Samenvatting Praktisch bestuursrecht

Deze samenvatting bij Praktisch bestuursrecht van Visscher is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

Hoofdstuk 1: Inleiding in het Bestuursrecht

Wat houdt het bestuursrecht in?

Het bestuursrecht is een onderdeel van het publiekrecht* waarin de (‘verticale’) verhouding tussen de burgers en overheid wordt geregeld. Het bestuursrecht heeft betrekking op het openbaar bestuur*.

Het openbaar bestuur brengt het beleid en wetgeving tot uitvoering. De handelingen die hierbij worden verricht behoren gericht te zijn op het algemeen belang. Het openbaar bestuur heeft een aantal hoofdtaken, zoals:

• De organisatie van het openbaar bestuur.

• Het verlenen van bestuursbevoegdheden.

• Het formuleren van normen voor het gebruik van bestuursbevoegdheden.

• Het stellen van rechtsnormen voor burgers en regels betreffende de handhaving.

• Waarborging van rechtsbescherming* tegen het openbaar bestuur.

Twee bestuursrechtelijke beginselen.

Legaliteitsbeginsel*:

Het legaliteitsbeginsel houdt in dat er voor elke handeling uitgevoerd door de overheid een wettelijke grondslag vereist is. Het legaliteitsbeginsel is ingesteld ter voorkoming van willekeur en ter bevordering van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Het openbaar bestuur mag dus alleen maar inbreuk maken op de vrijheden en rechten van burgers wanneer hiervoor een bevoegdheid is afgegeven die bij de wet is bepaald. Het openbaar bestuur moet zijn beleid uitvoeren binnen de kaders van de wet, dit wordt ook wel de ‘wetmatigheid van bestuur’ genoemd.

Specialiteitsbeginsel*:

Het specialiteitsbeginsel houdt in dat het openbaar bestuur alleen die specifieke belangen mag behartigen die binnen het kader van de desbetreffende wet of regeling vallen. De behartiging van deze belangen mag nooit ten nadele van derden zijn.

Voor de te verrichten handelingen door het openbaar bestuur bestaan dus wettelijke grondslagen (legaliteitsbeginsel), bij deze handelingen behoren belangen afgewogen te worden. Het specialiteitsbeginsel ziet er dus op toe dat alleen die specifieke belangen behartigd worden, zoals gesteld binnen het kader van de desbetreffende wet of regeling.

Bestuursrecht en haar bronnen.

Het bestuursrecht kent verschillende bronnen waaronder:

• Nationale wetgeving en internationale verdragen.

• Jurisprudentie.

• Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zowel geschreven als ongeschreven).

Wetgeving als bron valt weer onder te verdelen in 2 soorten, formeel en materieel. Het formele bestuursrecht, ook wel het ‘bestuursprocesrecht’ genoemd, gaat over de procedures en is grotendeels te vinden in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het materiële, inhoudelijke bestuursrecht vindt men voornamelijk terug in de bijzondere wetten, zoals de Vreemdelingenwet.

Het creëren van wet- en regelgeving valt niet alleen onder de taak van de formele wetgever* maar ook onder die van andere ‘organen’. Tussen deze organen en de door

hun gemaakte wet- en regelgeving bestaat vaak een hiërarchische verhouding.

Zie Tabel 1.1. De kanttekening bij de onderstaande tabel is dat lagere wet- en regelgeving nooit in strijd mag zijn met een hogere.

Aantal van de bovenstaande begrippen behoeven enige toelichting.

• Zo hebben de Europese verdragen en verordeningen een rechtstreekse werking, dit houdt in dat de Nederlandse burger zich direct kan beroepen op deze bepalingen. In tegenstelling tot de Europese verdragen en verordeningen hebben slechts sommige Europese richtlijnen een rechtstreekse werking, dit wordt duidelijk nadat dit is vastgesteld door een Nederlandse of Europese rechter.

• Een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) is opgesteld door de regering en is een algemeen verbindend voorschrift. Deze voorschriften gelden voor burgers en de overheid, tevens worden hierin bevoegdheden toegekend aan andere organen van het openbaar bestuur.

• Een ministeriële regeling is tevens een algemeen verbindend voorschrift voor burgers en kent bevoegdheden toe aan bestuursorganen.

• Verordeningen van de provincie, gemeente of de waterschappen hebben alleen werking binnen de grenzen van de provincie, gemeente of waterschappen.

• Beleidsregels (art. 1:3 lid 4 Awb) zijn richtlijnen die het openbaar bestuur voor zichzelf heeft opgesteld. Deze beleidsregels gelden alleen voor het orgaan die ze ook heeft opgesteld.

• Vergunningsvoorschriften hebben betrekking op een individueel geval, voor diegene aan wie de vergunning is toegekend. Bij het verlenen van een vergunning heeft men vaak te maken met een gelede normstelling*, dit houdt in dat deze normstelling gevormd wordt door regelingen vanuit verschillende bestuursniveaus. Het beslissende orgaan behoort dus rekening te houden met toepasselijke normen uit andere regelingen.

Bestuursrecht: Algemeen en Bijzonder.

Het algemeen bestuursrecht* vindt men terug in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), deze bepalingen zijn van toepassing op het gehele bestuursrecht.

In tegenstelling tot algemeen bestuursrecht, is het bijzonder bestuursrecht* alleen van toepassing op een specifiek bestuursrechtelijk gebied. Zo kan het bijzonder bestuursrecht een ordenende functie hebben (bijvoorbeeld op het gebied van het ruimtelijke bestuursrecht) of een verzorgende functie (bijvoorbeeld op het gebied van gezondheidsrecht).

De wetgever probeert bepalingen van een bepaald rechtsgebied zoveel mogelijk bij elkaar te brengen, dit noemt men coördinatie wetgeving*. Zo is op het gebied van de belastingswetgeving veel te vinden in de Algemene wet inzake de rijksbelasting (Awr).

Algemene wet Bestuursrecht (Awb).

De wetgever heeft met de invoering van deze wet voldaan aan zijn grondwettelijke opdracht, namelijk de opdracht zoals gesteld in artikel 107 lid 2 GW: ‘De wet stelt algemene regels van bestuursrecht’. De Awb bevat dus algemene regels die op het hele bestuursrecht van toepassing zijn.

Het creëren van eenheid in de wetgeving op bestuursrechtelijk niveau, het systematiseren en vereenvoudigen om de toegankelijkheid van de wetgeving te vergroten, codificeren van onder andere beginselen van behoorlijk bestuur en het geven van algemene voorzieningen, zijn de doelen die de wetgever nastreeft met de invoering van de Awb.

De Awb wordt beschouwd als een aanbouwwet*, hiermee wordt bedoeld dat de wet in verschillende fasen (tranches) tot stand is gekomen, door er steeds inhoudelijke onderdelen aan toe te voegen.

• De 1^e en 2^e tranche met uitzondering van hoofdstuk 5 zijn op 1 januari 1994 ingevoerd. Hierin zijn algemene en bijzondere bepalingen betreffende besluiten opgenomen.

• De 3^e tranche is op 1 januari 1998 ingevoerd. Hierin is hoofdstuk 4 aangevuld en zijn hoofdstuk 5 (Handhaving) en 10 (Bepalingen over bestuursorganen) toegevoegd.

• De 4^e tranche is op 1 juli 2009 toegevoegd. Hierin zijn algemene regels toegevoegd betreffende de handhaving door middel van bijvoorbeeld een bestuurlijke boete.

Het bestuursrecht is net als de samenleving dynamisch. Zo zijn er onlangs weer een aantal regels omtrent bestuursdwang en dwangsom veranderd.

Algemeen bestuursrecht in relatie tot het bijzonder bestuursrecht:

De Awb heeft net als het Burgerlijk Wetboek een gelaagde structuur*. De algemene bepalingen staan dus voorin de Awb waarna de bijzondere bepalingen volgen.

Indien een bijzondere bepaling afwijkt van een algemene dan gaat de bijzondere bepaling voor.

Voorbeeld:

‘In afwijking van art. 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepsschrift vier weken’, aldus artikel 69 lid 1 Vreemdelingenwet 2000.

Hoofdstuk 2: Het Bestuursrecht

Verschillende overheidsorganisaties.

Openbare lichamen*:

In beginsel heeft de Nederlandse rechtsstaat vier openbare lichamen: de staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen. Deze openbare lichamen bezitten op grond van art. 2:1 lid 1 BW rechtspersoonlijkheid*. De staat, provincie en de gemeente zijn territoriale openbare lichamen, aangezien zij het openbaar bestuur vormen over een door grenzen bepaald grondgebied. De waterschappen zijn functionele openbare lichamen, zij zijn verantwoordelijk voor de waterhuishouding (functie) van een bepaald gebied.

Op grond van art. 134 GW is het mogelijk bij of krachtens de wet openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen in te stellen. Een openbaar lichaam voor beroep is bijvoorbeeld de Orde van Advocaten. Een voorbeeld van een openbaar lichaam voor bedrijf is het bedrijfschap voor Horeca en catering.

Openbare lichamen zijn rechtspersonen die door de wet (krachtens het publiekrecht) zijn ingesteld. Zij kunnen zowel feitelijke handelingen als rechtshandelingen* verrichten. Een voorbeeld van een feitelijke handeling van een bestuursorgaan is het aanleggen van een weg, hieruit zal geen rechtsgevolg volgen. Er zijn echter wel feitelijke handelingen waaruit een rechtsgevolg kan ontstaan, dit wordt een onrechtmatige overheidsdaad genoemd. De rechtshandeling daarentegen is een handeling die gericht is op een beoogd rechtsgevolg. Het gaat dus om het creëren van een situatie waarbij rechten en plichten ontstaan. Rechtshandelingen worden nog nader toegelicht.

De BES-eilanden zijn sinds oktober 2010 op grond van Art. 134 GW speciale gemeenten in de vorm van openbare lichamen van het Koninkrijk der Nederlanden. In plaats van het bovenstaande maken deze eilanden gebruik van een gezaghebber, eilandgedeputeerde en een eilandraad.

Zelfstandige publiekrechtelijke rechtspersonen of Zelfstandige bestuursorganen:

Artikel 1 Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen* beschrijft de definitie als volgt:

“Een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij de wet, krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met openbaar gezag is bekleed, en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan de minister.” De zelfstandige bestuursorganen zijn niet ondergeschikt aan, maar vallen wel onder de verantwoordelijkheid van de minister. Een dergelijk bestuursorgaan is geen vorm van decentralisatie, want de overheidsmacht blijft op centraal niveau.

Het bestuursorgaan.

De definitie van een bestuursorgaan wordt in Art 1:1 lid 1 Awb als volgt omschreven:

Onder bestuursorgaan wordt verstaan:

a. een orgaan van een rechtspersoon* die krachtens publiekrecht is ingesteld, of

b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.

In art. 1:1 lid 2 Awb worden de organen omschreven die niet gekenmerkt worden als een bestuursorgaan, zoals de Staten-Generaal en organen met de rechterlijke macht belast.

A-organen.

Met a-organen worden de organen bedoeld, zoals gesteld in art. 1:1 lid 1 onder a Awb. Dit zijn de ‘klassieke’ organen ( staat, provincies, gemeenten en waterschappen). Ongeacht of deze organen feitelijke handelingen of rechtshandelingen verrichten, blijven zij gekenmerkt als een bestuursorgaan/ a-orgaan.

B-organen.

Met b-organen worden bedoeld, de in Art. 1:1 lid 1 onder b Awb gestelde organen, dit zijn privaatrechtelijke organisatie of personen met een bestuursrechtelijke taak. Hierbij gaat het om organisatie die door middel van een AMvB of een ministeriële regeling worden aangewezen om een bestuursrechtelijke taak tot uitvoering te brengen. Een voorbeeld hiervan is het verlenen van de bevoegdheid aan een autogarage om een APK-keuring uit te voeren. Een b-orgaan wordt alleen gekenmerkt als bestuursorgaan bij uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid.

Een Zelfstandig bestuursorgaan kan zowel een a-orgaan als een b-orgaan zijn.

Zie bijlage voor een schematische weergave.

Belang van de onderverdeling in a-organen en b-organen.

Ten eerste is het maken van onderscheid tussen deze twee soort organen van belang, omdat alleen een bestuursorgaan met bestuursrechtelijke bevoegdheden een besluit mag nemen in de zin van art. 1:3 Awb. Ten tweede worden er regels gesteld omtrent het handelen van een bestuursorgaan. Zo is een a-orgaan altijd gebonden aan deze regels en een b-orgaan slechts wanneer hij in uitvoering is van zijn bestuurstaak. Tenslotte bestaat de mogelijkheid bezwaar en beroep aan te kunnen tekenen tegen een besluit van een bestuursorgaan. Op bezwaar en beroep wordt later terug gekomen.

De Europese Unie en haar bestuursorganen.

Ook op Europees niveau heeft men bestuursorganen. Op grond van art. 16 en 17 van het EU-verdrag en het EU-werkingsverdrag worden de Europese Commissie en de Raad van Ministers gekwalificeerd als bestuursorganen.

De Europese Commissie bestaat uit een afgevaardigde van elke lidstaat, de belangen die in de Commissie worden behartigd staan los van de nationale belangen van de afgevaardigden. De Raad van Ministers bestaat uit ministers van de lidstaten. Samen met het Europees Parlement stellen zij verordeningen op. Het spreekt voor zich dat voor de Europese Unie niet de Awb van toepassing is, maar de toepasselijke Europese wetgeving.

Bevoegdheid in het bestuursrecht (bestuursbevoegdheid).

Een bestuursrechtelijke bevoegdheid dient altijd een wettelijke grondslag te hebben. Deze bevoegdheid wordt dan ook toegekend, overgedragen of opgedragen.

Attributie*, art. 10:22-10:23 Awb:

Attributie is het toekennen van een nieuwe bevoegdheid aan een bestuursorgaan. Dit bestuursorgaan voert de via attributie verkregen bevoegdheid onder eigen verantwoordelijkheid uit. Het scheppen van een nieuwe bevoegdheid is alleen toegestaan wanneer hier een wettelijke grondslag aan vooraf gaat.

Delegatie*, art. 10:13-10:20 Awb:

Bij delegatie wordt een bestaande bevoegdheid overgedragen aan een ander bestuursorgaan. De delegans, het in eerste instantie bevoegde bestuursorgaan, dient de bevoegdheid over te dragen op basis van een wettelijke grondslag. De delegans kan ten alle tijden de delegatie intrekken. De delegataris (het door delegatie bevoegde bestuursorgaan) voort de bevoegdheid onder eigen verantwoordelijkheid uit. De delegataris is bevoegd de desbetreffende bevoegdheid te over te dragen, subdelegatie*.

Mandaat*, art. 10:1-10:12 Awb:

Er vindt in dit geval geen overdracht van bevoegdheid plaats, maar er wordt door de mandans ( mandaatgever) een bevoegdheid verleend aan de mandataris (gemandateerde) om deze bevoegdheid in diens naam uit te voeren. Dit is echter wel binnen de kaders van het gegeven mandaat.

Belanghebbenden in de zin van art. 1:2 Awb.

In dit artikel wordt een persoon als belanghebbende gekwalificeerd, wanneer diegene een rechtstreeks belang heeft. Invulling van het rechtstreeks kan door middel van het volgende hulpmiddel, het Opera-criteria:

• Objectief bepaalbaar belang -Hierin is de objectieve feitelijke situatie van belang.

• Persoonlijk belang -Het persoonlijk belang moet zich onderscheiden

van de massa.

• Eigenbelang -Het in eigennaam voor zichzelf opkomen.

• Rechtstreeks belang -De eis van een voldoende causaal verband.

• Actueel belang -Is het belang actueel?

Onder de belangen van rechtspersonen worden algemene en collectieve belangen verstaan die “zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen”, art. 1:2 lid 3 Awb.

Twee soorten belanghebbende:

Primair belanghebbende zijn diegene die bij een besluit een rechtstreeks belang hebben (OPERA-criteria). Naast de primair belanghebbende zijn ook mensen zonder een direct/ rechtstreeks belang, belanghebbende. Men noemt deze belanghebbende, derde-belanghebbende*. Deze derde-belanghebbende moeten echter wel voldoen aan het zichtcriterium en het nabijheidscriterium.

Hoofdstuk 3: Bestuursorganen en haar bevoegdheden

Bestuursrechtelijke handelingen

Feitelijke handelingen, deze handelingen zijn niet gericht op een rechtsgevolg. Toch kan er bij een feitelijke handeling een rechtsgevolg ontstaan. Denk hierbij aan een ongeluk veroorzaakt door een slecht wegdek, men noemt een dergelijk doen of nalaten een onrechtmatige (overheids)daad (art. 6:162 BW).

Een rechtshandeling is echter wel gericht op een rechtsgevolg. Denk hierbij aan het verlenen van een vergunning. Het bestuursorgaan roept hiermee nieuwe rechten en plichten in het leven.

Bestuursorganen kunnen zowel publieksrechtelijke als privaatrechtelijke handelingen uitvoeren. Een publieksrechtelijke rechtshandeling wordt verricht door een orgaan bij of krachtens het publiekrecht ingesteld, ook is deze handeling gericht op een rechtsgevolg.

Bij een privaatrechtelijke rechtshandeling kan men denken aan het huren van een pand waar het bestuursorgaan zich kan vestigen.

De meeste publiekrechtelijke rechtshandelingen zijn eenzijdig, dit houdt in dat de uiting van de wil van het bestuursorgaan voldoende is om het rechtsgevolg te voltooien.

Besluit in de zin van art. 1:3 Awb:

Artikel 1:3 lid 1 Awb kan ontleed worden in 3 rechtsvoorwaarden. Er is pas sprake van een besluit wanneer er voldaan is aan al deze voorwaarden.

1. Het betreft een schriftelijke beslissing.

2. Het betreft een beslissing van een bestuursorgaan.

3. Het betreft een publieksrechtelijke rechtshandeling.

Ad 1: Schriftelijke beslissing:

Bij deze beslissing moet het bestuursorgaan zijn wil hebben geuit, dit heet een positief besluitbegrip.

De wil is gericht op het intreden van een rechtsgevolg. Er is ook sprake van deze wil wanneer het bestuursorgaan een eventuele aanvraag afwijst. De beslissing behoort tevens op papier te zijn gesteld, dit kan geschieden door middel van een brief, notulen of een document via de elektronische weg (art. 2:13 Awb e.v.) .

Ad 2: Beslissing van een bestuursorgaan:

Het besluit is afkomstig van een bestuursorgaan zoals gesteld in art. 1:1 Awb.

Ad 3: Publieksrechtelijke rechtshandeling:

Het gaat dus om een besluit van een orgaan die bij of krachtens het publiekrecht is ingesteld en het moet gaan om een handeling die gericht is op een rechtsgevolg.

Wanneer een beslissing niet volledig voldoet aan de bovenstaande rechtsvoorwaarden dan is het geen besluit.

Het is belangrijk om te weten of het een besluit is in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb is, dit in verband met de mogelijkheid bezwaar te kunnen maken tegen het desbetreffende besluit.

In art. 6:2 Awb staan enkele uitzonderingen op de bovenstaande regel, zoals een weigering om een besluit te nemen of een fictieve weigering (het niet tijdig nemen van een besluit).

Een privaatrechtelijke beslissing, genomen door een bestuursorgaan, zoals het kopen van een huis is geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

Zie bijlage voor een schematisch overzicht van bestuurshandelingen.

Verschillende soorten besluiten van algemene strekking (b.a.s.):

Een besluit van algemene strekking is gericht op een niet bepaald aantal rechtssubjecten en omstandigheden. Deze besluiten zijn onder te verdelen in 4 soorten.

1. Algemeen verbindende voorschriften (a.v.v.)

Deze voorschriften zijn algemeen en herhaaldelijk van toepassing op personen en of zaken en worden opgesteld door organen die bij of krachtens het publiekrecht zijn ingesteld. Een voorbeeld van een a.v.v. is een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB).

2. Beleidsregels (Art. 1:3 Awb)

Beleidsregels zijn er om de discretionaire bevoegdheid (de beleidsvrijheid) van het bestuursorgaan in te vullen. Ter voorkoming van willekeur kan de overheid regels opstellen over de invulling van deze discretionaire bevoegdheid in individuele gevallen.

Beleidsregels kunnen zowel een interne als externe werking hebben. Ze hebben een externe werking wanneer het bestuursorgaan ze openbaar gemaakt heeft, dit is omwille van de transparantie naar de burger. De burger kan zich in dit geval beroepen op een dergelijke beleidsregel.

3. Plannen

Plannen bestaan om ordening en een samenhang te creëren in het bestuurlijk handelen tussen verschillende beleidssectoren. Zo bestaan er verschillende plannen, zoals indicatief plan en een normatief plan. Een indicatief plan bestaat alleen uit een visie of aanduiding van het bestuursorgaan over het te voeren beleid. Er bestaan ook normatieve plannen, hierbij moeten bestuursorganen en burgers zich aan bepaalde regels houden. Een voorbeeld van een normatief plan is een bestemmingsplan.

4. Overige besluiten van algemene strekking (overige b.a.s.)

Dit zijn besluiten die afgeleid zijn van besluiten van algemene strekking. Men kan hierbij denken aan besluiten in de zin van goedkeuring, vernietiging of schorsing van een besluit van algemene strekking.

Een voorbeeld hiervan is de concrete norm. De concrete norm richt zich op een individuele plaats en/of tijd. Een voorbeeld van een dergelijk besluit is het plaatsen van een verkeersbord die het eenrichtingverkeer aanduid in een bepaalde straat. De concrete norm in het voorbeeld wordt ook wel een aanwijzingsbesluit genoemd. De concrete norm is dus op iedereen van toepassing die een dergelijk gebied betreed.

De beschikking, art. 1:3 lid 2 Awb:

Beschikking wordt gedefinieerd in art. 1:3 lid 2 Awb:’Een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van de aanvraag ervan’. Het is dus een besluit dat gericht is op een concrete en individuele situatie. Het persoonscriterium (het voldoende concreet gericht zijn tot een persoon of een groep personen) en zaakcriterium (het voldoende concreet gericht zijn op een bepaalde zaak) zijn 2 criteria waaraan moet zijn voldaan bij een beschikking.

Hoofdstuk 4: Wet- en regelgeving voor het openbaar bestuur

Een behoorlijk bestuur

Bij het uitoefenen van bevoegdheden moet het bestuur zowel rechtmatig als wetmatig handelen. Hierbij moet het bestuursorgaan zich aan de wet houden en in overeenstemming met het recht handelen. Er zijn een aantal criteria waaraan het bestuursorgaan moet voldoen bij de uit te voeren handelingen, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De A.b.b.b.’s ( algemene beginselen van behoorlijk bestuur)

Er zijn soorten a.b.b.b.’s, dit zijn de formele en de materiële a.b.b.b.’s.

De formele hebben betrekking op de wijze waarop een besluit tot stand komt en de materiële hebben betrekking op de inhoud van het besluit. Het is mogelijk dat een a.b.b.b. in beide categorieën kan vallen.

Onderverdeling in 8 a.b.b.b.’s:

1. Gelijkheidsbeginsel - Artikel GW

2. Fair play-beginsel - Artikel 2:4 Awb

3. Zorgvuldigheidsbeginsel - Artikel 3:2 Awb

4. Verbod van détournement de pouvoir - Artikel 3:3 Awb

5. Evenredigheidsbeginsel - Artikel 3:4 Awb

6. Motiveringsbeginsel - Artikel 3:46 Awb

7. Vertrouwensbeginsel - Ongeschreven a.b.b.b.

8. Rechtszekerheidsbeginsel - Ongeschreven a.b.b.b.

1. Het gelijkheidsbeginsel (art. 1 GW)

Het houdt in dat gelijke gevallen gelijk behandelt dienen te worden. Het beginsel dient willekeur te voorkomen.

2. Fair play-beginsel (art. 2:4 Awb)

Het bestuursorgaan dient zonder vooringenomenheid een beslissing te nemen. Het beginsel is een aanvulling van het gelijkheidsbeginsel, ook hier moet men in gelijke gevallen gelijk behandeld worden. De beslissing dient te berusten op objectieve gronden.

3. Zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb)

Het zorgvuldigheidsbeginsel ziet toe op de zorgvuldige voorbereiding van een besluit, dit houdt in dat het bestuursorgaan alle relevante informatie behoort te verzamelen en dient te onderzoeken voor het besluit is genomen.

4. Verbod van détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb)

Verbod op misbruik van bevoegdheden is de letterlijke vertaling van dit beginsel. De verkregen bevoegdheid mag dan ook alleen worden gebruik waarvoor deze is bedoeld.

Ad 5. Evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 Awb)

Het evenredigheidsbeginsel ziet toe op de proportionaliteit van de gevolgen van het besluit in verhouding tot het doel dat er met het besluit wordt gediend.

Ad 6. Motiveringsbeginsel (art. 3:46)

Ieder besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.

Ad 7 Vertrouwensbeginsel (ongeschreven a.b.b.b.)

Een burger mag redelijkerwijs op de toezeggingen van een ambtenaar vertrouwen. Wanneer een ambtenaar een toezegging doet, mag de burger de ambtenaar hieraan houden. Dit beginsel gaat gepaard met het verbod op terugwerkende kracht.

Ad 8 Rechtszekerheidsbeginsel (ongeschreven a.b.b.b.)

Het rechtszekerheidsbeginsel gaat hand in hand met het vertrouwensbeginsel. De burger moet op de uitspraken van een ambtenaar kunnen vertrouwen en moet weten waar hij aan toe is. Zo treedt een besluit niet in werking wanneer deze nog niet is bekend gemaakt (art. 3:40).

Hoofdstuk 5: Beschikking en het bestuursorgaan

Verscheidene soorten beschikkingen

Een beschikking is een besluit gericht op een concrete en individuele situatie. Ook beschikkingen zijn onder te verdelen in verschillende soorten.

1. De beschikking op aanvraag & de ambtshalve beschikking.

Bij een beschikking op aanvraag gaat het bestuursorgaan pas over tot actie wanneer er een aanvraag is ingediend. De aanvraag geschiedt op verzoek van de belanghebbende (art. 1:2 Awb).

In tegenstelling tot de beschikking op aanvraag neemt het bestuursorgaan bij een ambtshalve beschikking het initiatief tot het nemen van een besluit, bijvoorbeeld een belastingaanslag.

2. De rechtvaststellende beschikking & de rechtscheppende beschikking.

Een rechtvaststellende beschikking stelt een bestaand recht of plicht vast voor de belanghebbende. Een voorbeeld hiervan is de concrete vaststelling van de belastingplicht bij hondenbelasting.

Een rechtscheppende beschikking spreekt voor zich. Bij deze beschikking worden er nieuwe rechten en plichten in het leven geroepen voor de belanghebbende.

3. De begunstigde beschikking & de belastende beschikking.

De twee bovenstaande beschikkingen spreken voor zich. Bij een begunstigende beschikking wordt bijvoorbeeld een vergunningsaanvraag gehonoreerd, er wordt dus een gunst verleend aan de belanghebbende. De belastende beschikking legt een last op, hierbij krijgt de belanghebbende de verplichting iets te doen of juist na te laten.

4. De gebonden beschikking & de vrije beschikking.

Bij een gebonden beschikking stelt de wet specifieke grenzen. De beschikking moet dus gegeven of geweigerd worden binnen het bij wet bepaalde kader.

De vrije beschikking maakt aanspraak op de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan heeft in dit geval een bepaalde vrijheid bij het nemen van een besluit. Uiteraard behoort het gebruik van deze vrijheid te geschieden binnen de kaders van de wet- en regelgeving.

Ontstaan van een beschikking

Een aanvraag tot een beschikking behoort te voldoen aan een aantal vereisten, voordat het bestuursorgaan de aanvraag in behandeling neemt. De aanvraag geschiedt in een schriftelijke vorm (art. 4:1 Awb). De verdere vereisten voor de aanvraag zijn gesteld in art. 4:2 Awb. De aanvraag;

1. wordt ondertekend

2. bevat de naam en het adres van de aanvrager

3. bevat de dagtekening

4. bevat een omschrijving van de beschikking

5. bevat gegevens die voor de beslissing op de aanvraag van belang zijn.

Na het indienen van de aanvraag behoort een deugdelijke voorbereiding aan het besluit vooraf te gaan.

Zo is het bestuursorgaan verplicht de aanvrager te horen op grond van art. 4:7 Awb. De aanvrager heeft zelf de keus zijn visie mondeling of schriftelijk naar voren te brengen (art. 4:9 Awb).

In sommige gevallen schrijft de wet een voorbereidingsprocedure voor.

Een voorbeeld hiervan is de Uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Bij deze voorbereidingsprocedure zijn de aanvraag en het ontwerpbesluit openbaar, zodat belanghebbenden hierin inzage kunnen hebben en hun eventuele zienswijze naar voren kunnen brengen.

In beginsel behoort een bestuursorgaan binnen 8 weken een beslissing te nemen (art. 4:13 Awb), tenzij anders bij wet bepaald. Wanneer een bestuursorgaan te laat is met het nemen van het besluit dan zijn volgen er sancties voor het bestuursorgaan. Zo is het ten eerst mogelijk het bestuursorgaan in gebreke te stellen. Wanneer er binnen twee weken nog geen besluit is genomen dan wordt er een aan het bestuursorgaan een dwangsom opgelegd (art. 4:17 Awb). Een andere mogelijkheid is de verklaring van ‘Lex silencio positivo’. Dit houdt in dat op het moment dat het beslissingstermijn wordt overschreden, er van rechtswege een positieve beschikking tot stand komt (art. 4:20 Awb).

Uiteraard moet de beslissing van het bestuursorgaan Deugdelijk gemotiveerd zijn.

De beschikking treedt volgens art. 3:40 Awb pas in werking wanneer deze bekend is gemaakt.

Verbod op terugwerkende kracht

In eerste instantie mag een bestuursorgaan een beschikking niet intrekken of wijzigen, dit zou in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod op terugwerkende kracht. Er zijn echter een aantal uitzonderingen op deze regel.

Een bestuursorgaan mag in beginsel alleen een beschikking intrekken of wijzigen, wanneer de aanvrager expres onjuiste informatie heeft verstrekt en wist dat wanneer hij de juiste informatie zou verstrekken de aanvraag afgewezen zou worden. In een dergelijke situatie mag een bestuursorgaan de beschikking intrekken of wijzigen. Eventuele andere situaties die het mogelijk maken een beschikking te wijzigen of in te trekken zijn terug te vinden in bijzondere wetten.

Hoofdstuk 6: Handhaving en sancties van het bestuursrecht

De overheid heeft verschillende instrumenten om de regelgeving te handhaven. In het publiekrecht kan men gebruik maken van bestuursrechtelijke instrumenten, strafrechtelijke instrumenten en privaatrechtelijke instrumenten. Zo kan het bestuursorgaan bestuurlijke sancties opleggen in de zin van verplichtingen of het onthouden van een aanspraak (art. 5:1 lid 1 Awb).

Preventieve en repressieve handhaving

Preventieve handhaving ziet er voornamelijk op toe dat de burger correct en volledig wordt geïnformeerd.

Repressieve handhaving is een sanctie die wordt opgelegd bij een overtreding als gesteld in art. 5:1 lid 1 Awb. Er wordt geen bestuurlijke sanctie opgelegd indien er sprake is van een rechtvaardigingsgrond (art. 5:5 Awb). Er zijn een aantal bestuurlijke sancties die het bestuursorgaan kan toepassen, zoals last onder bestuursdwang, last onder dwangsom en bestuurlijke boete.

Last onder bestuursdwang;

Deze sanctie is een herstelsanctie die is geregeld in art. 5:21 tot en met 5:31c Awb. De sanctie is gericht op het repareren van een niet legaal ontstane toestand. De sanctie is tevens een beschikking in de zin van art. 1:3 lid 2 Awb. Hij is namelijk gericht op een concreet geval.

De bijzondere wetten geven aan wanneer het nodig is last onder bestuursdwang toe te passen. De bestuursdwang betreft een feitelijk handelen (letterlijk het weghalen van een bouwwerk) die gericht is op het wegnemen van hetgeen dat illegaal verkregen is. Het bestuursorgaan kan deze sanctie zelf uitvoeren of hiervoor opdracht geven aan derden. Uiteraard moet de toepassing van een dergelijke sanctie altijd een wettelijke grondslag hebben (art. 5:22 Awb).

Art. 5:23 Awb verbied een onmiddellijke handhaving van de openbare orde door gebruik te maken van bestuursdwang.

Bij het opleggen van (last onder) bestuursdwang maakt men een belangen afweging. De belangen die worden afgewogen betreffen het algemeen belang en het individuele belang. Het bestuursorgaan behoort hierbij de geldende wet- en regelgeving in acht te nemen evenals de a.b.b.b.’s.

Last onder dwangsom; (art. 5:31 Awb tot en met 5:39 Awb)

Deze sanctie betreft een herstel sanctie die de overtreder verplicht tot een geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding. Wanneer de overtreder het herstel niet binnen het gegeven termijn heeft uitgevoerd is hij verplicht een geldsom te betalen (art. 5:31 Awb).

Een kanttekening die gemaakt moet worden is dat last onder bestuursdwang en last onder dwangsom niet naast elkaar opgelegd kunnen worden.

De last bestaat uit het wettelijk voorschrift dat wordt overtreden, de omschrijving van de herstelmaatregelen en geeft een termijn waarbinnen het herstel voldaan moet worden.

Ook hier moet een redelijke verhouding bestaan tussen de sanctie en de overtreding (art. 5:32 lid 3 Awb). Een betaling kan een betaling per tijdseenheid of per overtreding betreffen(art. 5:32b Awb). Moet het bedrag daadwerkelijk voldaan worden, dan dient dit binnen zes weken te geschieden (art. 5:32 Awb).

Bestuurlijke boete;

De bestuurlijke boete is een bestraffende of ook wel punitieve sanctie. De overtreder wordt verplicht een onmiddellijke geldsom te voldoen, art. 5:40 Awb. Wanneer de gedraging de overtreder niet verweten kan worden dan is het ook niet mogelijk een dergelijke boete op te leggen (art. 5:41 Awb). Vanzelfsprekend kan deze boete alleen aan een levende overtreder worden opgelegd (art. 5:42 Awb). De boete wordt alleen bij relatief lichte overtredingen opgelegd denk hierbij aan (relatief lichte) verkeersovertredingen. De bestuurlijke boete is ook een beschikking en is dus gericht op een concreet geval. Evenals bij bestuursdwang en dwangsom dient het bestuursorgaan belangen af te wegen en rekening te houden met onder andere de proportionaliteit van de sanctie (art. 3:4 Awb). De hoogte van de boete wordt vastgesteld in de bijzondere wetten.

Op grond van art. 5:45 Awb is het niet mogelijk een bestuurlijke boete op te leggen, wanneer er bij een overtreding een strafrechtelijk proces is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting als is begonnen.

Het is in beginsel dus niet toegestaan een beschikking in te trekken of te wijzigen, dit is namelijk in strijd met de rechtszekerheid en het verbod op terugwerkende kracht. Het intrekken of een wijziging is echter alleen toegestaan wanneer de aanvrager bewust onjuiste informatie heeft verschaft met de kennis een negatief besluit te ontvangen bij het vertellen van de waarheid.

Handhaving via het privaatrecht en het strafrecht:

Het is echter alleen mogelijk het via de bovenstaande weg te handhaven wanneer hieraan een wettelijke grondslag vooraf gaat. Omwille van de burger wordt er altijd gekeken of het mogelijk is een dergelijk resultaat te bereiken via het bestuursrecht. Is dit niet het geval en heeft men bijvoorbeeld te maken met recidive (een herhaalde overtreding), dan is het mogelijk gelijk over te gaan op een strafrechtelijke procedure onder de verantwoordelijkheid van het Openbaar ministerie.

Hoofdstuk 7: Toezicht

Toetsing

Bestuursorganen hebben de bevoegdheid om besluiten van andere (meestal lagere) bestuursorganen vooraf en achteraf te toetsen. We spreken hier van preventieve toetsing en repressieve toetsing.

Preventieve toetsing

1. Goedkeuring en toestemming van een ander bestuursorgaan - art. 10:25 tot en met 10:31 Awb;

Zo treedt een besluit pas in werking wanneer deze is goedgekeurd door de toezichthouder van het betreffende bestuursorgaan (art. 10:25 Awb). Voor deze goedkeuring is een wettelijke grondslag vereist die is gesteld in art. 10:26 Awb. Het is niet mogelijk om de goedkeuring in te trekken, mits de aard of de inhoud van het besluit het toelaat is het wel mogelijk een gedeeltelijke goedkeuring af te geven (art. 10:27 en art. 10:29 Awb). De termijn betreffende het verlenen van de goedkeuring zijn terug te vinden in art. 10:31 Awb.

2. Het afgeven van een Verklaring van geen bedenkingen;

De verklaring van geen bedenkingen wordt ook wel een aangehaakte toetsing genoemd, omdat de toetsing verbonden is met bijvoorbeeld het eventueel verstrekken van een vergunning.

Voorbeeld: Er wordt in een natuurgebied een schuur gebouwd. Voor de vergunning wordt afgegeven door het college van B&W, moet het college eerst toestemming vragen aan de Gedeputeerde staten, in de zin van het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen.

3. Het geven van een aanwijzing;

Een bestuursorgaan kan in dit geval een lager bestuursorgaan dwingen een bepaald besluit te nemen.

De gegeven aanwijzing heeft dus een bindend karakter.

4. Indeplaatsstellen;

Bij indeplaatsstellen zal een hoger bestuursorgaan zelf het besluit nemen in plaats van het bestuursorgaan dat hier in eerste instantie de bevoegdheid voor had. Vaak komt dit voor in de situaties dat een bestuursorgaan zijn taken verwaarloost of het betreft het dienen van het nationaal belang.

Repressief toezicht

De artikelen 10:33 en 10:34 stellen dat een bestuursorgaan een besluit van een ander bestuursorgaan kan vernietigen, dit wordt ook wel spontane vernietiging genoemd. Vaak geschiedt de spontane vernietiging door de kroon wanneer een besluit in strijd is met de wet of het algemeen belang (art. 10:35 Awb).

‘Burger toezicht’

In het kader van rechtszekerheid is het van belang dat het bestuursorgaan een bepaalde openbaarheid van beleid heeft. De burger weet hierdoor welk beleid er wordt gevoerd en wat hem eventueel te wachten staat. Het bestuursorgaan behoort dus bepaalde informatie te verstrekken omwille van het algemeen belang.

Zo is het voor ieder mogelijk om op grond van art. 3 Wob een verzoek in te dienen om informatie op te vragen over de bestuurlijke aangelegenheden. Aan dit verzoek kan worden voldaan door middel van het toesturen van een kopie of uittreksel van het desbetreffende stuk of de mogelijkheid bieden om de stukken in te zien. Informatie over het beleid, voorbereiding en uitvoering dient op initiatief van het bestuursorgaan verstrekt te worden. Het verstrekken van deze informatie dient tijdig te geschieden en op een voor ieder begrijpelijke manier (art. 8 Wob). Op grond van art. 9 Wob is het bestuursorgaan verplicht deze informatie te verstrekken bij adviezen, adviesaanvragen en voorstellen.

Uitzonderingen op de plicht informatie te verstrekken.

Er zijn 3 soorten uitzonderingsgronden die worden beschreven in art. 10 en 11 Wob. In art. 10 lid 1 staan de absolute uitzonderingsgronden*. Van deze gronden mag niet worden afgeweken. Met spreekt van dergelijke gronden wanneer de eenheid van de kroon of de veiligheid van de staat in gevaar komt, het gaat om vertrouwelijke bedrijfsinformatie of het gaat om het verstrekken van persoonsgegevens die een inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer.

Art. 10 lid 2 schrijft de relatieve uitzonderingsgronden* voor. In dit geval heeft het bestuursorgaan een bepaalde vrijheid om te kiezen of hij de informatie wel of niet verstrekt. Bijvoorbeeld met het oogpunt op economisch- of financieel belang. Een andere mogelijkheid is het niet verstrekken van de informatie omwille van de opsporing en/ of vervolging van strafbare feiten.

Art. 11 Wob geeft een afzonderlijke weigeringsgrond weer. Het betreffen in dit geval vaak persoonlijke beleidsopvattingen in de documentatie van het bestuursorgaan.

Inspraak van belanghebbende

In verschillende wetten waaronder de Wabo zijn vereisten vastgelegd omtrent de voorbereiding van besluiten. De Uniforme Openbare voorbereiding (art. 3:10 tot en met 3:18 Awb) is hier een voorbeeld van. Op grond van art. 3:15 Awb moet het bestuursorgaan de belanghebbende in de gelegenheid stellen hun zienswijze naar voren te brengen, dit kan zowel mondeling als schriftelijk geschieden.

Een ander voorbeeld van inspraak door belanghebbende is de inspraakverordening (art. 147 Provinciewet en art. 150 gemeentewet).

Kenmerken van de Bezwaarprocedure

De bezwaarprocedure is een voorprocedure. Een belanghebbende kan bij het bestuursorgaan die het besluit genomen heeft een bezwaar* indienen, wanneer de belanghebbende het niet eens is met het desbetreffende besluit. Het bestuursorgaan zal aan de hand van het bezwaarschrift het besluit nogmaals toetsen op rechtmatigheid en doelmatigheid. Het orgaan kijkt bij de rechtmatigheid of het besluit in strijd is met de geldende geschreven en ongeschreven rechtsregels en algemene beginselen. Bij de doelmatigheid wordt er gekeken of het besluit aansluit op de doelstellingen van het beleid. De toetsing is ex nunc, dit houdt in dat het bestuursorgaan er rekening zal houden met eventuele nieuwe heroverwegingen.

In de bezwaarprocedure geldt verbod van reformatio in peius, de burger mag er niet nadeliger vanaf komen dan wanneer hij het bezwaarschrift niet had ingediend.

Verder heeft het bezwaarschrift geen schorsende werking. Het besluit mag dus gewoon ten uitvoer gelegd worden. Ook zitten er aan de bezwaarschrift procedure geen kosten verbonden.

Uiteindelijk heeft deze procedure 4 functies:

1. Het Bestuursorgaan krijgt eerst zelf de kans het besluit te heroverwegen.

2. Rechtsbescherming voor de indiener en/of belanghebbende.

3. Een bezwaarschrift geeft een verduidelijking van de zaak, omdat beider partijen relevante stukken moeten aanleveren en hun zienswijze naar voor kunnen brengen. Dit is handig voor het eventueel instellen van beroep bij de rechtbank. De rechter hoeft deze feiten dan niet opnieuw uit te zoeken.

4. De bezwaarprocedure heeft een bepaalde filterfunctie, mede om de rechtspraak te ontlasten. Wanneer fouten vooraf herstelt kunnen worden door het bestuursorgaan, dan hoeft er geen beroep ingesteld te worden bij de rechtbank.

Eigenlijke procedure

Om zicht te krijgen over de procedure is het goed het systeem van je wettenbundel te kennen. In dit geval zal hij stapsgewijs worden toegelicht.

1. Indienen;

Indienen van het bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen (art. 6:4 lid 1 Awb).

2. Doorzendplicht;

Is het geschrift ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan? Het bestuursorgaan is in dit geval verplicht het geschrift door te sturen naar het bevoegde bestuursorgaan. De zogeheten doorzendplicht, art. 6:15 Awb.

3. De ontvankelijkheidstoets;

Er moet zijn voldaan aan de vereisten van een bezwaarschrift zoals gesteld in art. 6:5 Awb. Voorbeelden van dergelijke vereisten zijn de vermelding van de naam van de indiener, de gronden en het eventuele uiteindelijk besluit van het bestuursorgaan. Wanneer één van de vereisten ontbreekt dan dient de indiener in de gelegenheid gesteld te worden deze toe te voegen.

4. Termijn;

Ook moet het bezwaarschrift ingediend zijn binnen het gegeven termijn. In beginsel betreft dit een termijn van zes weken vanaf de dag waarop het besluit bekend is gemaakt. De ontvangsttheorie is in dit geval van toepassing. Dit betekend dat het geschrift verstuurd moet zijn binnen het aangegeven termijn en het moet zijn maximaal een week na het verstrijken van het termijn moet zijn ontvangen. In enkele gevallen is het mogelijk het excuus voor het te laat indienen te rechtvaardigen, dit wordt verschonen* genoemd. In de praktijk komt dit echter niet vaak voor. Hetgeen wat regelmatig voorkomt is een pro forma bezwaarschrift. Hierin geeft de indiener aan bezwaar te willen maken en dat hij later de gronden hiervoor zal aangeven. Het bestuursorgaan stelt de indiener dan in de gelegenheid dit te doen, en geeft hem hiervoor extra tijd.

5. bevestiging van ontvangst;

Wanneer het geschrift is ontvangen, volgt er een bevestiging van het bestuursorgaan aan de indiener (art. 6:14 Awb).

6. Hoorplicht;

Belanghebbende hebben op grond van art. 6:2 Awb het recht gehoord te worden. Dit is echter niet nodig wanneer het bezwaarschrift kennelijk niet- ontvankelijk, kennelijk ongegrond is verklaard of wanneer de belanghebbende aangeeft geen behoeft te hebben gehoord te worden (art. 7:3 Awb).

7. Indienen verdere gegevens of bewijsstukken;

Belanghebbende kunnen op grond van art. 7:4 Awb tot tien dagen voor het horen aanvullende gegevens en/ of bewijsstukken indienen.

8.Horen door bestuursorgaan;

De belanghebbenden worden gehoord door een bestuursorgaan of door een adviescommissie ( art. 7:5 en 7:13 lid 3 Awb). Beider partijen en eventuele getuigen of deskundigen kunnen gehoord worden tijdens de hoorzitting (art. 7:8 Awb). Van de zienswijze wordt een verslag opgemaakt (art. 7:7 Awb).

9. Uitbrengen van advies;

Na de hoorzitting wordt er door de bezwaarcommissie schriftelijk advies uitgebracht aan het bestuursorgaan betreffende de rechtmatigheid en de doelmatigheid van het besluit. Wanneer nodig kan de commissie nader onderzoek instellen.

10. Beslissing op bezwaar;

Het bestuursorgaan neemt binnen zes tot tien weken een beslissing op het bezwaar. Wanneer er geen gebruik wordt gemaakt van een adviescommissie zijn dit in beginsel 6 weken, is er wel spraken van een commissie dam heeft het bestuursorgaan tien weken de tijd (art. 7:10 jo. art. 7:13 Awb). Wanneer een bestuursorgaan afwijkt van de beslissing van de commissie (contrair gaan*) dan moet motivering waarom er is afgeweken van het advies een deugdelijke argumentatie bevatten.

11. Bekendmaking van het besluit;

Het besluit kan pas in werking treden wanneer deze bekend wordt gemaakt. Bij deze bekendmaking wordt tevens de mogelijkheid en het termijn van het instellen van beroep vermeld.

Overslaan van de bezwaarprocedure door middel van prorogatie

Prorogatie is de mogelijkheid direct beroep in te stellen bij de rechtbank, de wettelijke grondslag vindt men terug in art. 7:1a Awb. Het bestuursorgaan moet hiermee instemmen en vervolgens het bezwaarschrift doorsturen naar de bevoegde rechtbank.

Voorprocedure in de zin van administratief beroep*:

Bij een administratief wordt er in tegenstelling tot de bezwaarprocedure een oordeel gevraagd van een ander bestuursorgaan, dan het bestuursorgaan dat het besluit heeft uitgevaardigd (art. 1:5 lid 2 Awb). Een ander en vaak hoger bestuursorgaan zal oordelen over het administratief beroep. Een voorbeeld waar er gebruik wordt gemaakt van administratief beroep is de Wet Mulder. Hierbij kan er bij de officier van justitie een administratief beroep ingediend worden.

Hoofdstuk 8: Het bestuursprocesrecht

Bestuursprocesrecht:

Wanneer een belanghebbende het niet eens is met een besluit dat kan hij op grond van art 8:1 lid 1 Awb beroep instellen bij de rechtbank (sector bestuursrecht). Er zijn ook uitzonderingen op de mogelijkheid beroep in te stellen, deze staan omschreven in art. 8:2 Awb tot en met 8:6 Awb). Dit is het geval wanneer het een bijvoorbeeld een algemeen verbindend voorschrift betreft.

Kernmerken van het bestuursprocesrecht:

De belanghebbende die het beroep instelt heet de eiser. Degene tegen wie het desbetreffende beroep gericht is heet de gedaagde/ verweerder.

In tegenstelling tot het bestuursorgaan toetst de rechter alleen de rechtmatigheid van het besluit. De rechter toetst dus ex tunc* in plaats van ex nunc*, dit houdt in dat de rechter de situatie toetst naar de desbetreffende situatie en naar het geldende recht wat op dat moment van toepassing was.

In het bestuursrecht is er geen sprake van een verplichte procesvertegenwoordiging. Een burger mag in persoon (dus zonder advocaat) procederen.

Ook bij het instellen van (hoger) beroep geldt het ‘verbod van reformatio in peius’. Dit betekend dat de burger er niet nadeliger af mag komen dan wanneer hij het beroep niet had ingesteld.

Absolute Competentie*:

Op grond van art. 43 Wet RO is de rechtbank sector bestuursrecht bevoegd kennis te nemen van de zaken in eerste aanleg. In hoger beroep zijn er drie instanties die kennis mogen nemen van de zaak, dit zijn:

• ABRvS - Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (art. 37 RvS).

De ABRvS is de algemene bestuursrechter voor het instellen van Hoger Beroep.

• CRvB – Centrale Raad van Beroep (Art. 18 lid 1 Beroepswet).

De CRvB gaat over zaken met betrekking tot ambtenaren en besluiten met betrekking tot sociale zekerheid.

• CBB – College van Beroep voor het Bedrijfsleven (art. 20 lid 1 Wbbbo)

Neemt kennis van Sociaaleconomische zaken in hoger beroep.

Tegen welke besluiten kan beroep ingesteld worden?

Art. 8.1 stelt dat een belanghebbende beroep in kan stellen tegen een besluit. Tegen de volgende besluiten kan de belanghebbende beroep instellen:

• Een besluit, beschikking of afwijzing van aanvraag, art. 1:3 Awb.

• Een weigering een besluit te nemen, art. 6:2 onder a Awb.

• Het niet tijdig nemen van een besluit, art. 6:2 onder b Awb.

• Handelingen ten aanzien van een ambtenaar, art. 8:1 lid 2 Awb.

• De weigering van het goedkeuren van een besluit, art. 8:1 lid 3 onder a en b Awb.

Er zijn zoals al eerder besproken ook besluiten waartegen het niet mogelijk is beroep in te stellen. Dit is gesteld in onder andere art. 8:2 tot en met 8:6 met betrekking tot het algemeen verbindend voorschrift en de beleidsregel.

Bijvoorbeeld: art. 8:6 lid 2; “wanneer een belanghebbende door nalatigheid geen gebruik maakt van de mogelijkheid om administratief beroep in te dienen, dan loopt hij zijn beroepsmogelijkheid bij de rechter mis. “.

Algemene rechtsgang:

1. Allereerst moet er een bezwaarschrift of administratief beroep worden ingesteld.

2.Vervolgens moet er gekeken worden op de rechtsinstantie absoluut bevoegd (art. 8:1 Awb) is, wanneer dit het geval is wordt er gekeken naar de relatieve competentie*(art. 8:7 Awb). Kortom welke rechter is waar bevoegd? Mocht het geschrift toch bij een andere gerechtelijke instantie terecht komen, dan heeft deze een doorzendplicht. Hierbij zal het document naar de juiste gerechtelijke organisatie verstuurd worden.

3. Hierna zal er gekeken moeten worden of het beroep ontvankelijk is. Dit houdt in of het beroepschrift voldoet aan de gestelde eisen en deze wel of niet in behandeling genomen zal worden(art. 6:5 Awb). Zo behoort men bijvoorbeeld het beroepsschrift binnen 6 weken in te dien bij de juiste gerechtelijke instantie (art. 6:7 Awb). Voordat het geschrift in behandeling wordt genomen moet het griffierecht* voldaan worden, art. 8:41 Awb.

4. Daarna zal er worden gekeken of het beroep gegrond is. De rechter zal hierbij een rechtmatigheidtoets uitvoeren, de rechter toetst hierbij aan de geschreven en ongeschreven rechtsregels en rechtsbeginselen. Het beroepsschrift is het fundament voor de toetsing van de rechter. De rechter zal de feiten toetsen die in het beroepsschrift naar voren zijn gebracht.

5. Na het voorgaande onderzoek en na het eventueel horen van getuigen en deskundigen zal de rechter overgaan tot een uitspraak. De rechter behoort deze binnen zes weken na de afronding van het onderzoek schriftelijk te doen (art. 8:66 Awb). Wanneer de uitspraak gericht is op het uitblijven van een besluit dan zal de uitspraak binnen 8 weken na het indienen van het beroepsschrift volgen( art. 8:55b lid 1 Awb).

De rechtbank kan gedurende de procedure het bestuursorgaan, op grond van artikel 8:51a Awb, in de mogelijkheid stellen het gebrek te herstellen, dit wordt ook wel een bestuurlijke lus* genoemd.

Hiermee wordt voorkomen dat het bestuursorgaan een nieuw besluit moet opstellen waartegen bezwaar mogelijk is.

Art. 8:70 jo. Art. 8:72 geeft de mogelijkheden van uitspraken weer:

• Besluit wordt in zijn geheel of gedeeltelijk vernietigd, de rechtsgevolgen zullen hierbij tevens vernietigd worden. (lid 1 en 2)

• De beslissing rechtsgevolgen van een (gedeeltelijk) vernietigd besluit geheel of gedeeltelijk in stand te houden. (lid 3)

• Het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of in opdracht een andere handeling uit te voeren. (lid 4 onder a)

• De uitspraak in de plaats te laten treden van het in zijn geheel of gedeeltelijk vernietigde besluit. (lid 4 onder b)

• Een termijn stellen waarbinnen het bestuursorgaan een nieuw besluit behoort te nemen of het eventueel treffen van een voorlopige voorziening.(lid 5)

• Het later laten vervallen van een voorlopige voorziening dan op het tijdstip waarop de uitspraak is gedaan. (lid 6)

• Het opleggen van een dwangsom aan het bestuursorgaan. (lid 7)

• Het toekennen van een schadevergoeding op verzoek van een der partijen (art. 8:73 Awb)

Bij een dergelijke schadevergoeding kan men spreken van een onzelfstandige of onzuiver schadebesluit*. De rechter neemt dan op verzoek van de belanghebbende het besluit het bestuursorgaan te veroordelen tot het betalen van de schade. Er is ook een zelfstandig of zuiver schadebesluit*. Dit laatste houdt in dat de rechter zelf de beslissing neemt het bestuursorgaan te veroordelen tot het vergoeden van de kosten. Een voorbeeld hiervan is het vergoeden van de griffiekosten, art. 8:74 Awb.

Versnelde procedures:

Er zijn 3 speciale of versnelde procedures binnen de algemene rechtsgang, dit zijn:

1. De versnelde behandeling zoals gesteld in art. 8:52 Awb. Van deze behandeling wordt vaak gebruikt gemaakt in spoedeisende zaken. De versnelde behandeling is een gewone rechtsgang met een rechtszitting, er gelden echter kortere termijn voor het indienen van de relevante stukken.

2. De vereenvoudigde behandeling zoals gesteld in art. 8:54 Awb. Dit houdt in dat er na het vooronderzoek een uitspraak gedaan kan worden zoals gesteld in art. 8:70 Awb. Wanneer een der partijen het niet eens is met deze uitspraak dan kan er verzet aangetekend worden. De rechter zal dan nogmaals beoordelen of de uitspraak terecht is geweest.

3. Verzoek om voorlopige voorziening (Vovo) zoals gesteld in art. 8:81 Awb. Een vovo dient aan een paar eisen te voldoen:

• Connexiteitsvereiste*. Hierbij moet zijn voldaan aan de eis dat er beroep is ingesteld ten aanzien van het besluit of dat er bezwaar of administratief beroep is ingesteld.

• Spoedeisendheid. Er wordt gesproken van ‘onverwijlde spoed’, dit betekend dat er daadwerkelijk niet langer gewacht kan worden.

De rechter kan een voorlopige uitspraak doen, het besluit is dan geschorst en kan voor de bepaalde periode niet worden uitgevoerd.

Wanneer de zaak voldoende duidelijkheid biedt, dan kan de rechter gelijk een definitieve uitspraak doen, ook wel kortsluiting* genoemd (art. 8:86 Awb).

Naast de algemene rechtsgangen bestaan er ook bijzondere rechtsgangen, deze vindt men bijvoorbeeld terug in de Vreemdelingenwet, de Wet milieubeheer en de Wet op ruimtelijke ordening. Bij de Vreemdelingenwet is bijvoorbeeld het bezwaarschrift vervallen, de asielzoeker moet in dit geval direct in beroep, wanneer hij het niet eens is met de beslissing op de asielaanvraag (art. 80 Wv)

Burgerlijke rechter

De burgerlijke rechter wordt in het bestuursrecht min of meer als restrechter gezien. De burgerlijke rechter heeft dus een zogenoemde vangnetfunctie. Alleen wanneer de weg naar de bestuursrechter is afgesloten mag de burgerlijke rechter op basis van art. 112 GW kennis nemen van een dergelijke zaak. Het gaat hier vaak om besluiten en/ of handelingen waartegen geen beroep mogelijk is, zoals feitelijke handeling, privaatrechtelijke rechtshandelingen of besluiten die bij wet zijn uitgesloten van beroep. Wanneer de Burgerlijke rechter kennis neemt van een dergelijk beroep, dan betreft het vaak een onrechtmatige (overheids)daad art. 6:162 BW.

Procederen op Europees niveau

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is op grond van art. 19 EVRM bevoegd kennis te nemen van zaken betreffende de schending van de mensenrechten door overheden. Men kan echter alleen een procedure starten bij het EHRM wanneer alle rechtsmiddelen op nationaal niveau zijn uitgeput. Iedereen kan op grond van art. 4 lid 3 EU-Verdrag een beroep doen op verscheidene bepalingen van het Europese recht die een directe werking vinden in de lidstaten.

Wanneer er bij een dergelijk proces vragen zijn over de interpretatie van een dergelijke bepaling dan kan de recht bij het Europese Hof van Justitie een prejudiciële vraag stellen (art. 267 EU-werking Verdrag). Een beslissing op een dergelijke vraag heet een prejudiciële beslissing*, deze beslissingen zijn bindend.

Alternatieve geschilbeslechting

Procedures kosten vaak veel tijd en geld, een mogelijkheid dit te voorkomen is gebruik te maken van een alternatieve geschilbeslechting. Mediation is een vorm hiervan. Bij mediation is er spraken van een derde, een mediator, die het proces bemiddeld. Op deze wijze dienen beider partijen tot een redelijke oplossing te komen zonder een hele gerechtelijke procedure te doorlopen.

Hoofdstuk 9: Samenspel van het bestuursrecht en het privaatrecht

De rol van het privaatrecht in het bestuursrecht:

In art. 2:1 BW verkrijgen openbare lichamen rechtspersoonlijkheid om privaatrechtelijke handelingen uit te voeren (art. 2:5 BW). Bijvoorbeeld: de burgemeester kan namens het openbaar lichaam ‘de gemeente’ een overeenkomst sluiten (art. 171 Gemeentewet).

Ontwikkeling van het privaatrecht in het bestuursrecht:

Voorheen was er sprake van een gemene rechtsleer, dit houdt in dat men het privaatrecht als het algemene recht beschouwde voor zover het publiekrecht er niet vanaf week. Het publiekrecht wordt in dit geval dus gezien als een bijzondere wet, die speciaal geschreven is voor het voortbrengen voor wettelijke taken.

Later zag men de verhouding tussen de burger en het openbaar bestuur als een wederkerige rechtsbetrekking, dit wordt ook wel de gemengde rechtsleer genoemd. Het privaat- en publiekrecht zijn hierin gelijkwaardige rechtsgebieden die elkaar wanneer mogelijk aanvullen.

In 1968 kwam de Hoge Raad met een nadere invulling van de gemengde rechtsleer, ook wel de tweewegenleer genoemd. In dit geval heeft het bestuursorgaan de keus tussen de twee rechtsgebieden mits de wet het publiekrecht voorschrijft.

Men was bang dat er bij de tweewegenleer de bescherming van de burger in het publiekrecht omzeild kon worden. De burger is immers de zwakkere partij en het zou eventuele (derde) belanghebbende buiten spel zetten. Daarom deed de Hoge Raad in 1987 uitspraak in het Ikon arrest. Het overheidslichaam moest voortaan ook bij de uitoefening van privaatrechtelijke handelingen de a.b.b.b.’s in acht nemen.

Windmill-doctrine:

Uiteindelijk heeft de Hoge Raad in het Windmill-arrest in 1990 een aanvulling gegeven op de tweewegenleer, ook wel de Windmill-doctrine genoemd.

In het arrest wordt er geboden rekening te houden met de volgende punten:

• Wanneer er gebruik gemaakt zou worden van de privaatrechtelijke weg, dan mag de publiekrechtelijke weg niet op een onaanvaardbare wijze worden doorkruist.

• In hoeverre worden er in de publiekrechtelijke regeling de belangen van de burger beschermd en op welke wijze.

• Kan er met gebruikmaking van een publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat worden bereikt.

Wanneer er aan de bovenstaande voorwaarden is voldaan, dus wanneer het op een onaanvaardbare wijze wordt doorkruist, de bescherming van de belangen van de burger beter zijn behartigd in het publiekrecht en er kan met het publiekrecht een vergelijkbaar resultaat bereikt worden, dan moet men kiezen voor de publiekrechtelijke weg.

Een wettelijke grondslag vind men onder andere terug in art. 3:14 BW “Een bevoegdheid krachtens burgerlijk recht mag niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven en ongeschreven regels van publiekrecht. “

Eigendomsrechten in het bestuursrecht:

Voorbeelden hiervan zijn Parken, scholen en openbare wegen en worden vaak aangeduid als het “publiek domein”*. De desbetreffende plaatsen zijn voor ieder in zijn geheel of gedeeltelijk toegankelijk. Op grond van het eigendomsrecht mag het openbaar bestuur een (financiële) vergoeding vragen voor het gebruik van het “publieke domein”.

Bevoegdhedenovereenkomst en de beleidsovereenkomst:

Bij een bevoegdheden overeenkomst heeft het openbaar bestuur een weder partij waarmee is afgesproken in welke mate de bestuursbevoegdheid gebruikt mag worden. Bij een beleidsovereenkomst voert de overheid privaatrechtelijke bevoegdheden uit om een bepaald te voeren beleid te kunnen realiseren. Bijvoorbeeld de het terugdringen van milieuvervuiling.

Het openbaar bestuur is uiteraard verbonden aan de vereisten met betrekking tot overeenkomsten. Het openbaar bestuur mag alleen afwijken van de overeenkomst, wanneer een bepaalde situatie niet was voorzien op het moment van het sluiten van de overeenkomst en het een noodzakelijk algemeen belang dient.

In het geval van het niet nakomen van de overeenkomst door de overheid en hieruit ontstaat schade, dan moet de overheid deze vergoeden.

Vaak wordt er in de overeenkomst een boeteclausule* opgenomen, deze zou er voor moeten zorgen dat men zich aan de afspraken houdt, gebeurd dit niet dan zal men een boete moeten betalen.

Hoofdstuk 10: Het klachtenrecht

Intern klachten recht

“Een ieder heeft het recht om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen, een klacht in te dienen bij het bestuursorgaan.” (art. 9:1 Awb).

Toelichting van art. 9:1 Awb.

• Een bepaalde aangelegenheid, het betreft dus een specifieke kwestie.

• Jegens hem of een ander, de klacht hoeft niet per definitie gericht te zijn naar de klager.

• Gedraging, de gedraging kan zowel een feitelijke- als een rechtshandeling zijn.

• Mondeling of schriftelijk, De klacht mag zowel op een mondeling of schriftelijke wijze ingediend worden.

De behandeling van de klacht:

Bij de behandeling van de klacht behoort het bestuursorgaan verschillende regels in acht te nemen omwille van het zorgvuldigheidsbeginsel. Wanneer er spraken is van een mondelinge klacht, dan hoeft het bestuursorgaan deze niet schriftelijk te behandelen, mits hier specifiek om is gevraagd.

Een schriftelijke klacht, een klaagschrift, moet aan een aantal eisen voldoen (art. 9:4 lid 2 Awb).

Dit zijn onder andere: naam en adres van de klager, dagtekening en omschrijving van gedraging waartegen de klacht wordt ingediend. Wanneer er niet is voldaan aan de bovenstaande vereisten dan behoort het bestuursorgaan de indiener in de gelegenheid te stellen het verzuim te herstellen.

Op grond van art. 9:7 lid 1 Awb behoort een onafhankelijke ambtenaar de klacht te behandelen. Het betreft hier dus een ambtenaar die niet bij het oorspronkelijke besluit betrokken is geweest.

Op grond van art. 9:7 lid 2 Awb behoort in het geval dat de klacht een gedraging van het bestuursorgaan zelf, voorzitter of lid ervan betreft , de klacht tevens door deze personen behandeld te worden.

Een bestuursorgaan hoeft niet alle klachten te behandelen, aldus art. 9:8 Awb. Dit betreffen onder andere de gedragingen als: gedragingen waar als een klacht over is ingediend, gedragingen die langer dan een jaar voor de klacht indiening hebben plaatsgevonden of gedragingen die onderwerp zijn geweest of zijn van een rechtsmiddel. Het bestuursorgaan hoeft tevens niet de bagatelklachten te behandelen zoals gesteld in art. 9:8 lid 2 Awb. Het gaat hier om klachten waarbij het belang van de klager onvoldoende is.

Het bestuursorgaan is verplicht om de klager te horen op grond van art. 9:10 Awb, mits de klager hier niet van afziet. Het is mogelijk de zienswijze mondeling of schriftelijk naar vore te brengen.

De afhandeling van de klacht dient binnen 6 à 14 weken te geschieden. (art. 9:14, 9:11 lid 1 en 2 Awb). Het bestuursorgaan levert op schrift de zijn conclusies aan de klager en verstrekt hierbij tevens informatie voor het eventueel indienen van de klacht een ombudsman* en welk termijn hieraan is verbonden (art. 9:12 Awb).

Extern Klachtenrecht

In het externe klachtenrecht is het mogelijk een klacht in te dienen bij een ombudsman zoals gesteld in art. 9:17 Awb. (Nationale ombudsman of een ombudsman ingesteld op grond van de Provinciewet of de Gemeentewet). Op grond van art. 9:18 Awb is de ombudsman voor ieder toegankelijk. Voordat een burger een in tweede instantie de klacht bij de ombudsman in kan dienen, behoort hij eerst het bestuursorgaan de mogelijkheid te bieden zich over de desbetreffende klacht te buigen (art. 9:20 lid 1 Awb). Wanneer een dergelijke klacht open staat voor bezwaar of beroep dan dient de ombudsman in het kader van de doorzendplicht de klacht door te sturen naar de bevoegde instantie (art. 9:19 lid 1 Awb).

Een ombudsman is op grond van art. 9:22 Awb onder andere niet bevoegd onderzoek in te stellen, wanneer het een gedraging betreft gericht op een algemeen verbindend voorschrift of wanneer er een eerdere uitspraak is gedaan door de bestuursrechter. De ombudsman hoeft tevens geen onderzoek in te stellen wanneer er sprake is van een bagatelklacht (art. 9:23 Awb).

Het verzoekschrift behoort ingediend te worden binnen een termijn van 1 jaar vanaf de afhandeling van de interne klacht door het bestuursorgaan (ar. 9:24 Awb). Na het termijn is de ombudsman niet verplicht het verzoek in behandeling te nemen.

De ombudsman onderzoekt of de gedraging van het bestuursorgaan waartegen de klacht is gericht behoorlijk is. De ombudsman kan naar aanleiding hiervan een rapport op stellen aanbevelingen voor het bestuursorgaan (art. 9:27 Awb). De aanbevelingen uit het rapport zijn niet bindend. Het bestuursorgaan behoort wel mede te delen welke verdere stappen hij gaat ondernemen , wanneer is gebleken dat het bestuursorgaan niet behoorlijk heeft gehandeld.

Verzoekschrift aan de ombudsman:

Het verzoekschrift gericht aan de ombudsman moet voldaan aan de eisen zoals gesteld in art. 9:28 lid 1 Awb.

1. Naam en adres de verzoeker

2. Dagtekening

3. Een omschrijving van de gedraging waartegen het verzoek is gericht.

4. De gronden van het verzoek

5. Wijze waarop de klacht bij het bestuursorgaan is ingediend en de conclusie van het bestuursorgaan.

Na de ontvangst van het geschrift wordt ook het bestuursorgaan in de mogelijkheid gesteld zijn zienswijze naar vore te brengen ( art. 9:30 Awb). De ombudsman dient zich ook hier te houden aan het beginsel van hoor en wederhoor. De partijen dienen op grond van art. 9:31 Awb alle benodigde gegevens te verstrekken. Wanneer de ombudsman het voor het onderzoek noodzakelijk acht, dan kan hij deskundigen of tolken aanstellen (art. 9:32 en 9:33 Awb).

Partijen hebben na de publicatie van de bevindingen de tijd hierover een mening te geven (art. 9:35 Awb), hierna is het onderzoek gesloten.