Artikelsamenvatting bij De Eerste Kamer van Heringa

De Eerste Kamer

Tweekamerstelsel zijn in de minderheid ten opzichte van éénkamerstelsels. Tweekamerstelsels komen vooral voor in federale staten. Nederland is een uitzondering; wel een tweekamerstelsel, maar geen federatie, Nederland is een eenheidsstaat. Na de start van kabinet Rutte II is er weer hernieuwde aandacht voor de Eerste Kamer. Er zal een staatscommissie komen die de rol, de taak en de plaats van de Eerste Kamer zal herzien.

Keuzes en stappen; wel of niet een Eerste Kamer?

De eerste vraag is wel of niet een Eerste Kamer? Die vraag hangt af van een boel factoren. Er is een veelheid aan keuzes en daarom zal het niet eenvoudig zijn om één voorstel te vinden, die zal worden aanvaard met een tweederde meerderheid in beide kamers. Het hebben van een Eerste Kamer heeft voor- en nadelen, deze gaan we op een rijtje zetten. Beginnend bij de voordelen:

• Een tweede controlepost voor de kwaliteit van wetgeving.

• Een bijdrage aan draagvlak voor ingrijpende wetgeving.

• De Eerste Kamer is terughoudend in het gebruik van controlemiddelen.

• De Eerste Kamer is redelijk actief op het gebied van EUwetgeving en plannen.

Nadelen zijn:

• De gebrekkige indirecte kiezerslegitimatie.

• Door eens in de vier jaar te wisselen is er bij tijd een actuele samenstelling van de Eerste Kamer dan van de Tweede Kamer.

• De dubbele kwaliteitstoets met de Raad van State.

• De dubbele kwaliteitstoets met de rechter inzake algemene beginselen, EUrecht en verdragen.

• Zonder dat er in de Tweede Kamer de mogelijkheid is gegeven aan de hand van fundamentele bezwaren van de Eerste Kamer het voorstel nog eens goed te bezien.

• De Eerste Kamerleden hebben soms ook maatschappelijk functies, die hun werk in de Eerste Kamer in de weg kunnen zitten.

• Het feitelijke gegeven dat de Eerste Kamerfracties in het algemeen stemmen langs partijlijnen.

Indien wel een eerste kamer

Indien er gekozen wordt voor het behoud van de Eerste Kamer is de vraag hoe dit moet worden vorm gegeven. En daarnaast hoe de nadelen zo goed als allemaal kunnen worden opgeheven. Dan zijn er vele varianten denkbaar:

• Handhaven als nu.

• Handhaven met afspraken over een kleinere rol.

• Handhaven met accentverschuivingen in werkzaamheden.

• Handhaven, maar met afschaffing van wetgevingsveto.

• In combinatie met een van de voorstellen; veranderen van samenstelling/verkiezingen.

Handhaven en niets wijzigen: als nu

In deze situatie wordt er niets veranderd. Daarbij kan worden beargumenteerd dat de nadelen niet opwegen tegen de controlefunctie als groot voordeel.

Handhaven met afspraken over een kleinere rol

Vanwege de geconstateerde bezwaren kan de praktijk gehanteerd gaan worden waarbij de Eerste Kamer haar rol zal gaan herbezien. Bijvoorbeeld in de zin dat meer gekeken en getoetst zal gaan worden langs de lijnen van specifiek af te spreken kwaliteitsmaatstaven. Het voordeel van deze optie is dat een grondwetswijziging niet nodig is, en dat de Eerste Kamer bij grove fouten nog steeds mag ingrijpen. 

Accentverschuivingen in werkzaamheden

Het onderdeel hiervoor is natuurlijk al een accentverschuiving. Maar het mindere werk daardoor kan vervangen worden door andere taken. Twee voorbeelden:

• De Eerste Kamer kan zich meer gaan richten op EUbesluiten en regels voor de nationale rechtsorde.

• De Eerste Kamer kan zich gaan buigen ober de uitvoering en implementatie van wetgeving.

Dit onderdeel vereist evenals het vorige onderdeel geen grondwetswijziging, al kan het wel via een grondwetswijziging worden vastgelegd.

Afschaffen van wetgevingsveto

Het afschaffen van wetgevingsveto vereist een grondwetswijziging en kan op vele manieren vorm worden gegeven. Hieronder volgen vier varianten hoe dit vormgegeven zou kunnen worden:

• Ontnemen van wetgevingstaak aan de Eerste Kamer. De meest vergaande variant is dat de wetgevingstaak wordt ontnomen van de Eerste Kamer. Enkel de Tweede Kamer maakt wetgeving. Desgewenst kan de Raad van State hier advies over uitbrengen.

• Terugzendrecht. De Eerste Kamer behoudt nu een rol in het wetgevingsproces. Maar het veto wordt vervangen door ofwel aannemen ofwel met amendementen terugzenden naar de Tweede Kamer. Besluitvorming zal plaats gaan vinden bij gewone meerderheid, waarbij de Tweede Kamer niet gebonden is aan opvattingen van de Eerste Kamer.

• Terugzendrecht met gekwalificeerde meerderheden. Op het terugzendrecht kunnen varianten worden bedacht; zoals dat het terugzenden met een meerderheid wordt bepaald. Tevens kan er bepaald worden dat wanneer de Eerste Kamer met een gewone meerderheid terugzendt, de Tweede Kamer met een gewone meerderheid dient te besluiten en als de Eerste Kamer met tweederde meerderheid terugzendt, de Tweede Kamer met tweederde meerderheid dient te besluiten.

• Terugzendrecht en besluitvorming in verenigde vergadering. Tot slot kan het terugzendrecht worden gekoppeld aan de finale besluitvorming in een verenigde vergadering.

Verandering van samenstelling/verkiezing

De varianten die betrekking hebben op de samenstellingen en verkiezen hebben noodzakelijk een grondwetswijziging nodig. Daarbij kan je grofweg twee kanten op. Enerzijds kan ervoor gekozen worden om de samenstelling door het electoraat te doen geschieden en anderzijds kan ervoor gekozen worden om de samenstelling zo te gaan sturen dat het een kamer van deskundigen wordt. Dit is in de ogen van de schrijver slechts een theoretische mogelijkheid, die in de praktijk niet zal werken. 

Terug naar het veranderen van de wijze van verkiezing. Er zijn weer een hoop varianten mogelijk met daarbij combinaties. Door de schrijver worden de volgende keuzes als beste oplossing gezien:

• Rechtstreekse verkiezingen; evenredigheid.

• Rechtstreekse verkiezingen; een ander kiesstelsel.

Varia

Ten slotte zijn er de varia, die al dan niet in combinatie met andere voorstellen kunnen worden ingevoerd.

• De omvang van de Eerste Kamer veranderen.

• De Eerste Kamer in partjes te kiezen. Dus bijvoorbeeld de helft om de twee jaar vervangen.

• Navette of the shuttle; een wetsvoorstel tussen beide kamers te laten om er samen uit te komen. Een variant hierop is een gezamenlijke commissie, die bij een meningsverschil een oplossing kan formuleren.

• Novelle; een wetsvoorstel wordt ‘gerepareerd’ door een nieuw voorstel als er gebreken bleken in het voorstel waardoor de Eerste Kamer over zou gaan tot verwerpen.

En, wat is nu de mooiste variant?

De vraag die reist is natuurlijk wat de mooiste variant is en wat de beste combinatie. De hoofdvraag is of er behoefte is aan een Eerste Kamer zoals dat nu is georganiseerd. Dat zal neerkomen op onderzoeken of er fundamentele gebreken zijn, zodat die extra check nodig is. Om deze vraag goed te beantwoorden zal er een diepgaand empirisch onderzoek moeten worden gedaan. Dat onderzoek zal zeker de moeite waard zijn, omdat het enerzijds het licht kan schijnen op de mate waarin de Eerste Kamer haar kwaliteitstoets verricht, en anderzijds kan illustreren of de advisering door de Raad van State in de praktijk een volwaardige kwaliteitswaarborg is. 

Hoe nu verder?

De eenvoudige weg: zonder grondwetsverandering

Zonder grondwetswijziging kan er niets veranderd worden aan de verkiezing en de bevoegdheid van de Eerste Kamer. Het enige dat mogelijk is, is dat de bevoegdheden worden veranderd in het Reglement van de Orde. Daarnaast is het mogelijk om andere werkzaamheden toe te voegen, zoals reeds genoemd.

De lastiger en tijdrovende weg; met grondwetswijziging

De weg langs de grondwetswijziging is lastiger en tijdrovender, ook omdat het aantal varianten met die weg toeneemt. Door de grondwet te wijzigen kan er aan alles worden gesleuteld. Er zijn dan een hoop dingen waarover moet worden besloten en er zullen dan een boel meningen zijn die verschillen. Er zullen een hoop mogelijkheden zijn, waar keuzes in gemaakt moeten worden.