College Decentralisatie

Sheetnotes 18/19

Wat zijn de veranderingen in de hoorcolleges?

• De volgorde van de behandelde onderwerpen in het eerste hoorcollege van deze week is gewijzigd.

• De Raad en uitleg over dit orgaan is een nieuw onderwerp, evenals art. 160 Gemeentewet en de taken van het College.

Wat is belangrijk voor het tentamen?

• Belangrijk voor het tentamen is om op een rijtje te hebben wat de taken zijn van de diverse organen.

Aantekeningen hoorcollege 1 16/17: decentraal bestuur

De organen die de gemeente en het provinciale bestuur hebben, wat mogen ze?

N.B. Wanneer er over de gemeente of over de provincie wordt gesproken, kan er vaak ook het andere orgaan worden bedoeld, tenzij anders aangegeven.

Belangrijke begrippen

Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Primair is het een eenheidsstaat, secundair gedecentraliseerd. Een gedecentraliseerde eenheidsstaat heeft een aantal belangrijke elementen. Ten eerste mag er nooit gehandeld worden in strijd met hogere wetgeving. De hogere organen houden toezicht. Ten tweede komt meer dan 90% van het geld van het rijk. Ten derde heeft elk domein een eigen huishouding. Door de openheid, het rijk dat kan zeggen wie wat doet, hebben de gemeenten en provincies minder te zeggen. De openheid is niet nieuw. Voor 1848 hadden gemeentes en provincies al een eigen huishouding.

In Nederland is er ook sprake van deconcentratie. Deconcentratie heeft niets met decentralisatie te maken. De centrale overheid kan besluiten delen van ministeries te verspreiden over het land. Simpelweg omdat het makkelijker is om meer locaties te hebben.

Een ander begrip is functionele decentralisatie. Organen die een bepaalde overheidstaak of functie hebben gekregen. Dit zijn bijvoorbeeld waterschappen en scholen.

Heel belangrijke begrippen zijn autonomie en medebewind. Autonomie geeft de bevoegdheid tot het maken van eigen regels. Medebewind ook, maar dan in opdracht van de rijksoverheid. Bij autonomie is er sprake van een alleenrecht. Het belang van autonomie is dat de gemeentes en provincies een handvat bezitten om nog enigszins mee te kunnen praten. Voor medebewind geldt dat de rijksoverheid op die manier meer grip houdt.

De bestuurlijke hoofdstructuur werkt in Nederland als volgt; er zijn drie bestuursorganen. Gemeente, provincie en het rijk. Deze drie organen voeren de overheidstaken uit. Het orgaan met de maximale democratische legitimatie heeft het meest te zeggen. Dat orgaan is het meest democratisch gekozen. Bij de gemeente geldt bijvoorbeeld dat de Raad het belangrijkste is. Dit komt omdat dit orgaan ten opzichte van het College het meest democratisch gelegitimeerd is.

Grondwettelijk kader sinds 1848

De pijlers van Thorbecke werken door in de Grondwet.

Ten eerste is het van belang dat de wetgever de uiteindelijke baas blijft. De opheffing van de gemeente, of een eventuele fusie kan alleen bij wet in formele zin.

Ten tweede was er, en lijkt er lokale autonomie te blijven. In werkelijkheid is er echter weinig meer van over.

Er is sprake van lokale democratie: eerder kenden we een stelsel van erfopvolging. Lokale besturen moeten tegenwoordig een democratische grondslag hebben in de vorm van een volksvertegenwoordiging.

Zoals zojuist gezegd, volgens artikel 125 hebben de organen met de maximale democratische legitimatie de zwaarste (wetgevende) bevoegdheden.

Er geldt een monistisch stelsel (volgens de Grondwet.) Vanuit de gemeentewet geldt een dualistisch stelsel, sinds 2002. Bestuurslichamen zijn verticaal geordend met organen. In gemeente geldt dat het College de uitvoerende macht is. De Raad heeft voor het grootste deel een controlerende bevoegdheid.

Volgens art. 125 lid 1 zijn er drie organen in de gemeente, ten eerste het College van B&W (wethouders en de burgemeester), ten tweede de burgemeester zelf en ten derde de raad. De burgemeester heeft een belangrijke bevoegdheid, daarom wordt hij door de kroon, bij koninklijk besluit benoemd. De raad wordt rechtstreeks door de bevolking gekozen. Hij heeft dan ook de maximale democratische legitimatie.

Het College van B&W

De wethouders worden door de Raad benoemd. Het kan enigszins vergeleken worden met de ministers, gekozen door de coalities van het parlement. De wethouders zijn zowel individueel als gezamenlijk verantwoordelijk voor het gezamenlijke bestuur.

Er is sprake van Collegiaal bestuur: De wethouders hebben een politieke verantwoordelijkheid t.o.v. de Raad. (art. 161). Het college, zowel geheel als individueel zijn zoals net gezegd verantwoordelijk voor het door het college gevoerde bestuur. Ze kunnen ook individueel worden weggestuurd. Toch is het niet helemaal zoals dat landelijk gebeurd. Landelijk kunnen ministers ook voor hun eigen functioneren worden aangesproken, meestal zullen ze ook wel weggestuurd wanneer het hun individueel handelen, betreft maar staatsrechtelijk gezien bestaan de wethouders niet individueel en zullen ze dus alleen aangesproken worden op gezamenlijk handelen.

Op grond van art. 49, p- en g- wet heeft de raad de mogelijkheid om één of meer leden van het College weg te sturen. Sanctie is de vertrouwensregel, die nu wel is geschreven.

De rechtspositie van een wethouder is erg politiek. Er zijn wel regelingen met betrekking tot het pensioen maar als je weg moet, moet je weg. De rechter zal zich er niet mee bemoeien.

Burgemeester en CdK.

De commissaris van de Koning is een rijksorgaan.. (art. 126 Ambtsinstructie) De Provincie- en de gemeentewet hebben hier niets over te zeggen, en een provinciaal orgaan. (art. 125 Gw.)

De minister van Binnenlandse Zaken is verantwoordelijk voor het handelen van de Commissaris van de Koning.

De burgemeester is een lokaal bestuurder, tevens namens het rijk. Daarom is een Koninklijk Besluit vereist.

De aanstellingswijze wordt echter grotendeels door de Raad beheerst. Ze hebben op grond van art. 131 Gw en art. 61 een aantal rechten verworven;

• De profielschets

• Een ‘sollicitatiegesprek’ met een vertrouwenscommissie

• Aanbeveling van commissie die eigenlijk altijd wordt opgevolgd.

Door deze drie dingen kan de keuze voor een nieuwe burgemeester worden beïnvloed.

Het ontslag van een burgemeester is ook grotendeels in handen van de Raad. Wanneer de verhouding tussen de raad en de burgemeester namelijk is verstoord is dat vaak reden genoeg om hem te ontslaan of te schorsen.

De burgemeester moet zich net als het College verantwoorden tegenover de Raad. De burgemeester is daar waar hij handelt, verantwoordelijk. Ook over zijn privéleven. De burgemeester heeft daarnaast ook een passieve informatieverplichting. Hij moet vragen altijd naar waarheid beantwoorden en eventueel informatie leveren.

Als burgemeester en wethouder moet je dus te allen tijde opletten wat je doet. Je bent vrij snel je baan kwijt.

Aantekeningen hoorcollege 2 16/17: functioneel decentraal bestuur

In het vorige college werd er gesproken over het institutionele decentrale bestuur. Nu over het functionele decentrale bestuur. Waar het vorige week ging over wie is wat, gaat het nu over wie mag wat. We beginnen met de gemeenteraad.

De gemeenteraad

De gemeenteraad is het hoofd van de gemeente. Art. 125 , jo. 124 lid 1 Gw. De raad zou ook in een dualistisch stelsel de baas zijn omdat het, het meest democratische orgaan is. Vorige keer hebben we gezien dat het orgaan met de maximale democratische legitimatie het hoogste orgaan is.

Gemeente én provincies mogen zich in principe mede-regelgevers noemen. Eigenlijk zijn bijna alle autonome taken van de gemeente wel weggenomen. Tegenwoordig speelt er voornamelijk medebewind. Dit laatste heeft als voordeel voor het rijk dat er veel gelijkheid heerst door het hele land.

Volgens de Grondwet is de raad het centrale orgaan. Volgens de gemeentewet ligt dat net iets anders. De Raad houdt zich voornamelijk bezig met het aansturen op hoofdlijnen. Het college houdt zich voornamelijk bezig met de dagelijkse gang van zaken.

In 2002 heeft zich een dualisering doorgevoerd. Het monistische stelsel was niet langer mogelijk in een verzorgingsstaat zoals die van ons. Met de wet wilde de overheid de gemeente en het college van elkaar afscheiden. Eerst was de raad het centrale orgaan in de gemeente, tegenwoordig heeft de raad alleen nog kader stellende en controlerende taken. Het college houdt zich bezig met bestuurlijke en uitvoerende taken binnen de door de raad gestelde kaders.

de gemeenteraad delegeert steeds meer taken aan het college. Ze houden zich steeds meer bezig met toezicht. Dat was ook één van de doelen van de dualisering. Dit heeft als gevolg dat het college steeds dominanter word. De voorbereidende rol die steeds meer wordt uitgebreid wordt langzaam maar zeker sturend. Het is de vraag of de raad dat wel wil.

Dat er zoveel discrepantie is tussen de grondwet en de gemeentewet komt doordat de wet op de dualisering in 2002 niet tot stand had kunnen komen wanneer de grondwet betrokken was geweest. Een grondwetswijziging komt namelijk zelden tot stand. Ze hebben zich dus gewoon heel veel moeite bespaard. De wetgever besloot simpelweg dat de wet niet in strijd is met de grondwet. Dat was verder voor iedereen voldoende.

De raad delegeerde dus ook bestuurlijke en wetgevende bevoegdheden naar het college. De raad heeft nu vooral controlerende bevoegdheden. Dat Is nu in het dualistische stelsel erg belangrijk. Ze plaatsen zich wel erg op afstand. Het is ook belangrijk om de invloed van de regering te drukken. De raad is immers het meest democratische orgaan.

De raad heeft dus een controlerende bevoegdheid, een regel stellende bevoegdheid en ook het begrotingsrecht. In de begroting wordt opgenomen; wat willen wij, wat doen wij en wat moet dat kosten. De begroting is het hoogtepunt in de Nederlandse gemeente. De drie W’s, zojuist genoemd zijn de doelstellingen voor de uitgaven van het college.

Verder mag de raad plannen maken voor bijvoorbeeld huisvesting, milieu, scholing et cetera en mag hij ook doelen stellen waar het college zich aan moet houden.

Het is belangrijk om te beseffen dat de Raad niet één figuur is. Het is wel één orgaan maar het bestaat uit verschillende mensen, verschillende ideeën en natuurlijk verschillende fracties. De praktijk is dus dat er erg politiek wordt bestuurd.

Regelgeving

Er ontstaan problemen bij bestuur wanneer de bevoegdheid niet zuiver verdeeld is. Op grond van 108 gemeentewet bijvoorbeeld is de bestuurstaak niet van de gemeenteraad afgeschreven.

In de gemeentewet wordt er in de artikelen 147 en 149 vermeld hoe de regelgeving moet worden gemaakt en wie dat mogen doen.

De gemeenteraad heeft hierin het recht van amendement en initiatief. (art. 143 a & b Gemeentewet)

De grenzen van de bevoegdheid van de raad met betrekking tot het maken van regelgeving liggen in het territoir (de zijgrens), de bovengrens en ondergrens.

De territoir is heel simpel te stellen. Gemeentelijke verordeningen mogen alleen gelden binnen het eigen grondgebied. De bovengrens betekent dat een gemeentelijke verordening niet in strijd mag zijn met een hogere regeling. De ondergrens is dat de gemeenteraad met zijn bevoegdheden niet verder mag gaan dan de openbare orde. Alleen in de publieke sfeer dus. De particuliere sfeer is behoudens enkele uitzonderingen verboden terrein. Je merkt dus al direct dat dat vragen oproept. Want waar eindigt de publieke sfeer dan? Dat is erg onduidelijk.

Er zijn verscheidende verordeningen. In principe mag er geen strijd zijn met hogere regelgeving en hoeven verordeningen die naast andere verordeningen bestaan niet te worden meegenomen als er in hogere regelgeving ook al iets over vermeld is. Bij een anterieure verordening bestaat de gemeentelijke verordening met hetzelfde onderwerp wél naast een hogere regeling. Dit mag alleen wanneer er sprake is van hetzelfde onderwerp én hetzelfde motief.

Bij de posterieure verordening is er sprake van een verordening die mag worden ingesteld wanneer er al hogere regelgeving is met hetzelfde onderwerp. Ook nu moet er sprake zijn van hetzelfde motief.

De raad heeft diverse controle-instrumenten. De eerste is het budgetrecht (189). Wanneer je kunt bepalen wat het budget is kun je immers ook een heleboel bepalen over wat daarmee wordt uitgegeven. Daarnaast bestaat het recht van interpellatie (art. 155) het vragenrecht. Er mogen echter alleen vragen worden gesteld wanneer deze van te voren zijn aangemeld. Voor schriftelijke vragen geldt een termijn van zes weken. Op grond van 155a hebben ze ook het onderzoeksrecht. Dit recht lijkt misschien een beetje op het enquêterecht. Het is echter lang niet zo uitgebreid. Veel van de vergaande bevoegdheden heeft de raad hiervoor niet. Ze hebben ook, net als Kamerleden het recht om een motie in te dienen en controleverordeningen uit te geven.

Het college

Het college heeft een bestuurstaak op grond van 160 Gemeentewet. Volgens lid 1 is het college in ieder geval bevoegd (dus er is nog meer) tot het;

• Dagelijks bestuur

• De voorbereiding en de uitvoer van het beleid

• De organisatie van het ambtelijk apparaat

• En contracten

Het dagelijks bestuur is heel breed te trekken. Het gaat over besluitvorming en beleidsmaatregelen. Het tweede kopje is daar eigenlijk ook een apart onderdeel van. De organisatie van het ambtelijke apparaat gaat over de ambtenaren. De raad staat daar tegenover met de begroting. Het ambtelijke apparaat is dan ook nummer 1 op het lijstje met bezuinigingsmogelijkheden. Het laatste puntje is het contract. Het college heeft daar wel een bevoegdheid voor maar met het oog op de vertrouwensregel wordt in contracten vaak vermeld dat ze gelden behoudens toestemming van de r raad.

Dat deze bevoegdheden bij wet zijn voorgeschreven wil niet zeggen dat dit exclusieve bevoegdheden zijn. de Raad mag zich hier best tegenaan bemoeien. Dat zou niet verstandig zijn, anders halen ze zich veel te veel op de hals, maar het zou in principe mogelijk zijn.

Sinds de veranderingen van 2002 zijn er een aantal wetten (sectorwetten) die moesten worden aangepast omdat de bestuursfuncties werden overgeheveld naar het college.

De burgemeester

Het burgemeesterschap is een gecompliceerd ambt. Als burgemeester ben je voorzitter van zowel de raad als van het college. Je hebt in de raad echter geen stem, welke je binnen de raad wel hebt. (Art. 9, 34 lid 2 Gemeentewet)

Daarnaast heb je als burgemeester vergaande zorgplichten. (art. 170 Gemeentewet) Je moet zorgen voor tijdige voorbereiding, vaststellingen en uitvoering van het beleid et cetera.

Als burgemeester ben je naast je taken in het college en de raad ook nog een zelfstandig orgaan en wordt je geacht de openbare orde tot op zekere hoogte te handhaven. (Art. 172)