Onderhandelend wetgeven: een proces van geven en nemen - Stoter & Huls - Artikel

Hoe ziet het interactieve proces in de wetgeving eruit?

Er moet meer onderzoek komen naar de interactiviteit van wetgevingsjuristen en ook mislukte projecten moeten in die studie worden opgenomen. Wetgeving is namelijk een multidisciplinaire arbeid.

Wie maakt de keuze voor interactiviteit?

In de casus van het proces van de liberalisering van de binnenvaart (VenW) nam de minister zelf het initiatief tot overleg met nauwe betrokkenheid van de secretaris-generaal en de directeur-generaal. Bij de casus van de herziening van het burgerlijk procesrecht (Justitie) was het de betrokken wetgevingsjurist zelf in instemming met zijn directeur. In de twee andere casussen van de elektriciteitswet (EZ) en de totstandkoming van het Besluit glastuinbouw (VROM) werd de keuze gemaakt door de beleidsafdelingen. 

Alleen bij Justitie was de wetgevingsdirectie dus bij de beslissing tot het aangaan van een interactief proces betrokken. Bij EZ was er wel indirect contact met de beleidsafdeling.

Belanghebbenden kunnen een zekere invloed hebben op de keuze voor interactie. 

Wat zijn de criteria voor de keuze voor interactiviteit?

Het vergroten van het draagvlak is een belangrijk criterium. Ook komt in de Justitie-casus naar voren dat de inbreng van deskundigheid een belangrijke reden kan zijn.

Wat zijn de verschillende vormen van interactiviteit?

Ambtenaren informeren de sector over nieuw tot stand te brengen regelgeving, EZ consulteert de bedrijven door het rondsturen van de beleidsnota. VenW liet zich adviseren door conceptwetteksten voor te leggen aan het Deelorgaan Binnenvaart. Ook bij de casus Justitie liet de wetgevingsjurist zich adviseren door concepten te delen met wetenschappers. Bij VROM werd was er spraken van coproductie: ze kwamen gezamenlijk tot de Integrale Milieudoelstelling.

Wat zijn de juiste momenten van interactiviteit?

De onderhandelingen over de milieutaakstellingen werden al afgerond voordat de wetgevingsjurist aan het besluit begon te schrijven. De concepten kunnen ook tijdens het ontwerpproces worden voorgelegd. Ook zijn er onderhandelingen met de sector gedurende de kamerbehandeling.

Het ontstaan van interactiviteit hangt samen met de momenten waarop de overeenstemming wordt vastgelegd in een document.

De wetgevingsjurist heeft een grotere betrokkenheid, naarmate de tekst van het wetsvoorstel verder gevorderd is.

Veel wetgevingsjuristen geven aan dat er vaak pas te laat (als het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer ligt) gegrepen wordt naar interactiviteit.

Wat is de tijdsduur van interactiviteit?

Er wordt relatief veel tijd besteed aan het bereiken van overeenstemming over de doelstelling en de globale inhoud van de regeling. Voor het ontwerpproces en de interactiviteit is er minder tijd.

In alle vier de casussen kostten de interactieve processen meer tijd dan van te voren gedacht. In geen van de gevallen was het interactieve proces stopgezet.

Wat zijn de verschillende onderwerpen van interactiviteit?

In drie van de vier gevallen bepaalde de beleidsafdeling de onderwerpen van de interactiviteit. In VROm en VenW hadden de behandelingen ook betrekking op het definiëren van het probleem.

De wetgevingsjuristen (m.u.v. Justitie-casus) komen pas in beeld als de onderhandelingen zich toe gaan spitsen op een oplossing. Er wordt dan gesproken over de juridische randvoorwaarden.

In de Justitie-casus was de interactie in belangrijke mate de specifieke deskundigheid van de gesprekspartners.

In VenW en VROM voerden de sectorale belangen de boventoon.

In EZ werd geprobeerd om het publieke belang wat meer op de voorgrond te plaatsen.

Wie zijn de participanten aan het interactieve proces?

Participanten zijn bijvoorbeeld belangenorganisaties, het bedrijfsleven, individuele burgers met verstand van zaken en georganiseerde beroepsgroepen. 

Er bestaan verschillende vormen voor dit overleg. In VROM werd er onderhandeld in een stuurgroep/probleem-georiënteerd netwerk), waarin alle belangenorganisaties vertegenwoordigd waren.

In VenW werd er gepraat met een door de minister ingestelde belangengeoriënteerde overlegpartner. 

Het is de beleidsafdeling die bepaalt met wie en wanneer er wordt gesproken (m.u.v. Justitie).

Een belangrijke leidraad in het kiezen van gesprekspartners is: wie op tijd piept, wordt gehoord. Hierdoor zijn dus niet alle groepen belanghebbenden altijd vertegenwoordigd.

In de vier casussen gebeurde de selectie van gesprekspartners niet expliciet. Vaak zijn de mensen en organisaties al bekend bij het departement.

Hoe is het interactieve proces ingericht?

De beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen bellen en mailen met de externen, maar er is ook overleg op een meer gestructureerde manier.

Er kwam bij EZ een hoorzitting en EZ overlegde apart met bedrijven gedurende een periodiek overleg. Er waren wel weinig mechanismen ingebouwd om overeenstemming te bereiken.

Interactieve processen worden ook gejuridiseerd door bijvoorbeeld een advocatenkantoor. Interactieve processen kunnen ook worden vormgegeven door een onafhankelijke bemiddelaar.

Wat is de invloed van het soort wetgeving op het interactieve proces?

Naarmate een wetgevingsproject meer politieke belangstellingen geniet, gezichtsbepalend is voor de minister en concrete belangen van een sector beïnvloedt, is de ruimte voor de wetgevingsjurist beperkter. Dit betekent dat hij een minder grote rol aanneemt in het interactieve proces.

Ook heeft het soort wetgeving invloed op het soort gesprekspartners, als belangen in grote mate beïnvloed worden, dan komen er andere gesprekspartner, wanneer belangen maar weinig beïnvloed worden.

Als sectorale belangen direct worden geraakt, nemen de betrokken beleidsafdelingen meer regie over de interactieve processen en neemt de rol van de minister af. 

Wat is de invloed van de organisatie van het departement op interactiviteit?

Bij Justitie is er een relatief autonome positie voor de wetgevingsjurist, bij de andere drie departementen was dit minder. Als zij werden betrokken, hadden ze een zeer beperkte invloed. 

Bij een centrale wetgevingsdirectie is er altijd nog een directeur die tegenwicht kan bieden tegen de directeur-generaal. 

Wat houden de eisen van rechtsstatelijkheid in voor de interactiviteit?

Het onderhandelend wetgeven zorgt voor een betere aansluiting op de praktijk en het creëren van draagvlak. Het kan er wel toe leiden dat wetgeving wordt ingericht op de belangen van de sector waarmee wordt gesproken. Het lijkt een negatieve invloed te hebben op de integrale belangenafweging, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Er is niet voldoende sprake van een inhoudelijke afweging, dit tast de legitimiteit van de wetgeving aan. 

Ook bestaat er de kans dat degene die het hardst piept, het meeste zijn belang naar voren kan brengen, dit heeft negatieve gevolgen voor de transparantie en de intergraliteit van de belangenafweging. 

Ook worden vaak al bekende organisaties gebruikt, de belangen van nieuwkomers komen zo niet makkelijk aan het licht. De processen zijn ook niet transparant. Dit schaadt de beginselen van behoorlijke belangenafweging, evenredigheid, gelijkheid en het motiveringsbeginsel.

De schrijvers concluderen hierdoor dat juridische kwaliteitseisen belangrijker moeten zijn dan politieke en beleidsmatige preferenties.

Ook heeft het onderhandelend wetgeven invloed op de leesbaarheid en de inzichtelijkheid van de wrt.

Wat is de juridische rol van de wetgevingsjurist?

Verschillende soorten wetgevingsprojecten stellen verschillende eisen aan wetgevingsjuristen.

De wetgevingsjurist van de herziening van het burgerlijk procesrecht kon getypeerd worden als de deskundige. Die bij de Elektriciteits-wet kom worden getypeerd als de samenwerker. De wetgevingsjurist van de Tijdelijke wet vrachtverdeling Noord-Zuid-vervoer is de verbinder en de wetgevingsjurist van het Besluit glastuinbouw is de strategische steunzoeker.

Hoe zorgt men voor kwaliteit van wetgeving?

De wetgevingskwaliteitseisen moeten in acht blijven worden genomen, daarom kunnen wetgevingsjuristen en wetgevingsdirecties niet slechts van de zijlijn meekijken, ook moet er een betere communicatie tussen wetgevingsjuristen en beleidsmedewerkers komen.

Wetgevingsjuristen moeten zich ook bewust zijn van de vele verschillende functies die zij hebben.

Moet er nog meer interactief plaatsvinden?

Nadat interactieve processen belangrijk zijn voor het proces, moet de wet zelf ook ruimte bieden voor interactie. 

Hoe wordt wetgeving bestendig?

De wetsprocedure en de rechtszekerheid lijdt onder de continue wijzigingen in de Tweede Kamer.

Wat is de rol van advocaten in het wetgevingsproces?

De kans is aanwezig dat in de nabije toekomst de advocaat vaker als onderhandelingspartner wordt meegenomen in het wetgevingsproces.

Wat bevelen de schrijvers concreet aan?

Legislatief beraad

Aan het begin van het proces moet een legislatief beraad worden gehouden over de opties van interactiviteit. Bij het maken van de afspraken die daarop volgen, moet rekening worden gehouden met het soort wetgeving en het doel van het interactieve proces.

Rol van de wetgevingsjurist

De wetgevingsjurist moet tijdens het hele proces onderhandelend betrokken zijn, hij geeft verantwoording van het interactieve proces.

Coalitiepartners

De wetgevingsjurist moet vanaf het begin professionele partners (binnen en buiten de overheid) identificeren en daarmee een netwerk onderhouden.

Nieuwe vormen interactiviteit

Er moet verder geëxperimenteerd worden met websites.

Opleiding en selectie wetgevingsjuristen

Er moet in de opleiding aandacht worden besteed aan de vele aspecten van wat de wetgevingsjurist doet. Er moet ook nagedacht worden of een wetgevingsjurist alleen alle vaardigheden moet hebben, of dat hij moet samenwerken met een andere wetgevingsjurist.