Deze samenvatting is gebaseerd op het studiejaar 2013-2014.

Hoofdstuk 1 De Geschiedenis

De oorsprong

Europa was verdeeld na de Tweede Wereldoorlog. Er heerste veel wanorde en veel staten wantrouwden elkaar. Toch deelden de staten ook bepaalde zaken, namelijk dat iedereen het er over eens was dat er nooit meer oorlog uit moest breken. Daarom moest er een verenigd Europa komen, een soort Verenigde Staten van Europa. Mede door de oorlog was Europa verdeeld in een oostelijk en een westelijk deel. Het oostelijke deel stond voor het communisme, waar de Sovjet Unie overheerste, het westelijk deel stond voor het kapitalisme, waar de Verenigde Staten de overhand hadden.

De Europese staten gingen zich verenigen om de ongeschreven belofte van 'nooit meer oorlog' na te komen. Er werden verschillende organisaties opgericht om oorlog te voorkomen, namelijk:

• De Noord Atlantische Verdragsorganisatie, ook wel bekend als de NAVO. Dit was een verdrag waarbij de landen afspraken dat als ze aangevallen werden door een ander land, ze samen een strijd zouden voeren tegen dat land.

• De Raad van Europa. Een raad om de communicatie tussen de staten te verbeteren en om zo tot een gelijkwaardige wetgeving te komen.

• De economische organisaties:

  • Benelux

  • Europese Economische coöperatie, OEEC

  • De Europese Kolen en Staal Gemeenschap, EKSG

Volgens Churchill moesten Duitsland en Frankrijk samenwerken, maar dat ging niet erg gemakkelijk. Logischerwijs zat Frankrijk met wraakgevoelens jegens de Duitsers. Duitland was een kolenrijk gebied, maar werkte weinig samen met andere landen omdat het tot 1949 bezet was geweest door verschillende staten. Na 1949 kreeg Duitsland haar onafhankelijkheid terug en ging de staat verder als Federale Republiek Duitsland. Toch stond de kolen- en staatindustrie van Duitsland nog wel enige tijd onder supervisie van de Internationale Autoriteit. Dit was echter geen succes.

Doordat er in de vijf jaar na de Tweede Wereldoorlog weinig vooruitgang zat in de economie moest er een plan komen. Jean Monnet,de commissie-generaal van de Franse nationale planningscommissie had het plan om de kolen- en staalproductie van Duitsland en Frankrijk op een gezamenlijke markt te gooien. Deze twee landen werden bijgestaan door Italië, België, Luxemburg en Nederland. Op 9 mei 1950 werd het verdrag getekend en zo werd meteen de eerste aanzet voor de Europese Unie gedaan.

De EKSG bevatte twee belangrijke zaken, namelijk:

• De EKSG werd een supranationale organisatie. Dit is te verklaren doordat er een hogere autoriteit gecreëerd werd. Staten gaven een deel van hun soevereiniteit op aan de organisatie die de taken van het verdrag delegeert.

• Naast een supranationale organisatie was de EKSG ook een intergouvernementele organisatie. Hierbij geven de staten hun soevereiniteit niet op.

Coöperatie moest gaan vanaf de basis: het bereiken van een gezamenlijke markt voor kolen en staal. Europa was nog niet klaar voor een Verenigde Staten van Europa. De eerste landen die zich aansloten bij de EKSG (Duitsland en Frankrijk) waren de Benelux, omdat deze landen afhankelijk waren van Frankrijk en Duitsland, en Italië, vanwege economische en politieke redenen.

Het vormen van een hogere autoriteit was natuurlijk een probleem, want daar wilde elk land wel in vertegenwoordigd zijn. Mede dankzij Nederland kwam hier een oplossing voor, namelijk de Raad van Ministers. Deze ministers zouden de lidstaten vertegenwoordigen. Het werd geen supranationaal maar een intergouvernementeel orgaan. De belangrijkste instituties van de EKSG waren:

• De Raad van Ministers

• De Hogere Autoriteit

• Het Strafhof

De vijftiger jaren

Vanaf 1950 ging de EKSG van start. Jean Monnet werd de eerste president van de Hogere Autoriteit. Al vrij snel ging de EKSG verder dan alleen economie. Er waren verscheidene zaken waar de zes landen zich ook mee wilden bemoeien. Zoals de problemen in Oost-Europa waar de lidstaten erg veel kansen zagen op het gebied van economie, maar ook op het gebied van veiligheid. Men vond het namelijk niet zo prettig dat de naaste buur communistisch was. Naast deze factoren en de Koreaanse Oorlog ontwikkelden de lidstaten een buitenlands beleid, ook wel de Europese Defensie Gemeenschap. Na een snelle ontwikkeling van deze gemeenschap ontstond ook de Europese Politieke gemeenschap.

De twee gemeenschappen gingen voornamelijk over defensie en het buitenlandbeleid. Toch lukte het niet om deze gemeenschappen helemaal te voltooien, omdat er geen meerderheid was om de verdragen goed te keuren. Dit was voor Monnet de reden om op te stappen en zich op ander gebied te begeven. Toch wist hij ook hier eenheid te creëren. Hij zorgde namelijk voor een Europese Atoom Energie Gemeenschap.

De ideeën voor een gezamenlijke markt werden maar groter en groter. Er moesten meer staten komen en deze staten moesten op meerdere gebieden verenigd worden. Dankzij de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken van die tijd werd het Verdrag van Rome ondertekend en ging de samensmelting van Europa nog verder:

• De kernenergie kwam voortaan van Euratom.

• De Europese Economische Gemeenschap ging zich inzetten voor een vrije markt van goederen, diensten, personen en kapitaal tussen lidstaten.

• Voor landen die moeite hadden met de ontwikkelingen kwam er een Europees sociaal fonds.

De zestiger jaren

Een van de bijzondere punten van de Europese Economische Gemeenschap was dat deze drie jaar eerder dan gepland af was. Dit kwam doordat de importheffingen minder hoog werden. Dit betekende voordeel voor veel landen.

De importheffingen werden verminderd door het Yaoundé akkoord, een preferentieel handelsakkoord met de vroegere kolonies van de lidstaten.

Een andere reden waarom de Europese Economische Gemeenschap zo snel af was, was omdat de GATT een akkoord presenteerde om de wereldhandel te liberaliseren. Hierdoor viel veel werk weg voor de EEG. De laatste reden was het organiseren van minimumprijzen op specifieke agrarische goederen. Dit kwam voort uit de 'Common Agricultural Policy'. Uiteindelijk ontstond in 1967 de eerste gezamenlijke markt met gezamenlijke bescherming.

Met de komst van de Europese Rechtbank ontwikkelde een aantal andere zaken:

• Er ontstond een direct effect

• Suprematie

• Gerechtelijk activisme

Doordat de EEG zo'n behoorlijke ontwikkeling doormaakte kwam deze organisatie in de smaak bij andere landen. Ierland en Denemarken konden vrijwel zonder problemen lidstaat worden, Groot-Brittannië had meer problemen. De toegang van dit land werd geweigerd door Frankrijk, in de persoon van Charles de Gaulle en wel in 1963 en 1967. Dit deed hij uit angst dat de Verenigde Staten hierdoor veel invloed zoudne kunnen uitoefenen op de EEG. Door het niet toelaten van Groot-Brittannië verslapte de ontwikkeling wat en ontstond de 'empty chair crisis'. Aanleiding van de crisis was het besluit dat per 1 januari 1966 op een aantal beleidsterreinen de eis van unanimiteit in de besluitvorming vervangen zou worden door besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid. Frankrijk kon daar niet mee leven. In het Akkoord van Luxemburg (dat geen verdragswijziging was maar een beleidsdocument ter beëindiging van de crisis) werd vastgesteld dat:

• Er een meerderheidsbesluit kon worden genomen, maar als daarbij zeer gewichtige belangen van één of meerdere lidstaten op het spel stonden, de leden van de Raad van Ministers zouden trachten om tot een voor alle lidstaten acceptabele oplossing te komen.

• De Franse delegatie van mening was dat in die gevallen de discussie moest worden voortgezet totdat er algemene overeenstemming zou zijn bereikt.

De zeventiger jaren

In deze periode heerste er binnen Europa een crisis, een economische crisis met een inflexibele arbeidsmarkt en hoge werkloosheid. Er ontstond langzamerhand steeds meer scepticisme over de Europese Unie (EEG), ook wel Eurosclerosis genoemd. Dit kwam doordat de ontwikkeling van de EEG werd tegengehouden door de vele veto's van lidstaten. Uiteindelijk wisten de landen hier goed mee om te gaan en kregen ze de EEG weer uit het slop.

Dankzij het verdrag van Luxemburg kreeg het Europees Parlement het recht om beslissingen te nemen over een deel van het budget. Dit werd uitgebreid toen de lidstaten een Tweede budgetverdrag tekenden in 1975. Zo werd aan de weg getimmerd om het Europees Parlement tot een sterk orgaan te maken. In 1973 werd de EEG voor het eerst uitgebreid met Ierland, Groot-Brittannië en Denemarken. Noorwegen zou in eerste instantie ook lid worden maar in een referendum onder de bevolking werd tegen gestemd.

Tijdens deze zeventiger jaren werd de Europese Raad toegevoegd aan het geheel van de EEG. Deze Raad zou belangrijke problemen gaan oplossen. In 1974 werd de raad geformaliseerd en de eerste belangrijke beslissingen volgden al snel. In 1978 werd namelijk besloten om een Europees Monetair Systeem op te richten. Dit systeem moest ervoor zorgen dat er tussen de lidstaten een vaste koerswisseling ontstond om de handel te bevorderen en te stabiliseren. Dankzij de Europese Raad werden Spanje, Portugal en Griekenland ook lid van de EEG. Een hoogtepunt in de zeventiger jaren was dat de eerste verkiezingen voor het Europees Parlement in 1979 werden gehouden.

De tachtiger jaren

De tachtiger jaren waren wat rustiger in vergelijking met voorgaande periodes. Het begon echter wat onstuimig met een belangrijke uitspraak in het Europees recht. De Europese Rechtbank verklaarde het Duitse recht als een illegale barrière voor de handel, dit kwam omdat Duitsland geen alcohol importeerde onder een bepaald percentage alcohol.

Een ander belangrijke ontwikkeling in de tachtiger jaren was het verdrag van de Europese Akte. Het verdrag werd in twee steden, Luxemburg en Den Haag, getekend door de toenmalige twaalf lidstaten van de EEG. Er waren twee belangrijke punten in dit verdrag:

• Het wijzigde verschillende punten van de drie belangrijke verdragen van Parijs en de twee van Rome.

• Onder de naam Europese Politieke Samenwerking (EPS) werd voorzien in het samenwerkingsverband voor de coördinatie van de buitenlandse politiek, de directe voorloper van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB) van de Europese Unie. Bovendien werd het feitelijk bestaan van de Europese Raad juridisch erkend.

Het doel van het verdrag was om de lidstaten te harmoniseren en de barrières tussen de lidstaten te verminderen. Een ander bijzonder aspect in de tachtiger jaren was dat landen die niet eens op het Europese continent lagen een aanvraag deden om lidstaat te kunnen worden van de EEG. Dit waren Marokko en Turkije. Op de laatste is de afgelopen jaren vaker teruggekomen.

De negentiger jaren

Het Verdrag van Maastricht werd een van de belangrijkste verdragen van de EEG en EU tot nu toe. Dit verdrag kwam in 1992 aan de orde en gaf een tijdsplanning voor een gemeenschappelijke munt en breidde de GBVB uit. De macht van het Europees Parlement werd ook vergroot. Het Parlement introduceerde een gewone wetgeving procedure. Dit is een procedure die gelijkstaat aan de macht van de Raad van Ministers. In het verdrag werden de bestaande communautaire samenwerkingsvormen gecombineerd met puur intergouvernementele vormen van samenwerking. Het Unieverdrag was daardoor een compromis tussen de aanhangers van een 'federaal' Europa en de lidstaten die niet verder wilden gaan dan een 'Europa der Vaderlanden'.

Er kwamen drie pijlers:

• De Europese Gemeenschappen; de communautaire (eerste) pijler van het Unieverdrag werd gevormd door de oude en ten dele aangepaste EG-verdragen en de nieuwe bepalingen over de vorming van een Economische en Monetaire Unie (EMU).

• Het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB).

• Politiële en juridische samenwerking (JBZ).

Na het verdrag van Maastricht kwamen de Kopenhagen Criteria. Deze gaven aan waar een land aan moet voldoen om lid te kunnen worden van de Europese Unie. Er wordt dan voornamelijk gekeken naar mensenrechten en financiën. De Berlijnse Muur was gevallen. Dit betekende dat Oostenrijk, Zweden en Finland ook lid konden worden van de Europese Unie, want zo ging de EEG voortaan heten. Deze landen wilden nog neutraal blijven tot de scheiding tussen Oost en West voorbij was. Een ander Nederlands verdrag in die tijd, het verdrag van Amsterdam, zorgde ervoor dat de rol van het parlement nog belangrijker werd. Ook waren er nog een aantal andere belangrijke punten:

• Het GBVB werd weer verder uitgebreid.

• Er kwam een eenvoudigere vorm van besluitvorming binnen de Europese Unie door gebruik te gaan maken van gekwalificeerde meerderheden.

• Er kon meer supranationaal beslist worden op het gebied van immigratie- en asielbeleid.

• De Schengen-akkoorden kwamen ter sprake.

Ook de EMU liet behoorlijk van zich horen, want er kwam een gemeenschappelijke munt in 2002, de Euro. Denemarken en Groot-Brittannië deden niet mee.

Het begin van de 21e eeuw

Een van de belangrijkste ontwikkeling van de afgelopen jaren is de entree van Bulgarije en Roemenië tot de EU. Dit heeft voor nogal wat kritiek gezorgd vanwege het feit dat deze staten niet voldeden aan de Kopenhagen criteria: stabiele democratische politieke instituties en het respecteren van mensenrechten, een goede markteconomie en de institutionele capaciteit om te werken met een politieke, economische en monetaire unie. Deze staten hebben ervoor gezorgd dat men de EU in twijfel is gaan trekken: euroscepsis. Wellicht een van de redenen waarom de twee staten nog niet tot het Schengengebied horen. Het Verdrag van Amsterdam was niet helemaal volledig en daarom kwam in 2001 het Verdrag van Nice. Dit verdrag zorgde ervoor dat het gewicht van stemmen verhoogd of verlaagd werd per lidstaat en het aantal zetels per staat in het Europees Parlement. Toch was de institutionele structuur van de EU nog niet helemaal compleet. De EU riep een Intergouvernementele Conferentie bijeen. Dit betekent een bijeenkomst waarbij allerlei verdragen worden gewijzigd. De EEC riep een conventie bijeen met 207 delegaten. De voormalige president Giscard d’Estaing slaagde erin om een Verdrag te maken met de constitutie voor Europa. De IGC bekeek het en een jaar later was het klaar. In 2005 werd het in een referendum door twee landen afgewezen: Frankrijk en Nederland. In 2007 werd het Verdrag van Lissabon getekend. De belangrijkste concessie was het verkleinen van de Europese Commissie. Toen alle landen het verdrag hadden ondertekend, werd het in 2009 formeel.

De toekomst

Op weg naar de EU was er vaak sprake van Eurosceptici. Veel mensen waren kritisch ten opzichte van de EU. De rechtbank van de EU is echter actiever geworden dan de lidstaten hadden verwacht. Er waren veel lange discussie voordat er een beslissing werd genomen.

Hoofdstuk 2 De Europese Unie

Neo-functionalisme

Het neo-functionalisme is bedacht door de heer Ernst B. Haas. De theorie gaat ervan uit dat mensen met elkaar samenwerken om van de economie te profiteren waarbij taken gedelegeerd zijn op supranationaal niveau. Het is dus een integratie theorie van pluralistische aard; beslissingen worden in een groep genomen. De Europese Unie werkt met verschillende transnationale allianties. Dit betekent dat een organisatie met verschillende overheidsniveaus werkt. 'Integratie is een proces van vooral activiteit van politieke elites' aldus Haas. Er is een kleine groep mensen die op hoog niveau beslissingen nemen en een disproportionele invloed hebben op politieke beslissingen. Daarom wordt er ook wel gesproken van een elitecultuur.

Staten werken natuurlijk niet voor niets met elkaar samen binnen een organisatie. Daar hebben ze zo hun logische redenen voor:

• Ze profiteren er vaak economisch van.

• Er is een spill over effect: als het goed gaat in een bepaalde sector dan waait dat vaak ook over naar die bepaalde sector in andere landen.

• Er is sprake van betere integratie door een hogere autoriteit.

• Er heerst betere politieke coördinatie.

Het normale functionalisme streeft ernaar om vrede te creëren door middel van een internationaal politiek proces. Dit internationale politieke proces heeft het eerder genoemde spill over effect tot gevolg. Maar hier zijn verschillende vormen van. De eerste is functionele spill over die stelt dat integratie in een sector de andere sector kan beïnvloeden. Zo zou de EMU het GBVB kunnen beïnvloeden. De tweede vorm is politieke spill over waarbij staten hopen dat de integratie in een bepaalde sector kan leiden tot profiteren in een andere sector. De Single European Act zorgde er bijvoorbeeld voor dat er in andere sectoren ook ontwikkelingen plaatsvonden. De laatste vorm is gecultiveerde spill over waarbij hogere organisaties en supranationale organisaties integratie stimuleren. Hiermee wordt bedoeld dat hogere organisaties zoals de Europese Commissie voor ontwikkeling van kleinere organisaties kunnen zorgen. Ze zijn een policy entrepreneur.

Het neo-functionalisme kon opkomen dankzij Alec Stone en Wayne Sandholtz. Zij bedachten namelijk de theorie van supranationaal bestuur. Sommige beleidssectoren kunnen beter integreren dan andere beleidssectoren. Een beleidssector kan beter integreren door handel tussen landen.

Intergouvernmentalisme

Deze theorie is voortgekomen uit de werken van Stanley Hoffmann. De oorsprong van deze theorie ligt in het realisme. De theorie stelt dat lidstaten van een organisatie langzamerhand en voorzichtig stappen nemen om samen te werken, zo lang ze hun eigen belang kunnen nastreven. Het is een integratietheorie. Volgens het intergouvernementalisme hebben Non-gouvernementele organisaties geen invloed op de activiteiten van het bestuur.

In deze theorie kent men twee soorten politiek, namelijk hoge en lage politiek. Hoge politiek gaat meer voor veiligheid en staat voor 'logic of diversity' waarbij staten vanuit hun eigen belang denken. Lage politiek gaat voornamelijk over economie en staat voor 'logic of integration' waarbij staten vanuit pluralistisch perspectief denken.

Andrew Moravcsik bedacht een variant op het integouvernmentalisme, namelijk het liberale intergouvernmentalisme. Hij bekeek voornamelijk de liberale houdingen van de grote industrieën in Europa uit die tijd: Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Moravcsik benadrukte de nationale invloeden. Na zijn onderzoek kwam hij met een aantal conclusies:

• De houdingen van een regering worden niet autonoom gevormd, maar worden beïnvloed door binnenlandse belangen.

• Economie is altijd de hoofdpolitiek, geopolitiek is dat minder.

• Er is altijd onderhandeling tussen de lidstaten en daarom moet er af en toe 'water bij de wijn gedaan worden'.

• De instituties van een land moeten overeenkomsten tussen landen in praktijk brengen.

Supranationalisten en intergouvernementalisten verschillen veel van elkaar maar hebben toch ook een aantal gemeenschappelijke punten:

• De preferenties en activiteiten van een regering zijn beïnvloedbaar door invloeden van binnen het land.

• De Europese Commissie gedraagt zich als een beleidsondernemer.

• De rollen en invloeden van bepaalde actoren zijn voor elk beleid anders.

Vormen van institutionalisme

Het institutionalisme kent verschillende soorten namelijk:

• Rational Choice institutionalisme: actoren proberen hun eigen belangen te maximaliseren. Ze proberen dit door de regels van het spel naar hun eigen hand te zetten, de regels met betrekking tot hoe beslissingen geïnterpreteerd worden te bepalen en door het uitzetten van bepaalde strategieën.

• Sociological institutionalisme: actoren zoeken naar de meest legitieme uitkomst. Hierbij bepalen instituties niet per definitie de regels van het spel maar zorgen voor een omgeving waarin actoren de wereld zien als die van de institutie en welke dus het meest legitiem is.

• Historical institutionalisme: Beslissingen van vroeger hebben invloed op het heden, 'Path dependency'. Het is een mengeling van de twee voorgaande institutionalismen. Het belangrijkste is dat er gefocust wordt op consequenties van beslissingen.

Multi level governance

Dit is een theorie die opkwam in de jaren '90. De Europese integratie die hier achter zit is aangedreven door een netwerk van subnationale en supranationale actoren, naast de nationale overheden. Steden, regio's en provincies zijn subnationale actoren, hebben toegang tot het EU-besluitvormingsproces en kunnen daar een transnationale coalitie vormen. Multi level governance staat voor collaboratie en netwerken bij beleid en is geïnspireerd door de term 'governance'.

De kenmerken zijn:

• Er is sprake van verschillende soorten levels overheden.

• De nationale overheid gebruikt andere levels om beleid te maken. Delegaties in Brussel hoeven zich niet helemaal te houden aan de preferenties van de nationale regering.

De OMC, Open Method of Coordination, is een andere beleidsvorm. Hierbij gaat het om samenwerken en niet om het uitputten van eigen preferenties.

Als we kijken naar de vergelijkende politiek van de Europese Unie dan zijn er twee voordelen. Ten eerste hoeven de vergelijkende politicologen niet bij het begin te beginnen, want ze hebben al gegevens. Ten tweede is de Europese Unie geen uniek fenomeen. Er bestaan namelijk meerdere gelijke soorten regeringen,hierdoor is het mogelijk om te vergelijken.

Er zijn mogelijkheden om hierin verder te gaan, want er zijn meerdere onderwerpen om te bekijken, zoals de verdeling van taken tussen de wetgevende, uitvoerende en rechtelijke macht binnen de EU, de studie van politieke partijen en hun rol in supranationale organen én het vergelijkende federalisme.

Het beleid van de Europese Unie

Het beleid van de Europese Unie bestaat net als in vrijwel alle democratieën uit drie overheidsfuncties. Ten eerste de wetgevende politiek die alles te maken heeft met het maken van wetgeving. De Raad van Europa begint met het maken van wetgeving en geeft het dan door aan het Europees Parlement en de Europese Commissie. Ten tweede de uitvoerende politiek, die staat vooral voor de Europese Commissie. Ten slotte de rechtelijke politiek die boven de nationale politiek staat. Binnen de Europese Unie zijn er burgers, politieke partijen en belangengroepen. De belangengroepen lobbyen veel. De burgers binnen de Unie zijn ook erg belangrijk, zij hechten echter niet zoveel waarde aan de verkiezingen voor het Europees Parlement en daarom kunnen we het 'second order elections' noemen.

Vaak wordt de Europese Unie gezien als iets federaals. Op vele gebieden is dit onterecht, maar op een groot aantal andere gebieden wel terecht:

• Een federaal systeem heeft een hogere autoriteit die wetten maakt. De EU voldoet aan dit kenmerk, want de lidstaten vormen samen een supranationaal instituut dat wetten verzorgd.

• Net als in een federaal systeem is de soevereiniteit vastgelegd in een verdrag. Het belangrijkste hieraan is waar de soevereiniteit ophoudt.

• Het Europese Strafhof heeft invloed op de nationale rechtbanken. Dit is ook zo in een federaal systeem.

Hoofdstuk 3 Instituties

Soevereiniteit

De Europese Unie is gebaseerd op het kenmerk van volkssoevereiniteit. De burgers worden vertegenwoordigd door het Europees Parlement waarvan de leden door het volk zijn gekozen. De lidstaten worden vertegenwoordigd door de Europese Raad, hier komen de hoofden van alle staten bijeen. De belangen van de gehele Europese Unie worden vertegenwoordigd door alle instituties bij elkaar.

Binnen de Europese Unie is er spraken van een ´mixed government´ en intergouvernementele instituties waaronder de Europese Raad en de Raad van Europa. Om nogmaals duidelijk te maken: De Europese Raad is een raad waarbij alle Europese presidenten bij elkaar komen, ook wel de Europese Top. De Raad is een orgaan bestaande uit ministers van verschillende onderwerpen uit iedere staat die bijeenkomen om het beleid te ontwikkelen. Zodoende wordt de Europese Unie op verschillende gebieden dieper en vergaand ontwikkeld. Verder zijn er nog andere supranationale instituties waaronder de Europese Commissie, het Europees Strafhof, de Europese Centrale Bank en het Europees Parlement.

De verdeling van de macht

Elke institutie heeft verschillende taken. Er zijn officieel drie taken, maar ook nog een vierde:

• Uitvoerende taken; hieronder vallen vier verschillende instituties, namelijk de Europese Raad, de Raad van Europa, de Commissie en de Europese Centrale Bank.

• Wetgevende taken; hieronder vallen het Europees Parlement en de Raad van Europa. Er is sprake van bicameralisme.

• Rechterlijke taken; alleen het Europees Strafhof valt hieronder.

• De vierde taak is controle; hieronder valt het 'court of Auditors'.

Ter verduidelijking afbeelding 1: De representatie van de Europese Unie

De Europese Raad is ontstaan in 1974. Het is de bedoeling dat de staatshoofden bij elkaar komen en overleggen over allerlei zaken die plaatsvinden in Europa en die niet zomaar besproken kunnen worden. Naast de staatshoofden komen er nog andere personen, onder andere de president van de Europese Raad. Deze functie wordt gedurende 2,5 jaar door dezelfde persoon bekleed en de bedoeling is dat deze president de vergadering voorzit. Naast de president is er The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Deze persoon is verantwoordelijk om beslissingen op het gebied van veiligheid en buitenlandse zaken te nemen. Ten slotte is er de president van dé Commissie. De president van dé Commissie zorgt ervoor dat de activiteiten van de Europese Raad en de Europese Commissie gecoördineerd worden.

De Europese Raad heeft de volgende taken:

• Politieke richting bepalen; de Europese Raad bepaalt de strategie voor op de langere termijn. Een voorbeeld hiervan is de Lissabon Strategie waarbij de Europese Unie een competitieve economie wordt. Andere voorbeelden zijn een gemeenschappelijke markt en de Europese Monetaire Unie.

• Problemen oplossen de Europese Raad kan als scheidsrechter functioneren en probeert zo problemen aan te pakken.

• Verdragen herzien; de Europese Raad heeft de formele rol om verdragen te herzien. Via een Intergouvernemental Conference (IGC) worden er beslissingen genomen.

• Benoemen; de Europese raad benoemt een aantal mensen waaronder die van de Europese Raad zelf, de Commissie, de 'High Representative' en het bestuur van de Europese Centrale Bank.

Het is de bedoeling dat de Europese Raad vier maal per jaar vergadert. Dit is vanwege de huidige crisis een stuk vaker. De vergaderingen duren twee dagen. Op de eerste dag worden er zaken besproken en wordt dit door de president samengevat. Op dag twee wordt er verder vergaderd en afsluitend is er een conferentie.

De Raad (van Ministers)

Deze Raad is er al wat langer dan de reeds besproken Europese Raad. De Raad bestaat uit vertegenwoordigers, ministers van bepaalde ministeries en de permanente vertegenwoordigers van die minsteries. Je kunt ze vergelijken met ambassadeurs van hun staat, omdat ze het volk vertegenwoordigen op dat ene gebied. Ze bereiden veel werk voor als er weer een vergadering plaats gaat vinden. De Raad heeft net als elk orgaan van de Europese Unie een aantal taken:

• De Raad beslist samen met het Europees Parlement over wetgeving en over internationale overeenkomsten op het gebied van een bepaald onderwerp.

• De Raad neemt beslissingen met betrekking tot nieuwe lidstaten.

• De Raad is verantwoordelijk voor externe relaties als het gaat om bepaalde onderwerpen op uitvoerend gebied.

In de Raad van Ministers nemen de ministers uit de lidstaten van de Europese Unie dus besluiten over onder andere Europese regelgeving. De samenstelling en benaming van de Raad is afhankelijk van het beleidsterrein, maar formeel is steeds sprake van dezelfde Raad.

De zeggenschap in de Raad is groter naarmate een lidstaat meer inwoners heeft. Er zijn ook onderwerpen waarover alleen door middel van unanimiteit besloten kan worden.

Een belangrijk aspect van de Raad is het Comité van permanente Vertegenwoordigers, ook wel het Coreper. In het Coreper zitten de permanente vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten van de EU. De permanente vertegenwoordigers zijn dus de ambassadeurs van de lidstaten van de EU. Zij spelen een belangrijke rol in de Europese besluitvorming. Zo onderhandelen de permanente vertegenwoordigers met de Europese Commissie over nieuwe Europese regelgeving en bereiden ze de vergaderingen van de Raad voor. De Raad bestaat uit verschillende onderdelen:

• De agrarische en visserij raad

• De ECOFIN, voor economische en financiële relaties

• Algemene en Buitenlandse Betrekkingen

• Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Gezondheid en Consumentenbescherming

• Justitie en Binnenlandse Zaken

• Concurrentievermogen

• Vervoer, Telecommunicatiemiddelen en Energie

• Milieu

• Onderwijs, Jeugd en Cultuur

De eerste twee zijn het belangrijkst.

De Commissie

De Europese Commissie is een uitvoerende macht en is onafhankelijk van de lidstaten. De bedoeling is dat de Europese Commissie de belangen van de Europese Unie vertegenwoordigt. De Commissie bestaat uit 28 leden (inclusief Kroatië, juli 2013) en één president, op dit moment José Manuel Barosso. De 28 landen bezitten allemaal een plek met één vertegenwoordiger op een speciale positie. Op dit moment heeft Neelie Kroes de positie 'Digitale Agenda'. Zij vertegenwoordigt Nederland in de Commissie. De leden moeten allen een eed afleggen dat ze onafhankelijk opereren. De president van de Commissie moeten worden gekozen in het Europees Parlement met een simpele meerderheid, evenals de leden van de Commissie. Als deze leden en de president uiteindelijk gekozen zijn, moeten ze als geheel ook nog goedgekeurd worden in het Europees Parlement, ditmaal met een gekwalificeerde meerderheid van bijna 70 procent.

Als commissie zijnde zijn er een aantal taken waaraan moet worden voldaan:

• Het voorbereiden van wetgeving. De commissie heeft de monopolie op het gebied van wetgeving en stuurt de voorstellen naar de Raad en het Europees Parlement die er vervolgens naar zullen gaan kijken.

• Het uitvoeren van wetgeving. Hierbij houdt de commissie onder andere de uitvoering van de wetten in de gaten.

• De externe representatie.

De commissie bewaakt de verdragen. De commissie ziet erop toe of de staten zich wel aan de verdragen houden.

De Commissie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden eurocommissarissen genoemd. De eurocommissarissen moeten het belang van de Europese Unie als geheel behartigen; niet dat van hun eigen land.

De Europese Commissie mag als enige EU-instelling wetsvoorstellen indienen. Daarnaast controleert de Commissie of de Europese wetgeving juist wordt toegepast in de lidstaten. Bij overtredingen kan de Commissie een lidstaat dwingen zich aan de Europese regelgeving te houden door een procedure te starten bij het Europese Hof van Justitie. De Europese Commissie heeft nog een aantal bevoegdheden:

• Recht van initiatief

• Handhaving Europese Regelgeving

• Uitvoerende macht

• Uitvoeren van programma's ter ontwikkeling van een bepaald beleid

• Beheer van de begroting

• Uitbrengen van adviezen en aanbevelingen

De commissie ziet er als volgt uit. Aan de top is er het college van commissieleden. Daarna volgen er verschillende portfolio’s. Elke portfolio heeft een kabinet van ongeveer zes leden. De commissie vergadert elke woensdagmorgen. De commissie staat boven 40 departementen die elk een beleidssector vertegenwoordigen.

Het Europees parlement

Het bijzondere aan de Europese Unie is dat het enige gekozen orgaan het Europees Parlement is. Niet echt democratisch zou men kunnen zeggen. In het parlement zijn er verschillende ideologieën vertegenwoordigd. In het Europees Parlement zijn 28 landen, een half miljard Europeanen en 766 afgevaardigden, waaronder 26 namens Nederland vertegenwoordigd. Het Europees Parlement debatteert op basis van voorstellen van de Europese Commissie en kan daarbij wijzigingen voorstellen waarna het parlement en de Raad van de Europese Unie samen een beslissing nemen. Op dit moment is een sociaaldemocraat, Martin Schulz, voorzitter van het Europees Parlement. Het Europees Parlement heeft de volgende taken:

• Budget; het Europees Parlement heeft macht over het budget zolang het binnen het multi annual framework blijft.

• Wetgevende macht; het Europees Parlement werkt samen met de Raad voor amendementen. Omdat de Commissie de wetten maakt heeft het Europees Parlement niet het recht om wetsvoorstellen te doen. Het parlement staat op gelijke voet met de Raad als het gaat om het meebeslissen over wetsontwerpen dankzij

• het Verdrag van Maastricht.

• Inspecteren van uitvoerende macht; het parlement heeft het recht om stukken te bekijken van de commissie. Ook kan het in bepaalde gevallen een commissie instellen om uitgevoerde wetgeving te bekijken.

• Zaken voordragen aan het Europese Strafhof.

• Benoemen en ontslaan van de Commissieleden. Er is hiervoor een dubbele meerderheid nodig.

Om het Europees Parlement werk te besparen is er het Parlementaire comité. Dit comité bekijkt en bepaalt het beleid en bereidt voor voordat het voorstellen stuurt naar het Europees Parlement. Er zijn verschillende commissies over verschillende onderwerpen. Zo is er een over visserij, maar ook een over onderwijs.

Een rapporteur is een lid van het parlement en is verantwoordelijk voor het samenvatten van de opinie van het comité en het wijzigen van specifieke wetgeving.

Het Europese Strafhof of Het Hof van Justitie van de Europese Unie

Het Hof van Justitie ziet erop toe dat de EU-wetgeving in alle landen van de EU op dezelfde wijze wordt geïnterpreteerd en toegepast. Het regelt verder juridische geschillen tussen nationale regeringen en EU-instellingen. Ook particulieren, bedrijven en organisaties kunnen zaken bij het Hof aanhangig maken als zij menen dat hun rechten door een EU-instelling zijn geschonden. Het Hof van Justitie telt één rechter per EU-land. Het wordt bijgestaan door acht advocaten-generaal, die openbaar en onpartijdig advies geven over de zaken die aan het Hof zijn voorgelegd.

De ambtsperiode van een rechter of advocaat-generaal bedraagt zes jaar en kan worden verlengd. De regeringen van de EU-landen besluiten in overleg wie er wordt voorgedragen. Om het grote aanbod aan zaken te kunnen verwerken en iedereen optimale juridische bescherming te bieden, worden zaken van particulieren, bedrijven en bepaalde organisaties en zaken in verband met de concurrentieregels behandeld door het Gerecht.

Verder is er een Gerecht voor ambtenarenzaken dat geschillen tussen de Europese Unie en haar ambtenaren beslecht. Het Strafhof heeft de volgende taken:

• Het beoordelen van wetgeving. Hieronder valt action for annulment.

• De infringement procedure.

• Preliminary ruling.

Verder bestaat de rechtbank uit drie verschillende rechtbanken namelijk: de European Court of Justice (de hoogste rechtbank), de General Court en de burgerlijke rechtbank.

Hoofdstuk 4 Het maken van wetten

Verschillende soorten beslissingen in de Europese Unie

Binnen de Europese Unie zijn vier basisinstrumenten die gedefinieerd zijn in het Verdrag van het Functioneren van de Europese Unie. Deze vier basisinstrumenten zijn regels, beslissingen, richtsnoeren en aanbevelingen en opinies. Regels en richtsnoeren vormen de wetgevende regels van de Europese Unie. Ze zijn gebonden aan normen. Beslissingen gaan over individuele zaken en aanbevelingen en opinies gaan over niet-bindende normen. Het verdrag bepaalt welk instrument voor welke zaak wordt gebruikt. Soms moeten alle instrumenten worden gebruikt, zoals bij de interne markt.

Er is een duidelijk verschil tussen richtsnoeren en regels. Het is logisch dat een regel direct moet worden doorgevoerd in een lidstaat en dat er niet vanaf kan worden geweken. Een regel is iets dat vaststaat en als je er anders mee omgaat kun je strafbaar zijn. Een richtsnoer daarentegen bevat juist veel speelruimte, maar wordt ook direct ingevoerd. Lidstaten mogen zelf weten hoe ze het probleem aanpakken zolang het uiteindelijke doel van de richtsnoer maar bereikt wordt. Bij richtsnoeren is er dus sprake van flexibiliteit. Vooral bij buitenlands politiek beleid wordt vaak nog gebruik gemaakt van richtsnoeren, omdat veel staten de soevereiniteit over veel van dit soort zaken willen behouden.

Ook tussen beslissingen, aanbevelingen en opinies zit veel verschil. Een beslissing is volledig bindend voor de gene over wie het gaat. Ook hier kan men, net als bij regels, niet van afwijken. Afwijking kan tot veel problemen leiden. Aanbevelingen en opinies zijn weer net als richtsnoeren niet bindend. Het verschil tussen een richtsnoer en aanbeveling of opinie is dat er bij de laatste twee geen uiteindelijk doel bereikt moet worden. Ook beslissingen zijn per organisatie verschillend, want bij de Common Foreign and Security Policy (CFSP) zijn beslissingen niet bindend. Zoals eerder gezegd liggen beslissingen over veiligheid bij veel staten nog gevoelig.

Besluitvorming binnen de Europese Unie

De besluitvorming binnen de Europese Unie is behoorlijk divers. Er zijn drie organen direct bij betrokken:

• De Europese Commissie heeft het exclusieve recht van initiatief.

• Het Europees Parlement moet toestemming geven.

• De Raad moet een meerderheid van stemmen geven of het unaniem ergens over eens zijn.

In de Europese Unie wordt veel gebruikgemaakt van Engelse termen. Zo gebruikte de Europese Unie voor het Verdrag van Lissabon de term Co-decision. Uiteindelijk hebben ze dit veranderd en maken ze nu gebruik van het Ordinary legaslative procedure. De ordinary legaslative procedure is een gemeenschapsmethode van besluitvorming. Supranationale organisaties binnen de Europese Unie kunnen hierbij een belangrijke rol spelen als het gaat om besluitvorming. Bij deze besluitvorming heeft de Europese Commissie het recht van initiatief en het Europees Parlement het recht van amendement en toestemming. De Raad beslist met een gekwalificeerde meerderheid.

Naast deze methode is er ook nog de intergouvernementele methode. Lidstaten spelen hierbij een belangrijke rol als het gaat om besluitvorming. De Europese Commissie heeft het recht van initiatief, het Europees Parlement heeft een adviserende rol en de Raad stemt met unanimiteit ergens over.

Afbeelding 1: The ordinary legislative procedure

Naast deze methode is in 2000 ook nog de Open Method of Coordination ingevoerd. Er is hierbij geen sprake van bindende wetgeving, het beleid wordt alleen gecoördineerd.

The ordinary legaslative procedure

In het Nederlands wordt dit ook wel de gewone wetgevingsprocedure genoemd. Het probleem van deze wetgeving is dat er 'deadlock' kan ontstaan. Dit kan ontstaan doordat er twee organen zijn die het recht van amendement hebben, namelijk de Raad en het Europees Parlement. Hierdoor kunnen er twee verschillende voorstellen ontstaan. Zie afbeelding 2 en de tekst hieronder ter verduidelijking.

Het voorstel

De Europese wetgeving begint bij de Europese Commissie. Zij dienen een wetsvoorstel in, omdat zij het recht van initiatief hebben.

Er kan wel druk worden uitgeoefend door het Europees Parlement en lidstaten om een wetsvoorstel in te dienen. Het kan zijn dat een wetsvoorstel te maken heeft met het Europees economisch en sociaal comité of met het Comité van de Regio's. Mocht dit het geval zijn dan gaat een wetsvoorstel naar een van deze adviesorganen. Als dit is gebeurd komt de 'subsidiariteits-controle'. Dit gebeurt door de parlementen van de lidstaten. Een antwoord moet binnen acht weken komen. Men kan voor of tegen het voorstel zijn.

De eerste lezingen

Nadat er een voorstel is gedaan, komt dit voorstel bij het Europees Parlement. Dit voorstel wordt bekeken door een aantal comités waarvan eentje het hoofdcomité is. Een voorbeeld is dat een wetsvoorstel bekeken kan worden door drie verschillende comités, namelijk milieu, industrie en toerisme. Uiteindelijk is het hoofdcomité verantwoordelijk om een uiteindelijk oordeel te vellen. Dit hoofdcomité is vaak een van de comités waaraan het voorstel wordt onderworpen, dus bijvoorbeeld het comité toerisme. Een lid van het Europees Parlement wordt de rapporteur, het is zijn taak om ervoor te zorgen dat deze wet met een meerderheid aangenomen wordt in het parlement. Dit voorstel kan op drie manier aangenomen worden:

1. Het voorstel wordt aangenomen door het Europees Parlement zonder amendementen.

2. Het voorstel wordt niet aangenomen door het Europees Parlement zonder amendementen.

3. Het voorstel wordt aangenomen, maar wel met amendementen.

In de eerste ronde is er de mogelijkheid dat het parlement een voorstel met amendementen aanneemt met een simpele meerderheid. Deze meerderheid wordt gevormd door de leden die aanwezig zijn in de zaal. Dus er wordt niet gerekend met het totaal aantal parlementariërs.

Naast de lezing door het Europees Parlement is er natuurlijk nog de lezing door de Raad. De Raad heeft twee mogelijkheden:

1. De Raad neemt het voorstel aan met daarin de verwerkte amendementen van het Europees Parlement. De procedure is dan ten einde.

2. De Raad neemt niet alle amendementen van het Europees Parlement aan en het kan zijn dat de Raad zelf ook nog wat amendementen toevoegt. Dit wordt de common position genoemd. Uiteindelijk gaat het voorstel naar de tweede lezing.

Er is een verschil in stemmen tussen het parlement en de Raad. Het is namelijk zo dat de Raad met een gekwalificeerde meerderheid moet komen om het voorstel door te laten gaan. Als de Commissie ná de ronde van het Europees Parlement goedkeurt, komt de stemming in de Raad. De Raad moet dan ook nog de amendementen van het Europees Parlement aannemen. Het kan zijn dat de Raad unaniem moet stemmen, dit is als de Raad de amendementen van de EP wel in het voorstel wil, maar de commissie niet.

Tweede lezingen

Vanaf dit moment wordt er een tijdslimiet ingesteld bij wetsvoorstellen. Bij de eerste lezing is er geen tijdslimiet. Het is bijzonder dat de Raad en het Europees Parlement zo lang de tijd hebben als dat ze willen.

Na de eerste lezing van de Raad heeft de Europese Commissie drie maanden de tijd om te reageren. Als het niet lukt om voor die tijd te reageren, wordt het voorstel van de Raad de wet. Als het EP het voorstel binnen drie maanden weer doorgeeft aan de Raad, heeft deze ook drie maanden de tijd om het na te kijken en kan de Raad de tijdslimiet met één maand verlengen. In de tweede lezing kan het Europees Parlement geen nieuwe amendementen geven. Het parlement heeft drie keuzes:

1. Amendementen geven die al eerder werden gegeven, maar niet door de Raad waren goedgekeurd.

2. Punten van de Raad aanstippen die niet door de Commissie zijn aangenomen.

3. Evenwicht brengen tussen de meningen van de Raad en het Europees Parlement.

Tijdens de tweede lezing moet het parlement met een absolute meerderheid stemmen, met alle parlementariërs dus.

Het parlement heeft drie opties als het gaat beginnen aan de derde lezing:

1. De common position van de Raad aannemen met een simpele meerderheid.

2. Het Europees Parlement neemt de common position helemaal niet aan. Er is hiervoor een absolute meerderheid nodig. Het voorstel wordt helemaal niet meer aangenomen.

3. Het neemt de common position en de amendementen met de restricties aan.

De Europese Commissie beslist of de amendementen doorgaan of niet. Dit kan de Raad dan weer met een gekwalificeerde meerderheid aannemen. Indien de Commissie een bepaald amendement niet acceptabel vindt, moet de raad met unanimiteit hierover stemmen. Dit is de tweede lezing van de Europese Commissie.

Naast het parlement en de Commissie heeft natuurlijk ook de Raad een tweede lezing. De Raad heeft twee opties:

1. Het voorstel wordt aangenomen omdat de Raad voor alle amendementen stemt met een gekwalificeerde meerderheid of met unanimiteit.

2. Er komt een derde lezing omdat de Raad niet alle amendementen aanneemt van het Europees Parlement.

De eventuele derde lezing

Het kan dus voorkomen dat er twee verschillende soorten voorstellen zijn. Dan moet er verzoend worden. Dit gebeurt door een verzoeningscommissie op te richten waarin de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad vertegenwoordigd zijn. Logischerwijs moet in deze commissie overeenstemming worden bereikt over de verschillende voorstellen. Nadat de verzoeningscommissie de revue gepasseerd is, gaat het voorstel weer terug naar het Europees Parlement om te kijken of men het voorstel aanneemt. Dit gebeurt met een simpele meerderheid bij het Europees Parlement. Ook de Europese Commissie stemt over het voorstel en zij doet dit met een gekwalificeerde meerderheid. Volgens de regels moet er binnen zes weken na het overleg in de verzoeningscommissie een compromis zijn.

De Raad en het EP hebben zes weken de tijd om deze goed te keuren. Het kan met twee weken verlengd worden. Als één van deze instituties het niet op tijd haalt, dan gaat het hele voorstel niet door.

De informele processen achter de ordinary legislatie procedure

Bij deze vorm van wetgeving is er een interinstitutionele overeenkomst bij betrokken. Deze interinstitutionele overeenkomst is een bindende overeenkomst tussen de Commissie, de Raad en het parlement. Er is vastgelegd wat de regeling is van hun coöperatie. Er zijn drie soorten interacties:

• Onderhandelingen tussen de instituties beginnen vaak al voordat officiële beslissingen worden genomen, een soort van achterkamertjespolitiek.

• Instituties beginnen vaak al met discussiëren over het voorstel voordat het officieel hun tijd is om er aan te werken.

• De drie grote instituties blijven van elkaar op de hoogte door middel van de gesprekken van hun vertegenwoordigers.

Andere besluitvormingsprocedures

Naast de Ordinary legislative procedure zijn er natuurlijk nog verschillende andere manieren om besluiten te nemen. Een daarvan is de special legislative procedure. In dit geval geeft het Europees Parlement niet altijd amendementen, want soms bestaat de taak van het parlement alleen uit adviseren. In sommige gevallen moet de Raad met unanimiteit beslissen in plaats van met een gekwalificeerde meerderheid.

Het wil ook nog wel eens gebeuren dat de Raad naar de Europese Raad moet toestappen. Als dit gebeurt, is er sprake van nationale belangen waar niet zomaar over beslist kan worden. De Europese Raad moet dan met unanimiteit instemmen.

Bij de Common Foreign and Security Policy is er vaak ook een andere manier van besluitvorming. De rol van het Europees Parlement is hier veel minder aanwezig doordat het over veiligheidszaken gaat. De besluitvorming bij de CFSP kun je eigenlijk niet onder een legislative procedure zien, omdat deze instantie geen wetten kan maken en dit aan elk ander orgaan moet overlaten.

De Europese Unie staat onder sterk toezicht van de lidstaten. Zodra de belangen voor de lidstaten groter worden, wordt de rol van het Europees Parlement kleiner en gaan er meer bevoegdheden naar de Raad, bijvoorbeeld:

• Voorstellen over belasting en budget worden vaak unaniem besloten.

• Bij veiligheidszaken krijgt de Europese Raad ook een stem.

• De beslissingen die gaan over de CFSP dienen altijd met unanimiteit te worden aangenomen.

Besluitvorming in de Raad

Zonder de Raad wordt er geen beslissing genomen. Dit komt doordat de lidstaten hierin vertegenwoordigd zijn en het is van absoluut belang dat zij hierin mee beslissen, zij zijn ten slotte onderdeel van de Europese Unie. Stemmen binnen de Raad gaat op de volgende manier:

• 55% van de leden moet het voorstel aannemen.

• In de meerderheid moet minstens 65% van de Europese bevolking vertegenwoordigd zijn.

• Een voorstel kan geblokkeerd worden door een groep van vier lidstaten die samen gaan spelen.

Het is belangrijk dat er een bepaalde mate van consensus wordt bereikt. Beslissingen moeten namelijk wel doorgevoerd worden op nationaal niveau.

De subsidiarity check

Het subsidiariteitprincipe gaat er vanuit dat de Europese Unie alleen mag handelen op bepaalde gebieden als het op Europees gebied beter werkt dan op nationaal gebied. Wil dit plaatsvinden dan moeten er twee dingen gebeuren:

• Als tenminste 1/3 van de lidstaten tegen het voorstel is, moet de EC er nog eens naar kijken. Er is een gele kaart procedure, dit betekent dat de EU-wetgevers uit moeten kijken, want het voorstel is in strijd met de nationale parlementen.

• Als tenminste 55% het voorstel niets vindt, dan moet er extra goed naar worden gekeken. Dit is de oranje kaart. De rode kaart betekent dat het voorstel helemaal weg moet.

The open method of coordination

Dit is een methode waarbij het beleid van lidstaten door een proces van vergelijking gaat. Hierdoor leren de lidstaten over andermans beleid. Deze methode is onderdeel van de Lissabon strategie uit 2000. Er zijn vier stappen:

1. De Raad bepaalt wat er moet worden bereikt op een bepaald gebied.

2. Er worden indicatoren opgericht om de doelen te meten.

3. Elke lidstaat formuleert een plan hoe ze het doel gaan bereiken.

4. Daarna worden de lidstaten vergeleken.

De open method of coordination wordt gebruikt omdat sommige lidstaten beslissingen vaak niet fijn vinden. Met deze methode wordt er meer overlegd en zodoende consensus bereikt en advies gegeven.

Hoofdstuk 5 De burgers

Publieke opinie

De publieke opinie is de mening van het volk over een bepaald onderwerp. Een ander belangrijk onderwerp is politieke participatie: de activiteiten die als doel hebben het beleid te beïnvloeden. De publieke opinie en de politieke participatie zijn erg belangrijk als het gaat om democratie, omdat ze de legitimiteit van een politiek systeem kunnen verhogen. De publieke opinie is al lange tijd erg belangrijk, zeker in de landen van Europa die na de Tweede Wereldoorlog wilden gaan samenwerken. Er was een positieve publieke opinie als het ging om Europese samenwerking. Gallup was een van de eerste die de samenwerking via een opiniepeiling uitbracht. Een nadeel van deze opiniepeilingen is dat er non-attitudes zijn, bijvoorbeeld de Europese integratie. Men kreeg vragen voorgeschoteld die over Europese integratie gingen, maar antwoorden kon men hier maar moeilijk op geven omdat men eigenlijk niet echt wist wat dit inhield. De mensen waren nog niet erg ontwikkeld op Europees gebied.

Sinds de jaren '70 kwamen er steeds meer opiniepeilingen. Een gevolg hiervan is de Eurobarometer. Deze geeft een overzicht van de opinie over Europese zaken. Deze Eurobarometers gaven een aantal uitslagen weer:

• De steun voor Europa groeide in de jaren '70 en '80 en nam weer af in de jaren '90.

• De steun in verschillende landen is verschillend. In Luxemburg bijvoorbeeld altijd hoog en stabiel, in Denemarken ieder jaar stijgend en in Groot-Brittannië is het laag en dalend.

• Belangrijke EU elementen hebben geen invloed op de steun voor Europa, een voorbeeld hiervan is de oliecrisis.

De opinie in Europa wordt vooral gevormd op nationaal gebied. Men kijkt dus vooral naar het gemiddelde van een land. Zo kan er voor het totaalbeeld een fout aantal worden aangeven. Nieuwere lidstaten zijn bijvoorbeeld veel positiever over uitbreiding dan oudere.

Publieke opinie uitgelegd

Er zijn drie belangrijke verklaringen voor het bestaan van het begrip ‘publieke opinie’. Deze verklaringen zijn onderverdeeld in losse factoren. De eerste hoofdfactor zijn socio-demografische factoren:

• Onderwijs; mensen met een hogere opleiding zijn vaak meer pro-Europees. Dit is gerelateerd aan de veronderstelde voordelen van integratie die de verschillende groepen zien. Een hoger opgeleide krijgt meer te maken met de Europese Unie, alleen al vanuit educatief oogpunt.

• Beroep; mensen in de managementsector zijn pro-Europees. Mensen met een eigen bedrijf of handarbeiders zijn dit minder.

• Inkomen; mensen met een hoger inkomen zijn pro-Europees..

• Religie; Katholieken zijn eerder pro-Europees dan protestanten.

De tweede hoofdfactor is politieke evaluatie:

• Interesse; mensen met een hogere politieke interesse zijn eerder pro-Europees.

• Vertrouwen; mensen met een hoger politiek vertrouwen zijn eerder pro-Europees.

• Steun voor de zittende regering; mensen die gestemd hebben op de huidige regeringspartijen zijn eerder pro-Europees.

• Links-rechts; de invloed hiervan verschilt per land, de steun van burgers aan Europa hangt af van de partijstandpunten.

De derde en laatste hoofdfactor zijn specifieke EU factoren:

• Vertrouwen; mensen die meer vertrouwen hebben in de instituties van de Europese Unie zijn eerder pro-Europees.

• Economische voordelen; als mensen geloven dat de Europese Unie economische voordelen biedt, zullen ze pro-Europees zijn.

• Identiteit; mensen die zich exclusief met hun nationale identiteit identificeren zijn minder pro-Europees dan mensen die zich ook Europeaan voelen.

Naast al deze factoren bestaat er een gat tussen burgers en elite wat betreft steun aan de Europese Unie.

Afbeelding 2: Opkomst Europese verkiezingen oprichtende staten (bron http://www.europarl.europa.eu)

Verkiezingen

De verkiezingen voor het Europees Parlement worden iedere vijf jaar gehouden. In iedere lidstaat worden de mensen en partijen die in het parlement komen, gekozen. De opkomst van deze verkiezingen is over het algemeen laag en is nog altijd dalende. De laagste opkomst wordt vrijwel altijd gemeten in Groot-Brittannië en in de nieuwere lidstaten. Deze verkiezingen worden door veel burgers gezien als tweederangs verkiezingen, terwijl de nationale verkiezingen vaak worden gezien als eersterangs verkiezingen. De lage opkomst brengt een aantal gevolgen voor de Europese Unie met zich mee:

• Doordat mensen de Europese Unie minder belangrijk vinden, is de opkomst vele malen lager dan bij nationale verkiezingen.

• Iedereen stemt op basis van de nationale zaken en niet op zaken die gebaseerd zijn op Europa.

• Kiezers denken vaak dat er bij Europese verkiezingen weinig op het spel staat en stemmen daardoor meer met hun hart en minder met hun verstand.

Een van de redenen waarom mensen Europese verkiezingen als tweederangs beschouwen, is dat de verkiezingen niet op Europees gebied plaatsvinden, maar meer op nationaal niveau. Men ziet veel debatten van het eigen parlement over de Europese Unie op televisie, maar eigenlijk geen debatten van de Unie zelf. Daardoor is er gebrek aan Europese public sphere.

Referenda

Hobolt heeft onderzocht hoe de kiezer tegenover de Europese referenda stond. Hij vond drie factoren die belangrijk zijn bij het bepalen van een keuze bij referenda:

• Attitudes tegenover Europese integratie.

• Kiezers die bovenstaande attitudes niet hebben kiezen eerder volgens de eerdergenoemde gevolgen van tweederangs verkiezingen.

• Kiezers zonder een sterke mening over de Europese Unie zijn geneigd met hun partij mee te stemmen.

De opkomst bij referenda is hoger dan bij verkiezingen, omdat de mensen iets specifieks kunnen kiezen en de uitkomst van het referendum wordt gerespecteerd door de regering.

De permissive consensus die eerst bestond en die de Europese integratie in het begin heeft gefaciliteerd, heeft plaatsgemaakt voor een constraining dissensus, waarbij het volk niet zo makkelijk en snel meer instemt met verdere Europese integratie.

Hoofdstuk 6 Het Europees Parlement

Politieke partijen binnen de Europese Unie

Niet alleen in nationale parlementen maar ook in het parlement van de Europese Unie zitten politieke partijen. Een politieke partij is een groep met mensen die dezelfde ideeën hebben die op een bepaalde manier zo georganiseerd zijn om de politiek te beïnvloeden. Het uiteindelijke doel van elke politieke partij is om politieke functies zoals een ministerschap te vervullen. Er zijn drie verschillende soorten politieke partijen:

• Nationale politieke partijen, deze partijen strijden erom een zetel te krijgen in het Europees Parlement.

• Politieke groepen, dit zijn groepen of coalities gevormd door leden van het parlement.

• Europese politieke partijen, dit zijn de banden tussen nationale politieke partijen met vaak dezelfde ideologische achtergrond. Zij opereren ook buiten het parlement om.

Politieke groepen in het Europees Parlement

Er was voor het eerst sprake van een parlement toen de Europese Kolen en Staal Gemeenschap in 1951 werd opgericht. Dit was vergeleken met het parlement van nu nog maar een kleintje en deze was ook vele malen minder ontwikkeld, want de vertegenwoordigers werden nog niet direct verkozen. Hier kwam verandering in, want vanaf 1953 wilden de nationale vertegenwoordigers liever een ideologie vertegenwoordigen dan het land van herkomst. Ten tijde van het parlement bij de EKSG waren er al politieke groepen, namelijk de Socialisten, Christen-Democraten en de Liberalen. De taken van het parlement van toen of ook wel de 'common assembly', werden uitgebreid met de komst van de Europese Economische Gemeenschap en Euratom in 1958. De naam werd veranderd in European parliamentary Assembly. Vanaf 1962 ging het parlement verder als Europees Parlement. Toen zaten er maar 78 mensen in het parlement, tegenwoordig 766.

Achter elke politieke groep zit een ideologie. Deze ideologie is min of meer een systematische set van ideeën en meningen over de politiek die de positie van een politicus, politieke partij en burgers vertegenwoordigt. Ook bij het Europees Parlement is er een links rechts schaal:

De post communisten – de groenen – de socialisten – de christen-democraten – de liberalen – de conservatieven. De eurosceptici vallen buiten deze links rechts schaal. Zij vinden dat de Europese Unie niet slecht is, maar te veel macht heeft.

De liberale groep bestaat uit twee kampen. Het ene kamp staat meer aan de rechter kant van het spectrum en staat voor de markt en minimale overheidsbemoeienis. De andere kant staat meer aan de linker kant en benadrukt vooral de gelijkheid van rechten en sociale rechtvaardigheid. De liberalen zijn eigenlijk maar een van de weinigen waar verdeeldheid heerst. De politieke groepen kunnen voor een specifiek doel zijn, maar de meeste zijn er voor een langere tijd. In het Europees Parlement zijn maar weinig partijen die slechts één standpunt hebben.

In het EP zijn bepaalde interne regels en procedures. Nadeel van het vormen van een politieke groep is wellicht dat het tweeledig is. Het heeft echter ook nogal wat voordelen:

• Politieke partijen ontvangen subsidies.

• Politieke partijen mogen op de conferentie van presidenten zijn zodat ze op de hoogte van parlementaire comités worden gesteld.

• Politieke partijen kunnen amenderen.

• Politieke partijen komen in de verzoeningscommissie.

De procedurele regels moedigen coalitievorming aan vanwege extra macht en privileges, bijvoorbeeld gegarandeerde zetels in parlementaire comités en extra subsidies. De conferentie van presidenten, die het werk van het EP organiseert, bestaat uit de president van de EP en de presidenten van de politieke groepen. Het is belangrijk hier deel van uit te maken omdat zij de agenda van het EP en de compositie van parlementaire comités bepalen. Ook kunnen politieke groepen amendementen indienen of ze kunnen voorstellen om een voorstel in zijn geheel af te wijzen.

Er zijn drie voorwaarden waaraan een politieke groep moet voldoen. Een politieke groep uit minimaal 25 leden van het parlement bestaan, deze 25 moeten uit minstens een vierde van alle lidstaten komen en de groep moet voor een politiek doel of politieke ideologie staan zodat er geen technische groepen gevormd kunnen worden. Dit zou het politiek proces benadelen. Er zijn twee theorieën die verklaren waarom partijen met elkaar willen samenwerken: office seeking en policy seeking.

De parlementsleden tussen de politieke groep en de lidstaat (afbeelding 4: Verdeling politieke groepen)

Politieke groepen hebben een behoorlijke cohesie. Leden stemmen met de groep mee en minder vanuit binnenlandse belangen. Een politieke scheidslijn is een stabiele conflictdimensie tussen politieke groepen die zijn oorsprong vindt in sociale verschillen tussen groepen in de maatschappij.

Deze structureren de politiek omdat er vanuit die perspectieven over problemen nagedacht wordt. Dit zijn vaak bestaande, binnenlandse scheidslijnen die ook in de EU belangrijk zijn. De links/rechts scheidslijn is de belangrijkste in het EP. Een andere scheidslijn is die van pro- of anti-Europese integratie. Groepen die pro-Europees zijn:

• EPP: de Europese Volkspartij(groep)

• S&D: de Sociaal-Democraten

• ALDE: de verenigde Liberalen en Democraten voor Europa

• De Groenen

Groepen die anti-Europees zijn:

• ECR: Europese Conservatieven en Hervormers

• EFD: Europese groep voor vrijheid en democratie

• EUL/NGL: Europees Unitair Links/Noords Groen Links

Een groep in het EP moet als een blok stemmen, anders heeft het geen zin. Simon Hix, Abdel Noury en Gérard Roland hebben de cohesie binnen politieke groepen bestudeerd. Als alle leden van het parlement hetzelfde stemmen is de cohesie hoog. Als sommige parlementsleden iets anders stemmen is de cohesie wat lager. Een voorbeeld van sterke coalities is de coalitie uit de jaren '90 tussen de EPP, de Socialisten en de ALDE.

De Europese politieke partijen

Nationale politieke partijen kunnen met elkaar samenwerken in het Europees Parlement. Deze nationale partijen vormen dan een Europese politieke partij om zo invloed uit te oefenen op het Europese beleid. Het verschilt of een Europese politieke partij gebonden is aan één of meerdere partijen. De politieke partijen zijn niet alleen vertegenwoordigd in het Europees Parlement, maar doen ook op andere gebieden mee.

Deze politieke partijen hebben uiteraard door de tijd heen behoorlijk wat ontwikkeling doorgemaakt. De eerste ontwikkeling vond plaats na de oprichting van de EKSG. In de common assembly gingen christen-democraten, socialistische en liberale partijen samenwerken op Europees niveau. Voor deze drie ideologieën ontstond ieder een eigen partij. Toch was er rond die tijd weinig behoefte aan politieke partijen, omdat de assembly alleen bestond uit nationale vertegenwoordigers. Men had in die tijd alleen platforms voor discussie.

Vanaf 1979 werden de parlementsleden gekozen en kwam er logischerwijs meer behoefte aan politieke partijen. De platformen werden vervangen en de eerste echte politieke partijen werden opgericht:

• De unie van socialistische partijen van de Europese Gemeenschap in 1974

• De Europese volkspartij in 1976

• De federatie van Liberale en Democratische partijen in de Europese Gemeenschap in 1976

Deze partijen waren tot die tijd wel opgericht maar nog niet erkend. Dat gebeurde pas in 1992 toen de Europese partijen genoemd werden in het Verdrag van Maastricht. Door de tijd heen veranderden de namen van de partijen nog wel eens. De socialisten veranderden hun naam naar partij van de Europese socialisten en de liberalen veranderden naar de Europese Liberale, Democratische en hervormingspartij.

Ook werd in die tijd de partij voor de Groenen en de Europese Vrije Alliantie opgericht. Het Verdrag van Nice gaf de partijen nog meer rechten. Er kwam regulering van de financiering van Europese politieke partijen. Ze kregen subsidie van de Europese Unie en waren hierdoor minder afhankelijk van nationale politieke partijen. De Greens en de Europese Vrije Alliantie maakten hun organisatie officieel. Ook werd de nieuwe hervormingspartij erkend. De rol van de Europese politieke partijen in het Europees Parlement is klein, want verkiezingen van het Europees Parlement gaan om binnenlandse partijen die concurreren om nationale zetels in een nationale verkiezing. Europese politieke partijen kunnen wel standpunten coördineren voor haar leden en kunnen leden in de Europese Raad, de Raad van Ministers en de Europese Commissie coördineren.
De Europese Politieke partijen

Vertegenwoordigers uit een nationaal parlement moeten het land vertegenwoordigen. Sommige partijen worden ook actief in andere EU-instituties. Er zijn een aantal verschillen tussen nationale en Europese partijen:

Nationale partijen:

• Bieden de kiezers kandidaten aan.

• Hebben een partijprogramma.

• Rekruteren kandidaten voor de partij.

• Hebben een verbinding tussen de staat aan de ene kant en de maatschappij en stemmers aan de andere kant.

Europese partijen:

• Zijn politieke partijen die later in een politieke groep komen.

• Hebben een breed programma.

• Rekruteren geen kandidaten uit een partij.

• Hebben geen verbinding tussen EU-instituties aan de ene kant en aan de andere kant de maatschappij.

Hoofdstuk 7 Het politieke proces

De invloed van de Europese Unie

De Europese Unie is een groot orgaan voor de lidstaten, maar de Europese Unie heeft niet op alle gebieden invloed. Het verschilt per onderwerp of de invloed op een bepaald onderwerp groot is. Deze invloed kan onderverdeeld worden in vier categorieën: alleen invloed van de Europese Unie, sterke invloed van de Europese Unie, zwakke invloed van de Europese Unie en weinig tot geen invloed van de Europese Unie. Onder deze categorieën vallen verschillende politieke gebieden.

De eerste categorie is die van 'alleen invloed van de Europese Unie'. Hieronder vallen:

• De Euro

• Visserij

• Landbouw

• Buitenlandse handel

• Beleid om concurrentie

Op deze gebieden neemt de Europese Unie vrijwel alle besluiten. Deze onderwerpen zijn ook vrijwel allemaal door de Europese Unie mogelijk gemaakt. De lidstaten hebben op dit gebied hun soevereiniteit afgegeven.

De tweede categorie is die van 'sterke invloed van de Europese Unie'. Onder deze categorie vallen de meeste onderwerpen:

• Milieu

• Beleid ten aanzien van regio's

• Gezondheid en veiligheid (gedeeltelijk)

• Interne markt

• Tabakscontrole

• Transnationale criminaliteit

• Ontwikkelingshulp

• Transport

• Onderzoek en ontwikkeling

De lidstaten hebben op deze gebieden nog maar weinig te zeggen. Toch kunnen ze er vaak nog wel een stokje voor steken. Het bijzondere is dat dit niet al te vaak gebeurt, omdat er een behoorlijk hoge consensusstandaard is. De invloed van de lidstaten op deze onderwerpen is verminderd doordat de Europese Unie zoveel organen van wetgeving heeft gecreëerd.

Nu komen de twee categorieën aan bod waar de Europese Unie minder invloed heeft. Het gaat hierbij om zaken die de soevereiniteit behoorlijk kunnen aantasten en waar lidstaten nog altijd zelf voor willen zorgen. Als men deze onderwerpen ook aan de Europese Unie zou geven, dan zou men bijna een superstaat krijgen. De derde categorie is die van de 'zwakke invloed van de Europese Unie':

• Sociaal beleid

• Buitenlandbeleid

• Defensiebeleid

• Belastingen

• Gezondheidszorg

• Ruimtelijke ordening

De vierde en laatste categorie is die van 'vrijwel geen invloed van de Europese Unie':

• Onderwijs

• Huisvesting

• Criminaliteit op de straten

• Cultuur

Dit zijn onderwerpen die moeilijk te coördineren zijn door de Europese Unie en daarom wordt dit aan de lidstaten zelf overgelaten. Zeker op het gebied van cultuur is het voor de Unie moeilijk om aanpassingen te doen. De derde categorie is het belangrijkste. Als de Unie wil groeien naar een echte hechte Unie met minder soevereiniteit van de lidstaten, dan zullen de lidstaten deze onderwerpen moeten overdragen aan de Unie.

De beleidssoorten van het Europese Unieverdrag

Dankzij de Amerikaanse wetenschapper Theodore Lowi kunnen we de categorieën van de Europese invloed begrijpen. Lowi onderscheidt drie soorten publiek beleid:

• Redistributief beleid

• Regulatief beleid

• Distributief beleid

Redistributief beleid is de overdracht van geld van de ene naar de andere groep, bijvoorbeeld het genieten van een werkloosheidsuitkering. Regulatief beleid is het vormen van normen voor een bepaalde activiteit, bijvoorbeeld regels om vervuiling te voorkomen. Distributief beleid is beleid voor een specifieke groep, bijvoorbeeld investeringen van de regering in een weg.

De inkomsten van de Europese Unie

De Unie houdt zich vooral bezig met regulatief beleid, nationale regeringen met alle soorten van beleid. De Unie heeft een gelimiteerd budget, voornamelijk afkomstig uit:

• Douane en agriculturele heffingen op import in de Europese Unie

• Contributie van de lidstaten op basis van de VAT (value added tax)

• Contributie van de lidstaten op basis van hun BNP

De Europese Unie heeft dus verschillende bronnen van inkomsten. Ze is niet volledig aangewezen op het geld dat zij van de lidstaten krijgt. Met de inkomsten financiert de Europese Unie haar ambtenarenapparaat, haar activiteiten en doelstellingen, zoals de economische ontwikkeling van achterstandsregio's en de ontwikkeling van het platteland. De lidstaten innen het geld namens de Europese Unie. De Unie heft ook belasting over de salarissen van EU-personeel, ontvangt vergoedingen van landen buiten de Unie voor hun deelname aan EU-programma's en internationale boetes van bedrijven die de Europese Unie-voorschriften hebben overtreden.

De landen die netto het meeste bijdragen aan de Unie zijn Zweden, Duitsland en Italië. De landen die netto het minste bijdragen zijn Griekenland, Bulgarije en Litouwen. Sommige landen hebben korting gekregen op hun contributie, bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk en Nederland.

De Europese Unie vraagt geen belasting van haar lidstaten of een aparte belasting voor de Europese Unie van de inwoners van de lidstaten. Er is een afdracht van de btw naar de Europese Unie. Lenen van geld bij de Unie kan niet. Het is niet toegestaan dat de Unie verlies draait of in de min komt te staan.

Waar besteedt de Unie het geld aan

De Europese Unie heft dus geen eigen belastingen en leent geen geld. Dit doen nationale regeringen wel. Hierdoor is speelt de Unie in macro-economisch beleid geen rol. De Europese Unie geeft 80% van haar geld uit aan agricultuur (CAP) en structurele fondsen.
Deze structurele fondsen hebben drie doelen:

• Convergence; economische verschillen tussen lidstaten moeten verkleind worden. Vaak wordt er aan nieuwe lidstaten veel geld gegeven om de gezondheidszorg en infrastructuur te verbeteren. Dit kost de oude lidstaten veel geld.

• Regional competitiveness and employment; voorzieningen om te werken worden verbeterd en er wordt geprobeerd de werkloosheid te verminderen.

• European territorial cooperation; samenwerking tussen verschillende regio’s uit verschillende lidstaten wordt gestimuleerd (cross-border projecten, transnationale netwerken en interregionale samenwerking).

Op twee gebieden speelt de EU dus een (re-)distributieve rol, namelijk agricultuur en regionaal beleid. Verder is de EU voornamelijk regulatief.

Regulatief beleid in de Europese Unie

Het beleid van de Europese Unie kent drie typen regelingen:

• Regelingen met als doel integratie van de markt

• Regelingen met als doel de negatieve invloed van economische gebeurtenissen te verzachten

• Regelingen die niet direct iets te maken hebben met de economie

Bij regelingen met als doel integratie van de markt kan men een verschil maken tussen negatieve en positieve integratie. Negatieve integratie heeft te maken met het opheffen van handelsbarrières die door lidstaten opgelegd zijn, bijvoorbeeld het verbod op het heffen van belasting op de import van andere landen. Dit heeft een positief effect op de handel binnen de Europese Unie. Een belangrijk dilemma bij negatieve integratie is het onderscheid dat gemaakt moet worden tussen lidstaten die de handel tussen lidstaten willen ontmoedigen en lidstaten die legitieme handelsbeperkingen opleggen. Positieve integratie is het aannemen van Europese wetgeving met als doel de verschillen in wetgeving tussen lidstaten in een bepaald gebied te verkleinen.

Zo ontstaat er één set van normen voor de gehele Europese Unie. Deze wetten staan hoger in rang dan de nationale wetgeving.

Regelingen met als doel de negatieve invloed van de economische gebeurtenissen te verzachten zorgen bijvoorbeeld voor het verminderen van milieuproblemen en het verdwijnen van de ongelijkheid tussen man en vrouw.

Regelingen die niet direct iets te maken hebben met de economie hebben als doel de positie van de Europese Unie in de wereld te verbeteren, bijvoorbeeld het buitenlands beleid zodat de Europese Unie meer dan alleen een marktintegratieproject is.

Kenmerken van de regelingen

De kenmerken van de richtlijnen van de regelingen van de Europese Unie zijn als volgt:

• Regelingen, vooral op het gebied van agricultuur en externe handel

• De meeste regelingen komen bij de Europese Commissie vandaan. Het zijn meestal gedetailleerde beschrijvingen die vaak bijgewerkt worden.

• Richtlijnen zijn algemene regels die betrekking hebben op een bepaalde productsoort. Ze zijn minder specifiek dan regelingen.

• Richtlijnen worden gezien als belangrijk, omdat ze de lijn die de Europese Unie wil aanhouden, vaststellen.

• Aanbevelingen worden alleen gebruikt op gebieden waar de Europese Unie weinig invloed op uitoefent zoals buitenlandbeleid. Staten willen op deze gebieden nergens aan gebonden zijn.

Europeanisering

Europeanisering is een belangrijk proces in het vormen van een hechte Europese Unie. De instituties van de lidstaten worden steeds verder meegenomen in het proces van integratie tot een nog hechtere Europese Unie. Om dit te bereiken zijn er drie mechanismen nodig, bedacht door Knill en Lehmkuhl:

• Binnenlandse verwachtingen en denkbeelden positief laten stemmen over de Europese Unie. Dit kan bereikt worden door de eenheid van de Europese Unie te laten zien. Dit is een indirect effect.

• Binnenlandse opportunity structures veranderen. De normen en regels van de Europese Unie geven bepaalde opties aan politieke actoren, bijvoorbeeld de mogelijkheid van bedrijven om door te verhuizen van het ene naar het andere land. Ook dit is een indirect effect.

• Institutionele inwilliging; wanneer de Europese Unie wetgeving aanneemt waar lidstaten zich aan moeten aanpassen. Dit is een direct effect.

Naast deze mechanismen zijn er ook nog verschillende empirische inzichten als het gaat over Europeanisering. De mate van europeanisering kan verschillen per beleidsterrein.

Bovendien is de impact van de Europese Unie op lidstaten afhankelijk van de bestaande politieke structuren in een land. Ten slotte hoeft europeanisering niet ten koste te gaan van andere nationale actoren, omdat het een zero-sum game is.

Nauwere samenwerking

Nauwere samenwerking is belangrijk als het gaat om een goed functionerende Europese Unie. Toch is het niet altijd zo dat lidstaten een gelijke behandeling krijgen. Het kan zo zijn dat een bepaalde regelgeving bijvoorbeeld alleen geldt voor de ondertekende landen. Hiervan zijn een aantal duidelijke voorbeelden:

• De Euro

• Het Schengenverdrag

• Het social charter

• De Europese militaire groepen

De nauwere samenwerking waarbij maar een aantal staten binnen de Europese Unie samenwerken wordt enhanced cooperation genoemd. Deze term werd voor het eerst genoemd in het Verdrag van Amsterdam. Het gaat er om dat bepaalde landen die een doel willen bereiken of in een bepaalde regelgeving iets makkelijks zien, willen samenwerken. Er zijn echter wel een aantal voorwaarden voor enhanced cooperation:

• Het moet binnen de competenties van de Europese Unie vallen

• Deelname moet altijd toegankelijk zijn voor alle lidstaten

• Het mag niet de interne markt, economische, sociale en de territoriale cohesie ondermijnen

• Er moeten minstens negen lidstaten deelnemen

Zodra er een aantal afspraken gemaakt zijn voor de enhanced cooperation wordt er een procedure in werking gesteld. Op alle beleidsterreinen, behalve die van de Common Foreign and Security Policy, heeft de Commissie het exclusieve initiatiefrecht. De staten kunnen wel een verzoek indienen bij de Raad van Ministers als het gaat om CFSP. In de Raad mogen alle lidstaten mee onderhandelen, maar uiteindelijk mogen alleen de lidstaten die meedoen erover stemmen.

Voorstanders van enhanced cooperation stellen dat het nodig is om Europese integratie op gang te houden en om flexibiliteit op het gebied van coöperatie te kunnen bieden. Hoe groter de Europese Unie wordt, hoe moeilijker het is om met iedereen tot een beslissing te komen. Tegenstanders waarschuwen voor problemen bij Europese integratie en stellen dat enhanced cooperation de karakteristieken van solidariteit en eenheid van de Unie in gevaar brengt. Het gevaar bestaat dat er een afsplitsing van elitestaten plaatsvindt.

Hoofdstuk 8 Besluitvorming

Verschillende niveaus van besluitvorming

De Europese besluitvorming is verdeeld in verschillende belangrijke factoren. John Peterson maakte een drievoudig onderscheid tussen de verschillende factoren:

• Historische besluiten vormen de fundamentele structuur van de Europese Unie, bijvoorbeeld verdragen of langetermijnbeslissingen.

• 'Policy setting' is het besluiten om over te gaan op de keuze tussen verschillende beleidsalternatieven op een bepaald gebied.

• 'Policy shaping' is het besluiten over bepaalde details besproken bij ’policy setting’.

Naast deze factoren is er op het gebied van besluitvorming nog een onderscheid te maken tussen de 'high en low politics'. High politics betreft de nationale belangen die essentieel zijn voor het land. Het kan gaan over vrede of veiligheid, maar soms ook over zaken die maar tijdelijk aan de orde zijn. Deze vorm van politiek wordt behandeld over het hoogste mogelijke politieke level, dat van de staatshoofden. Low politics betreft de besluiten die belangrijk zijn voor het welzijn en de welvaart van de gehele samenleving. Een tabel zal de manier van besluitvorming verduidelijken.

Tabel 1: De types besluitvorming

Op sommige momenten kan gewisseld worden van high naar low politics.

Historische beslissingen

In Europa zijn nogal wat historische beslissingen genomen, bijvoorbeeld het besluit om na de Tweede Wereldoorlog te gaan samenwerken en het afwijzen van het referendum door Frankrijk en Nederland.

Besluiten worden historisch genoemd als deze op de langere termijn van fundamentele invloed zijn op de Europese Unie. Bij staten wordt dit constitutionele besluitvorming genoemd. De historische beslissingen vallen onder high politics, omdat ze van essentieel belang zijn voor het voortbestaan van de Europese Unie. De gevolgen van historische beslissingen zijn:

• De besluiten worden op het hoogste politieke niveau genomen.

• De hoofdzakelijke overwegingen voor de besluitvorming betreffen de nationale belangen zoals de politici van de top deze zien.

• Onderhandeling is de voornaamste vorm van besluitvorming.

Onderhandelingen

Bij historische besluiten horen uiteraard onderhandelingen waarvan de acceptabiliteits zone een belangrijk onderdeel is. Elke partij heeft een eigen idee over een bepaald onderwerp. De partijen gaan onderhandelen over dit onderwerp en op een gegeven moment gaan ideeën van partijen elkaar overlappen. Men komt langzamerhand in de zone van overeenkomst. De partijen zijn het met elkaar eens en dat deel van het beleid kan uitgevoerd worden.

Bij de onderhandelingen worden tactieken gebruikt die van essentieel belang zijn:

• Coalitievorming

• Overtuiging en het inspelen op het eigenbelang van de ander

• Andere lidstaten uitdagen

• Issue linkage en financiële compensatie

• Verschil delen

Dynamiek in de besluitvorming van de Europese Unie

Besluitvorming is een spel van complicaties. George Tsebelis stelde dat er bij besluitvorming altijd spelers zijn die hun veto willen uitbrengen. Er zijn twee soorten veto-spelers:

• Institutionele; instituties die een beleid goed moeten keuren

• Partijdige; actoren binnen de institutie die het voorstel

• goed moeten keuren

Vier gevolgen van het optreden van de veto-spelers :

1. Het ontstaan van een cultuur van compromis en consensus.

2. Implicaties voor de strategieën die de verschillende instituten uitzetten.

3. Het wordt moeilijker om tot een overeenkomst te komen.

4. Partijdige veto-spelers gaan in termen van blokkering denken, omdat in de Raad een grote meerderheid nodig is.

Beleidsnetwerken in de besluitvorming van de Europese Unie

Beleidsnetwerken zijn netwerken van deelnemers in een bepaald beleidsterrein die met elkaar verbonden zijn door regelmatige interacties. Het zijn vaak politici, journalisten, academici of vertegenwoordigers van beleidsgroepen die deel uitmaken van beleidsnetwerken. De stabiliteit van het netwerk en de hoeveelheid conflictsituaties zijn belangrijk. Binnen de Europese Unie wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten beleidsnetwerken:

• Policy communities

• Epistemic communities

• Advocacy coalitions

• Transnational advocacy networks

• Issue networks

• Iron triangles

Technocratie in de Europese Unie

De besluitvorming binnen de Europese Unie staat bekend als technocratisch. Dit betekent dat het beleid vrijwel altijd gebaseerd is op kennis van experts en de te nemen besluiten onder hun invloed staan. Deze technocratie komt voort uit de methode van Monnet die stelt dat integratie moet plaatsvinden door middel van concrete integratieve stappen in specifieke beleidsdomeinen in plaats van door grote politieke stappen.

Technocratische besluitvorming behoort tot low politics. De term policy making kan aan technocratie worden gekoppeld. In de EU zijn policy making besluiten minder gepolitiseerd dan in nationale politieke systemen. Veel van dit soort besluiten vinden plaats binnen commissies, informele bijeenkomsten en conferenties.

Flexibiliteit en traagheid bij de besluitvorming

De besluitvorming van de Europese Unie is nogal gecompliceerd door:

• Het grote aantal instituties dat betrokken is bij de besluitvorming

• De grote verscheidenheid aan belangen en voorkeuren van de lidstaten

• De combinatie van intergouvernementele en supranationale elementen

• De hoge drempels om besluiten te nemen in de Raad

'Joint decision trap' kan ontstaan als de non-centrale regeringen ineffectieve besluiten nemen. Deze besluiten kunnen niet worden veranderd, omdat minstens één non-centrale regering er voordeel van heeft en het voor deze lidstaat erg makkelijk is om de hervorming te blokkeren. Er is altijd wel een partij die er voordeel van heeft. Joint decision trap is niet overal van toepassing:

• Besluitvorming wordt soms versneld door externe gebeurtenissen zoals de financiële crisis.

• De joint decision trap heeft vooral betrekking op beleidsterreinen waar veel geld wordt uitgegeven, omdat het op deze terreinen makkelijker is voor actoren om de winsten en verliezen te calculeren. Bij regulatoire issues zijn de voor- en nadelen meer verspreid en bestaat er een kleine kans op de joint decision trap.

• Niet alle besluiten worden op hetzelfde niveau genomen. Besluiten die op een lager niveau worden genomen hebben minder last van de joint decision trap.

• Er zijn in de praktijk veel institutionele veranderingen geweest.

Hoofdstuk 9 Belangengroepen

Het aantal belangengroepen in de Europese Unie

Op vrijwel ieder beleidsterrein wordt Europese wetgeving opgesteld. In een aantal gevallen is de wetgeving van de EU bepalend voor de regels waar burgers en bedrijven zich aan moeten houden. De belangen zijn dus groot. Daarom proberen allerlei organisaties - van overheden tot burgerorganisaties en bedrijven - de besluitvorming te beïnvloeden, in de hoop dat nieuwe regels goed uitvallen voor de eigen achterban.

In de formele procedures die gebruikt worden om regels op te stellen, is voor een aantal organisaties, zoals de Europese werkgevers- en werknemrsorganisaties en regionale en lokale overheden, ruimte om invloed uit te oefenen. Informeel proberen organisaties, al dan niet via ingehuurde lobbyisten, door middel van adviezen, rapporten en gesprekken beleidsmakers te overtuigen van hun standpunt. Om zicht te houden op de lobbyactiviteiten hebben de Europese Commissie en het Europees Parlement een lobbyregister opgesteld.

Het aantal lobbyisten in Brussel is ongeveer 10000 tot 30000. Uiteraard zijn belangengroepen in de minderheid: 3000 á 4000. Het aantal lobbyisten en het aantal belangengroepen zijn de afgelopen jaren gestegen.

De Europese Unie is een belangrijke rol gaan spelen in het maken van beleid via instituties.

Belangengroepen zijn erin gaan geloven dat ze een wezenlijk verschil kunnen maken als het gaat om het maken van beleid.

De typen belangengroepen

Er zijn verschillende soorten belangengroepen. De Europese handelsfederaties zijn de grootste belangengroep, zij omvatten 35% van het totale aantal belangengroepen. Deze belangengroep betreft niet alleen handel, maar ook onderwerpen als medicatie, chemische zaken enzovoorts. Na de Europese handelsfederaties is de groep 'commercial consultants' het grootst, zij omvatten 15% van het totale aantal belangengroepen. Deze belangengroep betreft bijvoorbeeld staatszaken, maar ook lobbyisten die in opdracht lobbyen. Het zijn dus commerciële lobbyisten.

Behalve staats- en handelszaken zijn ook belangrijke bedrijven en NGO’s (onder andere Greenpeace, Amnesty International) vertegenwoordigd in de Europese Unie. De bedrijven omvatten 13% van het totale aantal belangengroepen. De NGO’s willen zich onderscheiden door zichzelf publieke belangengroep te noemen. Ze komen op voor de rechten van mens en milieu. De NGO's worden gevolgd door de nationale zaken en arbeidsorganisaties. Deze bestaan vaak ook uit mensen die deel uitmaken van de handelsfederatie en lobbyen voor betere arbeidsomstandigheden.

Regionale representatie speelt voor 8% een rol in de belangengroepen. Deze belangengroep komt op voor bepaalde regio’s en steden, voornamelijk in Spanje en Duitsland. De belangengroepen die het kleinste aandeel uitmaken zijn de overige internationale organisaties en de denktanken die politici proberen te interesseren voor zaken die deze denktanken belangrijk vinden.

Verschillende kanalen om te lobbyen

Lobbyen kan op verschillende manieren gaan. De lobbyisten willen zoveel mogelijk invloed zien te krijgen op het beleid. Dit doen ze door verschillende organisaties en instituties aan te spreken en met te praten over een bepaald beleid. Als een bepaald orgaan het niet eens is met een beleid, hoeft een ander orgaan dat natuurlijk niet te zijn. Lobbyen gaat volgens het volgende model:

Afbeelding 1: De kanalen van het lobbyen

Pluralisme en corporatisme

In de relatie tussen regering en belangengroepen blijft de regering uiteraard boven deze groepen staan, omdat zij door het electoraat zijn geautoriseerd om beslissingen te nemen. De belangengroepen kunnen slechts invloed uitoefenen op het framewerk van de staat. De regering meent ook in het algemeen belang te spreken, dat boven de afzonderlijke belangen van sociale groepen staat.

Het debat tussen de pluralisten en de corporatisten gaat over de centrale vraag in de politie; wat de relatie is tussen de samenleving en de staat. Pluralisten zien de samenleving de staat domineren, de corporatisten zien dit andersom. De pluralistische zienswijze domineerde in de naoorlogse tijd. Politiek werd gezien als een competitie tussen los georganiseerde belangengroepen. Pluralisme brengt dus een gezonde fragmentatie binnen de regeringsactiviteit, omdat elke belangengroep een klein deelbelang aanhangt. De pluralisten menen ook dat regeren de samenwerking is tussen veel minderheden, opererend in een bepaald gebied, maar onderworpen aan de checks and balances, de huidige coalitieregeringen dus.

Het corporatisme daarentegen benadrukt de coördinatie en planning. De piekorganisaties maken en implementeren samen met de regeling het beleid, waardoor de sociale orde wordt behouden. De piekorganisaties moeten het beleid aan hun leden uitleggen. Onder het corporatisme hebben de onderhandelingen tussen de staat en de erkende groepen een administratieve technische vorm. Het beleidsproces wordt gedepolitiseerd en de electorale representatie is minder belangrijk.

Pluralistisch Europa

Van begin af aan is de Europese Unie vrij pluralistisch geweest. Het is namelijk vrij open naar belangengroepen en groepen die proberen zich te focussen op specifieke kwesties, sectoren of industrieën. Dit is een van de redenen waarom er zoveel belangengroepen actief zijn. Doordat de Europese Commissie één miljard euro per jaar besteedt aan belangengroepen, kunnen er zoveel diverse belangengroepen ontstaan.

De Europese Unie probeert zoveel mogelijk eerlijke concurrentie tussen de belangengroepen te creëren. Bepaalde belangengroepen zijn vele malen groter en hebben veel meer invloed. De Europese Unie probeert er dus alles aan te doen om de belangengroepen een zo open mogelijke speelruimte te geven. De Europese Commissie die alles in goede banen probeert te leiden zorgt er voor dat vooral belangengroepen die baat hebben bij het beleid van de Europese Unie, en dus minder kritiek leveren, makkelijker in de belangengroep groepen terecht komen. Het gaat dus niet altijd even eerlijk.

Lobbyen

Het lobbyen is een term die voortkomt uit het feit dat men vroeger, en nog steeds, in de Britse lobby van het House of Commons parlementariërs kon aanspreken om te pleiten voor hun doel. Tegenwoordig bestaan er zelfs speciale lobbybedrijven die voormalige wetgevers of bureaucraten werven, omdat zij eerder succesvol lobbyen dan onbekenden. Lobbyen wordt een steeds professionelere zaak omdat de regulatie van de regering zo groeit, de publieke relatiecampagnes steeds gesofisticeerde worden en veel bedrijven de regering nu direct benaderen, terwijl dit vroeger de taak van handelsorganisaties was. De politieke impact van lobbyen blijft gering. Dit geven de lobbyisten zelf uiteraard niet toe.

Als het gaat om lobbyen kunnen de lobbyisten vaak kiezen tussen verschillende strategieën waarvan ‘inside lobbying’ en ‘outside lobbying’ de belangrijkste zijn.

'Inside lobbying' is een strategie waarmee belangengroepen invloed proberen uit te oefenen door middel van direct contact met de politici.

'Outside lobbying' is een strategie waarmee belangengroepen invloed proberen uit te oefenen op het beleid door de politici onder druk te zetten en de publieke opinie te mobiliseren.

Er zijn verschillende redenen om een bepaalde strategie te kiezen:

• Het doel van de lobby; outside lobbying werkt het best wanneer de besluitmaker gevoelig is voor de publieke opinie, bijvoorbeeld als een minister de afgelopen weken negatief in het nieuws is geweest.

• De organisatie en de identiteit van de belangengroep; voor zowel inside als outside lobbying zijn verschillende vaardigheden nodig. Voor inside lobbying is het nodig om contact te leggen en onderhouden met besluitmakers. Voor outside lobbying is een groot netwerk van mensen nodig en de mogelijkheid om dit netwerk op te kunnen zetten om druk uit te oefenen op iemand uit de politiek.

• De kwestie; sommige kwesties liggen gevoeliger bij het publiek en kunnen daardoor makkelijker de aandacht trekken. Het is lastig om een negatieve demonstratie op te richten, wanneer veel mensen positief gestemd zijn. In dit geval kan je het beste outside lobbying kiezen.

Een belangrijk onderdeel van de inside en outside lobbying bij de Europese Unie is de Political opportunity structures. Dit is de institutionele en politieke context waarin de belangengroepen opereren en dat bepaalt de ontvankelijkheid van besluitmakers naar de claims van de groep. De term political opportunity structures is eigenlijk een belangrijker onderdeel van outside lobbying dan van inside lobbying.

Belangengroepen

Als men politiek onderzoek doet naar belangengroepen, dan is een van de belangrijkste afwegingen of een kwestie anders gelopen zou zijn zonder de invloed van de belangengroepen. Veel instanties proberen de invloed van deze belangengroepen altijd zo klein mogelijk te houden. Een van de redenen waarom het moeilijk is om te bepalen of de activiteiten van belangengroepen leiden tot een verandering, is dat beleidsmakers vaak een strategisch belang hebben in het bagatelliseren of het benadrukken van de rol van belangengroepen. Beleidsmakers willen niet graag gezien worden als speelballen van een belangengroep, daarom zeggen beleidsmakers vaak dat ze hun beleid veranderen voor persoonlijke voorkeuren terwijl het in werkelijkheid door de belangengroepen komt.

Belangengroepen moeten wel degelijk invloed krijgen in het beleidsproces, omdat er zoveel verschillende spelers zijn die allemaal wat anders willen. De belangengroepen kunnen vinden vaak een gulden middenweg. Belangengroepen komen ook voor de minder belangrijke zaken waar ze voor staan, op. Dit doen ze om meer invloed en dus meer macht te krijgen. Deze macht wordt gebruikt tegen beleidsmakers. Als een belangengroep veel invloed heeft en een beleidsmaker komt met een idee wat hoogstwaarschijnlijk afgewezen zal worden door deze belangengroep, dan zal hij het nogmaals overwegen en wellicht het idee niet indienen.

De invloed van belangengroepen in de Europese Unie hangt af van drie verschillende factoren:

• Het karakter van de belangengroepen; hoe sterk een belangengroep is, hanggt af van het aantal mensen dat het vertegenwoordigt, of de belangengroep rijk is en of de belangengroep in Brussel vertegenwoordigd is

• Het karakter van het politiek systeem

• Het karakter van het probleem op dat moment

Het systeem van belangengroepen kan gezien worden als invloedrijk, omdat de belangengroepen altijd iets bezitten wat beleidsmakers waardevol vinden. De beleidsmakers zijn in staat om de achterban te beïnvloeden en hebben veel informatie over het onderwerp. Dit werkt in het voordeel van de belangengroepen. Bovendien steunt de Commissie vaak de belangengroepen.

De invloed die een belangengroep heeft, hangt niet alleen af van de middelen die een belangengroep heeft, maar ook van de manier waarop een politiek systeem werkt. In de Verenigde Staten speelt vooral geld een rol, omdat verkiezingen daar zo belangrijk zijn. In Europa ligt dit anders; hier zijn de verkiezingen minder in trek. In de Europese Unie worden belangengroepen sterker doordat de Europese Unie ze speelruimte geeft wat betreft verschillende dilemma's.

Aangezien het per keer kan verschillen welk punt op dat moment belangrijk is, verschilt de invloed van de belangengroepen nogal. Belangengroepen kunnen de meeste winst boeken als een issue gelieerd is aan een klein aantal beleidsmakers. Het heeft niet zo'n grote impact dus een bepaald beleid kan bereikt worden zonder dat veel mensen er enig benul van hebben. Beleidsmakers zullen sneller met belangengroepen samenwerken als ze zelf niet zoveel te verliezen hebben.

Hoofdstuk 10 Agendavorming

Hoe belangrijk is agendavorming?

Agendavorming is een belangrijk aspect van de Europese Unie, omdat het voor structuur zorgt. Het zijn de punten waar de politici de meeste aandacht aan geven. Het gaat voornamelijk over de discussie die gevoerd wordt over bepaalde punten en over welke punten de politici een hoge prioriteit geven in vergelijking met andere punten. Men kan namelijk niet alle punten op hetzelfde moment behandelen en daarom zijn er verschillende momenten voor verschillende punten. Agendavorming is een doorgaand proces; er komt nooit een einde aan. Doordat politici keuzes moeten maken over welk punt belangrijker is, komen bepaalde punten minder snel aan bod.

Agendavorming heeft behoorlijke politieke implicaties. De agenda komt tot stand door goed overleg, omdat niet elke politici of elke belangengroep alles even belangrijk kan vinden. Elke partij moet dus water bij de wijn doen om een juiste agendavorming te krijgen. Iedere politici probeert invloed te krijgen op de politieke agenda. Ze proberen hun eigen kwesties zo hoog mogelijk op de agenda te krijgen, maar ze proberen ook bepaalde kwesties juist weer van de agenda af te krijgen.

Types van agenda

Er zijn drie belangrijke types van agenda's in democratische samenlevingen:

• De politieke agenda waar beleidsmakers hun aandacht op richten

• De media agenda die bestaat uit kwesties die aandacht krijgen in de kranten, op televisie of op het internet

• De publieke agenda waarin staat wat de burgers belangrijk vinden

De drie agenda's beïnvloeden elkaar, maar zijn niet aan elkaar gelijk. Beleidsmakers kunnen namelijk ook zaken behandelen die totaal niet aantrekkelijk zijn voor de media of voor het publiek. Ook kunnen er verschillende agenda's zijn binnen een grote instantie als de Europese Unie. De Europese Commissie behandelt andere zaken dan het Europese Parlement. Vaak overlappen de verschillende agenda’s elkaar wel, maar vaak ook niet.

Om agendavorming te begrijpen moet je de interactie tussen de drie soorten agenda's zien. Er zijn drie manieren waarop interactie kan plaatsvinden tussen de verschillende agenda's:

1. Het 'outside initiative model'; wanneer kwesties ontstaan binnen verschillende groepen in de samenleving die eerst de publieke agenda proberen te bereiken en daarna de politieke agenda.

2. Het mobilisatie model; beleidsmakers nemen het initiatief om een kwestie op de politieke agenda te plaatsen en proberen steun te vinden om de kwestie ook op de publieke agenda te krijgen.

3.  

4. Het 'inside access model'; kwesties die binnen de overheid ontstaan, blijven ook binnen de overheid. Ze zijn dus geplaatst op de politieke agenda zonder de bedoeling om ze ook op de publieke agenda te plaatsen.

De media agenda speelt een belangrijke rol tussen de politieke agenda en de publieke agenda. Bepaalde groepen gebruiken de media om druk op politici uit te oefenen, terwijl beleidsmakers de media gebruiken om een kwestie van de politieke naar de publieke agenda te verzetten.

Het 'outside initiative model' lijkt erg veel op 'outside lobbying'. 'Outside lobbying' is een strategie waarbij belangengroepen invloed proberen uit te oefenen op het beleid door druk uit te oefenen op de politici en de publieke opinie te mobiliseren. Het model is minder bekend op Europees niveau dan op nationaal niveau.

Het mobilisatiemodel komt vrij veel voor in democratische samenlevingen. Er zijn verschillende redenen waarom beleidsmakers de publieke opinie op gang willen laten komen. Een van de redenen is dat beleidsmakers aandacht en steun willen krijgen van de samenleving om hun idee door te kunnen zetten. Bovendien willen ze de tegenstand in het parlement verslaan door de druk van de samenleving. Wanneer de beleidsmakers steun hebben van de bevolking, kunnen ze bepaalde ideeën van de oppositie afwijzen.

Het inside access model betreft de toegang binnen de Europese Unie. Doordat de media-aandacht voor de Unie minder is dan voor bijvoorbeeld nationale aangelegenheden, is het belangrijk dat er toegang is vanuit de Europese Unie, bijvoorbeeld door te lobbyen.

Waarom willen politieke actoren bepaalde zaken op de Europese agenda brengen?

Een van de belangrijkste redenen waarom een politieke actor een bepaalde kwestie op de Europese agenda zou willen zetten is dat de kwestie alleen op Europees niveau kan worden opgelost. Deze kwestie heeft dan een transnationaal aspect, bijvoorbeeld watervervuiling die doordringt tot in andere staten. Het ontstaan van de Europese Unie is gedeeltelijk gebaseerd op deze transnationale kwesties. Dit zijn echter niet de enige kwesties waar het om gaat. Het kan ook gaan over kwesties die in de landen zelf spelen, zoals roken in openbare plaatsen..

Ten tweede is er een politieke reden. Men probeert iets op de Europese agenda te krijgen wanneer men in eigen land onderdrukt wordt of regelgeving probeert te ontduiken. Dit is mogelijk omdat de partij die op Europees niveau iets indient, vaak zwak is in eigen land, maar redelijk tot vrij sterk staat in de Europese Unie doordat dit een institutie is waar meerdere ideologieën bijeenkomen. De Europese agenda kan dus een beetje gelden als agenda voor erkenning.

Economische motieven spelen ook een belangrijke rol bij het samenstellen van de Europese agenda. Men komt vaak naar de Europese Unie als het gaat om de verschillen in regels op het gebied van concurrentie tussen bedrijven. Het kan zijn dat het ene land economisch sterker staat dan een ander Europees land. De concurrentie moet echter zo eerlijk mogelijk gaan en daarom worden dergelijke kwesties binnen de Europese Unie besproken.

Ten derde zijn er universalistische redenen die voornamelijk over de gelijke rechten en vrijheden vann de burgers van de Europese Unie. Een voorbeeld hiervan is milieubeschermers die opkomen voor de rechten van bepaalde diersoorten in verschillende Europese staten. Deze wetgeving wil nog wel eens per staat verschillen. De universalistische redenen zijn vrij vooruistrevend, maar passen vaak wel in het beleid van de Europese unie, omdat zij ook behoorlijk vooruitstrevend zijn.

Ten slotte zijn er de institutionele redenen. De Europese instituties brengen vaak zelf bepaalde kwesties naar de Europese agenda. Ook zij zijn uiteraard bevoegd om bepaalde kwesties aan het daglicht te brengen. Een van de doelen van de Europese Unie is dat het Uniebeleid elke burger voordelen biedt. Om dit te bereiken is natuurlijk een Europese agenda nodig.

Het proces van agendavorming

Agendavorming is een vrij natuurlijk proces dat niet echt gecoördineerd hoeft te worden. Het proces kan echter wel beïnvloed worden door beleidsmakers die aan bepaalde kwesties meer aandacht schenken. Er bestaat wel een soort standaardmodel waaraan elke agenda moet voldoen.

De kwesties vormen de basis van de agenda. Ze zorgen ervoor dat er in ieder geval iets te bespreken valt. De kwesties kunnen overal vandaan komen. Het begint vaak als iets kleins of met een paar mensen die ontevreden zijn. Vervolgens neemt het de vorm van discussie aan tussen politici, experts en de media binnen de Europese Unie. Als een kwestie echt belangrijk moet worden, wordt er een officieel Europees document geproduceerd. Om een issue uit te werken zorgt de Unie vaak voor meerjarige werkplanningen (multi annual work plans).

Na het produceren van een officieel Europees document kan een issue 'plaats nemen' in het jaarlijkse of meerjaarlijkse werkplan van de Commissie. De Europese Commissie publiceert ieder jaar een overzicht van de voorstellen die gepland staan. Doordat er veel kwesties zijn, is het vaak moeilijk om een kwestie op het werkplan te krijgen. Als de Commissie eindelijk besloten heeft om een kwestie uit te werken, gaat een groep experts aan de slag om te assisteren in het ontwerpen van het document en het voorstel. Deze groepen worden samengesteld door de Europese Commissie. Normaal gesproken bestaat zo’n groep uit experts uit de betrokken lidstaten, maar ook uit experts van belangengroepen. Dit is handig omdat zo gevoeligheden over een onderwerp besproken kunnen worden.

Afbeelding 2: Het agendavormingsproces

ls de kwestie de eerste twee stappen doorlopen heeft, komt deze bij het groenboek (green paper).

In een groenboek inventariseert de Europese Commissie de stand van zaken omtrent een probleem of onderwerp en doet de Commissie aanbevelingen voor het te ontwikkelen beleid. Een groenboek kan over alle onderwerpen gaan waarover de EU bevoegdheden heeft of die relevant zijn voor het beleid van de Unie. Groenboeken zijn bedoeld als discussiestuk. De Commissie nodigt overheden en andere organisaties uit om binnen een bepaalde termijn op het groenboek te reageren.

Naast het groenboek bestaat het witboek dat gebruikt wordt voor discussie over meer concrete voorstellen. In een witboek geeft de Europese Commissie een uiteenzetting over hoe zij bepaalde doelen wil bereiken. Vaak worden in een witboek al concrete voorstellen uitgewerkt en toegelicht. Een witboek kan over alle onderwerpen gaan waarover de EU bevoegdheden heeft of die relevant zijn voor het beleid van de Unie. Witboeken zijn ook bedoeld als discussiestuk. De Commissie nodigt lidstaten, burgers en belangenorganisaties uit om op het witboek te reageren. Een witboek is een goed middel voor belanghebbenden om invloed uit te oefenen op de besluitvorming. De Commissie laat de reacties op een witboek vaak zwaar meewegen in de toekomstige concrete wetsvoorstellen.

Als de kwestie uiteindelijk door het groen- en witboek is gekomen, krijgt het de status van een voorstel voor Europese wetgeving of andere vormen van politiek beleid. Het proces dat de kwestie heeft doorlopen, hoeft uiteraard niet altijd precies zo te verlopen.

Issue-framing

Framing is het gebruiken van specifieke taal om de juiste emoties en wereldbeelden aan te wakkeren, waardoor de boodschap aan overtuigingskracht wint. De kunst van framing is in Nederland nog onderontwikkeld. George Lakoff, die enorm veel onderzoek naar framing verricht, heeft de Amerikanen al overtuigd: to win, one must frame the debate. Door het ontwikkelen van de juiste frames en de juiste taal wordt niet alleen de argumentatie overtuigender, ook de grip op het hele debat wordt een stuk steviger. Een win-win situatie dus.

Onderzoeker Baldwin van Gorp definieert het als volgt: ‘een standvastige, meta-communicatieve boodschap die het structurerende denkbeeld weergeeft dat een tekst samenhang en betekenis verleent’. Uit deze definitie blijken een aantal dingen:

• Een frame ‘plakt’. Het is vaak ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’.

• Een frame werkt tussen de regels door. Mensen zijn zich vaak niet bewust van frames.

•  

• Een frame structureert de informatie.

• Een frame biedt samenhang en betekenis. Dit zorgt ervoor dat een frame je interpretatievermogen stuurt.

Het tegenovergestelde van framing is priming.

Institutionele structuren

Institutionele structuren hebben een behoorlijke invloed op de ontvankelijkheid van politieke systemen wat betreft bepaalde kwesties. Een belangrijke term hierbij is 'policy venue', een institutie die de autoriteit heeft om beslissingen te nemen over een bepaalde kwestie. Dit is eigenlijk waar het beleid gevormd wordt. Belangrijke 'venues' zijn de Europese Commissie, het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad van Ministers en zo verder. Hier worden kwesties besproken en worden besluiten genomen. Het verschilt per kwestie welke besproken wordt in welke institutie. Als mensen dus iets op de agenda willen zetten, proberen ze dit via een bepaalde institutie te doen, omdat ze niet bij elke institutie evenveel kans maken. Het buitenlandbeleid zal bijvoorbeeld de meeste kans hebben bij de Raad van Ministers.

Timing

Timing speelt een belangrijke rol bij de agendavorming. Soms zijn kwesties traag en spelen ze van tijd tot tijd op. In de meeste gevallen is een kwestie iets van een bepaald moment.. Op zo'n moment is het de bedoeling dat een kwestie snel op de agenda komt. Kingdon bedacht de theorie van de 'windows of opportunity'. Na een tijd van aandacht sluit het raam voor de kwestie, maar de kwestie sluipt naar binnen om uiteindelijk toch op de agenda te komen. Hier vindt dan een nieuw beleidsraam plaats. Een beleidsraam opent als drie stromen bij elkaar komen:

• Het belang van een probleem wordt erkend.

• Er is een mogelijke en acceptabele oplossing voor het probleem.

• De politiek omstandigheden zijn gunstig om het probleem te behandelen.

Het moment dat de drie stromen samenkomen wordt ook wel het focusmoment genoemd. Dit gebeurt vaak plotseling en stelt het probleem open en bloot. Een goed voorbeeld van dit focusmoment zijn de aanslagen op 9 september 2001. Door deze aanslagen werd terrorisme op elke westerse agenda geplaatst.

Hoofdstuk 11 Het uitvoeren van de Europese politiek

De drie fases van uitvoering

Om uitvoering te kunnen begrijpen is het nodig om de drie soorten fases van elkaar te onderscheiden:

• Juridische uitvoering, de wetgeving wordt hier klaargestoomd om in gebruik te kunnen gaan:

  • Het operationeel maken van Europese wetgeving door uitvoeringsbesluiten

  • Het omzetten van Europese wetgeving in nationale wetgeving

• Praktische uitvoering, de wetgeving wordt daadwerkelijk toegepast.

• Toezicht op de uitvoering, de Europese Commissie, bepaalde gerechtshoven en anderen kijken of de wetgeving correct wordt toegepast.

Juridische uitvoering

Er moet onderscheid gemaakt worden tussen richtlijnen en regels. Regels hebben directe invloed nadat ze aangenomen zijn. In het geval van richtlijnen mogen de lidstaten zelf bepalen hoe ze tot het uiteindelijke resultaat komen. Een belangrijk proces hierbij is omzetting. Hierbij wordt de nationale wetgeving ondergeschikt aan de Europese wetgeving.

Een ander belangrijk verschil tussen richtlijnen en andere vormen van Europese wetgeving is dat richtlijnen veranderd moeten worden in nationale wetten voordat ze in werking worden gesteld. De reden hierachter is dat de lidstaten zo zelf kunnen bepalen welke route ze nemen, zo lang ze maar bij hetzelfde punt uitkomen. Wel is het zo dat een richtlijn gebonden is aan tijd; staten kunnen er natuurlijk niet eeuwig over doen om iets tot wetgeving te maken. De periode waarover een richtlijn kan gaan ligt tussen de drie maanden en drie jaar. In principe wordt er vanuit gegaan dat lidstaten het binnen twee jaar geregeld hebben.

Het kan soms zijn dat een land er toch langer over doet. Een voorbeeld is dat Litouwen slechts 616 dagen nodig had om de richtlijn tot wetgeving om te zetten, terwijl Groot-Brittannië er 1954 dagen voor nodig had. Een groot verschil dus. Hier zijn verschillende redenen voor:

• Lange en gecompliceerde richtlijnen die meer veranderingen met zich meebrengen, doen er vaak langer over.

• Soms bevatten richtlijnen de optie om er langer over te doen. Lidstaten gaan dan uitstellen.

• Sommige lidstaten hebben een zwakke bureaucratie waardoor het vele malen langer duurt om wetgeving door het parlement te krijgen.

• Lidstaten die het niet eens zijn met de richtlijn zullen er vanzelfsprekend langer over doen.

• In lidstaten waar de wetgeving vrijwel totaal anders is als in de aangegeven richtlijn is vaak meer tijd nodig om het roer om te kunnen gooien.

Het hoeft niet zo te zijn dat staten die er langer over hebben gedaan, het ook per definitie slechter hebben gedaan. Snelheid brengt namelijk niet altijd kwaliteit met zich mee.

Wetgevingsteksten zijn vaak lang en behoorlijk gedetailleerd, maar leggen bijna nooit goed uit wat precies de manier van uitvoeren is. Bij wetgeving wordt het in dit soort gevallen vaak over gelaten aan de branches die te maken hebben met de uitvoering, om zo uitvoeringsbesluiten te maken. De branches zorgen ervoor dat het besluit goed wordt uitgevoerd, zodat het niet bij elke kleine beslissing eerst weer terug naar het parlement moet. In de Europese Unie heeft de Europese Commissie deze taak. De Commissie wordt hierin gesteund door bepaalde comitologie comités.

De Europese Commissie wordt bij de uitvoering van haar bevoegdheden bijgestaan door een groot aantal comités die bestaan uit deskundigen uit de lidstaten. Wetgeving wordt in eerste instantie vaak algemeen opgesteld. Om die wetgeving goed te kunnen uitvoeren in de hele Europese Unie moeten de details van die wetgeving nog worden vastgesteld. Dat gebeurt vaak door comitologie-comités. Het gaat hier dus niet om het maken van nieuwe regels, maar om een afgeleide regelgeving, bijvoorbeeld dat jaarlijks per vissoort wordt vastgesteld hoeveel er mag worden gevangen, om overbevissing te voorkomen. Door de uitgebreide procedures kan niet flexibel worden ingespeeld op de situatie van dat moment. Daarom zou het te omslachtig zijn om steeds wetgeving op te stellen.

Comitologie wordt vaak gebruikt als verzamelbegrip voor alles wat bij het vaststellen van afgeleide regelgeving komt kijken. Het gaat dan vaak om twee verschillende zaken: de niet-wetgevende procedures en de comitologie-comités. In de niet-wetgevende procedures wordt vastgesteld om welke soort afgeleide wetgeving het gaat. Hierna wordt bepaald welke soort comité de afgeleide regelgeving moet vaststellen. Elk van die comités heeft dan weer een procedure om de daadwerkelijke afgeleide regelgeving vast te stellen.

Regels die door middel van comitologie zijn vastgesteld hebben dezelfde waarde als de primaire wetgeving. De regels zijn bindend en brengen verplichtingen met zich mee. Die verplichtingen zijn óf direct van toepassing, óf moeten door de lidstaten omgezet worden in nationale regelgeving.

Praktische uitvoering

De tweede fase is het omzetten van beleid in praktijk. Voor de meeste gevallen van de Europese Unie gebeurt dit door ambtenaren op nationaal niveau. Ze nemen de taak op van het uitvoeren van het beleid tot het waarnemen of dit beleid daadwerkelijk goed wordt uitgevoerd. Er zijn drie belangrijke onderwerpen die direct zijn onderworpen aan de Europese Unie: het concurrentiebeleid, het uitgavenbeleid en het monetaire beleid.

Open concurrentie (mededinging) is een belangrijke voorwaarde voor een vrije Europese handel. Daarom heeft de Europese Unie een concurrentiebeleid. De Europese Unie zorgt voor regels die de concurrentie bevorderen om een goede prijs-kwaliteitverhouding voor de consument te garanderen en technologische innovatie te stimuleren.

Met het wegvallen van de binnengrenzen is een open markt ontstaan die de 28 lidstaten bestrijkt. Alle bedrijven op deze markt moeten op gelijke voorwaarden kunnen concurreren. Dat betekent dat elk bedrijf een gelijke kans moet hebben op een aandeel in deze markt. Daarom heeft de Europese Commissie uitgebreide en exclusieve bevoegdheden gekregen om op te treden tegen concurrentievervalsing.

De bevoegdheden van de Europese Commissie omvatten:

• Het bestrijden van geheime prijsafspraken tussen bedrijven (kartelvorming) en van uitbuiting van monopolieposities. Bij een monopoliepositie wordt een product of dienst maar door één aanbieder aangeboden. De prijs wordt dan dus niet bepaald door de markt, maar alleen door deze aanbieder.

• Bevoegdheden rondom fusies. Als grote bedrijven fuseren (samengaan), kan een partij ontstaan die een te sterke positie op de markt of zelfs een monopolie heeft. Hiermee komt de gezonde concurrentie in gevaar. De Europese Commissie kan in een dergelijk geval waarborgen eisen om dit te voorkomen. Zo kan het gefuseerde bedrijf gedwongen worden om bepaalde activiteiten af te stoten of de Commissie kan de fusie zelfs verbieden.

• Goedkeuring verlenen als een bedrijf staatssteun krijgt. Een bedrijf kan profiteren van overheidssubsidies. Dit kan echter de marktwerking verstoren: een bedrijf uit eigen land zou door overheidssteun een opdracht goedkoper kunnen uitvoeren dan een buitenlandse concurrent.

Naast het concurrentiebeleid is er het uitgavenbeleid. In tegenstelling tot het concurrentiebeleid heeft de Commissie hier wel een behoorlijke invloed. De Europese Commissie komt meestal rond juni met een ontwerpbegroting. Het duurt vaak tot het einde van het jaar voordat alle onderhandelingen tussen de lidstaten (de Raad van Ministers) onderling en tussen de lidstaten en het Europees Parlement zijn afgerond. De jaarlijkse begrotingen vallen binnen meerjarige financiële kaders. In grote lijnen wordt dan al vastgelegd hoe de Europese Unie wordt betaald en waar het geld aan wordt uitgegeven.

Met het monetaire beleid wil de Europese Unie zorgen dat we in Europa meer inkomsten genereren en meer banen krijgen. Inkomsten en banen zorgen samen voor economische groei. De Europese Unie bepaalt in grote lijnen hoe het beleid eruitziet, maar de EU-landen kunnen binnen die grenzen zelf veel keuzes maken.

Een deel van de landen van de Europese heeft een gemeenschappelijke munt ingevoerd: de euro.

Toezicht op de uitvoering

Het komt voor dat lidstaten bepaalde wetgeving van de Europese Unie niet geheel juist uitvoeren. Er is dan ook toezicht nodig op de uitvoering van de wetgevingen. Er zijn verschillende methodes om te controleren.

De Europese Commissie heeft de formele autoriteit om toezicht te houden op de juiste uitvoering van Europese wetgeving. De Europese Unie zou bij onjuiste uitvoering een overtredingprocedure kunnen starten tegen een lidstaat. Hierbij kunnen drie problemen ontstaan:

• Non-communicatie: als de lidstaat er niet in slaagt om aan de Commissie door te geven dat het een richtlijn heeft uitgesteld.

• Incomplete of foute omzetting: de richtlijn is niet op de juiste manier omgezet.

• Onjuiste of geen toepassing van de wetgeving: het beleid dat moet worden uitgevoerd is niet in lijn met wat is voorgeschreven.

Het is voor de Europese Commissie makkelijk om op te merken of er sprake is van een non-communicatie aangezien een lidstaat bepaalde informatie dan niet heeft doorgegeven. Als er sprake is van incomplete of foute omzetting kost dit de Commissie veel inspanning, omdat de Commissie hier achteraan moet gaan. De grootste uitdaging is wanneer er onjuiste of geen toepassing van een wetgeving is. Hierbij zal de Commissie moeten vertrouwen op de gewilligheid van de lidstaten om mee te werken. Door het laatstgenoemde probleem is er veel vraag gekomen naar meer toezicht in de lidstaten op de uitvoering van de wetgeving. Vanuit de lidstaten zelf is hier echter veel kritiek op gekomen.

Als een lidstaat bepaalde Europese wetgeving niet naleeft en op die manier zijn wettelijke verplichtingen niet nakomt, dan start de Europese Commissie een inbreukprocedure. Dit houdt in dat de regering van het betreffende land een brief krijgt, waarin staat waarom de Commissie vindt dat dit land de EU-wetgeving schendt. Het land moet de Commissie binnen een bepaalde termijn een gedetailleerd antwoord sturen.

Een Europese inbreukprocedure bestaat uit drie chronologische stappen:

1. Notificatiefase

2. Administratieve fase

3. Juridische fase

De Europese Commissie neemt kennis van een niet-correcte of niet-tijdige omzetting van Europese regels in een lidstaat door:

• Notificatiegegevens: de lidstaten brengen de Commissie zelf op de hoogte over de omzetting van Europese regelgeving in hun land.

• Media: de Commissie gaat op eigen initiatief op zoek naar informatie in kranten en andere nieuwsmedia.

• Directe en indirecte contacten met politieke en administratieve actoren.

• Klachtenbrieven van of contacten met burgers en ondernemingen die vinden dat hun rechten met betrekking tot Europese regelgeving niet verzekerd zijn.

Meestal geldt voor iedere stap in het proces een maximale periode van twee maanden. Deze periode kan met een schriftelijk verzoek worden verlengd met één maand.

Na de notificatiefase volgt een administratieve fase met een ingebrekestelling (gevolgd door een antwoord van de lidstaat) en een met redenen omkleed advies (gevolgd door een antwoord van de lidstaat). Soms wordt deze fase voorafgegaan door een vraag om toelichting (en dan ook het antwoord erop van de lidstaat), maar dat is niet noodzakelijk.

Mocht de administratieve fase niet tot een bevredigend resultaat leiden, dan volgt de juridische fase. In deze fase daagt de Europese Commissie het land voor het Europese Hof van Justitie. De lidstaat komt vervolgens met een verweer. Daar wordt door de Commissie met een repliek op gereageerd, met de kans van dupliek voor de lidstaat. Ten slotte geeft de advocaat-generaal bij het Hof zijn visie en komt er een arrest van het Europese Hof van Justitie.

De Europese Commissie ziet toe op de naleving van het arrest . Als een lidstaat na de veroordeling nog altijd weigert om de nodige maatregelen te nemen, kan de Commissie op grond van artikel 260 een tweede inbreukprocedure starten. Die tweede inbreukprocedure is identiek aan de eerste en kan dus uitmonden in een tweede veroordeling. Het enige verschil met de eerste inbreukprocedure is dat het Hof nu een dwangsom kan opleggen aan een lidstaat. Alleen aan Griekenland en Spanje is tot op heden een dwangsom opgelegd wegens het niet uitvoeren van een arrest.

Agentschappen

Een agentschap is een bureau van de Europese Unie dat zich met een bepaald onderwerp bezighoudt. Agentschappen verzamelen bijvoorbeeld kennis, nemen besluiten over technische onderwerpen of zorgen dat besluiten worden uitgevoerd.

Agentschappen werken samen met de Europese Commissie en regeringen van de EU-landen. Veel agentschappen onderhouden ook contacten met maatschappelijke organisaties en onderzoeksinstituten uit de lidstaten.

Er bestaan zo'n veertig agentschappen die zijn verdeeld over de hele Europese Unie.

Hoewel de agentschappen zeer verschillend zijn zowel wat omvang als doel betreft, hebben zij toch een gemeenschappelijke basisstructuur en soortgelijke werkmethoden.

Ieder agentschap staat onder leiding van een raad van bestuur. Bij alle agentschappen zijn in elk geval de lidstaten daarin vertegenwoordigd. Deze raad stelt prioriteiten en keurt werkprogramma's goed op basis van (onder meer) de basisdoelstellingen van het agentschap, de beschikbare middelen en de politieke prioriteiten. De raad van bestuur (of eventueel de Raad van de Europese Unie) benoemt de directeur van het agentschap. Deze heeft de dagelijkse leiding over de organisatie en vertegenwoordigt het agentschap. Ondersteuning wordt geboden door een of meer technische of wetenschappelijke comités.

De Europese Rekenkamer controleert de jaarcijfers.

In de raad van bestuur van alle agentschappen zetelen vertegenwoordigers uit alle EU-lidstaten. Soms zijn ook leden of vertegenwoordigers van nationale werkgevers- en werknemersorganisaties vertegenwoordigd in het bestuur.

Agentschappen hebben in elke lidstaat één of meer aanspreekpunten bij nationale instanties. Deze netwerken kunnen bestaan uit (een combinatie van) overheden, maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen.

In 2011 publiceerde ITS, een onderzoeksinstituut verbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen, een studie in opdracht van de SP-fractie in het Europees Parlement. Daarin werden vraagtekens gezet bij de democratische controle op de agentschappen en de transparantie (hoeveel geld kosten ze, hoeveel mensen werken er). Er wordt onder meer aanbevolen om in de raden van bestuur ook vertegenwoordigers van de burgers op te nemen.

Hoofdstuk 12 Het politieke systeem

Een steeds groter wordende Unie

Het is niet echt duidelijk wat het plan van de Europese Unie is. Er wordt nog steeds aan de Europese Unie gebouwd. Het ene onderwerp of de ene institutie zal meer aandacht krijgen dan andere. Het is belangrijk dat de Europese Unie een stabiele organisatie wordt die voor elke lidstaat iets kan betekenen.

Er zijn ex- en interne bronnen nodig die bijdragen aan de ontwikkeling van de Europese Unie. Voorbeelden van interne bronnen zijn:

• In het begin van de jaren '60 richtte het gerechtshof de doctrines voor het directe effect en de suprematie van de Europese wetten op. Dit zorgde voor een sterke Europese wetgeving.

• Er kwam meer controle van de Europese Unie doordat de Europese Commissie een aantal wetten doorvoerde met betrekking op concurrentie. Deze werden later geformaliseerd in 1989.

• Formeel gezien kan het Europese parlement een nieuwe Europese Commissie in zijn geheel verwerpen. Dit is zeker wel eens voorgekomen.

Deze interne ontwikkelingen hangen af van de activiteit van de Europese supranationale instituties. Elke institutie heeft bijgedragen aan één Europees verdrag. Uiteindelijk is de suprematie van de Europese instituties boven de nationale instituties de belangrijkste stap geweest. Op deze manier kon namelijk een echte organisatie opgezet worden.

Voorbeelden van externe bronnen zijn:

• De financiële crisis zorgde voor sterkere instituties wat betreft financiën en dergelijke.

• De terroristische aanslagen van 9 september zorgde voor actie op het gebied van veiligheid en het bestrijden van terrorisme.

• De val van het communisme zorgde voor de ontwikkeling van de Europese Unie omdat de betekenis van de Europese Unie opnieuw gezocht moest worden (mede dankzij het Verdrag van Maastricht).

Natuurlijk verschilt het per gebeurtenis hoe er gereageerd wordt, daarvoor is niet echt een draaiboek. Uiteindelijk nemen de staatshoofden de belangrijkste beslissingen op dat soort momenten. Crisissen zoals de financiële crisis, maar ook de aanslagen in New York hebben de Europese Unie alleen maar sterker gemaakt. Door deze gebeurtenissen zijn de instituties grondiger te werk gegaan en hebben ze zichzelf behoorlijk verbeterd.

De toekomst van de Europese Unie

Het Europese project heeft zich de afgelopen zestig jaar met vallen en opstaan ontwikkeld. Hierbij zijn belangrijke stappen voorwaarts gezet, maar zelden zonder slag of stoot.

Dat neemt niet weg dat waar eerst zes landen samenwerkten op het gebied van kolen en staal, er nu een Europese Unie is met zevenentwintig aangesloten lidstaten die op allerlei terreinen hecht samenwerken.

De gestage uitbreiding van het aantal landen, een aantal grote grensoverschrijdende problemen en het algemene gevoel dat er een kloof tussen Europa en zijn burgers aan het groeien is, maken in de ogen van velen een nieuwe stap noodzakelijk.

Toen de regeringen het eens werden over het ontwerp van een Europese Grondwet leek Europa die stap te maken. Met deze tekst zou Europa meer open, democratischer en slagvaardiger worden, vonden de meeste politici. Het 'nee' van de Franse en Nederlandse bevolking bij het referendum over deze grondwet half 2005 bracht Europa echter in een impasse.

Na een lange stilte en lastige onderhandelingen werden de lidstaten het eens over het Verdrag van Lissabon. Critici zeggen dat het niet verschilt van de grondwet, anderen vinden dat het Hervormingsverdrag wel degelijk anders is. De afschaffing van het vetorecht op sommige gebieden en de invoering van medebeslissingsbevoegdheid van het Europees Parlement op meer gebieden is een belangrijke ontwikkeling.

Of hiermee alle problemen zijn opgelost is moeilijk te zeggen. Voorstanders van Europese integratie zeggen dat het verdrag hiervoor niet ingrijpend genoeg is. Tegenstanders vinden dat de Europese Unie over te veel zaken te veel te zeggen heeft.

De economische crisis zorgt voor veel problemen in Europa. Zo zijn er banken in de problemen gekomen en hebben overheden van de lidstaten veel geld moeten vrijmaken om hen te helpen. De stabiliteit van de euro dreigt in gevaar te komen door het enorme begrotingstekort en de hoge staatsschuld in Griekenland.

Duidelijk wordt dat Europa op economisch gebied nauwer moet gaan samenwerken om dit soort problemen in de toekomst beter op te kunnen lossen, bijvoorbeeld door strenger toezicht te houden op de EU-begrotingsregels. De Europese lidstaten en de Europese instellingen zullen samen moeten bekijken op welke manier de EU in de toekomst op economisch en politiek gebied nauwer kan gaan samenwerken.

De uitbreiding van de Europese Unie

Sinds de oprichting van de Europese Unie is het de bedoeling om geleidelijk aan meer landen tot de Unie toe te laten. Landen kunnen echter niet zomaar toetreden tot de Europese Unie; zij moeten aan een aantal voorwaarden voldoen: de zogenaamde Kopenhagen criteria. Deze criteria zijn opgesteld door de regeringsleiders van de EU-lidstaten tijdens een belangrijke vergadering in Kopenhagen in juni 1993:

- Een toekomstige lidstaat moet een democratische regering hebben, waar goed wordt omgegaan met mensenrechten.

-In een toekomstige lidstaat moeten minderheden worden beschermd.

-Een toekomstige lidstaat moet een goedfunctionerende economie hebben.

-Een toekomstige lidstaat moet de Europese regels overnemen..

De Europese Unie is door de jaren heen sterk gegroeid. De voorloper van de EU, de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, is in 1951 opgericht door zes landen in West-Europa. Inmiddels telt de EU 28 lidstaten.

In 1973 sloten de meeste andere West-Europese landen aan. De grootste uitbreiding vond plaats in 2004 toen ook landen in Midden- en Oost-Europa lid werden van de EU. De Europese Commissie noemt als belangrijk voordeel van de uitbreiding van de EU de mogelijkheid om vrede, democratie, welvaart en stabiliteit in Europa te verspreiden. Onderzoek van het Centraal Planbureau uit oktober 2006 wijst uit dat het lidmaatschap zeer gunstig uitpakt voor de economieën van de nieuwe lidstaten. Bovendien is de EU door de schaalvergroting een sterkere speler op het wereldtoneel geworden.

In 2004 werd de Europese Unie uitgebreid van 15 naar 25 lidstaten. De 10 nieuwe lidstaten waren: Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië. Bulgarije en Roemenië zijn op 1 januari 2007 lid geworden van de EU. Zij waren in 2004 nog niet klaar om toe te treden. Kroatië werd op 1 juli 2013 lid van de Europese Unie. Met Macedonië, Servië, Montenegro, IJsland en Turkije voert de Unie onderhandelingen over toetreding. Turkije vroeg in 1987 al lidmaatschap aan. Eind 2005 werden de officiële onderhandelingen geopend. Vrijwel alle landen in de Balkan hebben het lidmaatschap van de Europese Unie aangevraagd, maar hebben nog niet allemaal de status van kandidaat-lidstaat. Wellicht komen zij in de toekomst in aanmerking voor EU-lidmaatschap. IJsland vroeg in 2009 het lidmaatschap aan en de toetredingsonderhandelingen begonnen vrijwel meteen.

In de aanloop naar de toetreding hebben de Europese Unie en de kandidaat-lidstaten een strategie uitgestippeld die hen moet voorbereiden op toetreding. De Unie geeft de lidstaten financiële steun om te kunnen voldoen aan de eisen voor het lidmaatschap. De Europese Investeringsbank (EIB) en de Wereldbank verlenen doorgaans goedkope kredieten om toetredingseisen te financieren.

De uitbreiding van de Unie in 2004 was een ingrijpende gebeurtenis voor alle belangrijke EU-organen. Zo wijzigden de personele samenstelling en het aantal leden van instellingen als het Europees Parlement, het Europees Hof van Justitie, de Europese Rekenkamer, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. Ook de stemverhoudingen in de Raad van de Europese Unie veranderden door de toetreding van nieuwe lidstaten. De uitbreiding had bovendien grote gevolgen voor de Europese Commissie, omdat elke nieuwe lidstaat een eurocommissaris ging leveren.

Na deze uitbreiding lagen de prioriteiten vooral bij het verbeteren van de levensstandaard van de nieuwe lidstaten die in alle gevallen onder het EU-gemiddelde ligt. De economische gevolgen van de uitbreiding waren groot. Door de uitbreiding is de interne markt groter geworden wat zowel de nieuwe als de oude lidstaten een impuls heeft gegeven.

Door de jaren heen hebben de Verenigde Staten de Europese eenwording met wisselende gevoelens bekeken. De VS waren lange tijd bang dat de Europese Gemeenschap de superieure status van de VS in de wereld zou gaan bedreigen en dat de interne markt nadelig voor hen zou zijn. Na de val van de Muur in 1989 waren de Verenigde Staten juist geïnteresseerd in de Europese integratie. Ze zagen voor de EG een rol weggelegd in het onstabiele Oost- en Midden-Europa:

• Een verenigd Duitsland zou zich duurzaam richten op het Westen.

• De Europese Economische Gemeenschap zou, met de vrijemarkteconomie, een grote aantrekkingskracht kunnen uitoefenen op de Oost- en Midden-Europese landen.

• Een verenigd Europa zou een groot deel van de financiële lasten van de economische, sociale en politieke omvorming van de Oost- en Midden-Europese landen kunnen dragen.

De Verenigde Staten hebben daarom de uitbreiding van de EU met landen uit het voormalig Oostblok altijd gestimuleerd.

Niet iedereen is blij met de uitbreiding van de EU. Sommige mensen zijn bang dat de eigen identiteit van hun land verloren gaat of dat er veel arme mensen uit de nieuwe lidstaten naar de oude lidstaten zullen komen voor werk.

De Europese Commissie vindt dat reeds gemaakte afspraken met kandidaat-lidstaten moeten worden nagekomen. Tegelijk moet de EU wijzigingen aanbrengen in de organisatie en besluitvormingsprocedures, zodat de EU ook bij een groter aantal leden efficiënt kan blijven functioneren. De Commissie wil terughoudend zijn in het aangaan van nieuwe afspraken.

In november 2006 gaf de Europese Commissie aan dat ook de capaciteit van de EU om nieuwe leden op te nemen een rol moet spelen bij beslissingen over verdere uitbreiding.

De geografische grens van de Europese Unie is vooralsnog niet duidelijk gedefinieerd. Turkije is kandidaat-lidstaat, een groot deel van dat land ligt in Klein-Azië. Een rapport van het Europese Parlement stelt dat ook Oekraïne, mits het aan de voorwaarden voldoet, op termijn lid zou mogen worden van de Europese Unie.

Democratie en de Europese Unie

Uitspraken als 'Europa heeft een democratisch tekort' en 'Brussel heeft het zo bepaald' wekken de indruk dat er in Brussel besluiten voor ons genomen worden zonder dat we daar veel over te zeggen hebben. Dat ligt genuanceerder. Belangrijke besluiten worden in de Europese Unie uiteindelijk genomen door:

• de Raad van Ministers of de Europese Raad die de democratisch tot stand gekomen regeringen van de lidstaten vertegenwoordigen.

• de leden van het Europees Parlement die door de burgers van Europa zijn gekozen.

• de leden van de Europese Commissie die door de regeringen zijn voorgedragen en met instemming van het Europees Parlement zijn benoemd.

Er zijn wel verbeteringen mogelijk. Zo is bijvoorbeeld niet al het werk in de Raad van Ministers openbaar en is het dus niet altijd mogelijk om erachter te komen wat de afzonderlijke lidstaten willen en hoe er onderhandeld wordt. Bij sommige procedures vindt de democratische controle pas laat en indirect plaats.

Een andere belangrijke oorzaak van het gevoelde democratisch tekort is dat veel mensen weinig zicht hebben op wat er in Europa gebeurt en al helemaal niet het gevoel hebben dat zij daar enige invloed op kunnen uitoefenen. Dat laatste blijkt in de praktijk best mee te vallen, maar zeker in Nederland laten we uit onwetendheid de kans om invloed uit te oefenen vaak liggen.

De spelregels van de Europese Unie worden in verdragen vastgelegd. In het laatste verdrag, het Verdrag van Lissabon, zijn besluitvormingsprocedures aangepast om het democratisch gehalte te verhogen. Het Europees Parlement krijgt op meer gebieden medebeslissingsbevoegdheid. Er is een procedure ingesteld waarbij de nationale parlementen beoordelen of de EU wel besluiten over een bepaald onderwerp mag nemen.

Vanaf 2012 kunnen inwoners van de Europese Unie de Europese Commissie verzoeken om een wetsvoorstel te maken over een bepaald onderwerp. Daar zijn wel een miljoen handtekeningen voor nodig. In december 2010 werd overeenstemming bereikt over de voorwaarden voor dit zogenaamde Europese burgerinitiatief.

Europese burgers kunnen wel degelijk een bepaalde invloed uitoefenen op de gang van zaken in Europa. Om de vijf jaar worden er namelijk Europese verkiezingen gehouden, waarbij het Europees Parlement wordt gekozen. Alle inwoners van de EU-lidstaten kunnen dan door middel van nationale kieslijsten stemmen op de mensen die zij als Europarlementariërs in Brussel zouden willen zien. De opkomst bij deze verkiezingen is overigens over het algemeen erg laag, omdat mensen zich minder betrokken voelen bij het voor hen relatief onbekende Europees Parlement.

Omdat er een vaste verdeling van zetels per land geldt, is het mogelijk om met nationale kieslijsten te werken. Om echter de legitimiteit van het Europees Parlement en de betrokkenheid van de kiezers te vergroten, pleiten verschillende Europese partijen voor Europese kieslijsten.

Op 19 april 2011 heeft de EP-Commissie Constitutionele Zaken (AFCO) een plan gepresenteerd voor het invoeren van deze Europese kieslijsten naast de bestaande nationale kieslijsten. Om de legitimiteit van het Europees Parlement te vergroten, wil de commissie 25 extra Europarlementariërs aan het totale aantal Europarlementariërs toevoegen die voortaan gekozen zullen worden door middel van EU-brede kieslijsten. Het aantal Europarlementariërs zal dan stijgen van 751 naar 776.

Kiezers zullen bij de Europese verkiezingen voortaan twee stembiljetten krijgen, één voor de nationale en één voor de EU-brede kieslijst. In juli stuurde het Europees Parlement het voorstel terug naar de parlementaire commissie Constitutionele zaken. Dat gebeurde vanwege bezwaren in het EP tegen het voorstel. Velen vinden de kosten van 25 extra leden onverantwoord.

Het Europees Parlement besloot in 2006 een nieuw platform op te richten voor het bevorderen van de dialoog met de burgers - een forum met de naam 'Agora'. Het doel van Agora is de Europese burgers op een directe manier te betrekken bij de opbouw van de Europese Unie.

Na de eerste succesvolle Agora, gehouden in november 2007 met meer dan 400 afgevaardigden van verenigingen, organisaties en vakbonden uit heel Europa, werd voorgesteld om dit forum tot een permanente ruimte voor debat tussen het EP en het maatschappelijk middenveld te maken. In 2008 vond het tweede forum plaats, dit keer over klimaatverandering. In juli 2009 publiceerde de Zweedse denktank Timbro een rapport waarin het de EU beschuldigt Europees belastinggeld te gebruiken voor een te pro-Europese boodschap. Zo beheert de Europese Unie haar eigen televisiekanalen en netwerken en geeft ze trainingen aan journalisten. Als reactie op deze aantijgingen verklaarde toenmalig EU-Commissaris Wallström dat het de bedoeling is dat de Europese Commissie meer open wordt en toegankelijker voor andere meningen van een groter publiek, in plaats van ervoor te zorgen dat de Europese Unie geliefder wordt bij de Europese burgers.