Bijzondere omstandigheden bij de toepassing van beleidsregels - Feenstra & Tollenaar - 2018 - Artikel

Sinds oktober 2016 hanteert de Afdeling een nieuwe jurisprudentie, inhoudende dat de mogelijk onevenredige gevolgen van de toepassing van een beleidsregel beschouwd kunnen worden als bijzondere omstandigheden op grond waarvan het bestuursorgaan van de beleidsregel moet afwijken. Dit artikel beschrijft welke gevolgen dit heeft voor de bestuurspraktijk.

Inleiding beleidsregels

Enerzijds willen we dat de overheid 'maatwerk' levert en rekening houdt met de individuele omstandigheden van burgers. Anderzijds vinden we het belangrijk dat het overheidsoptreden voorspelbaar is. Voor dit laatste zijn algemene regels nodig. Uiteindelijk leidt dit echter wel tot een bepaald spanningsveld tussen de algemene regel en de bijzondere, individuele gevallen. Beleidsregels bevinden zich middenin dit spanningsveld. In 4:84 Awb wordt dit ook weergegeven: in principe moet het bestuursorgaan zich houden aan de beleidsregel, tenzij dat voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn met de doelen van de beleidsregel. De Afdeling heeft in 2016 bepaald dat omstandigheden die al zijn 'meegenomen' in het opstellen van de beleidsregel, niet alleen om die reden buiten beschouwing gelaten moeten worden bij het beoordelen of toepassing van de beleidsregel mogelijk is. Dit komt er dus op neer dat er geen 'standaardgevallen' meer zijn, waarin de beleidsregel blind toegepast kan worden.

De ontwikkeling van art. 4:84 Awb

Bestuursorganen zijn in principe gebonden aan de beleidsregels die bevoegd zijn vastgesteld en verder geen gebreken hebben. Daarnaast bestaat er echter ook een inherente afwijkingsbevoegdheid. Altijd moest het bestuursorgaan overwegen of het noodzakelijk is af te wijken van de beleidsregel omdat sprake is van een bijzonder geval. Hiervoor bestonden twee cumulatieve voorwaarden: 1: Er moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden, en 2: onevenredige gevolgen voor één of meerdere belanghebbende(n). Met 'bijzondere omstandigheden' werden dan bedoeld omstandigheden die het bestuursorgaan bij het vaststellen van de beleidsregel niet heeft meegenomen. Door de rechter werd dit artikel echter soepel geïnterpreteerd, en werd er vaak het bestaan van een bijzondere omstandigheid aangenomen.

In oktober 2016 heeft de Afdeling met betrekking tot dit onderwerp een nieuwe jurisprudentielijn ingezet. Het ging hier om een casus waarin een burgemeester een pand waarin XTC-pillen waren aangetroffen, voor 3 maanden gesloten had. Hierin volgde hij zijn beleidsregel, terwijl dit volgens de rechtbank voor de belanghebbende grote gevolgen had, die kwalificeerden als 'bijzondere omstandigheden' in de zin van art. 4:84. De burgemeester betoogde hierop in hoger beroep dat deze gevolgen al waren verdisconteerd bij het opstellen van de beleidsregel. De Afdeling gaat hier niet in mee, door expliciet te stellen dat omstandigheden die weliswaar verdisconteerd zijn bij het opstellen van de beleidsregel, niet alleen daarom al buiten beschouwing gelaten kunnen worden. Dit betekent dat er eigenlijk nog maar één voorwaarde is voor de toepassing van beleidsregels: leidt de toepassing tot een onevenredig gevolg voor de belanghebbende? In zo'n geval is er sprake van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van de beleidsregel afgeweken moet worden.

Gevolgen van de nieuwe lijn

Bestuursrechters hebben sinds 2016 in een aantal zaken toepassing gegeven aan de nieuwe lijn. Vaak wordt hierin het bestuursorgaan verweten dat het onterecht, geen acht geslagen heeft op omstandigheden die misschien als bijzondere omstandigheden aangemerkt hadden kunnen worden. In de meeste uitspraken waarin de nieuwe lijn aangehaald wordt, leidt dit echter niet tot de conclusie dat het bestuursorgaan moet afwijken van de beleidsregel. Vaak moet het bestuursorgaan echter een betere motivering hebben, die bestaat uit meer dan alleen een verwijzing naar de beleidsregel.

Verder blijkt uit verschillende uitspraken dat het afwijken van beleidsregels eenvoudiger is geworden. Een door het bestuursorgaan ongewenste uitkomst kan immers met een verwijzing naar de nieuwe jurisprudentie, als 'bijzondere omstandigheid' aangemerkt worden. Uiteraard wel met een goede motivering, maar de beleidsregel zelf kan intact blijven. Deze nieuwe lijn heeft gevolgen voor zowel het ingrijpend bestuursrecht (Opiumwet, intrekking APK-keuringsbevoegdheid, etc.) als het 'gewone' bestuursrecht.

Conclusie

Met de nieuwe lijn in de bestuursrechtspraak moeten bestuursorganen de belangen die belanghebbenden aanvoeren, afwegen tegen de belangen die met de beleidsregel gediend worden. Een simpele verwijzing naar de beleidsregel volstaat niet langer als reactie op tegenwerpingen van belanghebbenden. Dit brengt een nieuwe last voor het bestuursorgaan met zich mee. Het betekent echter ook dat eenvoudiger van beleidsregels afgeweken kan worden, ten nadele van de burger. De vraag is of dit op termijn leidt tot achteruitgang van de kwaliteit van beleidsregels.