgevingswet

De opbouw van de toekomstige Omgevingswet volgt in grote lijnen de aanpak van de Waterwet en zal hieronder globaal worden beschreven.

Doelstelling

De doelstelling van de Omgevingswet is het met het oog op een duurzame ontwikkeling en in de onderlinge samenhang:

- het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit

- het op een doelmatige wijze beheren, gebruiken en ontwikkelen van een fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke functies.

Deze doelen worden door de regering samengevat als ‘ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’.

Toedeling zorg voor fysieke leefomgeving, doorwerkingsinstrumenten en omgevingswaarden

De doelstelling van de wet betreft een uitwerking van de zorg voor de fysieke leefomgeving die art. 21 GW aan de overheid opdraagt. Die zorg wordt in hoofdstuk 2 van de wet aan de verschillende overheden toebedeeld. Verder verschaft dit hoofdstuk het rijk en de provincies bevoegdheden om het beleid door middel van instructieregels door te laten werken naar lagere overheden. De overheidszorg voor onderdelen van de fysieke leefomgeving moeten nader worden uitgewerkt in omgevingswaarden, die voor de verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving bij amvb of provinciale verordening moeten worden vastgesteld. Het gaat hierbij om specifieke (kwaliteits)eisen die worden gesteld aan de leefomgeving of bepaalde onderdelen daarvan.

Omgevingswaarden zijn dus niet gericht tot de burger, maar deze geven aan waarop het beleid van de overheid die verantwoordelijk is voor het bereiken daarvan moet zijn gericht. In beginsel vormen de omgevingswaarden geen direct toetsingskader voor vergunningen, maar worden deze met behulp van een programmatische aanpak bereikt.

Planstelsel

Het planstelsel wordt in hoofdstuk 3 van de Omgevingswet geregeld. Het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen worden verplicht om omgevingsvisies vast te stellen waarin zij moeten aangeven op welke wijze zij invulling zullen geven aan de aan hen toegekende zorg voor de fysieke leefomgeving. Een plan bevat een uitwerking van het te voeren beleid of het beheer voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving. In de omgevingsvisie zullen onder meer de huidige structuurvisies, strategische waterplannen en milieubeleidsplannen worden geïntegreerd.

De programma’s zijn meer operationeel van aard en gericht op doelbereiking binnen een bepaalde termijn. Programma’s bevatten daartoe concrete maatregelen voor de bescherming, het beheer, het gebruik en de ontwikkeling van de leefomgeving.

Regulering van activiteiten in de fysieke omgeving

De Omgevingswet gaat uit van de regulering van activiteiten die nadelige effecten kunnen hebben op de fysieke leefomgeving met behulp van algemene regels of vergunningplichten. Het uitgangspunt is dat zoveel mogelijk activiteiten bij algemene regels worden geregeld. Regulering van activiteiten bij vergunning zal eerder een uitzondering zijn.

Hoofdstuk 4 van de Omgevingswet bevat een regeling voro het vaststellen van algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Met deze algemene regels kunnen negatieve effecten van het fysieke leefmilieu of op het bereiken van met het oog daarop vastgestelde omgevingswaarden worden voorkomen of beperkt. De regels zijn rechtstreeks gericht tot een ieder die deze activiteiten verricht.

Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen decentrale regels en rijksregels. Op decentraal niveau zullen gemeenten voor hun grondgebied één omgevingsplan moeten vaststellen waarin verschillende gemeentelijke regels worden opgenomen. Een bijzondere categorie regels die in het gemeentelijke omgevingsplan, de waterschapsverordening of de provinciale verordening zijn opgenomen vormen de locatieontwikkelingsregels. Het is van belang deze categorie regels te onderscheiden, omdat tegen locatieontwikkelingsregels uitdrukkelijk bestuursrechtelijke rechtsbescherming is opengesteld, terwijl dit voor andere regels niet is gebeurd.

Omgevingsvergunning en projectbesluit

Hoofdstuk 5 van de Omgevingswet regelt de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Deze wet sluit wat betreft de omgevingsvergunning aan bij het stelsel van de Wabo, waarbij de vergunning per activiteit getoetst wordt aan de daarop betrekking hebbende toetsingskaders. De sectorale toetsing blijft dus gehandhaafd, wel wordt getracht om de huidige toetsingskaders verder te verbreden.

De reguliere en uitgebreide voorbereidingsprocedures voor de omgevingsvergunning worden gehandhaafd. Hierbij wordt beoogd vaker de reguliere procedure van toepassing te verklaren. Een belangrijk verschil met de Wabo is dat de plicht om onlosmakelijke samenhangende activiteiten tezamen aan te vragen, komt te vervallen. Voor alle afzonderlijke activiteiten waaruit een project bestaat zal de aanvrager dus deelvergunningen kunnen aanvragen. De faseringsregeling van art. 2.5 Wabo wordt daarmee overbodig en zal dus niet terugkeren in de Omgevingswet. Een andere belangrijke wijziging is dat het inrichtingenbegrip als aangrijpingspunt voor regulering wordt losgelaten.

Verder bevat hoofdstuk 5 een uniforme procedure voor de realisering van complexe projecten van provinciaal of nationaal belang. Provincie en Rijk beschikken voor zulke projecten over de bevoegdheid om een projectbesluit te nemen. Het projectbesluit voorziet in een toestemming om van het gemeentelijke omgevingsplan af te wijken.

M.e.r.-regelgeving

Ook de m.e.r.-regelgeving zal in de Omgevingswet worden opgenomen. De wet zal evenals in de huidige regeling in de Wet milieubeheer voorzien in een project-m.e.r. en een plan-m.e.r.

Enkele andere aspecten

De hoofdstukken 8-10 zijn al wel gereserveerd, maar nog niet ingevuld. De Omgevingswet zal verder voorzien in een uniforme regeling voor het opleggen van gedoogplichten, waarmee burgers gedwongen kunnen worden om mee te werken aan de uitvoering van overheidstaken op hun gronden. Het geheel overziende lijkt met de Omgevingswet te worden ingezet op een bundeling en harmonisatie van reeds bestaande omgevingsrechtelijke instrumenten.