Samenvatting Openbaar Bestuur, Beleid, Organisatie en Politiek (Bovens, 't Hart, van Twist & Rosenthal)

Deze samenvatting bij Openbaar Bestuur, Beleid, Organisatie en Politiek van Bovens, 't Hart, van Twist & Rosenthal is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

Hoofdstuk 1. Openbaar bestuur

Het openbaar bestuur wordt gezien als de verzameling van partijen binnen en buiten de overheid die zich bezighouden met de sturing en inrichting van de samenleving.

Het openbaar bestuur is niet alleen erg belangrijk, maar ook ingewikkeld omdat het gaat om beslissingen en activiteiten rondom cruciale kwesties, die het lot van veel mensen kunnen beïnvloeden. Dagelijks komt het openbaar bestuur beleidsmatig, organisatorisch, politiek, ethisch, juridisch en logistiek voor complexe vraagstukken te staan.
Problemen bij het definiëren van het openbaar bestuur

Voordat er bepaald kan worden wat het openbaar bestuur is, moet er rekening worden met een aantal problemen. Ten eerste is er een grote variëteit aan organisaties, bestuurders en ambtenaren maken deel uit van aparte organisaties. Hierdoor is het vanaf de buitenkant niet meteen duidelijk wie “het openbaar bestuur” precies zijn, maar heeft dit bestuur veel gezichten die verscholen zitten achter duizenden organisaties die deel van dit bestuur uitmaken. Voorbeelden van organisaties zijn provincies, gemeenten, zelfstandige bestuursorganen en Europese comités. Het tweede probleem is het feit dat het soms moeilijk is om een patroon te ontdekken in de uiteenlopende en soms ook tegenstrijdige activiteiten die het openbaar bestuur uitvoert. Het bestuur is overal in de samenleving actief, en voert daarbij allerlei verschillende activiteiten uit. Bij vrijwel alle facetten in het leven is er sprake van een publiek belang, het openbaar bestuur kan hierdoor dus soms iets stimuleren, soms iets verbieden, soms geld opeisen en soms juist geld verschaffen. Ten derde ontstaan er vragen over op welk niveau bepaalde bestuursactiviteiten plaats zouden moeten vinden en of een hoger niveau automatisch ook meer macht uit kan oefenen omdat er is het openbaar bestuur meerdere schaalniveaus zijn. Het bestuur is georganiseerd op lokaal, regionaal, nationaal, Europees en internationaal niveau. In Nederland is er sprake van een gedecentraliseerde eenheidsstaat, er is dus zowel eenheid als dat gemeenten en provincies veel te zeggen hebben. Het laatste probleem is dat er vage grenzen zijn rond het openbaar bestuur. Zo is het niet altijd duidelijk te zeggen welke organisaties of personen tot het openbaar bestuur horen.
 

Wat is het openbaar bestuur?

In deze lesstof wordt “openbaar bestuur” gezien als het geheel van organisaties en activiteiten die zijn gericht op de besturing van de maatschappij, maar er zijn ook andere interpretaties. Het openbaar bestuur zoals we het hier opvatten, kan worden aangeduid met “overheid” of “staat”. Deze benamingen worden hier als synoniemen gebruikt. De beslissingen van het openbaar bestuur hebben een bindend karakter voor de hele samenleving op een bepaald grondgebied, de naleving ervan kan hierdoor worden afgedwongen. Het openbaar bestuur kan onderverdeeld worden in “overheid” en “semi-overheid”. Vervolgens kan de overheid weer onderverdeeld worden in het politiek- en het ambtelijk echelon. De politieke leiding omvat gezagsdragers die voor hun functioneren direct of indirect verantwoording moeten afdragen aan democratisch gekozen vertegenwoordigende organen. In de politieke leiding kan vervolgens onderscheid worden gemaakt tussen vertegenwoordigende organen zoals het parlement, de gemeenteraad en het algemeen bestuur enerzijds, en politieke gezagsdragers en bestuurscolleges zoals het kabinet en het dagelijks bestuur anderzijds. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen die ondergeschikt zijn aan de politieke leiding, zij geven uitvoering aan de politieke beslissingen en dienen de politieke leiding bij te staan. Voorbeelden van ambtenaren en ambtelijke diensten zijn departementen, provincies, gemeenten, waterschappen en uitvoerende diensten en inspecties.

Het openbaar bestuur zoals hierboven beschreven kan in een breder verband worden gezien in het volgende schema

Middenveld

Het middenveld bestaat uit particuliere organisaties met een publieke taak en particuliere organisaties zonder publieke taak, deze organisaties zijn niet gericht op het maken van winst. De winst die eventueel wel wordt gemaakt, moet weer in het bedrijf worden geïnvesteerd. De organisaties met een publieke taak vervullen maatschappelijke functies, zoals onderwijs en ziekenhuizen. Sommige van deze organisaties zijn ook bepaalde openbare bestuurstaken gaan vervullen, zoals woningcorporaties.

Publiek of particulier.

Of een organisatie tot de publieke of particuliere sector behoort, hangt van verschillende factoren af. Zo kan er worden gekeken naar de rechtsvorm, financiering, doel, gezag en verantwoording. Het onderscheid kan samengevat worden in onderstaand schema.

Veel organisaties zijn in de praktijk echter niet geheel particulier of geheel publiek. Een voorbeeld hiervan is schiphop, dit bedrijf heeft wel een particuliere rechtsvorm en is gericht op het maken van winst, maar het doel is daarentegen van algemeen belang. Steeds meer grote bedrijven moeten zich publiek verantwoorden of krijgen omvangrijke staatssteun.

Kwaliteit openbaar bestuur

De kwaliteit van het openbaar bestuur wordt door de Verenigde Naties bepaald aan de hand van acht beoordelingscriteria. Een goed openbaar bestuur is dan consensusgericht, participatief, vraaggericht, effectief en efficiënt, transparant, onpartijdig en open, rechtszeker en draagt publieke verantwoording. Hieronder wordt de kwaliteit van het openbaar bestuur beschreven aan de hand van vier eisen, die overeenkomen met de criteria van de VN. Ten eerste moet het openbaar bestuur democratisch zijn, er moet een responsief bestuur, controle op macht en openheid voor publieke participatie zijn. Ten tweede moet het openbaar bestuur rechtmatig zijn, er moet sprake zijn van en behoorlijk bestuur (er zijn juridische eisen). Ten derde moet er sprake zijn van een doeltreffend, presterend, bestuur. Er dient hierbij optimaal gebruik te worden gemaakt van de middelen. De laatste eis betreft integriteit. Er zijn beroepsethische normen, het bestuur moet dus ethisch verantwoord handelen en er dient sprake te zijn van een onkreukbaar bestuur.

Spanningsvelden

De eisen die hierboven genoemd zijn hangen samen in verschillende spanningsvelden. Een voorbeeld van een spanningsveld is doelmatigheid versus rechtmatigheid. De meest effectieve, en dus doeltreffende oplossingen, zoals alle bezwaarschriften ongegrond verklaren als het gaat om een snelweg verbreding die snel doorgevoerd moet worden. Dit is echter in strijd met de rechtmatigheid. Maar ook bijvoorbeeld integriteit en democratie kunnen een spanningsveld vormen wanneer uitvoeringsorganisaties diensten aan burgers verlenen, maar ook een controlerende taak hebben. De kunst van een goed bestuur is om een goed evenwicht te vinden binnen deze spanningsvelden.

Geschiedenis voor WO II

De huidige bestuursvormen kunnen alleen worden begrepen met informatie uit de geschiedenis. In de Republiek der zeven verenigde Nederlanden (1648-1795) was er sprake van een zwak centraal gezag en er was amper een ambtelijk apparaat. De politieke macht lag op dat moment bij de zeven provincies. Er waren meer bestuurders dan ambtenaren. Een belangrijk kenmerk van de republiek was de grote mate van zelfregulering door lokale organisaties zoals kerken. Dit waren de voorlopers van wat wij nu zien als het middelveld. In 1795 ontstond er een eenheidsstaat met de komst van de Bataafse republiek en ook het koninkrijk der Nederlanden (1814) was een eenheidsstaat. Napoleon en Koning Willem I wilden centralisatie van de staat. Vrijwel alle macht lag bij de koning, en later pas ontstond er een constitutionele democratie. Vanaf 1870 zorgde de industrialisatie ervoor dat er meer overheidsingrijpen nodig was. Naast de nachtwakerstaken nam de overheid nu ook verzorgende en dienstverlenende taken op zich. In de steden was er sprake van slechte omstandigheden door de industrialisatie dus er ontstond o.a. armenzorg en arbeidswetten onder invloed van de opkomende arbeidsbeweging. Het overheidsapparaat professionaliseerde steeds meer en ook salarissen stegen, het aantal ambtenaren nam sterk toe. Het ontstaan van de verzorgingsstaat was ook een gevolg van het instorten van de beurs in oktober 1929.

Hierna volgde namelijk ook in Europa een economische crisis waarbij men vertrouwde op het vermogen van de markteconomie om zichzelf weer te verbeteren. Deze crisis kon echter niet door de markt worden opgelost waardoor er een depressie volgde. Door deze crisis geloofden steeds meer regeringen dat er meer overheidsingrijpen noodzakelijk was, in tijden van crisis moest de overheid een anticyclisch beleid voeren waarbij de vraag naar consumptiegoederen wordt verhoogd. Door deze vraag vergroting konden veel werklozen weer aan het werk. De economie groeide weer vanaf het midden van de jaren 30, dit was ook te danken aan de wapen industrie die groter werd in de aanloop naar de oorlog.

Geschiedenis na WO II

Na de oorlog moesten zowel de economie als het land zelf weer opgebouwd worden. In deze periode van wederopbouw voerde de regering dus opnieuw een anticyclisch beleid volgens de ideeën van Keynes, zoals dat ook na de crisis van de jaren 30 gebeurde. De overheid investeerde veel waardoor de bedrijvigheid steeds weer werd gestimuleerd. Ook tegen verschijnselen als inflatie trof de overheid maatregelen en ze bood bescherming voor verschillende bedrijfstakken. Ook maatschappelijk en politiek gezien kregen deze overheidsmaatregelen, en vooral de staatszekerheid die hiermee gepaard ging, veel steun. De overheid zorgde voor de uitbouw en verfijning van voorzieningen op het gebied van onderwijs, welzijn en gezondheidszorg. Ook cultuur werd gestimuleerd door de overheid. De liberale rechtsstaat uit de negentiende eeuw veranderde dus in een breed actieve sociale rechtsstaat.

Vanaf de jaren 70 ontstond er echter steeds meer kritiek op de verzorgingsstaat. Het bleek dat de regering bij het vooruitkijken vaak geen rekening hield met maatschappelijke veranderingen zoals individualisering en ontkerkelijking. Na een recessie aan het begin van de jaren 80 ontstond een andere kijk op de mogelijkheden van overheidssturing. De overheid bleek minder waar te kunnen maken dan ze hadden gedacht dus moesten voor de toekomst minder hoge verwachtingen hebben. Het “new public management” kwam op, waarbij het bedrijfsleven en de markt als voorbeeld worden gesteld voor het openbaar bestuur. De overheidsbemoeienis moest worden beperkt. De overheid moest voortaan alleen nog bepalen wat er bereikt moest worden, maar de details rondom de uitvoering moest bij het bedrijfsleven liggen. Vanaf 1982 probeerden kabinetten er ook voor de zorgen dat het overheidstekort werd teruggedrongen, met bezuinigingen tot gevolg, maar dit bracht ook verzelfstandiging en privatisering met zich mee.

Tijdens de jaren 90 kwam ook bestuurlijke vernieuwing op gang, waarbij enerzijds de relatie tussen burger en overheid verbeterd moest worden verbeterd en de overheid zich ertoe verplichtte om haar werktempo te vergroten. Het bestuur moest dichter bij de burgers worden gebracht. Taken en bevoegdheden van de nationale overheid werden toegewezen aan gemeenten. Anderzijds ging het bij bestuurlijke vernieuwing ook om de groeiende erkenning dat “de staat” als centraal besturingsorgaan van “de samenleving” niet bestaat. Zoals je eerder al hebt kunnen lezen is er namelijk sprake van een ingewikkeld netwerk. De overheid gezien als een netwerkpartij in plaats van een bestuurscentrum, dit wordt ook van “governance” in plaats van “government” genoemd. In dit beleid werden de klassieke overheidsrollen van bijvoorbeeld dienstverlener of beleidsbepaler losgelaten. Bestuurders in netwerken zijn procesmanagers geworden. In plaats van “zorgen voor” is er nu sprake van “zorgen dat”. Governance houdt ook in dat er sprake is van internationalisering van het bestuur. Door afspraken worden verschillen tussen landen steeds kleiner, vooral binnen de EU. Hoe de governance zich precies verhoudt tot het klassieke systeem van de nationale parlementaire democratie is niet helemaal duidelijk en daar wordt voor onderzoek naar gedaan. Wel wordt het democratische gehalte van governance regelmatig bekritiseerd. In de afgelopen jaren heeft de verzorging plaatsgemaakt voor activering. Collectieve arrangementen moeten niet meer een vangnet, maar een springplank vormen, het doel hierbij is om mensen aan het werk te krijgen en te houden. Dat de verzorgingstaak van de overheid weer is verdwenen betekent echter niet dat rol van de overheid in de publieke sector is uitgespeeld. De bankencrisis in 2008 heeft laten zien dat de marktwerking grote risico’s met zich meebrengt. Ook hebben allerlei efficiencymaatregelen geleid tot een afname in kwaliteit van sectoren zoals de thuiszorg en het onderwijs, die traditioneel tot de verzorgingsstaat en het middelveld behoorden. De eurocrisis heeft uiteindelijk ook laten zien dat een goed functionerend openbaar bestuur heel belangrijk is voor de kracht van de nationale economie, bijvoorbeeld wanneer je Nederland vergelijkt met landen zoals Griekenland, waarin de economie met corruptie binnen het openbaar bestuur niet kan blijven staan tegenover een goed functionerend bestuur.

Hoofdstuk 2. Beleid en sturing

Verschillende faciliteiten, zoals elektriciteit zijn van collectief belang. Toen de elektriciteit steeds meer werd gebruikt werd het als een collectief goed gezien, daardoor werd elektriciteitsvoorziening een taak voor de overheid. Eind jaren 80 had de overheid zelfs een monopolie, maar men ging zich al snel afvragen of het niet goedkoper geregeld kon worden. Hierdoor werd de markt voor elektriciteit steeds meer vrij gegeven, waardoor er meer efficientie kon ontstaan. De energieprijs komt nu tot stand door onderhandelingen tussen producenten en afnemers. Door het streven naar efficiëntie en de verdwenen overheidsbemoeienis kan echter wel worden afgevraagd of er nog wel rekening wordt gehouden met aspecten zoals duurzaamheid en milieu en of de overheid daar wel sturing aan geven. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de sturing van de overheid, de redenen voor overheidssturing, wat overheidsbeleid is en vanuit welke visies je dat kan benaderen.

Soorten sturingen

Sturing van de overheid betekent dat zij de afstemming van burgers en maatschappelijke organisaties op elkaar bevordert. Deze sturing kan bijvoorbeeld gericht zijn op maatschappelijke veranderingen. Hierbij kan je denken aan allerlei issues met overheidsingrijpen zoals vergrijzing, discriminaliteit en probleemwijken. De overheid is niet de enige partij die maatschappelijke belangen stuurt, alternatieve sturingsvormen zijn maatschappelijke zelfsturing, sturing in wisselwerking tussen overheid en middenveld en sturing door de markt.

Maatschappelijke zelfsturing betekent dat particuliere organisaties zoals bedrijven, actiegroepen, belangenorganisaties, sociale bewegingen, kerken en andere organisatie proberen om maatschappelijke ontwikkelingen te beïnvloeden of problemen op te lossen zonder tussenkomst van de overheid. Hierbij maken zij gebruik van hulpbronnen zoals geld, deskundigheid, contacten, netwerken of steun van de bevolking.

Sturing in wisselwerking tussen overheid en middenveld betekent dat er samenspraak is tussen de overheid en maatschappelijke organisaties, waarbij de overheid de grote lijnen uit zet en financiële middelen ter beschikking stelt en de particuliere organisaties de concrete uitvoering invullen.

Sturing door het marktmechanisme betekent dat er niet doelgericht gestuurd wordt, maar dat de markt een situatie schept (met voldoende concurrentie) waarin burgers en bedrijven hun activiteiten automatisch aan elkaar aanpassen, waardoor sociale orde wordt gecreëerd.

Waarom overheidssturing?

Ondanks dat er, zoals je hierboven hebt kunnen lezen, veel gestuurd kan worden via de markt en zelfsturing, is overheidssturing niet onbelangrijk. Zonder overheidssturing zouden sterke maatschappelijke groepen macht uit kunnen oefenen, één van de belangrijkste redenen van overheidsingrijpen is het reguleren van de uitoefening van geweld. Het risico van deze overheidssturing is machtsmisbruik door bijvoorbeeld dictators. Een andere rede voor overheidsingrijpen is dat markten alleen goed kunnen functioneren als er een goed werkend rechtssysteem is. Ook wanneer de markt faalt kan de overheid interveniëren. Hieronder zullen vijf mogelijke markt imperfecties worden uitgewerkt met hun bijbehorende problemen van overheidssturing.

Imperfecties en problemen

Het eerste voorbeeld van een markt imperfectie is het ontstaan van monopolies en kartels. De markt kan namelijk alleen goed functioneren wanneer er concurrentie plaatsvindt. Het natuurlijke evenwicht tussen grondstoffen en financiële middelen wordt verstoord wanneer alle productie in handen is van één bedrijf of een paar bedrijven waar afspraken tussen worden gemaakt, prijzen kunnen dan bijvoorbeeld kunstmatig hoog worden gehouden. Hierdoor is het noodzakelijk dat de overheid ingrijpt om de markt te beschermen, dit doet zij door middel van antikartelwetgeving en andere vormen van regulering en toezicht om de concurrentie te waarborgen. Het probleem wat hierbij ontstaat wat betreft overheidssturing is dat de overheid soms dubbelhartig is tegenover monopolies en kartels. De overheid ondersteunt het beginsel van consumenten soevereiniteit maar wanneer grote bedrijven en veel werknemers hierdoor in de problemen komen ziet de overheid kartelvorming vaak door de vingers.

Een tweede marktimperfectie kan ontstaan bij de productie van collectieve goederen, goederen die door iedereen gebruikt kunnen worden. Doordat niemand van de consumptie van deze goederen uitgesloten kan worden is het moeilijk om een goede prijs te vormen, waardoor het niet aantrekkelijk is om het te produceren. Burgers zullen geneigd zijn tot free-riding, dit betekent dat ze er wel van profiteren, maar niet mee betalen. Door het verschijnsel van free-riding is overheidsingrijpen noodzakelijk. De overheid grijpt in dit geval in door belasting te heffen. Het probleem wat in dit geval ontstaat is dat de meeste goederen niet zuiver collectief zijn. De overheid heeft voor de productie van collectieve goederen zelf monopolies geschept, zoals de NS. Monopolies zijn echter vaak niet heel klantvriendelijk en ondoelmatig, waar de belasting betaler uiteindelijk voor opdraait. Om dit te voorkomen wordt er steeds meer concurrentie en privatisering toegelaten, waardoor prijzen kunnen dalen. Commerciële bedrijven zullen echter niet op trajecten willen rijden die niet rendabel zijn, waardoor de overheid hier wel in moet grijpen.

Een andere marktimperfectie ontstaat bij de regulering van externe effecten. De vrije markt kan een groot aanbod van diensten en goederen scheppen, hierbij wordt alleen geen rekening gehouden met externe effecten die de samenleving negatief kunnen beïnvloeden. Individuele producenten kunnen de externe kosten vaak afwentelen op de maatschappij, overheidsoptreden is daarom nodig om de werking van de markt te reguleren, een voorbeeld hiervan is het milieubeleid die gericht is op de beperking van externe effecten. De milieuproblematiek doet zich ook voor op wereldwijd niveau, deze problematiek is moeilijk te bestrijden doordat overheden vaak niet in staat zijn op regeringen te dwingen tot dingen die niet in het nationaal belang zijn en de belangen van verschillende landen kunnen sterk uiteen lopen. Het probleem wat ontstaat bij overheidsregulering is dat het veel geld en energie kost voor bedrijven. Bijvoorbeeld doordat productie beperkt moet worden of doordat ze bepaalde milieubesparende investeringen moeten doen. Kleine bedrijven zijn vaak niet opgewassen tegen de hogere kosten. Een bijkomend probleem van overheidsregulering van externe effecten is bureaucratisering en hoge administratieve lasten. Burgers en bedrijven krijgen te maken met vele, vaak deels tegenstrijdige, en erg gedetailleerde regels. Hierbij ontbreekt het vaak aan communicatie tussen instanties.

Sommige producten worden wel door de markt geproduceerd, maar daarvan dient de consumptie zoveel mogelijk beperkt te worden of juist voor een breder publiek toegankelijk te worden gemaakt. De markt reguleert het aanbod van deze sociaal (on)wenselijke goederen niet. De overheid verschaft bijvoorbeeld subsidies om cultuur te stimuleren. Voor producten als sigaretten vindt er regulering plaats in de vorm van reclame of door leeftijdsgrenzen voor de aankoop ervan. De problemen die ontstaan bij de overheidssturing van deze “bemoeigoederen” is dat de sturing soms grillig en contraproductief is. De beslissingen in hoeverre de overheid zich bemoeit met de productie kan afhangen van veranderende politieke beslissingen. Ook reageren burgers niet altijd zoals verwacht op de deregulering, zo kunnen burgers de regels bijvoorbeeld juist gaan ontduiken, wat kan leiden tot criminaliteit.

De laatste markt imperfectie is dat de markt grote maatschappelijke ongelijkheden produceert. De overheid moet dus ingrijpen om de scheve verdeling van inkomens te compenseren, een voorbeeld van dit ingrijpen is het progressieve belastingstelsel. Ook bij deze vorm van overheidsingrijpen doen zich problemen voor. Het beleid van de overheid voor de vermindering van inkomensverschillen zal vaak tot verzet leiden vanuit de midden- en hogere inkomens. Ook ontstaat er meer zwartwerken door deze maatregelen. Het stelsel van uitkeringsregelingen en belastingwetten dat is ontstaan is onoverzichtelijk en veranderlijk door politieke en maatschappelijke ontwikkelingen.

Zoals je hierboven hebt kunnen lezen is het vaak niet eenduidig te zeggen of de overheid wel of niet moet ingrijpen. Dit hangt af van politieke en maatschappelijke ontwikkelen en er zijn voortdurend debatten en onderhandelingen aan de gang. Het is belangrijk om er hierbij rekening mee te houden dat er dynamische verhoudingen zijn tussen de staat, markt en het middenveld. Verschillende sturingen van de overheid zoals decentralisatie, privatisering of schaalvergroting hebben invloed op de verhoudingen tussen staat, markt en middenveld, waardoor er steeds veranderingen plaatsvinden. Verschillende bedrijven uit het middenveld, zoals woningcorporaties, zijn ooit met een ideëel doel tot stand gebracht maar zijn inmiddels steeds meer semi-commerciële bedrijven aan het worden. Soms moeten zij concurreren met de rest van de markt en soms staan moeten ze overleggen met de overheid. Dit worden ook wel hybride organisaties genoemd.

Beleid

Met het beleid wordt bedoeld dat de overheid moet bepalen op welke manier ze bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen wil sturen. Het betreft alle keuzes, voornemens en acties van één of meer bestuurlijke instanties, gericht op de sturing van een maatschappelijke ontwikkeling. Het vormen van een beleid gebeurd in verschillende fases. Het beginpunt voor de ontwikkeling of verandering van een beleid is de agendavorming. Dit betekent dat politici, bestuurders of ambtenaren een bepaald onderwerp als belangrijk beschouwen, er moeten altijd keuzes worden gemaakt aan welke maatschappelijke kwesties aandacht besteed kan worden. Bij de agenda vorming gaat het erom “hoe hoog” een onderwerp op de agenda komt te staan en hoe het wordt gedefinieerd. Nadat onderwerpen op de agenda staan ontstaat er beleidsvorming, dit houdt in dat er uitgebreide besprekingen, analyses en onderhandelingen plaatsvinden tussen organisaties groepen en personen, waarna de uitgangspunten en doelstellingen van het beleid worden vastgelegd in plannen, programma’s en andere beleidsdocumenten. Vervolgens houdt de beleidsvoering in dat de beleidsvoornemens en politieke beslissingen worden omgezet in daadwerkelijk bestuurlijk optreden. Om een goed beleid te kunnen voeren is er vaak veel overleg en samenwerking vereist, ook moeten de juiste middelen beschikbaar zijn om de woorden om te zetten in daden en er zal voldoende steun moeten zijn vanuit de doelgroepen. Het beleid dat uitgevoerd wordt zal vervolgens geëvalueerd moeten worden, dit is zelfs wettelijk verplicht.

De evaluatie kan zowel door de uitvoerders zelf, als door derden zoals de algemene rekenkamer gebeuren. de cyclus van agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en beleidsterugkoppeling kan worden gezien als een continu proces en is voortdurend in beweging, wederom door maatschappelijke en politieke ontwikkelingen. De beleidsprocessen zullen beschreven, verklaard en beoordeeld worden door bestuurskundigen, zij hebben hiervoor veel verschillende visies. Hieronder zullen twee van deze visies verder worden toegelicht.

Analytische en politieke visie

Bij de analytische visie staan vooral het oplossen van problemen, de doelgerichtheid en weloverwogen handelen centraal. Een voorbeeld van een beleid uit de geschiedenis die kan worden gezien vanuit de analytische visie is de watersnoodramp. Voor de bouw van de deltawerken was er namelijk sprake van een typisch ingenieursproject, een technocratische aanpak, er zijn experimenten gedaan in laboratoria en er was een planmatig verloop. In deze visie is de maatschappij een object van sturing door de beleidsvoerende instanties van binnen en buiten de overheid. Het beleid wordt gevormd door doelbewuste keuzes en berust op de rationele afweging van de voor- en nadelen van verschillende manieren van handelen.

Bij de politieke visie is er sprake van tegenstellingen tussen verschillende groepen in de maatschappij en binnen het bestuur. Een voorbeeld van een beleid uit de geschiedenis die kan worden gezien vanuit de politieke visie is de bouw van de Betuwelijn. Dit project was net als de deltawerken een typisch ingenieursproject met een technocratische aanpak, maar in dit geval was er sprake van een permanente strijd, voortdurende onderhandelingen en een chaotisch verloop.

De verschillen tussen de analytische en politieke visie worden in onderstaand schema samengevat:

Het is niet zo dat één van beide visies beter is dan de andere, ze belichten alleen allebei verschillende realiteiten van “beleid”. De analytische visie richt zich op feiten en inhoud die in het beleid aan de orde zijn terwijl de politieke visie het feit naar boven brengt dat beleid altijd een product is van de botsing tussen verschillende partijen met uiteenlopende waarden, belangen en definities. In descriptieve zin is de politieke visie sterker, in prescriptieve zin is de analytische viesie nuttig en de politieke visie aanvullend, het onderzoek is bij de analytische visie meer centraal, bij deze visie draait het ook om waarheid en gelijk hebben, terwijl het bij de politieke visie gaat om macht en gelijk krijgen. Bestuurskundigen zullen altijd gebruik maken van de spanning tussen deze twee visies, die de basis vormt voor uiteenlopende denkbeelden en verwachtingen over de sturing en de rationaliteit van overheidsbeleid.

Hoofdstuk 3. Wisselwerking bestuur en omgeving

In dit hoofdstuk komen de belangrijkste partijen en krachten aan bod die het werk en de resultaten van het openbaar bestuur bepalen. Ook worden een aantal strategieën behandeld waarmee bestuurders en ambtenaren zich actief en doelgericht tot hun omgeving kunnen verhouden.

Coproductie en concurrentie

In de geschiedenis is het verschillende malen voorgekomen dat er dierziekten waren die de voedselveiligheid en de vleesexport bedreigden. De crises die hierdoor ontstonden hebben grote invloed gehad op de verhoudingen tussen overheid, samenleving en de veehouderijsector. Dierziekten vormen een terugkerende kwestie op de politiek-bestuurlijke agenda, de overheid staat hierbij tussen verschillende partijen en belangen. Zowel technische, ethische, politieke, juridische, economische als emotionele aspecten spelen een rol. Deze kwestie maakt duidelijk dat “de” overheid niet bestaat, we zien namelijk dat gemeenten, provincies en departementen op verschillende manieren op de uitbraken reageren, waarbij de verhoudingen tussen lokale en landelijke burgers onder druk komt te staan. Ook zijn er vage grenzen tussen overheid en particulier te zien en vindt er een wisselwerking met het buitenland plaats. Het is dus duidelijk dat er geen centrale autoriteit is, maar dat het beleid tot stand komt door druk van de omstandigheden en door overleg en onderhandelingen van een groot aantal partijen. Bij deze kwestie is er sprake van coproductie: het beleid is niet eenzijdig van de overheid naar de samenleving toe, maar verschillende maatschappelijke organisaties en overheden werken actief samen en leggen zichzelf soms zelf verplichtingen op omwille van deze samenwerking. De beleidsvorming betreft ook concurrentie, bijvoorbeeld tussen de landbouwambtenaar en zijn collega van volksgezondheid. Een goede beleidsvoering bestaat voor een groot deel uit omgevingsmanagement: men moet weten wat er om hun heen gebeurd, wat de eigen plaats is binnen een krachtveld, resoluut anticiperen op anderen, omgaan met onzekerheden, zich aanpassen aan de omstandigheden en men moet de psychologische en politieke kanten van het onderhandelen in de vingers hebben. Ook coöptatie en concurrentie zijn voorbeelden van omgevingsmanagement.

Omgeving

Wanneer we spreken over de “omgeving” gaat het over het algemeen over alle partijen en omstandigheden die in wisselwerking met het openbaar bestuur staan. Deze partijen worden actoren genoemd en de omstandigheden worden factoren genoemd. De vorming van een beleid wordt beïnvloed door maatschappelijke factoren, een verzameling gelijksoortige factoren wordt een context genoemd. Het beleidsproces wordt beïnvloed door verschillende contexten, namelijk de politieke context, de juridische context, ecologische context, sociaal-culturele context, technologische context en de economische context.

Verschillende contexten

De ecologische context betreft de ruimtelijke factoren zoals in ons land de ligging aan zee en ons laaggelegen grondoppervlak. Gevolg hiervan was de oprichting van de waterschappen en de ontwikkeling van maritieme macht. De sociaal-culturele context betreft factoren rond demografische en maatschappelijke trends. Voorbeelden van deze factoren zijn de bevolkingsgrootte en bevolkingssamenstelling, immigratie, vergrijzing en individualisering. De beleidsproblemen en het bestuur worden hier voor een groot deel door bepaald.

In de economische context verzamelen zich internationale factoren zoals de schommelingen in de wereldeconomie, de wisselkoers van de euro en de wereldprijzen van belangrijke grondstoffen en nationale factoren zoals de ontwikkeling van het bruto nationaal product en de werkgelegenheid. Deze internationale en binnenlandse marktverhoudingen hebben namelijk ook directe gevolgen op het beleid van de overheid. De overheid probeert namelijk om economische ontwikkelingen te beïnvloeden. De technologische context is een meer tweeslachtige context, deze factoren kunnen namelijk zowel een stagnerende samenleving weer in beweging brengen, als chaos veroorzaken. Zo hebben technologische ontwikkelingen op het gebied van massaproductie, logistiek en communicatie een sterke economische groei aan zich te danken gehad, maar hebben ze ook de moderne oorlogsvoering mogelijk gemaakt. De toepassing van technologische ontwikkelingen moet daarom gereguleerd en beperkt worden, wat kan leiden tot conflicten en moeilijke keuzes rond bijvoorbeeld kostenaspecten en ethische vraagstukken. De juridische context bevat alle regels en richtlijnen voor de gewenste verhoudingen tussen staatsinstellingen en –organen en deze context is gericht op het evenwicht tussen de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. De politieke context bestaat uit alle politieke opvattingen en machtsverhoudingen. Deze context bepaald voor een groot deel de steun die een bepaald beleid zal krijgen. De beleidsvoerders hebben aan de ene kant te maken met de algemene politieke omgeving, die betrekking heeft op opinies over de plaats en functie van het openbaar bestuur in de samenleving. Aan de andere kant hebben ze te maken met de specifieke politieke omgeving, deze omgeving omvat de wereld van de belangengroepen, politieke fractiespecialisten, adviesorganen en andere opinieleiders op afzonderlijke beleidsterreinen.

De verschillende contexten die hierboven zijn genoemd kennen een temporele en situationele dimensie. De temporele dimensie betekent dat de contexten veranderen naar tijd en plaats. Bestuurders willen bijvoorbeeld vaak ingaan tegen het beleid van hun voorganger, wat in de praktijk vaak moeilijker te realiseren is omdat een bestaand beleid niet zomaar gewijzigd kan worden. Beleidsveranderingen zullen hierdoor vaak geleidelijk, stap voor stap, worden toegepast.

De omgeving is ook afhankelijk van situaties, zo kan een land bijvoorbeeld in een crisis of oorlog zitten, waardoor er maatregelen getroffen moeten worden waarbij er ook vaak geïmproviseerd moet worden omdat er niet voor elke ramp een goed plan klaarligt.

Verschillende partijen.

De verschillende partijen die invloed hebben op het bestuur worden actoren genoemd. De verschillende partijen in het beleidsproces zijn burgers, pressiegroepen, politieke partijen, massamedia en externe adviseurs. De verschillende actoren zullen hieronder kort worden toegelicht.

De burgers zijn degenen die de gevolgen van een beleid ervaren en zij hebben daarom ook een belangrijke rol in de totstandkoming van het beleid. In de praktijk willen burgers zich vaak wel inzetten voor hun directe leefomgeving, maar is er geen sprake van een ruime betrokkenheid bij het beleidsproces wat vaak te danken is aan gebrek aan kennis en het vermogen om de bestuurlijke taal te spreken. Burgers zijn zowel klanten, toeschouwers al kiezers. Hierdoor zal de overheid klantvriendelijkheid over moeten dragen aan burgers wat betreft de dienstverlening.

Pressiegroepen zijn organisaties die proberen om een onderdeel van het overheidsbeleid van buitenaf te beïnvloeden. De organisaties vertegenwoordigen bepaalde belangen of zetten zich voor bepaalde immateriële waarden in, maar verlenen vaak ook diensten aan hun leden. Pressiegroepen worden ook wel single-issuebewegingen genoemd omdat ze zich, in tegenstelling tot politieke partijen, slechts richten op één aspect van het beleid, zij hoeven dus geen afwegingen tussen prioriteiten te maken. De pressiegroepen gebruiken verschillende manieren om de beleidsvoeders te beïnvloeden. Zo wordt bijvoorbeeld de aandacht van de media gevraagd door middel van demonstraties en acties van leden en sympathisanten of verschaffen ze informatie en adviezen. Maar ook de overheid heeft invloed op het ontstaan en werken van pressiegroepen, bijvoorbeeld door subsidies, verplicht stellen van lidmaatschap of het toestaan van overleg tafels.

De pressiegroepen vormen net als politieke partijen een belangrijke intermediaire organisatie tussen overheid en burgers en kan hierdoor worden gezien als een versterking van de democratie. Nadelen van pressiegroepen zijn dat ze vaak hun eigen deel belang boven het algemeen belang plaatsen, de macht vaak bij enkele professionals en actieve leden ligt en tot slot wordt er soms gebruik gemaakt van ongeoorloofde lobbytechnieken. Een bijzondere pressiegroep is het bedrijfsleven. Overheden zullen anticiperen op de wensen van grote industriële concerns, banken en verzekeringsinstellingen want het bedrijfsleven is van heel groot belang voor de nationale economie.

Politieke partijen hebben een bepaalde visie op de maatschappij en/of een concreet programma. De programma’s en politieke standpunten zijn belangrijke bronnen voor beleidsinitiatieven en beleidsveranderingen. in de politiek stonden voor lange tijd de scheiding tussen linkse en rechtse partijen, en tussen confessionele en seculiere partijen centraal. Dankzij globalisering van economie, cultuur en veiligheid zien we nu ook een scheiding tussen sociaalliberale- en nationalistisch-populistische partijen.

De media worden zowel bondgenoot als kwelgeest genoemd voor bestuurders. Bestuurders hebben veel voordeel van een goed imago en positieve analyses van wat ze doen en de media kan ook voorlichting geven aan het publiek zoals bij rampen. Aan de andere kant worden bestuurders onder grote druk gezet door journalisten bij deze rampen doordat er bijvoorbeeld kritische vragen worden gesteld. Problemen en conflicten binnen het openbaar bestuur worden door de media vaak uitvergroot en de media is in veel gevallen ook een waakhond die erop toeziet of het openbaar bestuur geen fouten maakt en mediaberichten kunnen een belangrijke bron vormen voor kamer vragen. De invloed van de media op de politiek en het bestuur is dus heel erg groot. Journalisten vertegenwoordigen vaak een bepaalde politieke ideologie vanuit het redactiebeleid en zij zijn dus niet geheel onafhankelijk, om deze rede is het belangrijk dat er veel media bronnen zijn.

De laatste partij die invloed op het bestuur uitoefent, bestaat uit de externe adviseurs. Externe adviseurs zijn adviseurs die van buiten hun ambtelijk apparaat afkomstig zijn. Er zijn veel formele advies colleges en advies organen zoals de gezondheidsraad, maar ook universitaire instituten en particuliere bureaus voor beleidsonderzoek en –advies hebben veel invloed. Adviseurs worden tijdens de hele beleidscyclus geraadpleegd. Adviseurs worden aangetrokken vanwege hun deskundigheid, maar ook om bijvoorbeeld interne conflicten in organisaties op te lossen.

Beleidsarena’s

In de praktijk zijn de beleidsvoerders in contact met de actoren via beleidsarena’s. Arena’s zijn de plaatsen waar het beleid gemaakt en geconstrueerd wordt. Er zijn formele en informele arena’s van overleg, onderhandeling en besluitvorming zoals adviesorganen, projectgroepen en persconferenties. Deze bijeenkomsten hebben een verschillende samenstelling, duurzaamheid en mate van formalisering en ze vervullen verschillende functies. Een voorbeeld van zo’n functie is de agendering van problemen, wat wordt gedaan door adviesorganen. Bepaalde arena’s leggen hierdoor de nadruk op een bepaalde factor van het beleidsproces, denk hierbij bijvoorbeeld aan de Sociaal-Economische Raad. Er zijn veel verschillende arena’s, drie voorbeelden zijn de ambtelijke arena’s, parlementaire arena’s en de EU-arena’s, deze voorbeelden worden hieronder kort toegelicht.

In de ambtelijke arena’s worden voorstellen voorbereid en komen onderlinge tegenstellingen aan de orde. Belangrijke interne ambtelijke arena’s zijn de managementteams en bestuursraden waar, vaak wekelijk, de hoofden van de gemeentelijke diensten of de directeuren-generaal bij elkaar komen.

De volksvertegenwoordiging is een parlementaire arena en vormt een belangrijke besluitvormingsarena, voorbeelden hiervan zijn de gemeenteraad en het parlement. Andere partijen zoals burgers en pressiegroepen proberen de besluitvorming te beïnvloeden.

De EU-arena’s zijn een complex netwerk waarin beleid op Europees niveau tot stand wordt gebracht. Over sommige onderwerpen dient er unanimiteit te zijn terwijl er in andere gevallen een meerderheid moet zijn. Ook is er sprake van een groot aantal deelnemende partijen en een groot aantal onderwerpen waar Brussel besluiten over moet vormen. Door het grote aantal deelnemende partijen is er ook veel kennis aanwezig.

Invloed van de omgeving

Het openbaar bestuur kan als een open systeem worden gezien, waarbij inputs in een onophoudelijk proces worden omgezet in outputs door het beleidsproces. De inputs bestaan uit eisen en steun en de outputs bestaan uit het beleid en effecten. Het beleid en de effecten worden door de omgeving opgenomen en leiden vervolgens tot nieuwe eisen en steun. Problemen bij het beleidsproces, zoals vertragingen, kunnen leiden tot een vermindering van de steun. Met dit model wordt voornamelijk gekeken naar de politieke aspecten van het beleidsproces.

Krachtenveldanalyse

Een andere kijk op het beleidsproces en de omgeving is de krachtenveldanalyse. Het doel van deze analyse is om inzicht te krijgen in wie betrokken moet zijn bij een project, en wat de belangen daarbij zijn, de omgeving wordt dus in kaart gebracht. Van de belangrijke actoren of doelgroepen wordt o.a. nagegaan welke rol ze innemen in de beleidsarena, welke invloedmiddelen ze tot hun beschikking hebben en welke coalities ze kunnen vormen met anderen ten opzichte van het beleidsthema. Samengevat gaat het er bij de krachtenanalyse dus om dat er wordt achterhaald welke krachten het bereiken van een bepaald beleidsdoel of de realisatie van een bepaald beleidsalternatief bevorderen, en welke juist in de weg kunnen staan bij het vinden van een oplossing.

Kansen of bedreigingen

Bestuurders kunnen de omgeving zien als een bedreiging, bijvoorbeeld wanneer er stakingen of andere crises plaatsvinden, die vaak een bijstelling van het beleid tot gevolg hebben. Ook in politiek opzicht kunnen bestuurders bedreigingen ondervinden van de omgeving, de media kunnen bijvoorbeeld nadelen van een beleid in het licht brengen. Aan de andere kant kan de omgeving ook kansen bieden aan bestuurders, zo kan de nationale economie aantrekken of een rechter kan een oproep tot vernietiging van en beleid afwijzen, en zo laten zien dat het beleid wordt gesteund. De positie van hervormingsgerichte partijen wordt ook versterkt wanneer er crises plaatsvinden, die laten zien dat niet alles bij het oude kan blijven. Beleidsvormers zullen ervoor moeten zorgen dat ze bedreigingen en kansen op tijd zien aankomen, om er slim gebruik van te kunnen maken.

Beheersing van de omgeving

Hierboven zagen we hoe de omgeving het beleid kan beïnvloeden, maar de relatie tussen de omgeving het beleid heeft twee kanten, hieronder zullen we daarom ingaan op de beïnvloeding van de omgeving door het beleid. De beleidsmakers voeren een omgevingsmanagement, waarbij ze proberen om de omgeving hanteerbaar en inzichtelijk te maken. Het inzichtelijk maken van de omgeving heeft te maken met de mate waarin de beleidsvoerders zich openstellen voor signalen uit hun omgeving. Wanneer de beleidsvoerders de omgeving hanteerbaar maken zullen ze om het beleid aan te passen of zijn omgeving te beheersen. De beheersing van de omgeving gebeurt vanuit het beheersingsperspectief, vanuit dit perspectief is beperking van de complexiteit van de omgeving de belangrijkste taak van de beleidsvoerders. De omgeving wordt door bestuurders vaak als een beperking gezien, maar volgens het beheersingsperspectief mag de omgeving het bestuur geen last bezorgen. Er zijn vier strategieën ontwikkeld waarmee bestuurders de omgeving willen beheersen, deze vier strategieën zullen hieronder verder worden uitgewerkt.

Classificatie

De eerste strategie betreft classificatie van de omgeving. Met deze strategie wordt bedoeld dat beleidsvoerders de omgeving eenvoudiger laten lijken met behulp van categorisering via bijvoorbeeld schema’s en criteria. De classificatie is onvermijdbaar omdat er aan rechtszekerheid en rechtsgelijkheid moet worden voldaan, maar neemt vaak ook veel problemen met zich mee. Het probleem hierbij is dat de classificatie meestal niet kan op kan tegen de verschillen en overeenkomsten die er tussen mensen en groepen in de samenleving bestaan. Een voorbeeld van dit probleem is dat alle Turken en Marokkanen tot de “allochtonen” worden gerekend, ook al zijn er hele grote verschillen tussen sommige Marokkanen en sommige Turken.

Informeren

De tweede strategie voor het beheersen van de omgeving is het informeren over de omgeving. Beleidsvoerders willen hierbij de omgeving beheersen door zo goed mogelijk te weten wat er speelt. De informatie kan worden verzameld met behulp van adviesorganen, effectrapportages en inspraakprocedures en met behulp van deze informatie wordt rekening gehouden met externe ontwikkelingen, voordat deze zich voor doen. Inspraakprocedures zijn hoorzittingen waarbij burgers en bedrijven in discussie gaan met bestuurders over bepaalde beleidsvoornemens, dit wordt vooral gebruikt bij zaken over ruimtelijke ordening zoals de totstandkoming van een bestemmingsplan.

In overlegorganen en adviescommissies heeft de overheid invloed op de omgeving door vertegenwoordigers van pressie- en actiegroepen te vragen om zitting te nemen in deze organen. Deze organen worden gebruikt om conflicten te verminderen. Effectrapportages hebben als doel om de gevolgen van grote projecten beter in beeld te krijgen. Via deze rapportages kan er vanuit de ene sector invloed worden uitgeoefend op de besluitvorming van een andere sector.

Communicatie

Via overheidscommunicatie krijgen burgers informatie over staatszaken, bijvoorbeeld via voorlichtingscampagnes. Voorlichting is een beleidsinstrument geworden en sinds 1992 is er zelfs een wet van openbaarheid van bestuur, die de overheid verplicht om veel informatie over het werk van gezagsdragers en ambtenaren ter beschikking te stellen aan de burgers. De democratische politiek is steeds meer een strijd om het vertrouwen van de burgers geworden, door de opkomst van de vele vormen van media. Machthebbers voeren hierdoor een strijd om de sympathie van journalisten, dit wordt mediamanagement genoemd. De media wachten meestal niet met iets naar buiten brengen totdat een beleidswijziging is besproken of aanvaard door de volksvertegenwoordiging, terwijl de bevolking de wijziging dan nog niet altijd aanvaard. Hierdoor moest de overheid ook voorlichting over niet- aanvaard beleid geven.

Partnerschap

De laatste strategie houdt in dat bestuurders zichzelf zien als partner, en het beleid als iets wat gezamenlijk tot stand moet worden gebracht. Deze strategie wordt toegepast wanneer het volledig beheersen van de omgeving vaak niet mogelijk blijkt te zijn. In dit geval stellen de bestuurders als doel om invloed op de omgeving uit te oefenen zo wordt bijvoorbeeld geprobeerd om de onvoorspelbaarheid van de omgeving te verminderen. Beleidsnetwerken zijn verbanden waarin beleidsvoerders en andere partijen met elkaar overleggen over het beleid. Binnen deze netwerken aanvaart men dat de partijen voor het bereiken van hun doel afhankelijk zijn van andere partijen waarbij het onderhandelen centraal staat. Er is dus sprake van gedeelde macht en wederzijdse afhankelijkheid, en ook al is één persoon gekozen door het volk, hij kan niet zomaar de baas spelen over andere partijen. Bestuurders kunnen wel managers zijn van het proces zonder de macht te hebben over de inhoud door ervoor te zorgen dat netwerken tot stand komen en er goedlopende samenwerkingsverbanden ontstaan.

Hoofdstuk 4. Strijd om beleid

Empirisch, normatief of prescriptief

In beleidsprocessen komt het regelmatig voor dat er sprake is van een conflict, een voorbeeld van zo’n conflict was de strijd om de invoering van het elektronisch patiënten dossier (EPD), doordat er conflicten zijn, is bestuurskundige aandacht voor de betekenis van macht en conflict van belang. Empirisch wordt er gekeken naar wie het overheidsbeleid bepaald en wie er gebruik van maken. Er zijn meestal uiteenlopende belangen en visies, in het voorbeeld van het EPD zijn dit de belangen van bijvoorbeeld artsen voor effectievere patiëntenzorg, tegenover de belangen van burgers voor privacy. Deze tegenstellingen moeten worden voorzien in het beleidsproces. Normatief wordt er gekeken naar de legitimiteit. Dit betekent dat begrippen als democratie, zorgvuldigheid en rechtvaardigheid centraal staan. Prescriptief wordt er gekeken hoe de macht in het beleid wordt geregeld. Alle partijen zullen een evenwichtige inbreng moeten hebben machtsmisbruik moet worden tegen gegaan. In dit hoofdstuk staat de empirische kant, dus naar de betekenis van macht en de invloed in het beleidsproces, centraal.

Macht en invloed

Wie er precies bepaald wat het beleid is en hoe het wordt uitgevoerd kan niet eenduidig worden genoemd, een rede hiervan is dat algemene uitspraken over wie de macht heeft altijd aanvechtbaar zijn. Partijen die willen dat andere partijen iets doen of juist niet doen maken gebruik van “invloed”. A heeft invloed op B als B iets doet (of juist niet) terwijl hij dat zonder A niet had gedaan (of juist wel), de invloed geeft dus een relatie tussen twee partijen weer. Een vorm van invloed is “macht”, in dit geval heeft A invloed op B doordat hij negatieve maatregelen neemt of hiermee dreigt. Het verschil tussen macht en invloed ligt dus aan de middelen die een paritj inzet om het doel te bereiken. Invloed en macht worden uitgeoefend door partijen zoals gezagsdragers, commissies, pressiegroepen, ambtelijke organisaties en journalisten, maar ook structurele factoren zoals de juridische, economische, sociaal-culturele en technologische context kunnen invloed en macht hebben op het beleid. Er is een duidelijk verschil tussen invloed en macht, maar in het dagelijks leven en ook in dit boek worden te termen als synoniemen gezien.

Alle partijen hebben hun eigen waarden en belangen die ze willen realiseren, maar ze kunnen niet zomaar hun wil aan een andere partij opleggen. Doordat we in een democratie leven, en de macht dus is verdeeld over verschillende partijen, vindt er over elk onderwerp overleg, onderhandeling en coalitievorming plaats. De verschillende partijen maken hierbij gebruik van mogelijkheden die bij hun rol passen. Met de mogelijkheden bij een bepaalde rol wordt bedoeld dat ambtenaren bijvoorbeeld over veel kennis beschikken, en belangenorganisaties makkelijker in de publiciteit kunnen komen. Er zijn verschillende invloedsmiddelen die worden gebruikt door de partijen in de strijd om beleid.

Verschillende Invloedsmiddelen

Het eerste middel wat kan worden gebruikt om invloed en macht uit te oefenen is dwang en geweld, deze vorm wordt echter vrijwel niet meer gebruikt in democratische landen zoals Nederland. Volgens Max Weber moet de moderne staat wel beschikken over een machtsmonopolie. Het gebruik van dwang en geweld zal daarbij gebonden moeten zijn aan strikte regels maar de overheid kan het beleid wel kracht bijzetten door het gebruik van politie, krijgsmacht, justitie, gevangeniswezen en bijzondere opsporingsdiensten.

Een ander invloedsmiddel betreft gezagsposities. Het gezag betekent de formele positie die een persoon of organisatie in het beleidsproces inneemt, waaraan bepaalde taken en bevoegdheden zijn gekoppeld. Verschillende partijen ontlenen hun gezag aan verschillende factoren: politici hebben gezag doordat ze democratisch gekozen zijn, bestuurders door benoeming voor een bepaalde functie en de rechter door zijn onafhankelijke functie en de rol als belichaming van het recht. Door dit gezag kunnen beslissingen worden gemaakt. Ook informeel gezien kunnen bepaalde mensen gezag hebben, bijvoorbeeld doordat ze lang in het vak zitten, dit wordt bepaald door deskundigheid, persoonlijke waarden, beeldvorming, integriteit en presentatie.

Ook informatie en deskundigheid kan als invloedsmiddel functioneren. Om iets te kunnen betekenen binnen een beleidsproces moet je weten waar het over gaat: “kennis is macht”. Voor organisaties is het van belang om inzicht in juridische, economische, technische en sociale factoren te hebben, en deze kennis deskundig te combineren.

Naast de uitspraak “kennis is macht” wordt ook vaak “geld is macht” genoemd. Deze invloedsmiddelen hebben invloed op elkaar doordat deskundigheide n informatie vaak kostbaar is. Wanneer er veel geld is kan men bijvoorbeeld investeren in professionele ondersteuning en het uitvoeren van onderzoek, zo kan een organisatie met veel geld de andere organisaties voor blijven. Hier staat wel tegenover dat er ook groepen zijn die zelf over deskundigheid en een goed functionerende organisatie beschikken, zoals single-issue groepen. Deze groepen richten zich op één belang waarbij ze vaak op publieke steun kunnen rekenen. Deze steun vinden ze in de vorm van medewerking van professionals en ze ontvangen vaak donaties van sympathisanten. De single-issue groepen zijn er dus vaak toe in staat om zonder veel geld het politieke spel rond beleid ook op lange termijn effectief te spelen.

Veel invloed kan worden bereikt door “de macht van het getal”. Dit betekent dat een partij die veel maatschappelijke steun heeft zoals veel leden of stemmers, vanzelf serieus wordt genomen. Een voorbeeld van een partij waarbij de macht van het getal belangrijk is, is de vakbeweging. Bij deze beweging gaat het erom hoeveel werkgevers ze achter zich heeft weten te krijgen. Akkerbouwers en veehouders hebben juist steeds minder invloed doordat er een steeds kleiner percentage van de bevolking werkzaam is in de landbouw.

Ook relaties en netwerken kunnen invloed en macht uitoefenen. Er vinden vaak onderhandelingen over beleid plaats in informele netwerken van bestuurders, politici, ambtenaren en belangenvertegenwoordigers, persoonlijke contacten spelen daarbij een belangrijke rol. Hierbij past de uitspraak: “je bent wie je kent”. Het proces van informele informatie-uitwisseling met gezagsdragers wordt lobbyen genoemd. Er zijn heel veel verschillende lobby technieken en het is per situatie verschillend welke techniek je wanneer moet gebruiken. Een paar voorbeelden van lobby technieken zijn hoorzittingen, petities, referendumcampagne, persoonlijk bezoek aan cruciale besluitvormer, sociale media campagnes of het benaderen en beïnvloeden van anderen zoals politieke partijen, belangengroepen of journalisten.

Een ander invloedsmiddel is publiciteit, er wordt invloed en macht verkregen door aandacht. De positie van politieke gezagsdragers wordt voor een groot deel bepaald door de steun van de publieke opinie, hierdoor zijn zij gevoelig voor publiciteit. Ook benoemde bestuurders en ambtenaren willen negatieve berichten over hen in de pers voorkomen. actiegroepen maken hier gebruik van door de aandacht van de media te trekken, ook terroristische acties zijn hiervan een voorbeeld. Via de publieke opinie wordt op deze manier druk uitgeoefend op bestuurders en politici. Niet alleen groepen van buitenaf, maar ook gezagsdragers zelf zoeken de publieke opinie op bijvoorbeeld via slogans, sociale media, het laten uitlekken van vertrouwelijke informatie en debatten op tv.

Het laatste middel dat gebruikt wordt om invloed en macht uit te oefenen op de beleidsbepaling is politiek-bestuurlijk spelinzicht. De tactische vaardigheden waarover een persoon of groep beschikt zijn erg belangrijk. Een voorbeeld hiervan is het gevoel voor de manier waarop het politieke spel rond beleid moet worden gespeeld. Iemand die op het juiste moment en op de juiste manier kan bepalen welke onderwerpen er toe zijn aan besluitvorming, kan de concurrentie voor blijven. Strategie, timing en omgangsvormen staan hierbij centraal. Wat de timing betreft kan worden gekeken naar ontwikkelingen zoals de begrotingscyclus en de politieke cyclus (waarbij er in principe eens per vier jaar verkiezingen plaatsvinden).

Elististen en Pluralisten

In onderzoeken naar de verdeling van invloed en macht in de totstandkoming van het beleid waren er lange tijd twee opvattingen die domineerden. De eerste opvatting was de Elitische visie. In deze visie heeft een relatief kleine groep machthebbers een dominerende rol. Kenmerkend voor deze groep is hun feitelijke invloed: de machthebbers zitten zowel in de private als in de particuliere sector, ze zijn door formele en informele relaties met elkaar verbonden en hebben invloed op verschillende organisaties. De opvatting die hier tegenover staat is de pluralistische visie. In deze visie wordt aangetoond dat politieke en bestuurlijke macht verspreid is over een groter aantal partijen. De invloed van de kleine groepen waardoor een beleid tot stand is gekomen verschilt van geval tot geval, er is dus niet maar één machtshiërarchie, zoals de Elitisten beweren. Echter is er ook kritiek op de Pluralisten, het blijkt namelijk dat er wel groepen zijn die op verschillende onderwerpen invloed hebben. Een voorbeeld hiervan zijn de multinationals.

Institutionele en organisatorische factoren voor verdeelde macht

In Nederland is de politieke en bestuurlijke macht niet in handen van een elite, wat te danken is aan institutionele en organisatorische factoren. De institutionele grondslag van ons staatsbestel is gebaseerd op het principe van het machtsevenwicht, denk hierbij aan “trias politica” van Montesquieu, die stelt dat de rechtsprekende, wetgevende en uitvoerende macht gescheiden moeten zijn. Dit machtsevenwicht voorkomt macht concentratie bij de overheid. De institutionele verhoudingen komen ook terug in ons kiesstelsel, dat zo is ontworpen dat het bijna onmogelijk is dat één partij een absolute meerderheid haalt. Een andere rede voor de verdeelde macht ligt bij de organisatorische factoren. Een voorbeeld van zo’n factor is de arbeidsverdeling. De laatste jaren heeft de taak- en bevoegdheidsverdeling tussen ambtelijke organisaties zich op rijks-, provinciaal-, en lokaal niveau ontwikkeld. Door deze ontwikkeling zijn er bij iedere kwestie verschillende ambtelijke bureaus en afdelingen betrokken. Op deze verschillende afdelingen wordt de kwestie vanuit een andere invalshoek bekeken, hierdoor kan een ambtelijke dienst nooit zomaar zijn visie aan iemand anders opleggen.

Nadelen

Hierboven heb je kunnen lezen dat het voordeel van de grote omvang en interne differentiatie van het ambtelijke apparaat en het scheiden van de machten is dat er geen machtsconcentratie kan plaatsvinden. Er zit echter ook een nadeel aan deze verdeeldheid van de macht, zo kan de beleidsvoorbereiding moeizaam verlopen of zelfs stagneren door onenigheid tussen verschillende bestuurslagen of verschillende ambtelijke diensten. Wanneer er wordt gekeken naar wie er over het beleid beslist blijkt ook vaak dat sommige kwesties niet eens op de politieke agenda komen te staan, dat over sommige vragen al lang wordt gediscussieerd zonder dat er een duidelijk antwoord komt en hierdoor komt ook de vraag naar voren of er niet toch sprake is van een elite die bepaalde besluiten kan tegenhouden. Er ontstaat dus twijfel over of onze samenleving wel echt pluralistisch is en of iedereen kan deelnemen aan het publieke debat over beleid.

Barrièremodel

Het barrièremodel is een theoretische benadering om macht in het beleidsproces te kunnen bekijken. Volgens dit model moet iemand die iets in het beleidsproces wil bereiken een soort hindernisbaan afleggen: ze moeten hun eigen situatie eerst problematiseren en herformuleren als een beleidsuitdaging, waarbij een aantal concrete eisen worden gesteld. De eerste barrière is dat mensen van nature vaak liever de situatie waarin ze nu zitten accepteren, dan dat ze veranderingen aanbrengen zoals uit de sociale psychologie blijkt. De tweede barrière is dat er vaak op hetzelfde moment heel veel verschillende groepen proberen om de aandacht van de politiek te krijgen, men moet er dus voor zorgen dat ze zoveel mensen achter zich weten te krijgen dat het strijdpunt op de politieke agenda komt. De derde barrière ontstaat wanneer het strijdpunt eenmaal op de politieke agenda staat, nu moet men er namelijk voor zorgen dat ze invloed hebben op de te nemen beslissingen. Dit houdt in dat men ervoor probeert te zorgen dat er wordt voldaan aan de wensen en eisen waarmee het allemaal was begonnen. Het feit dat het punt op de agenda staat wil nog niet zeggen dat er actie wordt ondernomen. De laatste barrière ontstaat wanneer de politieke beslissingen eenmaal zijn genomen, nadat er een plan is gemaakt moet dit plan namelijk goed worden uitgevoerd. De maatregel of actie die moet volgen is niet altijd vanzelfsprekend doordat er andere partijen ingezet moeten worden dan degenen die het besluit hebben genomen.

Zo moeten er uitvoeringsrichtlijnen, communicatiestrategieën en controlesystemen worden ingevoerd en tussen alle deelprocessen kunnen makkelijk misverstanden ontstaan. Samengevat kunnen we stellen dat er zich, volgens het barrièremodel, tussen elk van de volgende stappen een barrière bevindt: wensen omzetten in eisen, eisen omzetten in strijdpunten, strijdpunten omzetten in besluiten en besluiten omzetten in resultaten.

Realisatie- of hindermacht

Bij het kijken naar macht in beleidsvorming wordt er onderscheid gemaakt tussen realisatiemacht en hindermacht. Realisatiemacht is het vermogen om een bepaald beleid tot stand te brengen. Zoals hierboven werd beschreven moet iemand die een beleid tot stand wil brengen wel eerst alle barrières overwinnen, maar ook bijvoorbeeld de minister van financiën moet constant alert zijn of de afspraken worden nagekomen. Hindermacht is het vermogen om beleid tegen te houden, vanuit deze visie wordt het barrièremodel niet als een barrière maar als een voordeel gezien. Iemand die een bepaald beleid wil saboteren zal dus gebruik maken van de verschillende barrières. Partijen die meer hindermacht hebben dan anderen worden vetospelers genoemd. Deze vetospelers zijn georganiseerde belangen waarvan de steun bij een bepaald beleidsarena een vereiste is wanneer er een beleid moet worden aangenomen of uitgevoerd. Ook de beleidsuitvoerders hebben hindermacht, en soms zelfs vetomacht. Wanneer hinder- of vetomacht wordt gebruikt om voor een bepaalde groep gunstige aanpassingen in het beleid af te dwingen, spreekt men van rent seeking. Dit betekent dat een kleine invloedrijke groep ervoor zorgt dat belastingbetalers opdraaien voor het in stand houden of laten ontstaan van bijvoorbeeld bedrijfssubsidies of belastingvoordelen.

Kritiek op barrièremodel

Er is echter ook kritiek op het barrièremodel. Grote projecten hebben namelijk een veel kleinere kans om door het barrièremodel te komen dan kleine veranderingen en er zijn wel degelijk grote projecten uitgevoerd en radicale veranderingen geweest. Bij deze grote veranderingen is de kans klein dat alle barrières zijn overwonnen, hieruit blijkt dat beleidsprocessen behalve barrières, ook kansen en mogelijkheden met zich mee brengen. Een andere rede van kritiek op het model is dat er wordt uitgegaan van een analytische visie waarbij de verschillende fases elkaar opvolgen, terwijl dat in de praktijk vaak anders loopt. Door de bovengenoemde kritiek op het barrièremodel heeft Kingdon een ander model van beleidsvorming ontwikkeld. In dit model wordt er niet naar de verschillende fasen van het beleidsmodel gekeken, maar wordt het openbaar bestuur gezien als een ingewikkelde groep van mensen en organisaties die allemaal met verschillende dingen bezig zijn, en ook het politieke systeem waarin steeds andere kwesties actueel zijn wordt als complex gezien. Binnen dit complexe openbaar bestuur worden drie stromen onderscheiden. Deze stromen worden hieronder toegelicht.

Stromen

De eerste stroom is de stroom van problemen, de problemen zijn maatschappelijke problemen die naar voren worden gebracht, zodat het openbaar bestuur de onderwerpen kan aanpakken. Pleitbezorgers brengen de problemen in het publieke debat aan de orde, deze pleitbezorgers kunnen zowel individuele burgers, pressiegroepen, lobbyorganisaties als ambtenaren zijn. Een andere stroom is de stroom van de partijen. Deze partijen kunnen hun tijd maar aan een beperkt aantal onderwerpen besteden, terwijl de pleitbezorgers uit de eerste stroom allemaal proberen om de aandacht van de partijen uit stroom twee te krijgen.

De partijen ondervinden van alle kanten bureaucratische, politieke en maatschappelijke druk waardoor ze niet te lang bij één onderwerp stil kunnen blijven staan. De laatste stroom is die van de oplossingen. In de visie van Kinsdon worden oplossingen niet pas bedacht als er problemen zijn, zoals bij de analytische visie, maar ontstaat er een stroom oplossingen doordat deze door pleitbezorgers worden aangedragen. Voorbeelden van pleitbezorgers zijn ambtenaren, belangengroepen en deskundigen, zij hebben bepaalde beleidswensen die ze willen verwezenlijken en lijken daarbij opzoek te gaan naar de problemen. Wanneer de drie stromen samenkomen wordt er beleid gevoerd volgens Kingdon. Dit is dus het moment waarop genoeg politieke beslissers vinden dat bepaalde problemen met behulp van bepaalde oplossingen aangepakt moeten worden, dit moment wordt door Kingdon “beleidsramen”, oftewel kansen op beleidsvorming, genoemd. Zulke kansen doen zich voor als een land zich bijvoorbeeld in een crisis of ramp bevindt of wanneer publiciteit ervoor zorgt dat bestaande beleidskaders en uitvoeringspatronen ter discussie worden gesteld. Dit worden ook wel “patroonbreuken” genoemd. Kingdon degenen die de beleidsramen actief benutten “beleidsmakelaars”, dit zijn de ondernemende partijen di e erin slagen om de wensen en behoeften van beleidsvragers, beleidsaanbieders en degenen die uiteindelijk de bindende beslissingen nemen op elkaar af te stemmen. Deze makelaars moeten goed in de gaten hebben hoe de markt zich ontwikkeld. Door van verschillende beleidskwesties een “package deal” samen te stellen en voor de stellen zorgen ze ervoor dat de veranderingen voor voldoende partijen relevant zijn. Door het stromenmodel wordt duidelijk dat een partij soms heel invloedrijk kan zijn, en in andere gevallen weinig te vertellen heeft, gevoel voor timing is hierbij erg belangrijk.

Macht bij de uitvoering

Zoals in het barrière model al naar voren kwam is de strijd nog niet gestreden als er een besluit is genomen, ook in de uitvoeringsfase zien we macht en strijd terugkomen. Beleidsbepalers zullen van de uitvoerders verwachten dat zij het beleid uitvoeren zoals dat in de officiële beleidsteksten is vastgelegd. Volgens de principaal-agenttheorie kunnen de uitvoerders er echter voor zorgen dat ze zich kunnen onttrekken aan de controle van beleidsbepalers. Dit komt doordat ze over belangrijke machtsmiddelen beschikken, zo zijn de uitvoerders met veel meer dan de beleidsbepalers, hebben ze vaak veel praktische kennis over het uitvoeringsveld en onderhouden ze relaties met cliënten van het beleid. Het is voor beleidsbepalers vaak een onmogelijke taak om al het papierwerk bij te houden van wat er in de samenleving gebeurd, daardoor komt de meeste informatie van de beleidsvoerder zelf. De beleidsvoerders kunnen hierdoor invloed hebben op de rapportages en verantwoordingsverplichtingen richting de beleidsbepalers. Doordat beleidsuitvoerders beleidsvrijheid hebben, kunnen “agency losses” optreden. Binnen het model zien we dat de beleidsvormende actor het beslisrecht en verantwoordelijkheid heeft, zij delegeert een opdracht aan de uitvoerende macht die uitvoeringscapaciteit, uitvoeringskennis en beleidsvrijheid, en de uitvoerende actor voert het vervolgens uit en rapporteert aan de beleidsvormende actor. Volgens de principaal-agenttheorie is er dus een ruis tussen de beleidsmakers (principaal) en de beleidsuitvoerders (agent) waardoor er geen perfecte uitvoering van politiek afgesproken beleidsmaatregelen kan plaatsvinden. Andere partijen zien het juist als een voordeel dat de uitvoerders zich kunnen afsluiten van de makers, de uitvoerders willen namelijk enige zekerheid hebben bij wat ze doen, en niet geconfronteerd worden met beleidswijzigingen of uitvoeringsrichtlijnen die door de publiciteit zijn uitvergroot.

In de praktijk komt het erop naar dat de uitvoerders een balans moeten vinden tussen de normatieve eis van loyaliteit en transparantie tegenover de beleidsmakers en de praktische eis stabiliteit en autonomie.

Verhoudingen in het bestuur

Binnen de beleidsuitvoering moet er worden samengewerkt tussen verschillende organisaties en instanties op verschillende niveaus. We leven in een gedecentraliseerde eenheidsstaat, dit betekent dat het beleid op rijksniveau tot stand komt en wordt uitgevoerd door provinciale of gemeentelijke instanties of regionale organen zoals de politie of brandweer. Het voordeel van de decentralisatie is dat het beleid op specifieke lokale omstandigheden kan worden aangepast, echter brengt decentralisatie ook onduidelijkheden en spanningen tussen de verschillende lagen met zich mee. De relatie tussen de bestuursniveaus kan ook worden bekeken vanuit het principaal-agentmodel. De spanningen kunnen bijvoorbeeld gaan over het verkrijgen van middelen voor de uitvoering of over de mate van beleidsruimte die wordt toegestaan door het rijk. Wanneer bestuurlijke afstemming en samenwerking ontbreken, zal er geen goede beleidsuitvoering plaats kunnen vinden. Door het ingewikkelde web van bestuurlijke afhankelijkheden en machtsverhoudingen verloopt de lokale uitvoering van nationaal beleid vaak traag.

Interorganisatorisch proces

De wederzijdse afhankelijkheid en samenwerking zoals die bij de verschillende bestuurslagen te zien zijn komen ook voor tussen verschillende organisaties. De beleidsvoering kan worden gezien als een interorganisatorisch proces. Bijvoorbeeld bij de bestrijding van voetbalvandalisme worden er maatregelen getroffen door de KNVB en de clubs maar ook de burgemeester draagt verantwoordelijkheden, het openbaar ministerie vervolgt daders van strafbare feiten en de rechters spreken veroordelingen uit. Al deze organisaties hebben hun eigen taken en manier van werken en ook al hebben ze allemaal dezelfde doelstelling, de meningen over de aanpak en de verantwoordelijkheden hiervan kunnen erg verschillend zijn. Wanneer er geen duidelijke afspraken en een goede samenwerking zijn kunnen zaken zoals voetbalvandalisme erg uit de hand lopen.

Macht in de evaluatie

In dit hoofdstuk hebben we kunnen zien dat er in alle fases van het beleidsproces sprake is van macht en invloed. Ook wanneer het beleid eenmaal is uitgevoerd, stopt deze machtsstrijd vaak nog niet. In de fase van de beleidsevaluatie speelt er vervolgens namelijk een strijd om het dominante beeld en de oordelen van de beleidsresultaten. Wanneer er meer strijd aan een bepaald beleid vooraf is gegaan, zullen partijen bij de evaluatie ook meer strijden om de opzet, uitvoering en rapportage van het beleid te beïnvloeden. Bij alle drie die aspecten hebben de partijen belang. Een deel van de strijd om de beeldvorming van het beleid bestaat uit de formele strijd en een deel bestaat uit berichtgeving in de media en de mondelinge uitwisseling van ervaringen en indrukken. De reputatie van een gezagsdrager is hierbij van groot belang, iemand met een goede reputatie kan meer voor elkaar krijgen dan iemand met een slechte reputatie. Het is vaak niet duidelijke waar de reputatie van een persoon op gebaseerd is, maar het heeft wel invloed op de evaluatie fase. Mensen met een goede reputatie krijgen vaak minder kritiek en wanneer er positieve reacties zijn op de uitvoering van een beleid waar deze persoon verantwoordelijk voor was versterkt dat de goede reputatie.

Aan de andere kant zal een goede evaluatie van een beleid waar een persoon met een slechte reputatie verantwoordelijk voor was, eerder als een toevalstreffer gezien worden. Om deze rede zal je altijd van twee kanten naar de beleidsevaluatie moeten kijken.

Politieke- en programmatische evaluatie

De ene kant betreft de programmatische kant, bij een programmatische evaluatie wordt gekeken naar de werkelijke kosten en opbrengsten van een bepaald beleid. Aan de andere kant wordt er vanuit de politieke evaluatie gekeken naar het politiek maatschappelijke en bestuurlijke draagvlak van het beleid. Deze twee verschillende evaluaties hoeven niet altijd dezelfde uitkomst te hebben.

Wanneer uit de politieke evaluatie blijkt dat er sprake is van een hoog maatschappelijk draagvlak en vanuit de programmatische evaluatie dat er sprake is van een gunstige kosten en baten balans van de beleidseffecten, noemen we dit een beleidssucces. Daartegenover staat een beleidsfiasco waarbij het maatschappelijke draagvlak laag is en de kosten en baten balans ongunstig is. In de andere gevallen, waarin de oordelen van de politieke en programmatische evaluatie uiteenlopen, is er sprake van de uitoefening van macht en invloed in het evaluatieproces of in de publieke beeldvorming rondom evaluaties. Hieruit blijkt ook dat de politieke en beleidsmatige prestaties vaak ingewikkelder zijn dan dat de analytische visie laat zien. In sommige gevallen wordt er slecht beleid gevoerd maar hebben de bestuurders wel een goede reputatie en in andere gevallen kan dit andersom zijn.

Hoofdstuk 5. Management en organisatie

Het bestuur kan zijn ambities en het beleid realiseren door organisaties. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de formele en informele kant van overheidsorganisaties en worden er verschillende organisatievormen onderscheiden. Veel criminelen opereren tegenwoordig internationaal, dankzij het internet kan bijvoorbeeld kinderporno makkelijker internationaal verspreid worden, maar denk ook aan de open grenzen binnen de EU. Om zulke misdaad op te sporen is samenwerking tussen verschillende landen noodzakelijk. Om deze rede in aan het eind van de jaren 90 Europol in het leven geroepen, die informatie kan uitwisselen over alle vormen van grensoverschrijdende georganiseerde misdaad en de EU-lidstaten ondersteunen bij grote internationale operaties. Uit dit voorbeeld blijkt dat het oprichten van een organisatie voor de overheid een middel kan zijn om zijn eigen ambities te realiseren.

Opbouw

Organisaties hebben tegenwoordig veel invloed op de samenleving, bij vrijwel alles zijn we afhankelijk van organisaties, bijvoorbeeld voor de boodschappen of voor het ontvangen van een loonstrookje. Organisaties hebben meestal meer macht dan individuen, zij kunnen vaak ook op meer technische, financiële en administratieve steun rekenen. Individuen zijn afhankelijk van organisaties, terwijl dat andersom vaak niet geldt. De organisaties die deel uit maken van het openbaar bestuur, zoals de politie en gemeentelijke diensten, zijn essentieel in onze samenleving, zonder organisaties in het niet mogelijk om de samenleving te sturen.

Organisatiestructuur

Wanneer we spreken over de organisatie van het openbaar bestuur, kunnen we het hele openbaar bestuur, waaronder bijvoorbeeld de staatkundige opbouw, aanduiden. In dit hoofdstuk kijken we niet zozeer naar de organisatie van, maar naar de organisaties in het openbaar bestuur. Deze organisaties hebben hun eigen taken en functies zoals bijvoorbeeld de reinigingsdienst. Het is een samenwerkingsverband dat wordt aangegaan om bepaalde doelen te bereiken, een organisatie kan dus gezien worden als een gereedschap dat door organisatie van mensen ontstaat om bepaalde producten of diensten tot stand te brengen. De structuur van een organisatie wordt bepaald door taakverdeling en coördinatie, de organisatiestructuur is dus de manier waarop de taken in een organisatie zijn verdeeld en de manier waarop dit vervolgens wordt gecoördineerd. bij de taakverdelingen worden deelwerkzaamheden toegewezen aan individuele organisatieleden, maar ook aan verschillende eenheden binnen de organisatie.

Horizontale indeling

Sommige organisaties worden ingedeeld op basis van het doel dat ze willen behalen, dit wordt het doelbeginsel genoemd, andere organisaties worden ingedeeld op basis van de werkprocessen waar een afdeling verantwoordelijk voor is, het procesbeginsel, ook kan een indeling op basis van de doelgroep zijn, het cliëntbeginsel en het laatste indelingsprincipe is het geografisch beginsel, waarbij de organisatie wordt ingedeeld op basis van het geografische gebied waarvoor men verantwoordelijk is. Ieder principe heeft zijn eigen voor- en nadelen en er zijn ook vaak combinaties terug te vinden in organisaties. Het doelbeginsel bijvoorbeeld, heeft als voordeel dat de doelbereiking voorop staat maar de efficiëntie kan daardoor verwateren. Bij het procesbeginsel kunnen de schaalvoordelen zorgen voor goede specialisatie, maar kan het proces soms een doel op zichzelf worden. Bij het cliëntbeginsel ontstaat er een hechte band met cliënten, maar dit kan ten koste gaan van ongeorganiseerde belangen en als laatste heeft het Geografisch beginsel als voordeel dat het werkterrein zowel fysiek als gevoelsmatig in de buurt is, maar dit geeft wel afstand tot de centrale organisatie.

Verticale indeling

De verticale indeling wordt bepaald door de hiërarchische niveaus. Een organisatie met veel hiërarchische niveaus wordt een gelaagde organisatie genoemd, en één met weinig niveaus wordt een platte organisatie genoemd. De verschillende niveaus in het openbaar bestuur zijn van groot belang doordat iedere leidinggevende maar een bepaald aantal mensen direct kan aansturen, dit wordt de “span of control” genoemd. Coördinatie komt zowel in de horizontale- als in de verticale indeling voor. Met coördinatie wordt de afstemming bedoeld die nodig is nadat de taken zijn verdeeld over verschillende afdelingen en niveaus. Voorbeelden van verticale organisatie zijn opleiding en training en toezicht en leiding en voorbeelden van horizontale coördinatie zijn het informeel coachen van nieuwkomers of het instellen van een adviesgroep.

Organisatiecultuur

De organisatie structuur bepaalt de randen waarbinnen een organisatie functioneert en de cultuur betreft dat wat er daadwerkelijk binnen deze randen gebeurt, naar de manieren van denken en doen van een organisatie. De cultuur bepaalt dus de manier waarop mensen zich in een organisatie gedragen, maar ook de normen en waarden, opvattingen, ideeën en emoties waardoor dat gedrag ontstaat.

De cultuur heeft ook invloed op de structuur van een organisatie, bijvoorbeeld doordat de cultuur bepaald of de doelen van een organisatie wel of niet serieus worden genomen en of mensen zich laten leiden door formele functieomschrijvingen en organisatorische scheidslijnen tussen afdelingen en hiërarchische niveaus. Doordat een organisatie een bepaalde cultuur heeft, is er een overeenkomst tussen de ideeën en relevante normen van de mensen binnen de organisatie. Door socialisatie worden nieuwkomers automatisch meegenomen in de bestaande cultuur.

Formeel en informeel

Organisaties beschikken over een organogram waarin de formele structuur van de organisatie te zien is, hierin wordt dus aangegeven welke afdelingen en niveaus er te vinden zijn en vaak zijn er nog allerlei andere schema’s die duidelijk maken wie waarvoor verantwoordelijk is. In de praktijk kan de taakverdeling en hiërarchie er echter heel anders uitzien dan op papier. De informele kant is soms veel beter gestructureerd dan de formele kant, de activiteiten worden hierbij vaak tot in de kleinste details vastgelegd. Ook de cultuur van een organisatie heeft zowel een formele als een informele kant. Bij de oprichting van een organisatie wordt de cultuur niet formeel vastgelegd, maar er ontwikkeld zich een informele cultuur. Na verloop van tijd worden delen van deze cultuur geformaliseerd. Je kan echter niet stellen dat de introductie van nieuwe logo’s leidt tot een verandering van de cultuur, het denken en doen is namelijk moeilijk te beïnvloeden en ook het formuleren van een nieuwe missie zal weinig invloed hebben op de bestaande normen en waarden. De leiding van een organisatie heeft meestal wel bepaalde ideeën bij de cultuur van een organisatie, zoals de eigen aard van de organisatie, de normen en waarden, gewenst gedrag en het werkklimaat. Deze officiële opvattingen vormen dus wel een formele cultuur.

Organisatievormen

Er kan onderscheid worden gemaakt tussen verschillende organisatievormen. De drie belangrijkste zijn de bureaucratische organisatievorm, de professionele organisatievorm en de projectmatige organisatievorm.

• Bureaucratische organisatievorm

Van oudsher wordt bureaucratie als een negatieve vorm van macht gezien, maar Max Weber heeft een neutralere kijk op de bureaucratie gebracht door de bureaucratie aan te duiden met kenmerken zoals het werken in een hiërarchische structuur, dat vrije selectie op grond van deskundigheid plaatsvindt, dat deze organisatievorm voor functionarissen een hoofdbaan is en dat er een strikte, stelselmatige discipline en controle is. Op basis van de kenmerken die Weber aan de bureaucratische organisatievorm heeft gegeven zien wij de bureaucratie nu als een organisatievorm waarvan de structuur zich kenmerkt door hiërarchische opbouw, een vergaande uitsplitsing van taken en het werven op basis van deskundigheid. In een bureaucratie laten mensen zich leiden door regels en procedures en wordt de nadruk gelegd op zorgvuldigheid, consistentie en voorspelbaarheid. Een voordeel van de bureaucratische organisatievorm is dat klanten kunnen rekenen op een eerlijke en zorgvuldige behandeling. Een nadeel van deze vorm is dat het doorgevoerd kan worden tot bureaucratisme, waarbij er een dwangmatige gelijke behandeling van ongelijken ontstaan en wat uiteindelijk kan resulteren in ontmoediging van eigen initiatief, verstarring, risicomijding en dehumanisering. Een rede voor het ontstaan van een bureaucratie is dat de behoefte van mensen aan zekerheid en zorgvuldigheid kan leiden tot beroepsdeformatie.

Hierbij vindt doelverschuiving plaats: de middelen die gebruikt moeten worden om een bepaald doel te bereiken, worden gezien als een doel op zich. Een andere rede is dat bureaucratie wordt gebruikt als tactiek, bureaucraten gebruiken dan formele regels om hun eigen positie veilig te stellen.

• Professionele organisatievorm

In tegenstelling tot de bureaucratische organisatievorm brengt de professionele organisatievorm juist positieve associaties met zich mee. Professionele organisaties verrichten complexe taken waardoor gespecialiseerde kennis en vaardigheden nodig zijn. Voorbeelden van professionele organisaties zijn universiteiten, welzijnsorganisaties, accountantskantoren en adviesorganen. De mensen binnen deze organisaties worden professionals genoemd en hebben zelfstandige taken zoals een psychiater of een advocaat, zij hebben vaak een uitgebreide opleiding hiervoor gehad. Sommige kenmerken van de professionele organisatievorm komen overeen met die van de bureaucratie, zoals een vergaande uitsplitsing van taken, een hiërarchische opbouw en posities op basis van deskundigheid. Om deze reden wordt de professionele organisatie ook wel een professionele bureaucratie genoemd. In onderstaand schema wordt echter duidelijk dat er wel degelijk genoeg verschillen zijn tussen beide organisatievormen.
 

Ook de professionele organisatie kent zijn eigen problemen, zo kunnen we spanningen ontstaan wanneer er meerdere professionals werkzaam zijn doordat de macht bij de specialisten ligt, maar de beste professional hoeft niet de beste leidinggevende te zijn. Ook is deze organisatievorm niet altijd even cliëntgericht door de vrijheid die de professionals hebben.

• Projectmatige organisatievorm

Eerder genoemde organisatievormen zijn vaak niet flexibel en kunnen niet goed inspelen op veranderende omstandigheden. In een projectorganisatie wordt onder leiding van een projectleider aan een specifieke taak gewerkt, de structuur is hierbij flexibel en er is weinig hiërarchie en formaliteit. Deskundigheid en motivatie zijn belangrijk bij het werven van de leden, ook ligt de nadruk op informele communicatielijnen. De cultuur van deze organisatie benadrukt betrokkenheid. Het probleem bij deze organisatievorm is dat de veranderlijkheid van de structuur ervoor zorgt dat er onzekerheid is over wie de leiding heeft. Ook biedt een projectorganisatie weinig zekerheid voor werknemers voor als het project is afgerond.

Management

Managers oefenen invloed uit op het werkproces van de organisatie en geven op deze manier leiding. Wat management precies inhoudt kan worden gezien vanuit de technische- en vanuit de sociale beheersing. Beide benaderingen zien management als de beheersing van processen die zich binnen een organisatie afspelen. De klassieke denkbeelden, zoals die hieronder beschreven zullen worden, zien we nog steeds terugkomen in actuele managementstukken. Denk bijvoorbeeld aan de belangstelling voor human resource management.

• Technische beheersing

Vanaf het eind van de twintigste eeuw werden organisatie en management verbeterd door middel van verwetenschappelijking op basis van de Scientific Managementbeweging. Kritiek hierop was o.a. dat de aanpak extreem rationalistisch was ten koste van de humaniteit en dat het belang van de omgeving bij de vormgeving van management en organisatie, er werd geen rekening gehouden met verschillende omstandigheden. De scientific management beweging richtte zich vooral op de verbetering van productiviteit en de vergroting van de prestaties van de individuele werknemers. Als reactie op deze beweging ontstond er behoefte aan richtlijnen om complexe organisaties in hun geheel te leiden, hierdoor deed de “science of administration” zijn intrede. Volgens deze benadering is management op te vatten als vorm van procesbeheersing die bestaat uit plannen, organiseren, leiding geven, coördineren en controleren. De twee bovengenoemde benaderingen vormen een basis waarop veel organisaties zijn gebouwd.

• Sociale beheersing

Kritiek op de benaderingen van de technische beheersing is dat de menselijke kant wordt genegeerd, als reactie hierop is de human relations beweging ontstaan. Deze beweging vond dat er naast economische effectiviteit ook naar de tevredenheid van de werknemers zelf gekeken moest worden, hierdoor kon arbeidsmotivatie worden bevorderd en daarmee de productiviteit worden vergroot. Als kritiek op deze beweging is het revisionisme ontstaan, waarbij de formele aspecten van de organisatie werden herontdekt en er werd erkend dat de totale organisatieopbouw een belangrijke context vormt voor sociale groepsprocessen, communicatie en leiderschap. Het gaat erom in welke mate en hoe een individu zijn creatieve drang tot zelfverwezenlijking en ontplooiing kan bevredigen door middel van zijn werk in een organisatie. McGregor heeft een benadering ontwikkeld waarin twee mensbeelden tegenover elkaar werden gezet in theorie X en theorie Y, deze theorieën worden uitgewerkt in het schema uit “openbaar bestuur” Bovens et al., 2012: pag. 196. Verschillende andere bekende namen droegen bij aan het revisionisme en gingen uit van de behoefte van de mens naar zelfverwezenlijking. Argyris bijvoorbeeld vond dat werknemers meer zelfstandigheid en zeggenschap moesten hebben, hij was voor participatief management en Likert introduceerde het linking-principe waaruit blijkt dat een organisatie mensen nodig heeft die een verbindingsschakel zijn tussen twee niveaus. Het revisionisme is vooral gebaseerd op het werk van Maslow en zijn bekende piramide.

Hoofdstuk 6. Omgeving van publieke organisaties

De omgeving van publieke organisatie heeft bijzondere kenmerken die vaak invloed hebben op de organisatie zelf. De organisaties hebben te maken met een voortdurende wisselwerking met de omgeving en ze ontwikkelen zich op basis van hun omgeving, zoals in dit hoofdstuk duidelijk zal worden. Ook zal dit hoofdstuk meer duidelijkheid geven over de verhouding tussen het management en de omgeving van het openbaar bestuur.

Benaderingen

De scientific managementbeweging, en veel een deel ook de andere bewegingen uit hoofdstuk E, houdt geen rekening met de omgeving waardoor er tekortkomingen ontstaan. De eisen die de omgeving aan een organisatie stelt, staan wel centraal in de systeembenadering en de contingentiebenadering.

• Systeembenadering

De systeembenadering benadrukt dat publieke organisaties altijd in wisselwerking staan met hun omgeving. Organisaties krijgen input vanuit de omgeving zoals menskracht, budget, informatie en eisen en geeft vervolgens output in de vorm van producten en diensten zoals een vergunning of subsidie terug aan de omgeving. Een organisatie ontvangt vervolgens ook feedback, informatie over wat er in een samenleving gebeurt als resultaten van de activiteiten van de organisatie. Door het krijgen van feedback kan een organisatie leren en verbeteren, maar soms worden hier ook verkeerde conclusies uit getrokken.

• Contingentiebenadering

Bij de contingentiebenadering staat niet alleen de wisselwerking van organisatie en omgeving centraal, deze benadering gaat ervan uit dat de effectiviteit van een organisatie afhangt van de overeenkomsten met de omgeving. Deze benadering vindt ook dat er niet één juiste organisatievorm is, maar dat de ene organisatie bijvoorbeeld voordeel heeft bij een bureaucratische- en de andere bij een professionele organisatievorm, afhankelijk van de omgeving. Één van de dimensies van de omgeving waar de benadering zich op richt is de dynamiek, waarmee de mate van voorspelbaarheid wordt bedoeld. Hoe dynamischer de omgeving, hoe flexibeler de structuur van de organisatie moet zijn. Een andere belangrijke dimensie is de complexiteit van de omgeving. Hoe complexer de omgeving, hoe meer gedecentraliseerd de structuur van de organisatie moet zijn. Ook de heterogeniteit is een belangrijke dimensie, waarbij er vanuit wordt gegaan dat hoe heterogener de omgeving is, hoe meer de organisatie zich op zal moeten splitsen in gespecialiseerde eenheden die die op specifieke deelomgevingen gericht zijn. De laatste dimensie is de mate van vijandigheid, het gaat hierbij om de houding van groepen buiten de organisatie. Bij extreme vijandigheid dient de organisatie te centraliseren.

Privaat, publiek of hybride

Het verschil tussen een overheidsinstelling en een onderneming is dat er meer toezicht en bemoeienis vanuit de omgeving is bij overheidsinstellingen. De strategie van overheidsinstellingen is op basis van politieke doelstellingen, en die van een onderneming is op basis van marktmogelijkheden. Ook is er bij een publieke instelling meer overheid over kosten en opbrengsten en wordt er in deze instelling gestreefd naar samenwerking met het bovengeschikte beleidsorgaan, terwijl er in de private sector wordt gestreefd naar onafhankelijkheid. Andere verschillen zijn, dat er bij overheidsinstellingen het beleidsorgaan verantwoordelijk is voor de continuïteit en er feedback wordt gekregen via politiek proces, terwijl bij een onderneming het management verantwoordelijk is voor de continuïteit en ze feedback krijgen via winstcijfers. Er bestaan ook veel mengvormen tussen deze twee organisaties, zoals ondernemingen die in opdracht van een politiek bestuurder taken uitvoert, dat worden hybride organisaties genoemd. De voor- en nadelen van een hybride organisatie zijn te vinden in een schema in “openbaar bestuur” (Bovens et al., 2012: pag. 214).

Actoren

Wanneer we naar de omgeving kijken, is typering aan de hand van de omgevingsdimensies vaak niet voldoende, omdat er ook belangrijke actoren zijn met wie specifieke relaties worden onderhouden. Een voorbeeld hiervan zijn politieke opdrachtgevers: politici zorgen voor de randvoorwaarden voor het werk van organisaties in het openbaar bestuur, bijvoorbeeld in de vorm van een bepaald budget of wensen. Een ander voorbeeld zijn cliënten: voor een groot deel wordt het beeld dat burgers van het openbaar bestuur hebben gevormd door hun contact met de uitvoerende ambtenaren. Burgers zijn hierbij vaak niet vrijwillig klant van overheidsorganisaties, bijvoorbeeld bij de belastingdienst, waardoor de burgers hoge eisen stellen. Uitvoerende ambtenaren beschikken over beleidsvrijheid, de aanpassingen die uitvoerende ambtenaren in het directe contact met burgers plegen is bepalend voor het functioneren van de organisatie in het openbaar bestuur. Het beleid wordt dus niet altijd uitgevoerd zoals het is ontwikkeld. Een andere belangrijke actor zijn de private partners, doordat er vaak samenwerking tussen publieke en private organisaties is vereist, dit gebeurt in een tijdelijk verband om een bepaald doel te bereiken. De samenwerking biedt bijvoorbeeld mogelijkheden door risico spreiding en makkelijkere financiering maar aan de andere kant wordt het openbaar bestuur afhankelijk van derden die zich niet alleen voor een publieke taak inzetten, maar ook eigen belangen hebben. Samenwerking kan de vorm krijgen van een echte partnerschap, waarbij de verhouding tussen partijen intensief is en meer gericht op gezamenlijkheid en gedeelde verantwoordelijkheid. Dit is in mindere mate het geval bij een opdrachtgeverschap, waarbij de verhouding meer verticaal is.

Veranderingen

Doordat de omgeving invloed uitoefent op het openbaar bestuur, worden organisaties en het management aangepast. In de afgelopen decennia is er veel veranderd waardoor we kunnen spreken over “new public management”. De nadruk wordt hierbij gelegd op resultaatgerichtheid, dus op de output en niet op de input. Ook bedrijfsmatig werken, en de daarbij horende efficiency staan centraal, maar er is vaak onvoldoende kennis over kosten binnen een werkproces. Het bewust worden van kosten leidt tot zuinigheid. Het publiek ondernemerschap verwijst naar innovatie en vernieuwingen. Ook de nadruk op competitie en concurrentie is kenmerkend voor NPM, de monopolistische marktsituaties moeten doorbroken worden.

Door NPM is ook klantgerichtheid populair geworden, waarbij de behoefte van de burger centraal staat. Tenslotte is er ook meer behoefte van publieke organisaties naar het verantwoorden van hun diensten richting de omgeving, dit gebeurd bijvoorbeeld in de vorm van jaarverslagen. In aanvulling op de verantwoording aan de politieke bestuurders zijn andere vormen van verantwoording en sturing ontwikkeld, bestaande uit: Marktwerking, behoefteonderzoek, vraagversterking, vergelijkende analyse en kwaliteitsborging.

Verzelfstandiging

Onder invloed van de NMP-benadering is niet alleen het management, maar ook de organisatie van de overheid veranderd. Overheidsorganisaties zijn op grote schaal opgesplitst en verzelfstandigd, waardoor die onderdelen op grotere afstand van de beleidsontwikkeling en politieke besluitvorming werden geplaatst. Er zijn verschillende vormen van verzelfstandiging, een voorbeeld is interne verzelfstandiging, waarbij het onderdeel dat op afstand wordt geplaatst onderdeel blijft van het ministerie waardoor de ondergeschiktheid aan de minister blijft bestaan. Een andere vorm is externe verzelfstandiging. Als een organisatie nog wel publieke taken en bevoegdheden behoudt is er sprake van een zelfstandig bestuursorgaan en er is geen directe ondergeschiktheid aan de minister. Als externe verzelfstandiging plaatsvindt door het overhevelen van taken naar een private organisatie, is er sprake van privatisering. De privatisering kan vervolgens weer worden onderverdeeld in uitbesteding (een overheidsorganisatie gaat een overeenkomst aan met een private onderneming voor de productie van een bepaald goed of bepaalde dienst) en in taakafstoting ( hierbij vervalt de verantwoordelijkheid van de overheid om deze taak uit te voeren, een publieke taak wordt omgezet in een private taak). Interne verzelfstandiging wordt meestal vooral bepaald door financieel-economische overwegingen, terwijl externe verzelfstandiging ook afhangt van politiek-bestuurlijke overwegingen.

New Public Governance

De verzelfstandiging was één van de belangrijkste ontwikkelingen door het NPM, waarbij er scherpere opdrachtgever-opdrachtnemer relaties moesten ontstaan en kon er op deze manier concurrentie plaatsvinden. Inmiddels is echter gebleken dat de concurrentie samenwerking in de weg staat, waardoor er nieuwe benaderingen zijn ontstaan waarbij er minder wordt uitgegaan van rivaliteit. Hiervoor wordt de New Public Governance benadering genoemd: doelstellingen en ambities worden niet geformuleerd in termen van concrete prestaties, maar in termen van een overkoepelende publieke waarde die alleen is te realiseren als meerdere diensten en departementen samenwerken. Een ander kenmerk voor deze benadering is dat managers en professionals breder kijken naar netwerken en allianties waarin wordt samengewerkt met partijen. Een ander verschil tussen de NPM en NPG is dat bij NPG niet de overheid, maar de maatschappelijke omgeving het vertrekpunt vormt voor mogelijke interventies.

Van aanpassen naar beïnvloeden

Wanneer een organisatie zich aanpast aan zijn omgeving maakt hij gebruik van de mogelijkheden die de omgeving biedt. Aan de andere kant kan een organisatie ook de omgeving, in plaats van zichzelf, proberen aan te passen. Volgens de contingentiebenadering worden er bepaalde randvoorwaarden gegeven, maar organisaties hebben wel degelijk een bepaalde vrijheid zo kunnen bijvoorbeeld de doelen worden aangepast.

De omgeving kan dus worden beïnvloed. Het beheersen van de omgeving vormt een permanente taak voor het management van een organisatie. Organisaties tasten daarom niet alleen de grenzen van de omgeving af (boundary scanning), maar bewerken ook de grenzen van de omgeving (boundary spanning).

Reorganisaties

Organisatieverandering komt steeds weer terug bij de overheid, al van begin af aan is er de vraag om vernieuwing van “het apparaat”. Dit hoeft niet te betekenen dat het vernieuwen altijd faalt, maar dat er veel dynamiek is in de problematiek. De omgeving van de overheid verandert steeds, waardoor de overheid zich dient aan te passen. Wanneer ontwikkelingen in de samenleving en in politiek en bestuur de overheid inhalen, ontstaat er weer een roep om vernieuwing. Vervolgens roepen de veranderingen bij de overheid ook weer nieuwe dynamiek in de samenleving op. De confrontatie tussen overheidsorganisatie en de omgeving kan niet verdwijnen door organisatie. Elke verandering zal uiteindelijk weer vraag naar nieuwe veranderingen met zich meebrengen.

Hoofdstuk 7. Macht tussen en in organisaties

In dit hoofdstuk gaat het om macht en conflicten binnen en tussen organisaties, waarbij duidelijk wordt waarom management in het openbaar bestuur een kwestie is van conflicthantering. Verschillende spanningen en conflicten zijn ingebouwd in het ontwerp en de werkwijze van de honderden organisaties die samen het openbaar bestuur vormen. In dit hoofdstuk wordt duidelijk waarom die ingebouwde spanningen niet te voorkomen zijn en welke spanningen en machtsprocessen zich voordoen. Zulke spanningen kunnen echter ook ten goed komen aan het openbaar bestuur, als ze in goede banen worden geleid.

Netwerkbenadering

Management is meer dan interne procesbeheersing, omdat het ook de wisselwerking tussen de organisatie en haar omgeving moet beïnvloeden. De netwerkbenadering richt de aandacht op de vele relaties die tussen delen van een organisatie bestaan, in plaats van op de organisatie en de omgeving. Een netwerk kan een verzameling van organisaties zijn, maar organisaties kunnen ook een verzameling van netwerken zijn. De netwerkbenadering relativeert het onderscheid tussen organisaties en hun omgeving, door het intern verdeelde karakter op de voorgrond te plaatsen. Ook wordt het accent gelegd op macht. Iedere overheid is onderverdeeld in allerlei delen en sectoren, wat in de praktijk niet altijd eenvoudig blijkt te zijn, bijvoorbeeld doordat de sectoren eigen motieven en belangen krijgen. Er is dus sprake van concurrerende belangen. Wanneer de uiteenlopende belangen niet goed op elkaar worden afgestemd, wordt er vaak niet meer gestreefd naar het algemeen belang.

Machtsverhoudingen

De verhoudingen tussen eigen belang en algemeen belang wordt beïnvloed door de bestaande machtsverhoudingen. De macht van werknemers wordt vaak onderschat, maar er is altijd sprake van wederzijdse afhankelijkheid en werknemers kunnen hindermacht uitoefenen bijvoorbeeld door werk te weigeren. Partijen die minder macht hebben willen de afstand tussen hen en de partijen met veel macht verkleinen, dit wordt machtsafstand reductie genoemd. O.a. leerprocessen kunnen bijdragen aan deze reductie. De machtsverhoudingen zijn afhankelijk van de situatie, bijna alle organisaties hebben verschillende leiders voor verschillende aangelegenheden. Macht is altijd aanwezig, maar meestal blijft het onzichtbaar.

Conflicten

Conflicten in organisaties ontstaan als individuen of groepen die tegengestelde doelen of belangen nastreven, de confrontatie aangaan of zich daar juist aan onttrekken, waarbij ze hun eigen doelen of belangen boven die van de ander plaatsen. Er zijn verschillende bronnen van conflict. De eerste bron is mensenwerk: persoonlijkheden binnen een organisatie kunnen met elkaar botsen. Ook hiërarchie is een conflictbron wanneer er onvrede is over de gehoorzaamheidsrelatie tussen onder- en bovengeschikte. Een vorm van zo’n conflict is de staf-lijnverhouding. De staf adviseert en ondersteunt de lijn en is formeel ondergeschikt aan de lijn, maar lijn functionarissen beschouwen de bemoeienis van de staf soms als een bedreiging voor henzelf. Staf functionarissen vinden vaak dat hun adviezen onvoldoende worden benut. Ook de verticale relatie tussen bureaucraten en professionals, tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering en die tussen verschillende bestuurslagen leiden vaak tot conflicten. Een derde conflictbron is specialisatie. De gerichtheid op eigen clientèle in de horizontale taakverdeling kan tot conflicten leiden bijvoorbeeld als de ene groep gericht is op de belangen van werkgevers, en de ander op die van de werknemers. Een andere vorm van specialisatie die conflicten oplevert is de taakverdeling in sector- en aspectverantwoordelijkheid. Sectordepartementen zijn verantwoordelijk voor een bepaalde beleidssector en andere sectoren alleen voor een bepaald aspect, er kan vervolgens een conflict tussen deze departementen ontstaan, bijvoorbeeld over de verdeling van de financiële middelen.

Voordeel van conflicten

Over het algemeen worden conflicten zoveel mogelijk onzichtbaar gehouden voor buitenstaanders, maar derden kunnen er een voordeel mee doen als conflicten naar buiten komen, wanneer ambtenaren het er ergens niet over eens zijn, kunnen buitenstaanders makkelijker invloed uitoefenen. Conflicten bieden de kans om uitdrukking te geven aan onlustgevoelens, anders zou de organisatie uiteenvallen, ook kunnen conflicten als een demonstratie van veerkracht worden gezien: door het conflict wordt duidelijk dat mensen de strijd aan willen gaan voor een bepaald doel. Conflicten kunnen ook bijdragen aan een herleving van waarden en normen in een organisatie doordat men in een conflictsituatie meestal terugvalt op deze normen en waarden, ook kunnen conflicten het inzicht van de top, in wat er in een organisatie speelt, vergroten, conflicten kunnen de externe oriëntatie binnen een organisatie versterken omdat er steun wordt gezocht bij derden en zich dus meer op de buitenwereld richt en als laatste kunnen conflicten de openheid van organisaties in het openbaar bestuur vergroten.

Beheersing van conflicten

Conflicten lopen meestal niet uit de hand ten eerste doordat mensen vaak vertrekken bij een conflict, ten tweede zijn er veel juridische regelingen die conflicten in de hand kunnen houden, ook bestaat er binnen het openbaar bestuur een beproefd repertoire voor conflictbeslechting wat inhoud dat er compromissen worden gesloten op basis van routines en tradities en als laatste reden voor het niet uit de hand lopen van conflicten is dat de uitkomst van een conflict wordt gepresenteerd als de fictie van een harmonieus streven naar het algemeen belang.

Hanteren van conflicten

Wanneer een conflict wel uit de hand loopt heeft dit grote gevolgen, daarom is het hanteren van conflicten een belangrijke functie van het management. Hierbij wil het management een balans vinden tussen het tolereren en onderdrukken van conflicten. Wanneer een conflict wordt onderdrukt ontstaat er een sfeer van frustratie, sarcasmen en desillusie, ook kan het leiden tot ergernis en aantasting van het zelfrespect en tot het ontstaan van mijdgedrag. Conflicten worden bijvoorbeeld onderdrukt wanneer ze storend en destructief zijn. Wanneer een conflict wordt getolereerd kan dit resulteren in een opgefokte sfeer, tot directe en openbare uitbarstingen, botsingen en agressie en tot het ontstaan van vechtgedrag, waarbij partijen voortdurend de confrontatie opzoeken. Conflicten worden getolereerd wanneer ze kunnen zorgen voor creativiteit en vernieuwingen en wanneer partijen vechten in de overtuiging dat ze iets positiefs bereiken door medestanders te winnen.

Coördinatie en participatie

In organisaties zijn er vaak frustraties over het ontbreken van goede coördinatie. Coördinatie maakt een inbreuk op de zelfstandigheid van een afdeling. Beslissingen over wat, wanneer, hoe en door wie vormen de inzet van concurrentie en conflict in organisaties en netwerken. Coördinatieprocessen kunnen bijdragen aan het forceren of blokkeren van beslissingen, coördineren neemt veel mogelijkheden tot beïnvloeding met zich mee. Wanneer het bij organisaties en netwerken om machtscoalities gaat, wordt de aandacht gericht op de verhouding tussen partijen. Om deze verhoudingen werkbaar te laten blijven in betrokkenheid, dus de wijze waarop partijen participeren in de organisatie of het netwerk, heel belangrijk.

Aan de ene kant is er de opvatting dat de macht van het management door participatie wordt versterkt (het wordt gezien als middel tot beheersing, participatie wordt beschouwd als middel om de organisatie beter te leiden) en aan de andere kant is er de opvatting dat het management zijn macht verliest door participatie (het wordt gezien als middel tot emancipatie, medewerkers krijgen meer macht). Zowel voor het management als voor de medewerkers brengt participatie ook bedreigingen met zich mee. Het delen in verantwoordelijkheid betekent bijvoorbeeld dat men minder kan rekenen op bescherming vanuit de hiërarchische ondergeschiktheid.

Delegatie

Naast coördinatie en participatie wordt ook delegatie gezien als machtsvraagstuk. Delegatie is het overdragen van taken en bevoegdheden aan anderen in de organisatie. Bij delegatie wordt er uitgegaan van de principaal-agentbenadering, die de vraag centraal stelt hoe de manager als principaal ervoor kan zorgen dat zijn medewerkers als agent handelen conform zijn opdrachten, en van de stewardshipbenadering, een steward verkeerd niet in oppositie tot de principaal, maar is er op uit om zijn belangen zo goed mogelijk te behartigen. Deze twee benaderingen worden verder uitgewerkt in een schema in “openbaar bestuur” (Bovens et al., 2012: pag. 285)

Organisatieverandering

Het laatste machtsvraagstuk is organisatieverandering. Ook bij dit vraagstuk wordt uitgegaan van twee benaderingen. De eerste benadering is de ontwerpbenadering. Het object dat veranderd dient te worden in de formele organisatie en het aangrijpingspunt van verandering is de structuur, dus de taakverdeling en de coördinatie. De veranderingsvorm betreft uitwerken en overwegen en de verandering is gebaseerd op analytisch-rationele afwegingen. De reorganisatie is gericht op het zoeken naar een optimale oplossing en de methode die hiervoor wordt gebruikt betreft een plotselinge grootscheepse verandering. Tegenover deze benadering staat de ontwikkelbenadering van organisatieverandering. Het object dat veranderd dient te worden is de informele organisatie en het aangrijpingspunt voor verandering is de cultuur, dus de manier van denken en doen. De veranderingsvorm betreft uitvechten en onderhandelen en de verandering is gebaseerd op politiek-strategische overwegingen. De reorganisatie is gericht op het zoeken naar werkbare compromissen en de methode die hiervoor wordt gebruikt is stapsgewijze verandering.

Hoofdstuk 8. Bestuur en politiek

Vaak worden de begrippen “politiek” en “bestuur” gebruikt om een tegenstelling te schetsen. Aan de ene kant staat de politiek: de wereld van macht, strijd en emoties. Het gaat om de symbolen, visies en de grote lijnen. De politici worden, normaal gesproken, eens in de vier jaar gekozen.

Aan de andere kant staat bestuur: de wereld van rationaliteit, neutraliteit en expertise. Het gaat om doelmatigheid, doeltreffendheid en details. Ambtenaren zijn in vaste dienst en worden niet gekozen. Er is een normatief onderscheid tussen politiek en bestuur: deze twee werelden moeten gescheiden blijven. Politiek is voor politici, bestuur is voor ambtenaren. Politici dienen steun te verwerven voor plannen, ambtenaren dienen terughoudend te zijn met betrekking tot het zoeken van publiciteit, zorgvuldig te werken en loyaal te zijn aan hun minister/wethouder.

Primaat van de politiek
 

Politiek

Een abstracte beschrijving van het begrip politiek is ‘het geheel van interacties die leiden tot de totstandkoming van bindende beslissingen in de maatschappij’. Ook bekend is de titel van een boek van dhr. Lasswell: “Politics: who gets what, when and how?”. In veel landen wordt de politieke strijd door middel van geweld gevoerd, in democratische staten gebeurt dit met woorden (debatten op tv, interviews in de krant of op de radio en in het parlement). Het ‘wat, waar en hoe’ komt niet alleen tot stand door wetten en regels, maar ook door maatschappelijke organisaties. Zo hebben beleidsbepalingen van grote bedrijven vaak een groter effect op de economie dan besluiten van een minister van Economische Zaken.

Onderscheid tussen bestuur en politiek

Ondanks dat het bestuur en politiek gescheiden moet blijven, behoort het openbaar bestuur tot het politieke systeem. Departementen, gemeentelijke apparaten, politie en justitie kunnen immers bij uitstek politieke eisen omzetten in beslissingen (zie hiervoor ook Hoofdstuk A). Politiek en bestuur zijn beide gericht op de ‘bindende toedeling van waarden’. Het openbaar bestuur is echter wel een bijzondere tak van het politiek systeem, het ligt immers daar waar de besluiten en de uitvoering daarvan centraal staan. Een schematische weergave hiervan is te zien in onderstaand figuur (uit Bovens et al, Openbaar Bestuur, pagina 267 (figuur 8.1)).

Vroeger was het onderscheid tussen bestuur en politiek nauwelijks aanwezig. Bovendien was de politiek (regenten) in de tijd van de Republiek veel groter dan openbaar bestuur (ambtenaren, klerken). Tegenwoordig is het openbaar bestuur (ambtelijk apparaat) vele malen groter dan de politiek (Staten-Generaal). Het primaat van de politiek is het begrip waarmee de verhouding van politiek en bestuur beschreven kan worden. Dit houdt in dat de politieke actoren (kiezers, bewindspersonen en volksvertegenwoordiging) het eerste en laatste woord hebben. Het ambtelijk apparaat dient dus de politiek te volgen. Aan het primaat van de politiek kan direct het begrip ambtelijke loyaliteit gekoppeld worden, ambtenaren dienen de besluiten van de minister/wethouder op te volgen en uit te voeren, onafhankelijk welke regering er op dat moment zit.
 

De geschiedenis van de scheiding tussen politiek en bestuur

Woodrow Wilson was de eerste die sprak van een scheiding tussen politiek (formuleren van wil en beleid) en bestuur (het uitvoeren van beleid). De politiek diende zich niet te bemoeien met de uitvoering van het beleid en de inrichting van het bestuur. Kijkend naar de situatie van het openbaar bestuur in de VS in de 19e eeuw, is deze gedachte niet gek. President Jackson had het spoils system ingevoerd, wat inhoudt dat een regering zijn eigen ambtelijke apparaat mocht samenstellen. De stem van de kiezer kon zo tot op alle niveaus doordringen. Sponsors en medewerkers aan de verkiezingscampagne konden zo ook worden beloond. Door de constante wijziging van het ambtelijk apparaat, werd het geheel zeer ondeskundig bevonden. Ook waren corruptie en vriendjespolitiek aan de orde van de dag. De scheiding zorgt er dus voor dat het primaat van de politiek niet te ver wordt doorgedreven. In Europa sprak Max Weber over de scheiding van politiek en bestuur (lezing Politik als Beruf, 1919). Waar Wilson sprak van ‘Run Government like a Business’, haalde Weber zijn metaforen uit de oorlog. In politiek en bestuur waren volgens Weber andere capaciteiten nodig. Zo gaat het in het bestuur vooral om objectiviteit en het vermogen zichzelf weg te cijferen. Politiek gaat vooral om leidinggeven, keuzes maken en standpunten innemen. Een goede ambtenaar zou ongeschikt zijn voor de politiek. Hij kan leiders met verschillende opvattingen dienen en zorgvuldig belangen afwegen.

De ideeën van Weber ontstonden door de crisis in Duitsland aan het einde van de Eerste Wereldoorlog. Er waren veel politieke onlusten en er waren uitsluitend ‘grijze figuren’ actief als politicus, voormalig ambtenaren zonder visie (beamtenherrschaft). Alleen als er ruim baan zou worden gemaakt voor echte politici zou Duitsland uit de crisis kunnen komen. Ook zag Weber de macht van de ambtenaren zeer toenemen (door het beamtenherrschaft). De scheiding heeft bij Weber dus de tegenovergestelde functie in vergelijking met de scheiding volgens Wilson.

WILSON: Politiek doet invloedspoging op Bestuur

WEBER: Bestuur doet invloedspoging op Politiek.

Ten tijde van de verzuiling depolitiseerde Nederland, de verschillende zuilen probeerden conflicten te vermijden en ministers dienden hun partijbelangen te laten varen en ambtenaren dienden eigenlijk geen lid te zijn van een politieke partij. Het algemeen belang stond voorop.

Een tweedeling die verwant is aan de scheiding van bestuur en politiek is de doel-middelenscheiding. De politiek stelt het doel vast en het bestuur heeft de middelen om dit doel te bereiken. Verwante scheiding is ook beleidsvoorbereiding tegenover beleidsuitvoering. Door de pacificatie (het voorop stellen van algemeen belang), is de scheiding tussen bestuur en politiek niet altijd duidelijk in Nederland. Vooral omdat politici zich nogal eens als ambtenaren voordoen.

Politiek vs. Ambtelijke verantwoordelijkheid

Politiek is van cruciaal belang voor de legitimiteit van het openbaar bestuur. We maken onderscheid tussen input, throughput en output legitimiteit. In een democratie is er sprake van volkssoevereiniteit, de burger bepaalt hoe de samenleving wordt ingericht. Ambtenaren zijn niet gekozen. Politici, belangengroepen etc. proberen hun visies werkelijkheid te laten worden door de gunst van de kiezer te proberen te winnen. Belangrijk is dat politieke bestuurders in een democratie publieke verantwoording afleggen over hun beleid. Om controle door het parlement mogelijk te maken, kennen we in Nederland het begrip ministeriële verantwoordelijkheid, de politieke gezagdrager is in beginsel altijd verantwoordelijk voor het doen en laten van zijn ambtenaren. Het parlement kan ambtenaren niet aanspreken op hun gedrag, uitsluitend de verantwoordelijke gezagdrager. Vanuit ambtenaren gekeken is er sprake van de doctrine van ambtelijke loyaliteit. Ze moeten loyaal zijn en mogen alleen in de publiciteit treden als de minister hier toestemming voor geeft. Alleen bij een parlementaire enquête kan het parlement ambtenaren rechtstreeks aanspreken.

Fasen van verantwoording

Er zijn drie fasen van verantwoording: inlichtingenfase, debatfase, sanctioneringsfase.

Een minister is in beginsel verplicht alle informatie te verstrekken die het parlement wil hebben. Ook dienen zij met het parlement te debatteren als het parlement dat wil. De ministeriële verantwoordelijkheid dekt echter niet al het doen en laten van ambtenaren. De hoofdregel is dat een minister door het parlement ter verantwoording geroepen kan worden voor alle zaken die onder zijn bevoegdheden vallen. Hieronder valt in ieder geval alles wat binnen het departement gebeurt. De zelfstandige bestuursorganen vallen niet volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid.

vertouwensregel en ambtelijke fouten

Sanctionering is de laatste fase in het kader van ministeriële verantwoordelijkheid. Of een minister moet opstappen naar aanleiding van een fout van zijn/haar ambtenaren, hangt af van de politiek. Dit valt onder de ongeschreven vertrouwensregel, zolang het parlement niets anders zegt, heeft het parlement vertrouwen in de bewindspersoon. Bij deze regel maken we onderscheid tussen de Den Uyl-doctrine (beperkte opvatting) en de Carringtondoctrine (zuivere opvatting). Den Uyl zegt dat ministers mogen blijven als zij in grote lijnen hun beleid aan ambtenaren duidelijk hebben gemaakt, van tijd tot tijd zijn nagegaan of ambtenaren hun richtlijnen navolgen en geschikte maatregelen hebben genomen als dat laatste niet gebeurde. Carrington zegt dat ministers moeten aftreden als ambtelijke diensten grove fouten maken. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt bij de Carringtondoctrine dus ruim opgevat. Een voordeel hiervan is dat er duidelijkheid is. Een nadeel hiervan is dat goede ministers het eind van de rit soms niet halen door ambtelijke fouten. In Nederland hoeven ministers/staatssecretarissen in de praktijk alleen te vertrekken als ze zelf ook fouten hebben gemaakt (de kamer onjuist geïnformeerd of verkeerde personen benoemd of als een minister niet daadkrachtig meer leiding kan geven). We hebben in Nederland dus een beperkte opvatting van de ministeriële verantwoordelijkheid. Voordeel hiervan is dat er continuïteit is, omdat een bewindspersoon niet bij elke ambtelijke fout hoeft te vertrekken. Nadeel is dat een deel van het doen en laten van ambtenaren niet meer rechtstreeks onder de sanctie van ministeriële verantwoordelijkheid valt. Een ‘sorry-democratie’ dreigt.

Politiek en Bestuur verweven in elkaar

Een strikt onderscheid tussen politiek en bestuur is vaak onmogelijk. Dit was ook al te zien bij de politieke visie op beleid. Veel beleid krijgt immers pas vorm tijdens de uitvoering. Tijdens de uitvoering komen er pas concrete doeleinden. Doel en middelen scheiden is vaak ook lastig. Middelen zijn een subdoel, wat weer eigen middelen heeft. Middelen zijn vaak ook verre van neutraal, waardoor het vaak politiek gevoelig ligt (denk aan de inzet van politie bij ordeverstoringen). Daarnaast leunen bewindspersonen vaak op hun ambtenaren voor het verwerven van steun voor hun beleid. Niet alleen het volk moet van het beleid op de hoogte zijn, maar ook (regerings)fracties en de maatschappelijke organisaties. Dit botst dus met de scheiding van politiek en bestuur, maar is wel in lijn met de ambtelijke loyaliteit. Er is een tijd geweest dat politicologen zich alleen op politiek focusten en bestuurskundigen alleen op het ambtelijk apparaat. Echter bleek dit niet handig, omdat ook bij ambtelijke processen de politieke vraag ‘what, when and how?’ naar voren kwam. Er is dan sprake van bureaupolitiek, de politieke strijd, concurrentie en rivaliteit tussen verschillende ambtelijke onderdelen. Dit komt vooral voor als er veel verschillende spelers zijn met uiteenlopende belangen, geen van de spelers zijn zin kan doordrijven, hierdoor onderhandeling en compromissen onvermijdelijk zijn en er nog veel manoeuvreerruimte is in de uitvoeringsfase is. ‘De’ overheid of ‘het’ ambtelijk apparaat bestaat dus eigenlijk niet. Er zijn verschillende departementen die strijden om fondsen, taken en middelen. ‘Het’ algemeen belang bestaat ook niet, elk deel van de overheid heeft zijn eigen visie op wat ‘het’ algemeen belang zou moeten zijn. Een belangrijke vraag is dus ook of bureaupolitiek niet als de norm zou moeten gelden (in plaats van scheiding tussen politiek en bestuur). In dat geval zouden ambtenaren meer getraind moeten worden op het politieke vlak en zouden begrippen als loyaliteit verder naar de achtergrond moeten verdwijnen. Bestuurders en ambtenaren gruwen van bureaupolitiek als standaard, omdat ambtenaren niet bedoeld zijn om politiek te bedrijven. Een ineffectief en inefficiënt overheidsapparaat liggen op de loer. Voordeel van bureaupolitiek is dat bij concurrentie de besluitvorming vaak beter wordt. Van alle kanten wordt een besluit bekeken. Daarnaast is er sprake van checks and balances, door de concurrentie kan de kans op Beamtenherrschaft worden verminderd. Ook is een overlapping van taken niet altijd nadelig, het zorgt voor meer instrumenten, zienswijzen en organisatievormen. Tot slot kan bureaupolitiek de openbaarheid van bestuur vergroten. Bijvoorbeeld door het lekken van informatie proberen ambtenaren de publieke opinie aan hun kant te krijgen.

Ambtelijke uitvoering van politieke gedachten werkt verkeerd

Soms kan stricte scheiding tussen politiek en bestuur ook onwenselijk zijn, bijvoorbeeld als politieke gezagsdragers zich niet aan de democratische normen en waarden houden. De loyaliteit werkt dan in de verkeerde richting. Verregaande gehoorzaamheid heeft bijvoorbeeld een belangrijke rol gespeeld bij de Jodenvervolging in de Tweede Wereldoorlog. Tegenwoordig wordt van ambtenaren verwacht dat ze politieke opdrachten op hun democratische gehalte toetsen.

Na de Tweede Wereldoorlog heeft het begrip ambtelijke grondrechten een vlucht genomen. Vooral de wijziging van de Ambtenarenwet (AW) is daar een belangrijk voorbeeld van. Er werd bij wet vastgelegd dat ambtenaren aanspraak kunnen maken op politieke en individuele grondrechten. Vooral de vrijheid van meningsuiting is verruimd. Sinds de jaren 70 van de 20e eeuw mogen ambtenaren in hun vrije tijd politiek actief zijn (als gemeenteraadslid, wethouder etc.).

Openbaar bestuur als politiek fenomeen

Openbaar bestuur is naast een bestuurlijk fenomeen ook zeker een politiek fenomeen. Topambtenaren, voorlichters en beleidsambtenaren dienen om te kunnen gaan met pers en publiciteit en moeten de politieke agenda zien te beïnvloeden, onderhandelen met andere departementen en met het veld. Ook moeten ze compromissen kunnen sluiten. Daarnaast zijn goede relaties met andere betrokken partijen uit het bestuur en ook uit de maatschappij belangrijk (journalisten, maatschappelijke partners, kamerleden etc.). De scheiding blijft een belangrijke richtlijn, maar is niet zomaar een simpele tweedeling. De scheiding wordt constant opnieuw geïnterpreteerd en opnieuw getrokken. De waarden (democratische controle, doelmatigheid en rechtmatigheid) bestaan nog steeds, de middelen om deze waarden na te streven zijn echter veranderd. Het percentage ambtenaren dat lid is van een politieke partij ligt tegenwoordig hoger dan het percentage van de bevolking dat lid is van een politieke partij. Vooral topambtenaren zijn lid van politieke partijen. Partijpolitieke belangen zijn dan ook vaak een factor waarop hoge ambtenaren benoemd worden. Het aanstellen van secretarissen-generaal (SG’s) en directeuren-generaal (DG’s) is een taak van de ministerraad, maar meestal heeft de minister van het departement waar het om gaat de doorslaggevende stem.

Politiek assistenten

Vaak nemen ministers bij hun aanstelling ook een politiek assistent mee . Deze wordt aangesteld voor de duur van de ambtstermijn van de bewindspersoon en richt zich op de partijpolitieke activiteiten. Formeel zijn deze mensen ambtenaar, maar vallen niet onder een departement en stappen ook op als de bewindspersoon waarvoor ze werken opstapt. Soms is deze assistent ook politiek woordvoerder of probeert hij als spindoctor de beeldvorming rondom een bestuurder gunstig te beïnvloeden. De aanstelling van deze politiek assistenten leidt soms wel eens tot verzet binnen het ambtenarenapparaat, omdat het een blijk van wantrouwen jegens hun loyaliteit zou zijn. Ook het rechtstreekse contact naar de bestuurder zou beperkt worden. Het aanstellen van deze assistenten past niet in de bureaucratie zoals Weber en Wilson die voor ogen hadden. Deze politisering van het ambtenarenapparaat gaat richting het spoils system (patronagebureaucratie). Men maakt carrière door partijpolitieke loyaliteit of door het opgebouwde netwerk (bijvoorbeeld in België, Griekenland en Italië).

Verambtelijk politiek of populistisch bestuur

Veel volksvertegenwoordigers hebben van oorsprong een ambtelijke achtergrond (soms wel rond de 40% van de kamerleden). Deze grote hoeveelheid mensen met ambtelijke achtergrond wordt vaak als een probleem gezien. Er wordt de vraag gesteld of ambtenaren wel geschikt zijn voor het bedrijven van politiek; nemen zij wel risico en verantwoordelijkheid en durven ze vuile handen te maken? Ook bestaat de vrees dat hoogopgeleide politici met ambtelijke achtergrond zich te veel bezig houden met de zorgen van de bureaucratie en te weinig in contact staan met de burgers (de kiezers). In Nederland wordt geen enkele gezagsdrager rechtstreeks gekozen. Zij worden allen benoemd door de kroon en kunnen ook niet door de kiezers worden ontslagen. Nederland is daarmee een uitzondering in de wereld. In de VS is het tegenovergestelde aan de hand, daar worden heel veel hoge ambtenaren door burgers gekozen. Dit wordt een plebiscitair stelsel genoemd. Nadeel hiervan is dat het openbaar bestuur populistischer kan worden en er te weinig naar de lange termijn gekeken zal worden.

Verzelfstandiging

Veel overheidstaken zijn ondergebracht bij Zelfstandige BestuursOrganen (ZBO’s). Door de scheiding van beleid en uitvoering zal de doeltreffendheid en doelmatigheid van de publieke dienstverlening toenemen. Nadeel is dat politieke bewindspersonen slechts beperkt invloed hebben op de uitvoering van hun beleid. Vaak worden er voor de lange termijn afspraken gemaakt tussen de bewindspersonen en de managers van de ZBO’s. Bij onverwachte zaken of als de uitvoering van beleid in opspraak raakt, is het de top van het ZBO die besluiten neemt en niet de politieke bewindspersoon. Als het bij een ZBO misgaat, krijgt het betrokken departement het ook druk, want de minister wordt dan ter verantwoording geroepen en niet de manager van het ZBO.

De scheiding zorgt ook voor een informatievoorsprong van de uitvoerende dienst. Waar er vroeger nog veel rapporten en documenten heen en weer gezonden werden, is dit nu niet meer het geval. Er is slechts nog een periodieke rapportage over de hoofdlijnen. Diensten schermen zich dus af van de politiek. Dit beschermt hen tegen de waan van de dag, maar ze kunnen hiermee ook politieke verantwoording ontlopen. Deze problemen kunnen worden opgelost door de mogelijkheid om topambtenaren te kunnen aanspreken op het functioneren van bijvoorbeeld een ZBO. In de VS en Zweden kan dit, in Nederland niet. Ambtenaren hebben toestemming van de minister nodig voor contact met kamerleden. Bij een parlementaire enquête kunnen ambtenaren wel zonder bemoeienis van bewindspersonen gehoord worden. Dit gebeurt echter alleen in een uiterst geval en dit middel heeft een hoge ‘politieke drempel’. De politieke aanspreekbaarheid van ambtenaren zou ook kunnen worden doorgetrokken naar de sanctioneringsfase, waardoor de kamer ambtenaren kan ontslaan. Dit brengt echter wel risico’s met zich mee, namelijk dat de politiek zich te veel met het ambtelijk apparaat gaat bemoeien.

Horizontale verantwoording

Naast verticale verantwoording (waarbij de drie machten het podium zijn voor verantwoording), kan ook voor horizontale verantwoording worden gekozen. Dan geldt er niet alleen verantwoording voor de drie machten, maar ook aan actoren uit het maatschappelijk middenveld (zoals media, belangengroepen of individuele burgers). De media hebben deze rol al op zich genomen. Daarnaast zijn er vele burgercomités en particuliere instellingen. Ook zijn rapporten van publieke instellingen openbaar op internet in te zien. Daarnaast zijn er burgerpanels, cliëntenraden etc. Burgers kunnen overheden en ambtenaren zo rechtstreeks aanspreken.

Hoofdstuk 9. De politieke omgeving van het openbaar bestuur

In dit hoofdstuk worden de veranderingen in de politieke omgeving van het openbaar bestuur besproken. We zullen een beeld schetsen van de politieke omgeving voor de eeuwwisseling en van de verandering van het politieke landschap en de politieke cultuur. Ook wordt een beeld geschetst van hoe het openbaar bestuur zich aanpast aan de veranderingen in de omgeving.
Pacificatie of polarisatie?
Van Gogh maakte samen met Ayaan Hirsi Ali de film submission, dit was een aanklacht tegen de onderdrukking van vrouwen in de Koran. Van Gogh werd ,op 2 november 2004, na het uitbrengen van de film vermoord en anderen werden bedreigt. De moord op Van Gogh leidde tot veel onrust in Nederland en het debat over de integratie van minderheden in ons land werd ook op scherp gezet. Opiniemakers rondom Van Gogh en Hirsi Ali en politici van de lijst Pim Fortuyn vonden dat de overheid te verdraagzaam had opgetreden tegen migranten en moslims in het bijzonder. Zij pleiten voor radicale scheiding van kerk en staat, een strenge assimilatie politiek tegen migranten en voor versterking van de Nederlandse identiteit.

De Amsterdamse burgemeester Job Cohen en wethouder Ahmed Aboutaleb waren voorstander van een gematigd integratiebeleid en een pacificatie politiek waar de nadruk ligt op schikken en plooien, ‘de boel bij elkaar houden’. Ook waren zij voor een beleid waarbij de overheid bevolkingsgroepen hun identiteit grotendeels laat behouden en tegenstellingen in overleg op worden gelost. Verdonk, Fortuyn en Wilders zijn representanten van een sterk polariserende stijl waarin confrontatie belangrijker is dan consensus.
De spanningen in het land werden zichtbaar toen zich uit protest op de avond van de moord 20.000 man verzamelden op de Dam. Burgermeester Cohen sprak als eerste, hij legde de nadruk op de vrijheid van meningsuiting en op het feit dat de aanslag op Van Gogh een aanslag op alle Amsterdammers was. De tweede spreker was Rita Verdonk, de compromisloze minister van Vreemdelingenzaken en Integratie in het kabinet balkenende-II, zij benadrukte in haar toespraak dat Van Gogh altijd al een voorstander was geweest van haar restrictieve beleid.
Door de ontzuiling en de komst van grote groepen migranten is de Nederlandse samenleving aanzienlijk veranderd en is de politieke omgeving van het openbaar bestuur op drift geraakt. De bovengenoemde toespraken en het optreden laten zien dat bestuurders radicaal van mening kunnen verschillen over de manier waarop met de toegenomen spanningen en diversiteit moet worden omgegaan.
Verzuiling en pacificatie in de twintigste eeuw.
Een groot deel van de twintigste eeuw was de politieke omgeving van het openbaar bestuur zeer gevarieerd en stabiel. Dit kwam door de verzuiling, bevolkingsgroepen die zich in een complex van maatschappelijke organisaties verenigd hadden op levensbeschouwelijke grondslag worden zuilen genoemd. Rond de eeuwwisselingen bestonden er een aantal grote culturele en sociale minderheden, de socialisten, de katholieken en de gereformeerde, die onderling met de conservatieve en liberale elites om de macht streden. Zo ontstonden de zuilen, gedetailleerde organisatiepatronen op levensbeschouwelijke grondslag, die konden worden ingezet om de verkregen politieke en

maatschappelijke macht te vergroten en te versterken. De politieke partijen raakten nauw verbonden met maatschappelijke organisaties zoals kranten en scholen. Tussen de verschillende bevolkingsgroepen ontstonden diepe kloven. Dat het niet tot een burgeroorlog is uitgelopen komt doordat de elites van de verschillende zuilen goed met elkaar samenwerkten. Dit heette ook wel pacificatiepolitiek. Voor bestuurders had deze politiek voordelen zoals een stabiele en betrouwbare omgeving die voorspelbaar en controleerbaar was.
Leiding en lijdelijkheid.
De bestuurlijke elites werden geacht de maatschappij leiding te geven en hun achterban, de kiezers van de volksvertegenwoordiging accepteerden dit lijdelijk. Onder hoge ambtenaren en politieke bestuurders heerste in veel opzichten een regenten mentaliteit, kritiek op het gezag werd nauwelijks geduld, zaken werden in besloten kring afgehandeld en er was een sterke neiging tot gewichtigdoenerij. Een belangrijke maar ongeschreven regel binnen de pacificatie democratie was: ‘De regering regeert’. De elites kregen de vrije hand in het onderling afstemmen van politieke tegenstellingen, hierdoor heerste er binnen de zuilenstructuur en de ideologische en sociale scheiding een grote loyaliteit bij de verschillende achterbannen. Hierdoor kon men rekenen op grote mate van instemming als compromissen publiek werden gemaakt. De volgzaamheid bleek uit het grote gezag dat bestuurders genoten, zelfs de media was gezagsgetrouw. Maar ook uit het stemgedrag van Nederlandse burgers, de meeste waren volgzame kiezers.
Samenwerking aan de top.
De pacificatiedemocratie werd ondersteund door neo-corporalistische structuren en instellingen. Er ontstonden overkoepelende organisaties, op levensbeschouwelijke grondslag, die de belangen behartigden van vakbonden, werkgeversverenigingen of andere maatschappelijke organisaties. Op basis van harmonie en consensus werd er samengewerkt met de overheid. Vanaf 1950 heeft een aantal samenwerkingsverbanden een formele grondslag in de vorm van een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO). De PBO’s en landelijke overlegorganen boden ruimte aan de overheid en de leiders van verschillende koepels om tot afspraken te komen. Hechte banden tussen de vertegenwoordigers van de verschillende sociale partners leidden vaak tot verkokering: ‘beleidssectoren ontwikkelden zich tot verticale kokers waarin alle organisaties vanuit hetzelfde perspectief zich uitsluitend met het belang van de eigen sector bezig hielden. Zo konden verschillende ‘beleidskokers’ grote macht ontwikkelen en was het vaak moeilijk voor politieke generalisten om door ‘de ijzeren ring’ van bedrijfskokers door te dringen.
Betrokkenheid aan de basis.
Mede dankzij de zuilenstructuur kende Nederland een grote mate van particuliere zelfwerkzaamheid die tot uitdrukking kwam in een rijk verenigingsleven, grote participatie in het vrijwilligerswerk en veel informele onderlinge zorg. Er was een grote variëteit aan maatschappelijke organisaties, dit is het maatschappelijk middenveld van vrijwillige associaties. Veel van deze organisaties vervulden taken die later door de verzorgingsstaat werden overgenomen. Ook vormden ze een kweekvijver voor bestuurlijk talent. Door de betrokkenheid groeide de bereidheid onder burgers om zich in te zetten voor de maatschappij. De kern van de betrokken maatschappij, vaak door de overheid gepropageerd: ‘vraag niet wat je land voor jou kan doen, maar wat jij voor je land kan doen’. Burgerplichten kregen meer nadruk dan burgerrechten. De sterke nadruk op burgerplichten vergemakkelijkt het voor de overheid om plannen op te stellen en door te voeren.

‘Civil society’ is enerzijds een descriptief begrip, alle maatschappelijke verbanden die niet tot het openbaar bestuur horen, anderzijds is het ook een prescriptief begrip, het staat voor een politieke en sociale theorie. Veel politieke en sociale denkers gaan ervan uit dat een democratisch bestel alleen maar vatbaar en effectief kan zijn als het gepaard gaat met een civil society, met een maatschappij die gekenmerkt wordt door een rijk vrijwilligersleven, een grote variëteit aan organisaties en een grote betrokkenheid van burgers.

Schikken en plooien.
De politieke en bestuurlijke elites hielden zich aan ongeschreven regels zodat de middelpunt vliegende krachten beheersbaar bleven. Zo stonden zakelijkheid en resultaat gerichtheid voorop, geen zuil of partij kon een minderheid verwerven dus verdraagzaamheid was ook een belangrijke regel. Subsidies werden evenredig verdeeld ook al zat men niet in de regering. Er werd ook gedaan aan depolitisering waarbij politieke zaken waar emoties te ver op liepen over werden gelaten aan economische of juridische experts. Als kwesties toch te hoog opliepen kon het uit het politieke brandpunt worden gehaald en wat afkoelen, dit wordt de ijskastpolitiek genoemd.
De start van de maatschappelijke ontzuiling was toen de D66 in 1967 een grote verkiezingsoverwinning behaalde. Veel van de regels uit de pacificatie politiek bleven wel gewoon bestaan. De traditie van schikken en plooien die in de Nederlandse samenleving en openbaar bestuur herkent wordt, heeft zijn wortels in de late middeleeuwen toen bij de eerste waterschappen provincies en steden onderling samen moesten werken om het water tegen te houden. De politiek in Nederland heeft lang wat weggehad van internationale diplomatie, via onderhandelingen, commissies en besloten topconferenties werd er voorzichtig gezocht naar consensus en compromissen.
Kentering: ontzuiling, volatiliteit en versplintering

In het begin van de eenentwintigste eeuw deed Pim Fortuyn zijn intrede als tegenpool van de pacificatiepolitiek, hij was vlammend, niet gebonden aan een zuil of politieke partij, onvoorspelbaar, ondiplomatiek en politiek incorrect, gericht op confrontatie en juist niet op consensus en compromissen. Nadat hij in 2002 was vermoord heeft de lijst Pim Fortuyn de grootste politieke overwinning uit de Nederlandse geschiedenis behaald door vanuit het niets met 26 zetels in de tweede kamer te komen. De politieke moorden op Fortuyn en Van Gogh brachten grote verwarring en leidden tot een sterke polarisatie

Ontzuiling: van oude naar nieuwe scheidslijnen.
In 1967 haalde D66, een partij die niet aan enige zuil was gebonden, een grote verkiezingsoverwinning, dit is een groot teken van de ontzuiling. Binnen een paar jaar raakten politieke en ambtelijke bestuurders een groot deel van hun gezag kwijt, men ging zich verzetten tegen het regenteske overheidsbeleid en tegen de autoritaire stijl van leiddinggeven binnen organisaties. De Elites van de verschillende organisaties raakten hun achterban kwijt. Deze omwenteling heeft verschillende oorzaken. Voor de drie belangrijkste culturele en politieke minderheden was de maatschappelijke emancipatie grotendeels voltooid. Met dank aan de verzuiling hadden katholieken, socialisten en protestanten op ruime schaal toegang gekregen tot het onderwijs en waren doorgedrongen in de belangrijkste maatschappelijke instellingen die in de 19^e eeuw voor hen gesloten waren. Men voelde zich maatschappelijk geaccepteerd en had de strakke disciplinering van zuil en geloof niet meer nodig. Een gevolg hiervan is bijvoorbeeld de ontkerkelijking, we zien hierdoor een vervaging van oude scheidingslijnen zoals tussen de confessionelen en de niet-confessionelen. KVP, ARP en CHU zijn opgegaan in het CDA en ook de gezamenlijke partijen raken steeds meer kiezers kwijt. Door de gestegen welvaart en het toegenomen opleidingsniveau zijn ook de sociaaleconomische tegenstellingen kleiner geworden. Tussen 1994 en 2002 kende ons land zelfs ‘paarse’ kabinetten, waarbij de sociaaldemocraten en liberalen, ooit klassenvijanden, eendrachtig samenwerkten.
Naast traditionele volkspartijen komen nu ook populistische bewegingen en protestpartijen op, die niet passen bij de oude scheidslijnen omdat ze zowel stemmers uit de wereld van de arbeid als de wereld van het kapitaal trekken. De opkomst van de nationalistische partijen heeft alles te maken met de grote veranderingen in de samenleving als gevolg van de globalisering. Tot laat in de twintigste eeuw was Nederland een emigratiesamenleving, de onafhankelijkheid van de voormalige koloniën zorgde echter voor migratiestromen richting Nederland, deze immigranten waren door onderwijs en opvoeding zeer vertrouwd met de Nederlandse taal en cultuur maar in het laatste kwart van de twintigste eeuw veranderde dit. Het aantal niet westerse immigranten nam sterk toe door de gezinshereniging en gezinsvorming van de voormalige Turkse en Marokkaanse gastarbeiders en hun kinderen, door omvangrijke stromen van politieke vluchtelingen en economische migranten. Na de eeuwwisseling kwam hier de omvangrijke arbeidsimmigratie uit Midden en Oost- Europa bij.
De contrasten tussen de Nederlandse bevolking en de nieuwe groepen immigranten waren groot, de christelijke kerken worden steeds leger en de moskeeën lopen vol. Terwijl de oorspronkelijke Nederlandse bevolking steeds homogener en liberaler werd in religieuze en ideologische zin, nam de etnische en religieuze verscheidenheid in ons land plotseling fors toe. Aan het begin van de eenentwintigste eeuw vormden immigratie en integratie de belangrijkste sociale en politieke kwesties. Sinds de afgelopen eeuwwisseling is er in het politieke landschap een nieuwe politieke scheidslijn zichtbaar, deze heeft te maken met culturele dimensies en vooral met de vraag wat voor land Nederland zou moeten zijn – wat is de nationale identiteit, moet er een nationale Leitkultur zijn? Aan de ene kant van de scheidslaan staan burgers en partijen die voorstander zijn van open grenzen en globalisering, maatschappelijke pluriformiteit en van een heterogene nationale identiteit, typisch kosmopolitische partijen zijn GroenLinks en D66. Aan de andere kant staan burgers en partijen voor wie de europeanisering veel te snel gaat, die grote moeite hebben met multiculturalisme en die voorstander zijn van een homogene nationale cultuur, typisch nationalistische partijen zijn Trots op Nederland en de PVV.
Toeschouwersdemocratie: van afspiegelen naar afrekenen.
Door het toegenomen opleidingsniveau neemt men opinies van autoriteiten niet meer zomaar over, men vraagt om argumenten en gaat onderhandelen. Lijdelijkheid veranderd in assertiviteit en activisme. De afname van ontzag en loyaliteit is het meest zichtbaar in de sfeer van de politieke partijen, het ledenaantal van politieke partijen is drastisch afgenomen. Stemmen zijn nu niet meer voorspelbaar op grond van religie, sociale positie en maatschappelijke binding. De zwevende kiezer is de norm geworden en er zijn heftige bewegingen in de kiezersgunst tussen verkiezingen, partijen kunnen per verkiezing enorme hoeveelheden zetels winnen of verliezen. De electorale volatiliteit is in Nederland goed zichtbaar, ver in de jaren tachtig was ons land een oase van electorale stabiliteit in een turbulent Europa. Vanaf 1994 is dat radicaal veranderd, per verkiezing wisselen nu meer zetels dan waar dan ook in Europa. Vanaf de invoering in 1917 van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging en het algemeen kiesrecht, is afspiegeling een belangrijke functie van verkiezingen geweest. Na de emancipatie van de grote minderheidsgroepen en de ontzuiling is die afspiegelingsfunctie minder belangrijk geworden. Tegenwoordig is afrekenen een belangrijke functie van de verkiezingen. Sinds de jaren zeventig verliest in ons land vrijwel elke regeringscoalitie de volgende verkiezingen. Politicologen spreken ook wel van een overgang naar een toeschouwerdemocratie, de moderne kiezer bekijkt vanaf zijn bank het politieke schouwspel en zapt door naar een andere politieke partij wanneer het gebodene hem niet bevalt of begint te vervelen.

Versplintering: van kokers naar netwerken.
Het aantal bedrijfslichamen loopt terug door fusies en opheffingen, de plaats van adviesorganen wordt overgenomen door commerciële adviesbureaus en consultants. Het commerciële adviesnetwerk kenmerkt zich door een sterke versplintering. Op veel beleidsterreinen zijn de vertrouwde configuraties van koepelorganisaties, PBO-instellingen en adviesorganen aan het vervagen. De ontwikkeling gaat van verticale gesloten beleidscircuits naar horizontale, losse issuenetwerken, dat zijn ad-hoc coalities van personen en groepen die geïnteresseerd zijn in een specifiek beleidsvraagstuk. De burgerrechten hebben de afgelopen decennia beduidend meer aandacht gekregen dan de burgerplichten. Sommige opinieleiders en politici vrezen dat de traditionele burgerzin vervangen wordt door calculerend gedrag: ‘vraag niet wat jij voor je land kan doen maar wat je land voor jou kan doen’. Vaak spreekt men in dit verband van NIMBY, not in my back-yard gedrag. Iedereen is voorstander van collectieve infrastructurele voorzieningen maar niemand wil dat die in zijn eigen omgeving komen. De versplintering maakt dat bestuurder het creëren van een maatschappelijk draagvlak vaak als een groot probleem ervaren, men kan er niet altijd van op aan dat instemmende geluiden van adviesorganen, afspraken met koepels of overleg met de vaste maatschappelijke partners volstaan om beleidsvoorstellen ingang te doen vinden.
Continuïteit: ‘polderen’ en pacificatie

In veel maatschappelijke sectoren is ‘plukken en plooien’ zeer kenmerkend voor het Nederlandse openbaar bestuur. Met name op sociaal economisch terrein is de traditie van overleg tussen maatschappelijke partners robuust gebleken, dit wordt ook wel polderen genoemd. Er wordt hier op basis van vertrouwelijkheid naar consensus en compromissen gestreefd. Vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers en de overheid treffen elkaar in De Sociaal Economische Raad en de Stichting van Arbeid voor overleg en onderhandeling over de uitgaanspunten van het sociaaleconomisch beleid in ons land. Het poldermodel heeft weinig stakingen en een gelijkmatige loonontwikkeling tot gevolg. Men noemt de beleidsmaking op het gebied van natuur, ruimte en milieu ook wel het groene poldermodel.

Maatschappelijke betrokkenheid is gebleven.
In Nederland hebben we te maken met een sterk toenemende individualisering, de keuzevrijheid neemt toe, we maken ons losser van klasse- en religieuze bindingen en van de vaste rolpatronen binnen het gezin. Er zijn echter geen aanwijzingen dat de deelname aan vrijwilligerswerk, collectieve acties en informele zorg in Nederland substantieel afnemen, de gemeenschapszin staat dus niet erg onder druk. Internationaal gezien scoort Nederland nog steeds hoog als het gaat om lidmaatschap en activiteiten in vrijwillige organisaties. We zien wel verschuivingen in het soort organisaties waarvan men lid is. Organisaties in de sfeer van internationale solidariteit, organisaties in de gezondheidszorg, vakbonden, werkgeversverenigingen, sportorganisaties e.d. zagen hun ledenaantallen stijgen, veel nieuwe leden zijn passief lid of donateur en laten het behartigen van hun belangen over aan donateurs.
 

Pacificatiepolitiek is onmisbaar.

Veel kiezers hebben sympathie voor meerdere partijen maar men wisselt vaak niet van politieke oriëntatie. Linkse kiezers bewegen tussen linkse partijen, rechtse kiezers bewegen tussen rechtse partijen, confessionele kiezers bewegen zo ook tussen confessionele partijen. De grondpatronen van de Nederlandse politiek zijn daardoor stabiel, de zuilen hebben plaatsgemaakt voor blokken. Er is een progressief blok met de SP, Groen Links, PvdA en D’66 en daarnaast een conservatief blok met daarin de VVD, CDA en de partij voor de vrijheid. Het Nederlandse kiesstelsel, dat uitgaat van evenredige vertegenwoordiging leidt ertoe dat veel partijen in de gemeenteraden en Tweede Kamer vertegenwoordigd zijn. Geen enkele partij heeft een meerderheid en daarom zijn coalities onvermijdelijk. Pacificatie en depolitisering zijn daarom onmisbaar, belangrijke vormen hiervan zijn: besloten topberaden, regeerakkoorden, evenredigheid en commissies.

Politieke en bestuurlijke vernieuwing

Het vraagstuk van de politieke representativiteit wordt steeds aan de orde gesteld door het verdwijnen van de verzuilingsverbanden tussen de bestuurlijke elites en de maatschappelijke organisaties en de mondige burger. Er wordt getracht politici en bestuurders regelmatig in contact te brengen met burgers en maatschappelijke organisaties, in dit verband wordt tegenwoordig gewerkt met ronde tafels van politici, belangengroepen, betrokken burgers en deskundigen. Men werkt ook met burgerfora waarin een representatieve steekproef van burgers bij elkaar wordt gebracht om over specifieke thema’s te debatteren en voorstellen te doen. Dan is er ook nog de maatschappelijke enquête, deze tracht probleem verkennend en agendavormend te zijn.

Nog een stap verder gaat de invoering van correctieve referenda, dit houdt in dat burgers zich kunnen uitspreken over reeds door het parlement of de gemeenteraad aangenomen (wets-)voorstellen indien een bepaald aantal kiezers hierom vraagt.

Interactieve beleidsvorming.

De overheid stelt zich niet alleen bij de politieke besluitvorming maar ook in de fase van de agendavorming en het beleidsontwerp meer open voor een dialoog met burgers of maatschappelijke organisaties. Rijkswaterstaat is in de jaren 90 gaan experimenteren met andere besluitvormen waarin men plannen al in een vroeg stadium aan de bevolking presenteert en omwonenden en andere belanghebbende al eerder betrekt bij het definiëren van problemen, het kiezen van oplossingsrichtingen en het uitwerken van de plannen. In dit verband spreekt men ook van interactieve beleidsvorming. Burgers en maatschappelijke organisaties zouden veel eerder dan nu betrokken moeten worden, dit is nodig omdat het beleid een draagvlak nodig heeft en de overheid heeft de in de maatschappij opgeslagen ervaring en deskundigheid nodig. De overheid moet niet zelf de probleem definitie bepalen maar al in een vroeg stadium naar de maatschappij luisteren. Interactieve beleidsvorming vindt men vooral in het lokaal bestuur in de sfeer van ruimtelijke ordening.
Convenanten en zelfregulering.

Naast verticale eenzijdige juridische sturingselementen zoals wetten, besluiten en beleidsregels, hebben zich nieuwe sturingselementen ontwikkeld met een horizontaal en tweezijdig karakter. Dit heet ook wel bestuur per overeenkomst. Voorbeelden van een tweezijdig bestuur zijn bijvoorbeeld bestuursovereenkomsten of bestuursakkoorden. Dat zijn algemene afspreken tussen overheden over de inhoud en uitvoering van overheidsbeleid.

Extern gericht zijn de convenanten, dat zijn afspraken tussen de overheid aan de ene kant en één of meer maatschappelijke actoren, zoals bedrijven of milieugroeperingen, aan de andere kant. Soms gaat het om juridisch niet bindende intentieverklaringen, vrijblijvende beleidsakkoorden of gentlemen’s agreements en in andere gevallen gaat het om privaatrechtelijke overeenkomsten die in rechte kunnen worden afgedwongen. Convenanten zijn te vinden in de gezondheidszorg, volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeleid. Zelfregulering gaat een stap verder, hierbij laat de overheid het instellen van regels over aan de maatschappelijke sector. Vertegenwoordigers van belangenverenigingen stellen dan een protocol of een standaardregeling op die voor alle gebruikers van een protocol of dienst gelden. Soms geeft de overheid nog wel de randvoorwaarden aan waarbinnen de zelfregulering moet plaatsvinden, ook wel geconditioneerde zelfregulering genoemd. Van politici worden veel communicatieve en coördinerende vaardigheden verwacht. Ambtenaren worden procesbegeleiders en deels publieke ondernemers.

Hoofdstuk 10. Politiek-ambtelijke verhoudingen

In dit hoofdstuk gaan we verder in op de politiek-ambtelijke verhoudingen. De voorwaarden van een goede samenwerking, de kernkwaliteiten van politici en ambtenaren, vormen van ambtelijk tegenspel en de toekomst van de politiek ambtelijke verhoudingen zullen besproken worden.

Van loyale uitvoerders tot mondige meedenkers. 
Een bekende politiek-ambtelijke kwestie uit de Nederlandse naoorlogse geschiedenis is de affairedocters van Leeuwen, in de loop van januari 1998 ontstaan en spanningen tussen Minister Sorgdrager (D66) van Justitie en het College van Procureurs-Generaal, de hoogste ambtenaren van het openbaar ministerie. De aanleiding hiervoor is dat Procureur-Generaal Steenhuis werkt bij een adviesbureau dat onderzoek heeft gedaan naar het functioneren van politie en justitie in Groningen. De zaak loopt uit de hand op donderdag 22 januari 1998, Steenhuis wordt uitgenodigd bij minister Sorgdrager om het rapport van Dolman te bespreken, Docters van Leeuwen en de andere Procureurs-Generaal komen later ook naar het ministerie toe. Sorgdrager was voordat ze minister werd, zelf lid van het College van Procureurs-Generaal en voelt zich aangetast in zijn goede naam. Hij wil 48 uur de tijd om te kunnen reageren op het rapport en wil een kort geding tegen de minister aanspannen, de minister wil daarentegen geen uitstel omdat ze bang is dat het rapport uitlekt en ze wil meteen de kamer informeren. Steenhuis gaat akkoord met de brief aan de kamer en ziet af van een kort geding. Zowel door de voorlichters van het departement als door sommige leden van het ministerie is er op grote schaal doorgelekt naar de pers. Docters van Leeuwen legt een verklaring af voorgelezen van een papiertje, ‘het gezag van de Minister van Justitie staat voor ons voorop. Dat spreekt vanzelf’. Deze uitspraak wordt anders opgevat dan verwacht en het beeld van muiterij begint een eigen leven te leiden. Minister-president Kok reageert erg boos en vindt dat ze zich onvolwassen en kinderachtig hebben gedragen. Kamerleden en commentatoren vinden dat de minister maatregelen moet nemen tegen steenhuis en Docters. Docters van Leeuwen meld zich ziek maar doet erg zijn best om het beeld van ambtelijke muiterij in de pers te nuanceren alleen Sorgdrager heeft het vertrouwen in hem verloren en zegt hem zijn ontslag aan. Steenhuis om wie het allemaal was begonnen moet zijn nevenfuncties neerleggen en wordt van Groningen naar Arnhem overgeplaatst. Het prestige van minister van Sorgdrager raakt door de affaire beschadigd en ze keer na de verkiezingen in 1998 niet meer in de politiek terug. Dokters van Leeuwen werd na zijn ontslag directeur van de Autoriteit financiële markten en ging bij de VVD een prominente rol spelen.

In de dagelijkse praktijk van het openbaar bestuur is het onderscheid tussen politici en ambtenaren niet zo eenvoudig als het op papier lijkt, ze begeven zich namelijk op elkaars terrein. In de kwestie hierboven beschreven is dat ook duidelijk te zien. De overgang van lijdelijkheid naar activisme is ook te zien binnen het openbaar bestuur. Moderne ambtenaren wachten niet altijd lijdzaam af tot de gezagsdragers hebben gesproken maar nemen ook zelf initiatieven en ‘praten terug’ als ze het ergens niet mee eens zijn. Naast loyale uitvoerders zijn het ook mondige meedenkers. Politiek ambtelijke verhoudingen zijn daardoor niet vrij van spanningen en machtsuitoefening.
 

Politiek-ambtelijke samenwerking als ruilrelatie.
In de praktijk van het openbaar bestuur is openlijke politiek ambtelijke strijd een uitzondering en politiek-ambtelijke samenwerking is de regel. Ambtenaren en politici zijn voor het boeken van resultaten op elkaar aangewezen, ambtenaren kunnen alleen succesvol zijn als hun bewindslieden intern en extern effectief politiek sturen. Zonder minister of wethouder kunnen ze geen beleidsdossier tot een goed einde brengen. Van politieke bestuurder wordt vooral sturing op hoofdlijnen verwacht, hoofdlijnen zijn voor de bestuurders, details voor de ambtenaren. Cruciaal voor ambtenaren is de politieke effectiviteit van de bewindspersoon: Krijgt hij de handen in elkaar in het kabinet, in de Kamer, in de media en in de publieke opinie? Het zijn de bewindslieden die voor het politieke draagvlak voor het beleid van het ministerie moeten zorgen, zij moeten de belangen van het ministerie verdedigen door geld binnen te halen of dossiers erdoor te krijgen. De ambtelijke helpers kunnen als het erop aankomt alleen maar toekijken hoe de bewindspersoon het ervan af brengt. De ambtenaren en de bewindspersonen zijn dus op elkaar aangewezen. Bestuurders worden geïnformeerd door hun ambtenaren, er is een hoge mate van ambtelijke loyaliteit.
De meeste ambtenaren in Den Haag of het lokaal bestuur gedragen zich vaak volgens de klassieke, door Weber geïnspireerde, opvatting van ambtelijke verantwoordelijkheid. Zij voeren de opdrachten van hogerhand zonder toorn of vooringenomenheid uit. De verhouding tussen politieke bestuurders en hun ambtenaren is nog het best op te vatten als een ruilrelatie. Beide partijen beschikken over eigenschappen en invloedsmiddelen die voor de ander van belang zijn, ze moeten beiden een balans vinden tussen uiteenlopende waarden en handelingslogica’s die zij elk belichamen. Ook moeten ze beiden de ambivalente realiteit accepteren dat degenen die in staatsrechtelijke zin ‘de baas’ zijn, die rol in de praktijk alleen kunnen spelen als degenen die ‘de dienaren’ zijn zich vrijwillig voegen naar die onderschikking. Ze moeten het gevoel hebben dat ze voldoende terug krijgen in het rollenspel dat politieke bestuurders en topambtenaren met elkaar hebben. Dit is samengevat als ‘de drie R-en’ van gezond politiek ambtelijk verkeer: respect voor de wederzijdse posities en verantwoordelijkheden, ruimte bieden: uitgaan van diens competentie en diens loyaliteit en daarop binnenskamers en publiekelijk vertrouwen tot het tegendeel onomstotelijk bewezen is, reciprociteit betrachten: erkennen dat er in de praktijk geen sprake is van bovenschikking maar van wederzijdse afhankelijkheid.

Een goed functionerend politiek-ambtelijk samenspel herkent men aan indicaties:

• het is drempelloos, er zijn open communicatielijnen.

• het is gevaarloos, de partijen hoeven geen angst te hebben dat de ander de vertrouwelijkheid van het contact schaadt of machtspelletjes speelt.

• politiek-ambtelijke kwesties zijn taboeloos, de politieke bestuurder maakt in woord en daad duidelijk dat hij niet alleen ambtelijk meedenken verwacht maar ook openstaat voor tegengeluiden.

• politiek-ambtelijke kwesties zijn verrassingsloos, de partijen anticiperen effectief op wat de ander op welk moment aan informatie en beslissingen nodig heeft.

Politieke en ambtelijke kernkwaliteiten

Politiek-ambtelijke verhoudingen vormen in de bestuurskundige literatuur een klassiek en veelvuldig bestudeerd thema. Dat heeft geleid tot veel concepten, proposities en modellen om die verhoudingen te duiden, een veel gebruikte is de typologie van Guy Peters, die vijf soorten omgangsvormen tussen politieke bestuurders en (top) ambtenaren onderscheidt:

• het model van het politieke primaat, de bestuurder bepaald de beleidsprioriteiten en speelt het politieke spel om dat beleid gesteund en gefinancierd te krijgen, de ambtenaren beperken zich strikt tot technisch-inhoudelijke advisering en beleidsuitvoering.

• het model van het ‘dorpsleven’, hierin valt ze scheiding tussen bestuur en ambtenarij juist bijna weg, politici en ambtenaren komen uit dezelfde, sociaal homogene elite of ‘clan’, wisselen onderling vaak van positie in de loop van hun carrières, delen in hoge maten dezelfde waarden, normen en opvattingen en werken onderling nauw samen.

• het model van de functionele samenwerking, de nauwe politiek-ambtelijke samenwerking blijft beperkt tot de praktische noodzaak om resultaten te bereiken op de inhoudelijke vraagstukken van de beleidssector waarvoor beide partijen op enig moment beiden verantwoordelijkheden dragen.

• het model van de loopgravenoorlog, hierin wordt de relatie gedomineerd door conflicten over het te voeren beleid en de spelregels van de onderlinge samenwerking. Dit heeft als kenmerken: stroeve communicatie, een gebrek aan onderling vertrouwen en wederzijdse loyaliteit, er kan zelfs een openlijke machtsstrijd ontstaan.

• het model van het ambtelijke primaat, in dit model zijn de ambtenaren hun politieke bestuurders de baas, ze domineren met hun kennis, selectieve informatie voorziening, eigen beleidsopvattingen en krachtig leiderschap.

Welk van bovengenoemde typen past op een bestaande situatie, hangt van de kwaliteiten en persoonlijkheden van de betrokken bestuurders en ambtenaren af.

Benodigde kwaliteiten van politieke bestuurders.

Politieke bestuurders hebben politieke competenties nodig, allereerst moet de bestuurder politiek effectief zijn. In de ogen van de ambtenaren fungeert de bestuurder als de ‘prijsvechter’ van de organisatie en de sector. Hij moet ten slotte in de politieke gremia de buit binnen halen. Dat is lastig want in het B&W of het kabinet gaat het niet alleen om de inhoudelijke kwaliteit van voorstellen maar ook om politieke krachtsverhoudingen en de verdeling van schaarse middelen, het spel dat in de bestuurscolleges wordt gespeeld vereist politiek inzicht en politieke vaardigheden.

Voor de parlementaire arena geldt hetzelfde, de bestuurder moet steeds voldoende steun voor zijn beleid krijgen en behouden, de relatie met de eigen partij en de coalities zijn hiervoor van groot belang. Ook goede relaties met de pers en een positief publiek imago zijn belangrijk voor het verwerven van steun. Ambtenaren hebben baat bij een politiek sterke bestuurder want dit zorgt deels voor het rendement van hun werk en de reputatie die hun organisatie heeft.

Ambtenaren verwachten van hun bestuurders ook bestuurlijke competenties. De bestuurder moet intern zijn ambtenaren weten te motiveren of zelfs te inspireren, dit kan doormiddel van een duidelijke visie uitdragen, eigen prioriteiten helder te communiceren en benaderbaar te zijn. Naar buiten toe moet de bestuurder een effectieve netwerker en ambassadeur voor de organisatie zijn die weet wat er aan wensen, noden, opvattingen en gevoelens leven. Een in de ogen van ambtenaren ‘perfecte’ bestuurder beschikt over beide sets van kwaliteiten, hiervoor willen de ambtenaren hun best doen en loyaal zijn. De ‘politieke verkoper’ haalt de buit wel binnen maar is intern lastig om voor te werken (aarzelend, driftig, arrogant, solistisch, wantrouwend of gedesorganiseerd). Men zal hem nog wel verkiezen boven de ‘politieke brekebeen’ die intern helder, gezeglijk en betrouwbaar is maar juist in de politieke arena’s aan gezag en invloed tekort komt. Deze verschillende politieke bestuurders zijn samengevat in onderstaande tabel.

Benodigde ambtelijke kwaliteiten.
De politieke bestuurders verwachten natuurlijk ook kwaliteiten van hun ambtenaren, deze zijn ook in 2 hoofdcategorieën onder te verdelen: de klassieke ambtelijke deugden, en het vermogen om strategisch en operationeel te leveren. Tot de klassieke deugden behoren inhoudelijke deskundigheid, loyaliteit en integriteit. Ambtenaren ontlenen hun legitimiteit in belangrijke mate aan hun grote deskundigheid. De ambtelijke kennis van zaken bestaat volgens Weber uit de volgende elementen: Fachwissen, Dienstwissen en Geheimwissen. Veel ambtenaren zijn in de eerste plaats specialisten die worden aangenomen op grond van hun vooropleiding en gebleken deskundigheid. In de tweede plaatst hebben ambtenaren vaak een lange ervaring opgedaan in een sector waar ze zich mee bezig houden. Terwijl ministers komen en gaan blijven ambtenaren meestal zitten, zij weten hoe procedures verlopen, wat de formele eisen zijn en hoe de verhoudingen in de sector liggen, zo kunnen ze vaak beter dan bewindspersonen de kansen en risico’s van bepaalde beslissingen overzien. In de derde plaats worden er in de ambtelijke organisaties veel gewerkt met vertrouwelijke stukken en met geheimhoudingsplichten, daardoor blijft veel kennis beperkt tot een kleine groep binnen de eigen organisatie. Het gebrek aan tijd en aandacht voor politici en de geheimhouding geven ambtenaren een extra informatie voorsprong. De geheimhoudingsplicht kan tegenover Kamerleden en gemeenteraadsleden een belangrijke bron van macht zijn. Politieke bestuurders zijn er daarom ook op gebrand dat hun apparaat deskundig maar ook loyaal en integer is. Ze verwachten dat ambtenaren bereid en in staat zijn hun inhoudelijke deskundigheid in te zetten op een manier die dienstbaar is aan de beleidsmatige wensen en behoeften van de politieke leiding van het moment, dit geldt niet wanneer de politieke leiding zich schuldig maakt aan willekeur, machtsmisbruik of corruptie.
Politieke bestuurders verwachten ook strategische en operationele effectiviteit van ambtenaren, ze moeten in hun advisering bijtijds politieke kansen en risico’s opmerken en deze met raad en daad bijstaan bij het benutten. Ook moeten ze door slagvaardige en efficiënte uitvoering van beleid en projecten de bestuurder laten ‘scoren’. Ook de ambtelijke apparaten kunnen samengevat worden in een tabel:

In de ogen van bestuurder bestaan dus ook ‘perfecte’ en ‘hopeloze’ ambtelijke apparaten en ook veilige maar krachtige, de ‘ambtelijke praatclub’ en de gevaarlijke, de ‘ambtelijke tegenstrever’.
Ambtelijk tegenspel.
Er zijn ook spanningsbronnen in de relatie tussen bestuurders en ambtenaren. De groei van het aantal ambtenaren, hun toegenomen opleidingsniveau en de verruiming van hun burgerlijke en beleidsvrijheden hebben in de afgelopen jaren regelmatig geleid tot publieke discussies over wie er in de moderne rechtstaat nu eigenlijk de dienst uitmaakt. Tegenover het politieke leiderschap staat het ambtelijk leiderschap, moderne ambtelijke topmanagers moeten inspirerend leiding kunnen geven aan ingewikkelde ambtelijke diensten, sommige manifesteren zich als publieke ondernemers of publieke helden. Ze hebben een grote mate van autonomie verworven, geven krachtdadig leiding en weten de politiek en de publiciteit te bespelen.
De secretaris-generaal van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie schrijft jaarlijks een opiniërend artikel op persoonlijke titel in het januarinummer van de Economisch-Statische berichten. Hierin wordt uitgebreid uiteengezet wat het economisch beleid voor de komende jaren zou moeten zijn. Velen vinden dat de secretaris-generaal hiermee op de stoel van de minister gaat zitten en dat een hoge ambtenaar niet in het openbaar zijn mening mag geven over zaken die zijn eigen beleidsterrein treffen. De vraag in dit soort gevallen is hoe de vrijheid van meningsuiting zich verdraagt met de klassieke ambtelijke plicht tot loyaliteit en discretie. We spreken ook wel van klokken luiden als een ambtelijke meningsuiting is bedoeld om een misstand aan de kaak te stellen. Een klokkenluider is een (ex) lid van een organisatie die, zonder daartoe opdracht te hebben gehad, informatie onthult of op andere wijze in de openbaarheid treedt om de aandacht te vestigen op een misstand waarvan hij of zij kennis heeft gekregen door het werk binnen de organisatie. Vaak lijdt klokken luiden tot disciplinaire maatregelen of tot psychiatrisch onderzoek, degradatie, het verlies van promotiekansen of ontslag.
Het lekken van informatie wordt ook gezien als ambtelijke ‘ongehoorzaamheid’, dit betreft ambtenaren die anoniem vertrouwelijke informatie doorspelen naar anderen. Vaak gebeurt het lekken om bureaupolitieke redenen, er wordt wel gebruik gemaakt van lekken naar de pers bij het verwerven van externe steun in het ambtelijk verzet tegen politieke voornemens. Men kan zo proberen bij de achterban steun te mobiliseren. Het lekken vindt soms in een driehoek plaats: de ambtenaar lekt iets naar een kamerlid, die lekt vervolgens naar een journalist, deze zet het verhaal in de krant, het kamerlid stelt er vervolgens vragen over aan de minister, die de ambtenaar opdraagt de antwoorden voor te bereiden.

Zo kan de minister voor het blok worden gezet. Ambtelijk tegenspel kan dus ook een waardevol middel zijn om de publieke zaak te dienen, klokken luiden kan zinvol zijn wanneer er ernstige misstanden binnen de organisatie zijn die leidinggevenden zich bewust of onbewust achterhouden.
De toekomst van de politiek-ambtelijke verhoudingen.
De Nederlandse traditie van ‘collegiaal bestuur’ komt onder druk te staan, de grote rol die de massa- en sociale media spelen leidt tot centralisatiedruk in de verhoudingen binnen bestuurscolleges. Er moet één door iedereen uitgedragen boodschap zijn, de noodzaak tot eenduidige communicatie vraagt om regie vanuit het centrum: de minister-president, de commissaris van de koningin en de burgemeester. Zo wordt de publieke representatie van het politieke gezag overzichtelijk en efficiënt gepersonifieerd en gecoördineerd. De positie van de premier als regeringsleider wordt versterkt door de groeiende betekenis van de Europese Unie en de belangrijke rol die de Europese Raad van regeringsleiders speelt in het beheersen, richten en in stand houden van de Europese samenwerking. In veel westerse democratieën is er sprake van presidentialisering van het ministerpresidentschap: de premier wordt meer een leider van de regering.
Door de toegenomen electorale competitie en instabiliteit in het partijenlandschap zullen politieke bestuurders meer behoefte hebben aan specifiek politieke advisering, die ambtenaren niet geacht worden te bieden, omdat ze overal verantwoordelijk voor worden gehouden willen ze ook stevige politieke regie kunnen voeren op ambtelijke uitvoeringsprocessen. Bestuurders zullen meer dan voorheen persoonlijke, aan hen en hun partijlijn loyale adviseurs om zich heen willen organiseren. Het is de vraag hoe de versterking van de positie van de politieke bestuurders doorwerkt in de totaliteit van de politiek-ambtelijke verhoudingen binnen een bepaalde portefeuille. Veel ambtenaren werken op mentale en fysieke afstand van bewindslieden, wethouders en de binnenste kring van beleidsambtenaren. De meer horizontale vormen van bestuur, zoals verzelfstandiging, verdragen zich slecht met een publieke verantwoording die via de politieke top verloopt, de mondigheid en professionaliteit van ambtenaren staat ook op gespannen voet met exclusief hiërarchisch vormgeven van verantwoording.
In de toekomst zal de aard van politiek-ambtelijke verhoudingen worden bepaald door de manier waarop zowel politici als ambtenaren omgaan met de fundamentele tweeslachtigheden die hun onderlinge verhoudingen kenmerken. Ze zijn van elkaar afhankelijk maar formeel niet gelijkwaardig. De politieke bestuurder heeft het publieke gezag en de beslismacht, de ambtenaren hebben de deskundigheid en de realisatiecapaciteit. De politiek-ambtelijke verhoudingen zijn een onrustig bezit in een democratie en dat is misschien maar goed ook want ‘goed bestuur’ ontwikkelt zich goed bij een zekere creatieve spanning tussen politieke en professionele rationaliteit.

Hoofdstuk 11. De wereld van de bestuurskunde

In dit laatste hoofdstuk wordt de aandacht verplaatst van het openbaar bestuur naar de wetenschap die zich toelegt op de besturing daarvan: de bestuurskunde.

Spraakmakende bestuurskunde.
Op 8 januari 1937 wordt in Washington een belangrijk rapport gepresenteerd aan de Amerikaanse president Roosevelt. Het rapport is geschreven door de commissie voor Bestuurlijk Management onder voorzitterschap van Louis Brownlow en met bestuurskundigen Merriam en Gulick. De commissie heeft als taak voorstellen doen voor de verbetering van het functioneren van het ambtelijk apparaat van de federale overheid. Er wordt weinig heel gelaten van de kwaliteit van de organisatie, er is meer aandacht voor de politiek strijd dan voor de bedrijfsvoering. Met haar aanbevelingen sluit de commissie aan bij de laatste inzichten uit de bestuurskunde, het ambtelijk apparaat moet zo worden ingericht dat deskundig en efficiënt uitvoering geeft aan de beslissingen van de president en het Congres. In een voorstudie die Gulick en zijn collega Urwick hebben gedaan wordt duidelijk gemaakt hoe een ideale ambtelijke organisatie eruit moet zien. Ze formuleren zeven algemene beginselen van management: planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting & budgeting  POSDCORB. Naar hun mening heeft wetenschappelijk onderzoek uitgewezen dat deze functies cruciaal zijn voor een succesvolle uitvoering van bestuurlijke taken. De ideeën van Brownlow vormen de basis voor een grote reorganisatie van de Amerikaanse overheidsbureaucratie.
Ruim 50 jaar later laat een andere commissie van zich horen in Washington, deze commissie staat onder leiding van Al Gore en het gaat opnieuw over het functioneren van het overheidsapparaat in de VS, de ideeën van bestuurskundigen vormen ook weer de leidraad voor het rapport. De commissie-Gore is echter ingesteld uit bezorgdheid over de sterk groeiende omvang van het overheidsapparaat. Het rapport moet tegenwicht bieden aan de sterkte anti-overheidsstemming die zich in de jaren 80 van de Amerikaanse publieke opinie meester heeft gemaakt. De inzet van de commissie is niet het afschaffen van de overheid maar zoals de titel van het rapport vermeld: “to create a government that works bette rand costs less.” Deze commissie zoekt de verbetering niet bij de interne organisatie van het openbaar bestuur maar legt de nadruk op de wisselwerking tussen de overheid en haar omgeving. Men is nu minder gericht op formele regels en procedures, geld uitgeven, overheidsdienstverlening en eigen behoeften maar juist meer gericht op resultaten, meer geld verdienen, stimuleren van burgers om zichzelf te redden en meer gericht op behoeften van cliënten van de overheid.
Bovenstaande uiteenzetting geeft een goed beeld van hoe bestuurskundigen ernaar streven ideeën te formuleren die belangrijk zijn voor de inrichting en werking van de publieke sector. Bestuurskundigen nemen deel aan het publieke debat over openbaar bestuur, geven adviezen of vervullen hoge bestuurlijke functies. Bestuurlijke inzichten zijn ook beweeglijk, Osborne en Gaebler zetten met hun bestseller in op een heldere filosofie over de plaats en functie van overheid.
Veelvormige bestuurskunde

De bestuurskunde is de enige wetenschap die zich geheel toelegt op de studie van het openbaar bestuur in zijn verschijningsvormen, andere sociale wetenschappen houden zich hooguit voor een deel bezig met bestuurlijke verschijnselen. De bestuurskunde plaatst het openbaar bestuur in het centrum van de aandacht. Openbaar bestuur is een veelomvattend en rekbaar verschijnsel, men kan onderscheid maken tussen een beperkte en ruime opvatting van het vakgebied. Zij verschillen op twee punten van elkaar: de breedte van het studie object en de aard van de te onderzoeken verschijnselen. In een beperkte opvatting richt de bestuurskunde zich vooral op het functioneren van de overheid, in het bijzonder het ambtelijk apparaat, zij zou zich dienen te richting op de optimale inrichting van het ambtelijk apparaat en van de werkprocessen die zich daarbinnen afspelen, daarbij zou de overheid veel van het bedrijfsleven kunnen leren. Bestuurskunde is in deze visie primair een management wetenschap die zich bezig houdt met het verbeteren van de machinerie van de overheid.

Het onderzoek richt zich op de formele kanten van de bestuurlijke organisatie: de verdeling van taken en bevoegdheden tussen individuen en onderdelen van de organisatie, en de wetten, regels en procedures die de werkwijze en onderlinge verhoudingen binnen de organisatie vastleggen.
De ruime opvatting definieert bestuurskunde als de publieke sector en governance in brede zin, niet alleen de overheidsbureaucreatie en de politieke gezagsdragers maar ook semioverheidsinstanties en particuliere organisaties met publieke taken. De ruime opvatting heeft de laatste jaren de overhand gekregen. De overheid heeft veel taken afgestoten en delen van het ambtelijk apparaat zijn geprivatiseerd, ook worden steeds meer aspecten van het leven van Nederlandse burgers gestuurd door ideeën en beslissingen die op internationaal niveau tot stand komen, zoals de Europese Unie, de OESO en de Verenigde Naties. Bestuurskundig onderzoek moet gaan over de betekenis van informele, ongeschreven normen en regels binnen de organisatie, en over de betekenis van interpersoonlijke en interorganisatorische verhoudingen voor de totstandkoming en uitvoering van beleid. De aanhangers van de ruime opvatting zijn in de meerderheid
 

Theoretische oriëntatie: multidisciplinair of integratief?

Er zijn verschillende disciplines die bestuurskundig relevante kennis aandragen, de bestuurskundige profileert zich als een generalist, als iemand die geleerd heeft het functioneren van het openbaar bestuur van verschillende kanten te bekijken.

• aan de rechtswetenschap worden inzichten over het belang van rechtsregels ontleend.

• de economische wetenschap is een bron van inzicht in de organisatie en werking van de overheidsfinanciën en heeft ook belangrijke impulsen gegeven aan de ontwikkeling van bestuurskundige theorieën over het gedrag van en binnen ambtelijke organisaties.

• de sociologie helpt het bestuurskundig denken over organisaties, de ontwikkeling, stabilisatie en de teruggang van de moderne verzorgingsstaat binnen de moderne samenleving.

• de psychologie bied inzicht in de beperkte informatie-verwerkende capaciteit van mensen en de rol van driften, emoties en interpersoonlijke verhoudingen binnen organisaties.

• de politieke filosofie is de basis van het bestuurskundig denken over de plaats, inrichting en functie van de overheid.

• het politicologisch onderzoek naar macht en invloed heeft bestuurskundigen ertoe aangezet kritisch te kijken naar de verhoudingen tussen politici en ambtenaren, en tussen de makers en de uitvoerders van beleidsprogramma’s.

• de antropologie levert de bestuurskunde veel kennis over de specifieke omstandigheden en problemen van het bestuur in de niet-westerse gebieden.

Binnen het vakgebied bestaan een discussie tussen twee visies over hoe om te gaan met de multidisciplinariteit. De ene is dat de bestuurskunde een eigen vakgebied is met zijn eigen door de jaren heen opgebouwde ideeën, onderzoeksmethoden en resultaten. Sommigen auteurs pleiten ervoor dat de bestuurskunde zich meer richt op haar klassieken, zij zien bestuurskunde als één van de sociale wetenschappen die naast de bovengenoemde disciplines een zelfstandige plaats inneemt. De andere visie ziet de bestuurskunde als de gebruiker en verbinder van andere disciplines, bestuurskunde zou een integratiewetenschap moeten zijn die veronderstelt dat bestuurskundigen beschikken over methoden om kennis uit andere disciplines te combineren. Momenteel zijn er nog nauwelijks interdisciplinaire (geïntegreerde) theorieën en onderzoeken, de bestuurskunde beperkt zich meestal tot een multidisciplinaire aanpak waarbij een probleem vanuit verschillende disciplinaire invalshoeken wordt bestudeerd.

Taakopvatting: descriptie of ook prescriptie?

De vraag is welke producten de bestuurskunde levert, sommigen zien de bestuurskunde als een wetenschap pur sang, de taak van de bestuurskundige is het verzamelen van geldige en betrouwbare kennis over het openbaar bestuur. De bestuurskunde poogt vier soorten kennis te produceren:

• beschrijvingen van de bestuurlijke praktijk, ook wel descriptie genoemd.

• verklaring waarom de waargenomen bestuurlijke praktijk er zo uit niet als zij doet.

• beoordelingen van sterke en zwakke punten van de bestuurlijke praktijk, normatieve analyse.

• beredeneerde voorstellen voor de verbetering van de bestuurlijke praktijk, prescriptie.

Een precieze opvatting van de wetenschap is dat zij zich zou moeten beperken tot het empirisch onderzoek, het beschrijven en verklaren hoe de wereld in elkaar zit. De meeste bestuurskundigen zijn voor een rekkelijke wetenschapsopvatting die het idee relativeert dat er een logische kloof bestaat tussen feiten en normen, tussen is en ought. Hoe wij de wereld feitelijk ervaring wordt mede bepaald door wat wij wel en niet belangrijk vinden om te registreren en te problematiseren. De rekkelijken gaan ervan uit dat de wetenschap zich ook bezig kan houden met normatieve kwesties, de waardeoordelen over hoe de wereld eruit zou moeten zien. Bij de preciezen draait wetenschapsbeoefening uitsluitend om waarheidsvinding, de rekkelijke zien wetenschap meer als een vorm van rationele argumentatie. Veel bestuurskundigen houden zich bezig met prescriptie: het formuleren van aanbevelingen, regels en voorschriften over hoe te handelen in de bestuurlijke praktijk. Ze nemen bepaalde officiële doelstellingen en criteria als gegeven aan. Bestuurskundige adviezen berusten idealiter op inzichten uit onderzoek.

Ambities: tussen betrokkenheid en distantie.

De meest kenmerkende doelstelling van de bestuurskunde is haar streven naar toepassingsgerichtheid, ze wil ervoor zorgen dat bestuurskundige kennis een praktische relevantie hebben. De keuze voor de term ‘kunde’ in bestuurskunde, weerspiegelt het streven naar toepassingsgerichtheid. De bestuurskunde stelt prijs op wetenschappelijke onafhankelijkheid en een kritische houding maar vindt dat de relevantie van de wetenschap ten goede komt als zij constant in gesprek blijft met de personen en organisaties die men bestudeert. De toepassingsgerichtheid van de bestuurskunde kan ten uiting komen door actuele problemen te belichten of door een voortdurende dialoog en wisselwerking met de bestuurlijke praktijk. Bestuurskundigen moeten er wel voor waken dat betrokkenheid uitloopt in inkapseling (coöptatie), dat wil zeggen dat de onderzoeker te nauwe betrekkingen aanknoopt met de personen en organisaties wier gedrag hij zo objectief mogelijk behoort te beschrijven en zo onafhankelijk mogelijk hoort te beoordelen. Afstoting is het andere risico, daarvan is sprake als de bestuurskundige zover van de praktijk af komt te staan dat zijn beschrijvingen en beoordelingen van het bestuur elke aansluiting missen bij de politiek-bestuurlijke realiteit.

Een tussenbalans.

Er zijn verschillende gezichtspunten mogelijk om het profiel van de bestuurskunde te duiden, in onderstaande tabel wordt deze in extreme vorm weergeven.

In de praktijk neemt iedere bestuurskundige een standpunt over deze kwesties in en maakt anderen duidelijk hoe hij zijn vak wenst uit te oefenen.

Voorlopers dynamische bestuurskunde.
De wortels van de bestuurskunde gaan terug tot in de oudheid, de gezagdragers hebben van oudsher gebruik gemaakt van de diensten van filosofen en andere denkers. Al in de oudheid werd geprobeerd om tot systematisch inzicht te komen over de werking van het bestuur, het accent lag op morele en politieke vraagstukken rond de rechtvaardiging en het gebruik van openbare macht. De opkomst van de centrale staten in de middeleeuwen betekende een stimulans voor het bestuurskundig denken, langzamerhand ontwikkelden zich rechtssystemen. De rechtsgeleerden werden belangrijke adviseurs van de vorsten. Er ontstond een toenemende behoefte aan juridische, financiële en bestuurlijke deskundigheid.

De 18^e-eeuwse Pruisische Koning Frederik Willem I vestigde aan de universiteiten van Frankfurt en Halle professoraten in de kameralistiek, de verwerving van systematische informatie over de rol van het bestuur in de maatschappij. Het uitgangspunt van de kameralisten was dat de staat niet alleen tot taak had het recht te scheppen en te handhaven maar dat hij ook de collectieve welvaart diende te bevorderen. In de 19^e-eeuw stagneerde de ontwikkeling van dit soort protobestuurskunde, zij vertrekten pragmatische, how-to-do-it-adviezen aan bestuurders. Door de excessen van de Franse Revolutie en de Napoleontische tijd nam de animo van intellectuelen af om bij te dragen aan de professionalisering van de staat, er werd een stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid ontwikkeld. De kameralisten maakten plaats voor de juristen. Op het Europese continent kreeg formeel-juridische benadering van het openbaar bestuur de overhand. In Engeland weerd daarentegen juist gewerkt aan de bevordering van de deskundigheid van het ambtelijk apparaat, invloedrijk was het Northcote-Trevelyanrapport (1854) dat pleitte voor een professionalisering van het overheidsapparaat.

De moderne bestuurskunde in opkomst.

De belangrijkste impuls voor de ontwikkeling van de bestuurskunde als een zelfstandige wetenschap kwam rond de vorige eeuwwisseling uit de VS, auteurs als Wilson en Goodnow bepleitten een sterk onderscheid tussen de politieke en bestuurlijke kanten van het openbaar bestuur. Ideologie, strijd en onderhandeling waren kenmerkend voor de politieke besluitvorming, in de VS bepaalden deze factoren de daadwerkelijke uitvoering van overheidsbeslissingen. De pleitbezorgers van de bestuurskunde wilden het interne functioneren van het overheidsapparaat verbeteren door het af te zonderen van politieke invloeden. Dat de kwaliteit van het openbaar bestuur in belangrijke mate bevorderd kon worden door toepassing van wetenschappelijk kennis over organisatie en management vormde lange tijd een onwrikbaar uitgangspunt in het nieuw ontluikende vakgebied.

Een grote inspirator van het Europese denken over de overheidsorganisatie van de socioloog Max Weber. Een belangrijke impuls vormde de diplomatiek van het grootstedelijk bestuur, de steden maakten in het industriële tijdperk een grote groei door. Zij vormden de motor van de economische groei maar waren ook een haard voor veel sociale problemen. De noodzaak van professionalisering van het bestuur was daarom in de steden het sterkst aanwezig. Na de tweede wereldoorlog was er behoefte aan deskundigheid, dit leidde tot de ontwikkeling van de bestuurskundeopleidingen en programma’s voor hogere ambtenaren. In Frankrijk werd in 1945 de Écôle Nationale d’Administration opgericht om academici op te leiden voor hoge posities in het Franse overheidsapparaat.

Hoofstromen in de bestuurskunde.

Er ontstaat een intellectuele ontwikkeling van het vakgebied, de onderste laag, de oudste benadering van het vak is niet verdwenen maar vernieuwd zich steeds en blijft deel uitmaken van het hedendaagse landschap in het vakgebied. Er zijn 5 bestuurskundige afzettingen of lagen te onderscheiden, deze zijn te vinden in het boek: Openbaar Bestuur, figuur 11.1 op blz. 370.

De orthodox-ontwerpende laag.

“Public administration is the management of men and materials in the accomplishment of the purpose of the state” zo heette het bestuur als politiek neutral instrument van de overheid in het eerste Amerikaanse bestuurskunde tekstboek van White uit 1926. De bestuurskunde moest een bedrijfsleer voor de overheid zijn.

De empirisch-analytische laag.

In hun geestdrift te streven naar een perfect rationele organisatie had de eerste generatie bestuurskundigen te weinig ook voor complexiteit en spanningen die zich daarbij voor doen, in de tweede wereldoorlog deden veel bestuurskundigen ervaring op in de bestuurlijke praktijk. Zij werder beïnvloed door de opkomst van het positivisme in de sociale wetenschappen, het positivisme poneerde dat de wetenschappers zich niet met normen maar slechts met empirische feiten moesten bezighouden. Binnen de bestuurskunde leidde Herbert Simon de aanval op de orthodoxe benadering, hij bepleitte en empirische bestuurskunde die zich minder met de formele structuur van de bestuurlijke organisaties moest bezighouden en haar aandacht moest richten op de wijze waarop binnen deze organisaties beslissingen en acties tot stand komen.

De titel van zijn hoofdwerk uit 1947 spreekt boekdelen: Administrative behavior: A study of decision-making processes in administrative organisation. Onder invloed van Simon ontwikkelde de bestuurskunde een andere kijk op het openbaar bestuur, het openbaar bestuurd werd beschouwd als een samenstel van een groot aantal organisaties die op een of andere manier hun gedrag op elkaar afstemmen.

Een andere ontwikkeling in deze periode was de opkomst van de beleidswetenschap, in het midden van de jaren 60 werden op grote schaal publieke middelen beschikbaar gesteld om maatschappelijke omstandigheden te verbeteren, men wilde meer planmatig te werk gaan en de doeltreffendheid van deze spanning zo groot mogelijk maken. De bestuurskunde maakte zich los van haar traditionele, interne oriëntatie en begon zich meer te richten op de analyse van beleid, ze ontwikkelde methoden van beleidsvoorbereiding waarin stapsgewijs problemen werden geanalyseerd en beslissingsmomenten voor de beleidsvoerders zichtbaar werden gemaakt. De bestuurskunde ontwikkelde kennis over de werking van verschillende soorten bedrijfsinstrumenten zoals wetgeving en voorlichting en kon een relevante bijdrage leveren aan de systematische beoordeling van de resultaten van gevoerd beleid en deze omzetten in aanbevelingen van toekomstig beleid.

De bestuurskritische laag.

In de loop van de jaren 60 kwam de scheiding tussen politiek en bestuur steeds nadrukkelijker onder vuur te liggen, steeds meer bestuurskundigen begonnen zich te interesseren in het thema van de ambtelijke macht. Er was groeiende bezorgdheid over het ademocratische, politiek slecht controleerbare, karakter van het bestuurlijk apparaat. In het antiautoritaire klimaat van de jaren 60 kreeg Webers oude vrees voor ambtelijke machtsvorming opnieuw actualiteitswaarde. Hierdoor ging men pleiten voor minder instrumentele bestuurskunde, zij moest relevanter worden door zich in te zetten voor de bevordering van democratische waarden in het openbaar bestuur, vooral openheid, billijkheid en responsiviteit. Aan het eind van de jaren 70 kwam er kritiek op de verzorgingsstaat, de overheid haalde lang niet altijd haar doelstellingen en de besteding van publieke middelen was soms ondoelmatig. Door de crisis in het westen ontstond een verdeling van schaarste in plaats van een verdeling van welvaart

New public management laag.

Door de invloed van de economische recessie en wijzigingen in de politieke-ideologische verhoudingen in westerse democratieën werden halverwege de jaren 80 van de 20e-eeuw neo-klassieke opvattingen populair die in de bestuurskunde bekend zouden worden als ‘New Public Management’(NPM). De NPM grijpt terug op economische stromen als het liberalisme en het utilitarisme en legt de nadruk op de ordenende en regulerende kracht van de markt. Osborne en Gaebler hebben het op NPM geïnspireerde boek Reinventing Government (1992) geschreven en zijn hierdoor voor altijd met NPM verbonden. Het gaat om een veelkleurige verzameling van modellen inzichten en vooral praktijken die als gemeenschappelijk doel hebben organisaties binnen de overheid resultaatgerichter, meer ondernemend en meer kostenbewust te laten opereren. Kenmerkend voor de veelheid aan concepten en benaderingen de schuilgaan achter NPM is evenwel toch de bedrijfsmatige invalshoek.

De overheid moet zelf zakelijk zijn: goed georganiseerd, van geval tot geval nuchter beoordelend wat haar plaats en rol moet zijn, moet goede ideeën hebben en methoden voor de sturing van het management van complexe projecten en processen en in staat zijn om haar eigen kerntaken doeltreffend en doelmatig te vervullen.

New public governance laag.

In de new public governance laag staat de bedrijfsmatigheid ter discussie. In de afgelopen periode heeft het opsplitsen van de overheid via allemaal vormen van zelfstandigheid in autonome, resultaatgerichte en ondernemende eenheden allerlei kwesties opgeroepen die bestuurskundigen bezighouden. Daarvoor zijn en worden nieuwe concepten bedacht waarvan moet worden afgewacht of ze uiteindelijk houdbaar blijken in de wetenschap of in de bestuurspraktijk worden overgenomen. Hier wordt de term New Public Governance gebruikt.

Uitdagingen
de bestuurskunde past zich steeds aan, aan nieuwe ontwikkelingen in de publieke sector, wetenschap en samenleving, toch is er veel diversiteit in de hedendaagse bestuurskunde. In de komende jaren staat dit vakgebied voor een aantal uitdagingen. Ten eerste is er een steeds breder object van studie, de overheid is niet meer het vertrekpunt voor onderzoek. Een ander voorbeeld is de theoretische focus, de bestuurskunde in namelijk steeds meer een zelfstandige discipline geworden, er is een eigen focus en fonds van kennis. De uitdaging hierbij is om open te blijven staan voor andere mens- en maatschappijwetenschappen. Wat de taakopvatting betreft dreigt er een kloof te ontstaan tussen de bestuurspraktijk en de universitaire bestuurskunde, hierbij is de uitdaging om theorie, praktijk en de academische en maatschappelijke agenda bij elkaar te houden. Ten slotte heeft het vaak ook ambities, waarbij de uitdaging is om de toepassingsgerichtheid te koppelen aan gedegen onderzoek.