Deze samenvatting over de grondslagen van de bestuurskunde is geschreven in het studiejaar 2013-2014 bij het boek Grondslagen van de bestuurskunde van Rutgers.

Introductie tot Bestuurskunde en het beroep Bestuurskundige

Drie vragen
Een bestuurskundige kent het openbaar bestuur, haar aard en haar werking. Een van de vaardigheden van een bestuurskundige is haar vermogen om verbanden te leggen tussen de verschillende manieren waarop bestuursverschijnselen kunnen worden begrepen. Hierbij wordt gekeken naar politicologische, sociologische, economische en juridische inzichten. Doordat het openbaar bestuur zeer complex en gefragmenteerd is, is er behoefte aan een kennisintegrerende bestuurkunde.

Om beter te begrijpen wat bestuurskunde nu eigenlijk is, kunnen er drie vragen worden gesteld:

• Waar komt het vak vandaan?
• Hoe wordt zijn object van studie begrepen?
• In hoeverre kan de bestuurskunde interdisciplinair zijn?

Deze vragen geven meer inzicht in de grondslagen van de bestuurskunde, ook wel
metabestuurskunde genoemd.

Bestuurskundige en bestuurder
Een bestuurder hoeft geen bestuurskundige te zijn. Toch wordt de bestuurskunde vaak verward met 'de kunde van de bestuurder', omdat het meer praktijk gericht lijkt te zijn dan andere sociale wetenschappen. Zo zijn op congressen de sprekers vaak bestuurders in plaats van bestuurskundigen. Het is dan ook belangrijk om een onderscheid te maken tussen bestuurkundige vraagstukken, die wetenschappelijk van aard zijn, en bestuurlijk problemen, die bestaan uit problemen die een bestuurder kan tegenkomen.

Hoewel veel inzichten en vraagstukken rechtstreeks uit de samenleving komen en de bestuurskundige kennis wordt gebruikt om problemen uit de praktijk op te lossen, betekent dit niet dat de kennis altijd ‘direct bruikbaar’ is. Bestuurskunde is een wetenschappelijk vakgebied dat niet alleen gezien moet worden in de zin van ‘maatschappelijke vragen’. Om zich te kunnen ontwikkelen dient er ook aandacht te worden gegeven aan vragen die soms heel praktisch kunnen zijn, maar soms ook onzinnig lijken.
Het is bij de bestuurskunde in vergelijking met studies als psychologie en rechten minder duidelijk welke baan er na de studie volgt. Men kan bestuurder worden, maar hiervoor hoeft de persoon niet perse bestuurskunde te hebben gestudeerd. Bestuurskunde is dan ook anders dan andere studies, het is een kennisintegrerende wetenschap. De vraag is nu of het dan nog nodig is als apart vakgebied, aangezien het de kennis uit verschillende wetenschappen combineert. Er is zelfs een auteur die zegt dat geen enkele andere wetenschap onderzoek zou mogen doen naar de verschijnselen van (openbaar) bestuur, wil de bestuurskunde een bestaansrecht hebben. Er zijn veel verschillende meningen over het bestaansrecht van bestuurskunde. Voor het beantwoorden van de vraag, wat is het nut van de bestuurskunde dient er te worden gekeken naar de grondslagen van bestuurskunde. Door te reflecteren kunnen de mogelijkheden worden onderzocht, ziet men wat wenselijk is, wat wordt gedaan en wat kan worden gedaan.In dit boek wordt getracht een overzicht te geven van de vele verschillende opvattingen.

Zelfbeeld
Er is geen eenduidig zelfbeeld, toch bestaan er wel een aantal breed gedragen ideeën over de bestuurskunde. Het onderwerp van de studie is volgens velen de inrichting en leiding van het openbaar bestuur. Volgens Rosenthal is openbaar bestuur “het geheel van organisaties en activiteiten die zijn gericht op de besturing van de maatschappij”. Al wordt dit begrip tegenwoordig steeds ruimer opgevat. Er wordt gesproken over de publieke sector, en nog ruimer, ‘governance’ als het geheel van maatschappelijk sturing, door niet alleen de overheid, maar ook private, profit- en non-profitorganisaties.

Ook over de aard van de bestuurskunde bestaan er diverse opvattingen. Het wordt gezien als een interdisciplinaire wetenschap of een semi-wetenschap. Later in de 20^ste eeuw heeft men een voorzichtiger opvatting.

Zo zegt Rosenthal “De bestuurswetenschap is de wetenschap die zich uitsluitend bezighoudt met de studie van de interne en externe werking van de structuren en processen van het openbaar bestuur”. Van braam geeft het belang van bestuurskunde als wetenschap aan:

“De bestuurskundige onderzoekt (hij beschrijft, analyseert en verklaart) hoe het openbaar bestuur feitelijk is georganiseerd en functioneert en tracht aan te geven hoe de inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur zouden kunnen worden verbeterd, veranderd, beheerst”. Volgens van braam zijn er twee takken van bestuurskunde, de descriptieve bestuurskunde en de prescriptieve bestuurskunde. Bij de eerste gaat het om de beschrijving en verklaring van het openbaar bestuur. De prescriptieve bestuurskunde bouwt hierop voort en probeert aanbevelingen te ontwikkelen.

Van braam gaat in op het onderscheid tussen bestuurswetenschappen en bestuurskunde.
Bestuurswetenschappen: is een overkoepelende term voor het geheel aan wetenschappen die verschijnselen van bestuur bestuderen. Zoals politicologie, sociologie, rechten, etc.
Bestuurskunde: is de wetenschap waarin geprobeerd wordt bestuursverschijnselen vanuit verschillende invalshoeken te onderzoeken en inzichten te integreren.
opvatting die breed gedeeld zijn
- Het object van studie is ‘het openbaar bestuur’.
- Bestuurskunde wordt door bestuurskundigen als een wetenschap gezien, een wetenschap die bruggen probeert te slaan.
- Bestuurskunde probeert alle benaderingen van het openbaar bestuur bijeen te brengen, of zou dit moeten doen.
Bestuurskunde in het buitenland
Engeland/ VS: Study of Public Administration
Duitsland: Verwaltungswissenschaft
Frankrijk: Science Administrative
Er zijn echter cultuurverschillen. Zo is de Duitse bestuurskundige vaak meer juridisch opgeleid. Ook de opvatting over het begrip wetenschap is in de landen niet hetzelfde. In Nederland en Duitsland wordt dit begrip breed opgevat. In Engeland en Frankrijk worden alleen vakgebieden die een natuurwetenschappelijke methode volgen aangeduid als wetenschap. Bestuurskunde is daar geen wetenschap, maar een ‘study’ en dus geen ‘science’. Tot slot is er verschil in wat er onder het begrip ‘openbaar bestuur’ wordt verstaan. Zo kent Duitsland geen onderscheidt tussen beleid en politiek en kan een ambtenaar zich dus bezighouden met ‘Politik’.
 

Wat is wetenschap: een eerste benadering
Wanneer bestuurskunde een wetenschap wordt genoemd wordt met het begrip wetenschap verwezen naar “kennis die objectief is in de zin dat deze voor iedereen toegankelijk is en op methodische wijze is verworven”. Dus het kennisverwervingproces is een belangrijk kenmerk voor wetenschappelijke uitspraken samen met navolgbaarheid en rechtvaardigingsgrondslag.

Bij bestuurskundige gaat het om kennis van de sociale werkelijkheid. In deze sociale werkelijkheid wordt ons gedrag vooral bepaald door ons begrip van deze werkelijkheid. Zoals onze opvatting over de aard van de mens, de afspraken die gelden en de mate en vorm van sanctie die daarop volgt.

De sociale werkelijkheid is een menselijke constructie en geen gegeven. Zo bepalen afspraken, die kunnen worden afgedwongen en tot ons zijn doorgedrongen door onze opvoeding, wat publiek en privaat is, en wie waarvoor verantwoordelijk is. Door opvoeding en studie leert men hoe de sociale werkelijkheid functioneert. De opvatting over wat werkelijkheid is noemt men ontologie.

In de wetenschap wordt veel gebruik gemaakt van ontologische opvattingen. Bijvoorbeeld over de aard van de mens, is het een ‘homo sociologicus’ die op basis van altruïstische motieven handelt, of is het een ‘rationele actor’ die naar nutsmaximalisatie streeft.

Maar hoe kan iemand nu wetenschappelijke kennis verwerven en waarover? Deze vraag is onderwerp van de epistemologie. Het gaat hierbij om vragen naar werkelijkheid, betekenis, waarheid en geloof. Het verschil tussen praktijkkennis en wetenschappelijke kennis is dat wetenschappelijke kennis verklaard waarom iets op een bepaalde manier moet gebeuren en het kan de voorwaarden waaronder iets gebeurt beschrijven, het is dus niet alleen een kwestie van gevoel.

Methodologie gaat over de manier waarop men tot wetenschappelijke kennis komt. Oftewel de methode die er wordt gebruikt. Het is een onderdeel van epistemologie. Logica is een belangrijk onderdeel van methodologie, in de Griekse oudheid werd het gezien als ‘voorwetenschap’. Want wetenschappelijke redeneringen moeten voldoen aan de regels van logica wil men ze aanvaarden.
Dus methodologie is een onderdeel van epistemologie, maar ontologie is ook weer onderdeel van epistemologie. Waarbij er vanuit wordt gegaan dat alleen empirische verschijnselen (zintuiglijk waarneembare dingen) wetenschappelijk kunnen worden onderzocht.
Om de werkelijkheid te kunnen afbakenen is er bij wetenschappelijk onderzoek sprake van objectconstitutie. Want objecten worden pas wetenschappelijk onderzoekbaar wanneer er is gekarakteriseerd en afgebakend wat voor de objecten specifiek wordt geacht. Wanneer je dit niet aangeeft kan het onderzoek niet worden herhaalt. Want iemand anders ziet het object misschien op een andere manier.

Bestuurskennis
Niet alle kennis die we tegenkomen in het openbaar bestuur is wetenschappelijk. Van Braam heeft voor deze kennis het woord bestuurskennis, “Bestuurskennis is weten waartoe en hoe er bestuurd wordt en/of zou moeten worden.., hoe men in een bepaalde context van maatschappelijke verhoudingen en omgevingsfactoren bestuurlijk te werk gaat. Bestuurskennis is een optelsom van bestuursrelevante maatschappijkennis en van kennis omtrent het besturen zelf”.
Wanneer men dieper ingaat op het begrip kennis, ontstaat er een spanning tussen kennis en geloof. Want, rust niet alle kennis op geloof in de waarheid van iets?
Het verschil tussen kennis is, dat in het geval van kennis het bewijs sterker is. Daarnaast kan geloof waar of onwaar zijn, maar kennis is altijd waar.
 

Wat is wetenschap: een tweede benadering
Van oudsher is een opleiding aan de universiteit wetenschappelijk van aard. Dit sluit niet uit dat er ook opleidingen zijn die meer praktijkgericht zijn (geneeskunde).
Bestuurskunde is een wetenschappelijk vakgebied met een grote mate van praktijkgerichtheid. Om te leren de bestuurskundige kennis toe te passen en kritische te beoordelen is een vak als wetenschapsfilosofie van belang. Zij geeft geen methode of technieken voor onderzoek, maar gaat in op de betekenis van waarheid, geldigheid, etc.
Wetenschappelijke kennis streeft naar intersubjectiviteit, dit betekent dat de verworven kennis voor anderen toegankelijk dient te zijn, en de totstandkoming navolgbaar is.

Bij de vraag naar wat wetenschap nu precies is, komt het standaardbeeld van de empirische cyclus naar voren. Dit houdt in dat kenniswerving ontstaat door een kringloop van zintuiglijke waarneming naar wetmatigheid, gevolgd door een theoretische verklaring voor die wetmatigheid. Op basis van deze theorie kunnen verwachtingen over de werkelijkheid worden geformuleerd, die weer getoetst worden op hun juistheid door zintuiglijke waarnemingen.
Hoewel de empirische cyclus als algemeen model van de wetenschap wordt beschouwd, is er ook veel kritiek op. Zo is het lang niet altijd bruikbaar omdat het zich richt op ‘als..dan’-verbanden. Het zal dus niet toereikend zijn bij het begrijpelijk maken en interpreteren van menselijk gedrag. Volgens veel auteurs zijn sociale verschijnselen niet louter causaal te verklaren.

Een ander belangrijk beeld van de wetenschap komt van Thomas Kuhns paradigma theorie. Hij gaat er vanuit dat wetenschap een groepsactiviteit is en dat iedere groep zijn eigen geheel van vooronderstellingen, denkbeelden en voorbeelden heeft, die paradigma worden genoemd.

Het resultaat van dit wetenschappelijk onderzoek moet door de groep worden geaccepteerd. Al zal het zelden een ‘onbetwiste’ status hebben.
Een paradigma heeft nog meer kenmerken. Zo is iets pas een paradigma als een geheel van denkbeelden langer tijd de werkwijze van een groep wetenschappers bepaalt. Ook is er sprake van exclusiviteit. Als het ene paradigma wordt geaccepteerd dient het andere te worden afgewezen.

Aan het paradigma model kleven echter ook bezwaren. Zo is het niet goed toepasbaar op sociale wetenschappen. In sociale wetenschappen heeft het woord ‘paradigma’ zelfs een andere betekenis gekregen. Zo wordt met paradigma’s in de bestuurskunde gedoeld op een ‘diversiteit aan benaderingen’.
De grootste overeenkomst tussen het standaard model (emprirische cyclus) en het paradigma model is dat zij beiden verschillende wetenschappen op dezelfde manier beschrijven. Zij hebben een naturalistische manier van kijken. De sociale wetenschap wil zich niet beperken tot causaal verklaren. Het gaat om de betekenis en zingeving, niet alleen om oorzakelijke relaties. In de hermeneutiek, oftewel geesteswetenschappelijke methode ligt er meer nadruk op begrijpen, dan op causaal verklaren.
Kortom, wetenschap kenmerkt zich door een aantal epistemologische uitgangspunten die de grondslagen vormen voor wetenschappelijke begripsvorming: aannamen omtrent de werkelijkheid en de kenbaarheid daarvan. Dus ontologie is wat kunnen we onderzoeken en methodologische is hoe willen we dat onderzoeken.
In het volgende deel wordt ingegaan op de historische ontwikkeling van de bestuurkunde
Deel twee gaat in op de wijze waarop het kenobject tot stand komt.
En tot slotte wordt er in deel drie een specifiek aspect van het kenideaal behandeld, de mogelijkheid van samenhangende en omvattende kennis over het openbaar bestuur.

Deel 1: Historische grondslagen van de bestuurskunde

2. Een relatief nieuwe studie met een lange geschiedenis

Veel bestuurskundigen beschouwen de bestuurskunde als een jong vakgebeid. Aangezien het pas in de laatste halve eeuw serieus beoefend wordt in Nederland. Toch zijn de wortels van de bestuurskunde veel ouder.
Welke geschiedenis?
Hoewel besturen al zo oud is als de mensheid, ging het lange tijd alleen om de juridische en politieke kant. Pas sinds in de zeventiende eeuw begon men echt aandacht te krijgen voor de bestuurskundige kennis. Het is lastig om het pad van de bestuurskunde te traceren door de eeuwen heen aangezien de term bestuurskunde vrij recent is. Evenals de betekenis van regering, administratie, politiek en bestuur. Om toch een idee te krijgen wordt er gekeken naar literatuur waarbij de inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur centraal staan. Dus auteurs die verschijnselen beschrijven die wij tegenwoordig tot het ‘openbaar bestuur’ rekenen. En daarbij wetenschappelijk, praktijkgericht en kennisintegrerend te werk gaan.
Vier perioden
Er zijn in de geschiedenis van de bestuurskunde vier hoofdperiodes te onderscheiden.
De eerste is de prehistorie. In de prehistorie is men begonnen met de ontwikkeling van bestuur binnen de stammengemeenschappen.
 

Deze heeft zich ontwikkeld tot grote bestuurssystemen in tweede periode, namelijk de klassieke periode. In de periode leefden de farao’s, was het Romeinse rijk en het laatmiddeleeuwse keizerrijk van Karel de Vijfde. De inzichten uit deze periode zijn nog steeds van belang voor ons hedendaagse denken over bestuur.

De derde periode is de moderne periode. In deze periode van de zeventiende en achttiende eeuw ontstaat er een specifieke studie naar het openbaar bestuur. Met zocht naar samenhang, maar vooral wetmatigheden van het openbaar bestuur. In deze periode ontstaat er ook een universitaire opleiding. In europa is vooral het recht van groot belang binnen de studie.
De vierde periode is die van de hedendaagse bestuurskunde. Ongeveer vanaf de tweede helft van de twintigste eeuw. In deze periode is de visie op bestuurskunde gedifferentieerd. Er wordt niet langer gezocht naar enkelvoudige, eenduidige kennis over het openbaar bestuur.

3. Periode twee: De klassieken

Er is weinig bekend over bestuurlijke denken in de prehistorie. We weten wel dat er al een rolverdeling, functies en gedrags- en verwachtingspatronen, aanwezig waren.
 

Sumeriërs
De Sumeriërs waren de eerste historische bestuurders. Sumerië is de oudste complexe samenleving die ontstond in het huidige Irak. Vanaf de eerste geschriften blijkt het bestuur zoals we dat nu kennen al bijna in zijn geheel aanwezig te zijn. Sumerië ontstond ongeveer 5000 jaar geleden en bestond uit stadstaten die geleid werden door koning-priesters. Het bestuur was centralistische en vanuit onze ogen despotisch. De onderdanen van de stadstaten betaalden belasting en verrichten arbeid voor openbare projecten. Deze nieuwe sociale en economische activiteiten stelden ook nieuwe eisen aan het bestuur. Er ontstond een speciale scholing voor bestuurders en hun dienaren. Met name de scholing tot schrijver was zeer belangrijk. Deze scholing begon al op jonge leftijd. Men leerde schrijven, door teksten over te schrijven. Ook rekenen behoorde tot de opleiding. Na het succesvol afronden van de opleiding verkreeg iemand de titel ‘dubsar’ wat schrijver betekend. Ook werd hij/zij lid van een bevoorrechte elite. De voornaamste bezigheden van schrijvers was het noteren en bijhouden van de uitgifte van materialen, binnenkomende goederen, de uitbetaling in voedsel en het opstellen van een enkele brief of notitie. Wanneer men een zeer succesvolle schrijver was kon men een hoge positie krijgen in het staatsapparaat.
Het hiervoor beschreven scholingssysteem werd overgenomen door de Babyloniers en de Egyptenaren. De scholen waren verbonden aan overheidsinstellingen, afgestudeerde bestuurders en schrijvers werkten zowel aan het of als in de steden en dorpen. Hier bestuurden zij namens de vorst.

Als student in de klassieke periode diende men de instructieliteratuur te kennen en over te schrijven (omdat zij zo vaak is overgeschreven hebben wij nog vandaag de dag nog geschriften kunnen vinden). Deze instructieliteratuur had een sterk moraliserend karakter. Het behandelde onderwerpen als goed bestuur, leiderschap en goed gedrag in het
algemeen.
 

Grieken
In het klassieke Griekenland was het scholingssysteem weer heel anders. Men had geen hiërarchische departementen of voltijdsbestuurders. Overheidsfuncties waren voor iedere burger met een bepaalde welstand toegankelijk, niet voor vrouwen of slaven. Men werd benoemd door middel van loting en het bestuur duurde meestal voor een jaar. Het ging hierbij vooral om verantwoording aan de burgers en minder om effectief bestuur. Hoewel er geen speciale opleiding voor de overheidsdienst was kon men wel voor scholing naar een leermeester, een sofist.
Wij hebben veel ideeën over staat en bestuur overgenomen uit deze periode.
Een belangrijke gedachte in het Griekse denken is dat het goede voor het individu samenvalt met het goede voor de staat. Het individu stond dus centraal.

Volgens Aristoteles is het geluk of eudaimonia – het goede leven- slechts binnen de staat mogelijk, onder andere door wetten. Geluk in zijn hoogste vorm vind men door deugdzaam te leven, dit ligt voor een groot deel in iemands aard, maar dient te worden ontwikkeld door middel van opvoeding en opleiding. Om dit te bewerkstelling zijn wetten nodig. Aristoteles kent drie goede bestuursvormen, monarchie, aristocratie en democratie. Bij monarchie wordt de staat bestuurd door een persoon, bij aristocratie door een groep en bij democratie door de massa.

Het tegenovergestelde van deze vormen is tirannie, oligarchie en overheersing door de massa. Het idee dat ethiek en politiek samenvallen en voor het welzijn van de burgers zorgen blijft tot de negentiende eeuw een belangrijke gedachte. Wat betreft economie spreekt men alleen over de staatshuishouding.
 

Romeinen
Het Romeinse bestuursapparaat was zeer omvangrijk en professioneel. Er was sprake van systematisering en orde. Zo was er een standaardisatie van functies, benamingen en salariëring. In het oude Rome was er geen algemene scholing voor burgers, wel waren er twee type scholing voor de staatsdienst. De eerste was de algemene scholing voor de hogere functies en de andere was voor de alledaagse, routinematige lagere functies. Naast de instructieliteratuur kende de Romeinen ook geschriften over leiderschap en koningschap. Het idee was dat de keizer niet voor zichzelf regeerde maar “om het hoogste goed voor het grootste aantal te bereiken”. Toch was er nog geen specifieke opvatting over de organisatie van de publieke dienst. Alhoewel er veel bestuurlijke vernieuwingen werden doorgevoerd.

Van de Romeinen kennen wij tegenwoordig vooral het Romeinse recht, in de Middeleeuwen werd zij ingevoerd in de dagelijkse bestuurspraktijk. Behalve in Engeland, daar kent men de Common Law-traditie.
 

Middeleeuwen
In de vijfde tot tiende eeuw, de Vroege Middeleeuwen, is het met name de rooms-katholieke kerk die zich bezighoudt met de voorziening van bestuurstaken en de overdracht van de daarbij behorende kennis. Het Romeinse idee van een staat verdween, de staat werd vooral gezien als privé-eigendom. Om belastingen te innen en recht en orde te handhaven waren dienaren nodig. Er ontstond een centraal bestuur, de raad, die de vorst ter zijde stond. Er was nauwelijks continuïteit in het bestuur, omdat bij iedere nieuwe vorst de oude dienaren werden ontslagen en er nieuwe voor in de plaats kwamen. Uiteindelijk gaat Karel de grote rond 800 terug naar het Romeinse model. Hij verbindt zijn Kanselarij aan de kerk. Er ontstond een hofschool, waar de hoge functionarissen vandaan kwamen, met name vrienden en familie van de vorst. De opleiding tot schrijver of klerk was een belangrijk begin om te kunnen opklimmen. Er ontstonden vaste modellen voor het opstellen van akten en formulieren. Ook waren er titelboeken, hierin stonden schrijfvoorbeelden voor het opstellen van brieven en oorkonden.
Het koninklijk huishouden groeit, waardoor het dagelijks bestuur zo complexs wordt dat de vorst steeds meer moet overlaten aan zijn adviseurs raden en ministers. Zij treden niet langer af wanneer de vorst overlijdt, er ontstaat meer continuïteit van het bestuur.
Door de groei van het aantal proclamaties, steeg ook de geletterdheid en scholing. Bijna alle koningen hadden relaties met een universiteit, en hier haalden zij hun hoge dienaren vandaan, met name juristen. Toch is er nog weinig literatuur bekent over beleidsvorming en de bestuursorganisatie. Wel worden er zogeheten vorstenspiegels geschreven. Dit zijn geschriften die voor een bepaalde vorst zijn geschreven en hem een spiegel voorhouden over hoe hij goed moet besturen.
Er ontstaan aan de hoven functies als raadsheren, secretarissen en ministers. Ook ontstaat er literatuur gericht op het alledaagse bestuur van het koninklijk huishouden. Hierin gaat het met name om goed gedrag en welsprekendheid, maar het is een indicatie voor een toenemende professionalisering van het bestuur.
In de vijftiende eeuw, de late Middeleeuwen, is er steeds meer professionalisering van het bestuur. De (hoge) raad is nu het belangrijkste bestuursorgaan. Zij nemen politieke beslissingen, en in een gespecialiseerde afdeling vind het reguliere bestuurswerk plaats. De vorst verliest meer macht en er is meer differentiatie in gespecialiseerde functies binnen het overheidsapparaat. Er ontstaan drie soorten dienaren aan het hof. De klerken, aan de universiteit opgeleide juristen en edelen. Mensen die hadden gestudeerd waren zeer gewaardeerde dienaren van de vorst. Men zocht algemene kennis van bestuur in politieke verhandelingen en in het recht. Er verschijnt meer literatuur over bestuurstechnieken, en beschrijvingen en reglementen voor het bestuursapparaat.
Kortom in deze periode ontstond er aandacht voor het opleiden van functionarissen, maar een aparte studie van het bestuur is nog niet aanwezig. Wel vinden wij aanknopingspunten in de geschriften en verordeningen over het koninklijk huishouden, die aangeven dat er aanzetten aanwezig zijn voor een zelfstandige bestudering van bestuurskundige vraagstukken.
 

4. De derde periode: modern

Rond de zeventiende eeuw ontstaan de eerste vormen van bestuurskunde onder de naam kameralistiek en politiewetenschap. In de renaissance ontstaat er de moderne staat. De staat krijgt steeds meer taken als gevolg van de koloniale handel, bevolkingsgroei, ontdekkingen op wetenschappelijk-technisch gebied en het wegvallen van oude samenlevingsverbanden. Deze nieuwe taken zorgen voor het ontstaan van een ambtsapparaat, invoering van nationale belastingen, een staats leger en de codificatie van het recht. Kenmerkend voor deze periode zijn twee theorieën. De absolutistische staatstheorie, staat en persoon van de vorst vallen samen en het territorium is het object van de absolute heerschappij. Er is dus een concentratie van macht op centraal niveau. De tweede theorie is het mercantilisme, dit is een economische theorie, zij is voor het wegnemen van binnenlandse handelsbarrières door de vorming van een uniforme lokale markt. Maar zij wil ook de staatmacht ten opzichte van andere landen vergroten door meer export, beperkingen op import en een verbod op uitvoer van grondstoffen en geld.
De eerste studie naar het openbaar bestuur
Rond 1650 interesseert men zich meer voor de werking en inrichting van het openbaar bestuur. Dit komt mede doordat men wetenschap meer gaat zien als een instrument voor maatschappelijke vooruitgang. De literatuur is niet langer moraliserend en als opvoeding voor de vorst geschreven. Zij richt zich nu op de functionarissen. De stijl is meer pragmatische en streeft naar algemene inzichten. In deze nieuwe bestuurskundige literatuur wordt er meer afstand genomen van het Romeins recht en politieke filosofie en kijkt men meer naar het bestuur en de bestuurspraktijk.
Als een van de eerste bestuurskundige in deze periode geldt Veit Ludwig von Seckendorff. Zij boek behandelt onderwerpen variërend van een beschrijving van het ambt van secretaris en muntmeester tot hofaangelegenheden, brandverordeningen en strafprocessen. Hij streeft naar algemeen bruikbare kennis van het bestuur. Het publiek voor zijn boek is niet de vorst, maar diens functionarissen. Een ander opvallend kenmerk is dat het boek niet in het Latijn is geschreven, maar in het Duits. Terwijl in die periode alle belangrijke wetenschappelijke werken in het Latijn werden geschreven.
Een andere belangrijke schrijver is DelaMare. Hij is een franse schrijver die streeft naar een wetenschap over het openbaar bestuur. Hij noemt dit policey. Hierbij gaat hij in op het algemeen welzijn van de samenleving.
Doordat de staatstaak steeds complexer wordt is er behoefte aan een niet-juridische opleiding voor een ambtelijke carrière. Dit is in Duistland en Oostenrijk-Hongarije de kameralistiek, de kennis voor de vorstelijke dienst. Cameralen zijn domeinen of landgoederen van de vorst. In Pruisen worden de eerste hoogleraren gespecialiseerd in kameralistiek in 1729 benoemd. Er ontstaan zelfs speciale hogescholen. Binnen vijftig jaar wordt het nieuwe vak overal in Duitsland gegeven. In Frankrijk ontstaat het soortgelijke vak ‘science de la police’ alleen hier is het geen specifieke opleiding. In Nederland hebben we voor dit vakgebied de Oudhollandse term ‘Policey’. Vakken zijn: statistiek, bestuursleer, financiën, recht, economie en kennis van de natuur.
Een van de eerste hoogleraren, Gasser, gaf in 1727 een driedeling aan. De economische wetenschap, de policey wetenschap en de kameraalwetenschap. De eerste gaat over technische basiskennis en economische kennis op het terrein van ambachten, landbouw, etc. Bij policey wetenschap gaat het om bestuurstechnische vraagstukken en de kameraal wetenschap behandelt de inkomsten van de landvorst. Samen heet dit de kameralistiek.
Kameralist Sonnenfels maakt een onderscheid tussen Policey, met als onderwerp de zekerheid binnen de staat, en de politiek, die naar buiten toe gericht is. Policey moet de eudaimonia verhogen. Want de samenleving is een samenlevingscontract aangegaan: “De samenleving is een verbond van individuen die wederzijdse verplichtingen zijn aangegaan om tot een gezamenlijk welzijn te komen, een ‘gemene best’”
18de eeuw: Kameralistiek
 

Von Justi
Een hoofdfiguur in de achttiende eeuwse Kameralistiek is J.H.G. von Justi. Hij werd beïnvloed door Von Wolff en Montesquieu. Hij meent dat de functies van de staat het verzekeren van de interne en externe zekerheid en rijkdom zijn. Policey heeft daarmee volgens Justi drie benaderingen. Ten eerste kan het betrekking hebben op instelling en binnenlandse maatregelen om het staatvermogen te vergroten. Daarnaast kan ook het behoudt van orde, tucht en maatregelen ter vergroting van het welzijn en de voedselvoorziening tot Policey behoren. En tot slot wordt het begrip soms beperkt tot stedelijk bestuur. Ook hij maakt een onderscheid binnen de Kameralistiek.

Ten eerste de Policeywetenschap, dit behandelt de verhouding tussen het algemeen goed en de welvaart van de enkelvoudige familie.

Ten tweede de Cameral- oder Finanzwissenschaft, die alleen de staatsfinanciën betreft.
En tot slot de Staatskunst of Politiek, zij beschouwt de samenhang en ordening van verschillende delen binnen de samenleving en de relatieve macht van de staat ten opzichte van andere staten. Von Justi verwijt zijn voorganger dat zij te veel praktijk gericht waren. Zelf probeert hij ook algemene grondslagen en regels van het bestuur te vinden.
Sonnenfiels
Een andere grote schrijver uit deze periode is Von Sonnenfiels. Voor hem is de term Kameralistiek meer overkoepelend. De term Polizeiwissenschaft omvat voor hem niet de gehele welvaarts- en welzijnszorg, maar alleen de instelling en het behoud van de binnenlandse zekerheid. Iets wat we tegenwoordig tot de taken van het ministerie van Binnenlandse Zaken zouden rekenen. Ook zijn opvatting over economie is veel moderner. Voor hem beperkt dit zich tot de algemene vragen over het huishoudelijk beheer, de markt en de handel. De Finanzwissenschaft heeft dan wel weer aandacht voor domeinen en landgoederen, maar is veel minder belangrijk geworden. Volgens hem kan een wetenschap niet op de praktijk worden gebaseerd en zijn theoretisch-filosofisch ordeningsprincipes noodzakelijk.
In de 18^de eeuw wordt het vorstelijk huishouden steeds minder belangrijk voor de bestuurskundigen van die tijd. De Kameralistiek of Policeywetenschap kan echter nog niet als een studie worden gezien. Wel ontstaat er een debat over de aard van het vakgebied. Er is een afwijzing van het extreem centralistisch denken binnen de economie. Bij de bestuurskunde blijft echter het denken vanuit de staat het belangrijkst. Montesquieu is een belangrijke denker voor de bestuurskunde. Tegen het einde van de achttiende eeuw wordt er steeds meer aandacht gevraagd voor een zelfstandige bestudering van het bestuursrecht, naast het staatrecht en de Kameralistiek.
 

19de eeuw: vorming Policeywetenschap
Door de Franse revolutie was er veel veranderd binnen het bestuur. Zo is er de overgang van een absolutistische naar een liberale staat. Er is dus een nieuwe staatsrechtelijke grondslag, wat leidt tot meer aandacht voor bestuursrecht, in plaats van bestuur. Omdat juristen echter de economische grondslag missen komt er een aparte school voor trainingen van functionarissen in 1815.

Het idee van machtenscheiding van Montesquieu geeft een belangrijke aanzet om de autonomie van het bestuursapparaat te erkennen. Het wordt een zelfstandig object van onderzoek.
Bonnin
Bonnin is een belangrijke franse vernieuwer. Hij wil de bestuurskundige studie ‘science administrative’ een meer autonoom karakter geven. Voor hem is bestuurskunde de kennis van specifieke sociale relaties en de toepassing van regels, die de relaties tussen personen en zaken regelen. Voor Bonnin is wetenschap gebaseerd op natuurwetenschappen en staat het los van alle politieke aspecten.

Hij wil het beeld van openbaar bestuur als bureaucratie bestrijden. Bonnin vindt een wetenschappelijke studie zeer belangrijk voor degene die carrière willen maken in het openbaar bestuur. Daarbij wil hij wel een onderscheid tussen regeren en besturen. Praktijk kan niet het uitgangspunt voor de studie zijn, het is echter wel een toegevoegde aarde. “Toepassing vereist sturing vanuit theorie, waarna de praktijk weer tot bijstelling van de theorie kan leiden”
 

Von Mohl
De Duitse kameralist Von Mohl heeft met name een andere houding tegenover bestuur. Hij erkent dat er veel is gepubliceerd binnen de policeywetenschap, maar vindt dat een inzicht in fundamentele beginselen ontbreekt. Hij wilde graag een grondleggende normatieve (staats)theorie. Maar de bestuurskunde kan volgens hem pas een wetenschap worden als alle pogingen om alle staatsvormen in een theorie te vatten worden gestaakt. Zijn inzicht in het doel van de staat is anders dan wat lange tijd gebruikelijk was. Niet de eudaimonia als staatsdoel, maar een rechtsstaat die beperkingen en remmingen voor de burger wegneemt. Deze beperkingen en remmingen hebben twee oorzaken, de medeburger, die de burgerlijke rechtspraak inzet en uiterlijke overmacht.
In deze eeuw bloeit het vakgebied, met name in Frankrijk. Er ontstaan concepten die tegenwoordig nog steeds in de bestuurskunde worden gebruikt. Er ontstaat ook een scheiding tussen bestuursrecht en bestuurskunde. Recht heeft meer codes en jurisprudentie, terwijl de policeywetenschap meer algemeen en positief is. Daardoor kan binnen de laatste wel sociale werkelijkheid worden onderzocht en beschreven.
Oorzaken van het einde van de policeywetenschappen
In de tweede helft van de 19^de eeuw gaat het echter bergafwaarts met de policeywetenschappen en krijgt het weer een meer juridisch karakter. Deze trend heeft een aantal oorzaken:
- Opkomst en verzelfstandiging van het bestuursrecht; Als bescherming van de burger tegen de staat.
- Verandering in economisch denken; De overheid moet zich volgens het vernieuwde denken zo min mogelijk met de samenleving bemoeien. Oftewel van een welvaartsstaat naar een nachtwakersstaat.
- De liberale opvattingen die ten tijde van de Franse revolutie worden verspreid benadrukken de vrijheid van de burger; De staat is niet langer verantwoordelijk voor het totale welzijn van de burger, zij dient alleen minimale garanties voor het welzijn te bieden. De eudaimonia gedachten is niet langer van toepassing.
- De problematiek waarmee de overheid zich moet bemoeien veranderd; Mede door de industriële revolutie ontstaan er grote sociale problemen en spanningen.
- Veranderende opvatting over de wetenschap; Praktijkgerichte studies worden niet langer als wetenschappelijk gezien.
Door deze ontwikkelingen wordt de gehele politiewetenschap en kameralistiek van de hand gewezen. Slechts een enkeling zoals Lorenz von Stein gaat verder met het ontwikkelen van een omvattende bestuurswetenschap. Hij ontwikkeld daarvoor een moderne betekenis van het begrip ‘openbaar bestuur’.
Eind 19^de eeuw krijgt het staatsrecht een meer autonome status. Wetenschap naar het openbaar bestuur blijft echter negatief, in de zin dat zij slechts gaat over de restanten die het recht laat liggen. Buiten de officiële kanalen om is er echter nog wel bestuurskundige studie voor topambtenaren, namelijk in Frankrijk de ‘ecole libre des sciences Politiques’. In Duitsland is er specifieke aandacht voor bureaucratie en tot slot ontstaat er gemeentekunde.

Continentaal Europa in de eerste helft van de twintigste eeuw
De bestuurskunde als juridische wetenschap blijft sterk ontwikkeld, maar hoewel de bestuurskunde als sociale wetenschap bijna lijkt te stoppen na Von Stein, blijven er enkele doorlopende lijnen. Men blijft kijken naar verschijnselen van het openbaar bestuur, hierin past ook het werk van Max Weber.
Daarnaast blijven bestuurskundige vraagstukken belangrijk bij bestudering van gemeentelijke, grootstedelijke problemen. Hierbij voldoet de juridische benadering niet.

Op gemeentelijk niveau heeft het bestuur veel eerder met uitvoeringsproblemen te maken. Er is behoefte aan een interdisciplinaire benadering van bestuurlijke problemen,. In Duitsland ontstaat hiervoor gemeentekunde in Nederland ontstaat er in 1922 de Stichting voor het onderwijs in de bestuurswetenschappen met als onderwerp gemeente ambtenaren. Hierbij is van Poelje de grondlegger van de Nederlandse bestuurskunde.
In Duitsland blijft men bezig om van bestuurskunde een zelfstandige studie te maken. Hoewel men steeds meer het belang van een sociaalwetenschappelijke benadering van het openbaar bestuur ziet, lukt het nog niet om tot een zelfstandige wetenschappelijke bestuurskunde te komen. De overkoepelende wetenschap die men voor ogen heeft is te groot voor één wetenschapper en schrikt daarmee onderzoek af.
Voorlopers van de Nederlandse bestuurskunde
Het is duidelijk dat in Frankrijk, Duitsland, VS voorlopers van de bestuurskunde te vinden zijn. Maar ook Nederland kent een langere geschiedenis dan van Poelje.
Filips van Leiden (1325-1382): Een groot Nederlands jurist, schreef ‘over de staatszorg en de rol van de vorst daarin’. Hij gebruikte daarbij als een van eersten het Romeinse recht voor de eigentijdse samenleving.

Justus Lipsius (1547-1606): De grootste denker uit de Lage landen na Erasmus. Heeft veel aandacht voor bestuurstechnische kwesties. Hij maakt onderscheidt tussen ‘consiliari’ en ‘administri’ wat sterk lijkt op het moderne onderscheid tussen ‘politiek’ en ‘bestuur’.
Hugo de Groot of Grotius (1583-1645): Formuleert grondslagen voor het denken over (internationale) bestuurlijke vraagstukken. Hij schreef Mare liberum (De vrije zee) en De jure belli ac pacis (Het recht op oorlog en vrede).

In de zeventiende eeuw is er veel minder werk over het openbaar bestuur te vinden. Wel vindt er vernieuwing plaats in het politieke denken. Met name door Spinoza en de gebroeders de la Court. Aan het einde van de achttiende eeuw richt men zich weer wat meer op bestuurskunde. Een belangrijke auteur hierbij is L.P. van de Spiegel (1737-1800), hij schreef De schets der regeerkunde. Het is geen politiek of juridische betoog en gaat ook niet over concrete vaardigheden. Het boek betreft denkbeelden over ‘kundigheden’.

De reden dat er weinig bestuurskundige geschriften vanuit Nederland zijn verschenen heeft grotendeel te maken met onze bestuursvorm. Het centrale bestuur in de Republiek was van geringe aard. Er was nauwelijks behoefte aan speciale vorming voor ambtenaren, omdat alle functies onder de regentenfamilies werd verdeeld. Wel zijn er buitenlandse boeken over dit onderwerp in het Nederlands vertaald. Bestuurskundige ideeën uit Duitsland en Frankrijk waren ook van invloed op het werk van Thorbecke (1798-1872). Hij is de grote grondwethervormer, auteur van de eerste Provinciewet en Gemeentewet. Het ‘huis van Thorbecke’ met drie bestuurslagen is nog steeds in gebruik in Nederland. Toch blijft de aandacht voor het openbaar bestuur met name juridisch van aard.
Het ontstaan van de ‘Study of Public Administration’
De ontwikkelingen op het Europese continent lijken niet te worden gevolgd in Groot-Brittannië en de Verenigde Staten. Zelfs in 1855 lijkt er nog nauwelijks iets te bestaan wat op bestuurskunde lijkt. Deze situatie veranderd rond 1900.

In de VS gaat het met name om moral reform, verbetering van de ambtsethiek en de burgerschap staan centraal. Dit komt doordat er veel corruptheid plaatsvond binnen de overheid.
Woodrow Wilson (1865-1924) is de eerste in de VS die openbaar bestuur als zelfstandig onderwerp van wetenschappelijke studie ziet. Zijn insteek is om de Europese denkbeelden te ‘veramerikaniseren’. Voor hem heeft bestuurskunde als doel het ontdekken wat de overheid moet doen, succesvol kan doen en hoe de overheid deze met de grootst mogelijke efficiëntie en de geringste kosten kan uitvoeren. Volgens Wilson zijn er vier aandachtsgebieden voor de bestuurskunde:
- Het vinden van beginselen voor de juiste verdeling van de constitutionele macht.
- De relatie tussen publieke opinie en openbaar bestuur.
- De invloed die het publiek dient te hebben op het openbaar bestuur.
- De opleidingen van functionarissen.
Hij maakt een onderscheid tussen politiek en openbaar bestuur. Voor hem zijn ambtenaren niet zonder meer neutrale uitvoerders en moeten zij een zekere autonomie voor hun taakvervulling bezitten. Zijn kijk is juridisch getint. Hij besteed weinig aandacht aan de methodologische en theoretische kant van Bestuurskunde. Hij werkt meer met een normatieve theorie en als methode gebruikt hij slechts (historisch-)vergelijkend onderzoek. Zijn invloed moet niet overschat worden, want zijn artikel werd pas later herontdekt.
In de Amerikaans bestuurskunde is er een scheiding van politiek en bestuur. Deze dichotomie heeft een aantal specifieke vooronderstellingen over de aard van het openbaar bestuur:
- De politieke leiding dient zich niet te mengen in de dagelijkse praktijk van het openbaar.
- Een scheiding van beleidsvorming en beleidsuitvoering.
- Goed bestuur is onafhankelijk van de politieke leiding waaronder het ressorteert.
- Wat weer inhoudt dat de uitgangspunten voor bestuur universeel zijn.
Ook Goodnow benadrukt het belangrijk van de scheiding van politiek en bestuur. Hij ziet dit als beter toepasbaar dan de ‘drie machtenleer’.
Ook wordt het New York Bureau of Municipal Research van 1906 als belangrijke begindatum van de bestuurskunde in de VS gezien. Door de grootstedelijke problematiek was er behoefte aan onderzoek naar de werking van de overheid. Met name inzicht in efficiëntie en economie van het bestuur. Door deze insteek leunde men met name op bedrijfskundige inzichten. Een belangrijke theorie uit deze periode is het ‘scientific management’ van Frederick Taylor. De bestuurskunde borduurt hierop door met ‘scientific administration’. Taylor verwetenschappelijkt de bedrijfsvoering, mechanisering en rationalisering van het productieproces.
Het pragmatisme vormt de wetenschapsfilosofische inslag van de bestuurskunde in de VS. Hierdoor wordt bestuurskunde gezien als een activiteit die gericht is op het uiterlijke, bestuurlijke handelen. Dit kan leiden tot verwaarlozing van kennistheoretische vraagstukken., Wel wordt het bestaan van tegenstrijdige theorieën (pluralisme) eerder aanvaard, omdat ‘de praktijk’ als valide toetssteen wordt gebruikt.
Ondanks dat er leerboeken verschijnen blijft er weinig aandacht voor wetenschappelijke analyses, wel ontstaan er discussies over de functies van het bestuur. In de jaren twintig komen universele bestuursprincipes centraal te staan. Hieruit vloeit het POSDCORB-model (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting & Budgetting) voort als grondslag voor bestuur. Dit model is gebaseerd op het onderscheid in bestuursfuncties van Faylon. (plannen, organiseren, bevelen, coördineren en controleren) Volgens hem hebben privaat en openbaar bestuur eenzelfde wijze van besturing.

Volgens Dimock is het de taak van bestuurkunde om te komen tot een synthese van benaderingen. Hij acht dan ook principes formuleerbaar op alle terreinen van bestuur en deze moeten universeel toepasbaar zijn. Geleidelijk komt er echter meer bezwaar tegen het zoeken naar universele bestuursprincipes als methodologische richtsnoer. Ook benadrukt men dat er wel degelijk verschillen zijn tussen de bestuurskundige en bedrijfskundige optiek.
In de jaren dertig en veertig van de 20^ste eeuw verschuift de aandacht van organisatiestructuur naar de functie van en in de organisatie. Besluitvorming binnen de organisatie krijgt meer aandacht. Economie en efficiëntie als centrale waarden worden vervangen door planning en coördinatie. Dit leidt tot het ontstaan van ‘human relations-benadering’. Men ontdekt opnieuw de politieke context van bestuur. Hierdoor wordt de scheiding tussen politiek en bestuur afgeschreven. Het is een periode vol nieuwe intellectuele uitdagingen.

Overeenkomsten en verschillen tussen Europa en de Verenigde Staten
- Gelijksoortige grootstedelijke problematiek en de erkenning dat een juridische benadering alleen niet voldoende is. In Europa ontwikkeld zich de gemeentekunde die niet als erg belangrijk wordt gezien, terwijl de Amerikaanse ‘Research Bureau Movement’ wel als belangrijk wordt gezien.
- Waar in Europa de bestuurskunde een sterke relatie blijft behouden met het recht, wordt deze kant in de VS juist verwaarloosd. Daar spelen politiekwetenschappen en organisatietheorie juist een belangrijke rol.
- Beiden trekken scherpe lijnen om het onderzoeksgebied af te bakenen. Alleen in Europa is de studie gebaseerd op de dualiteit van staat en samenleving terwijl in de VS de basis te vinden is in de ‘Politics-administration’-dichotomie.
- Er is een sterk verschil in de maatschappelijke inbedding van bestuurskunde. In Europa is het slechts een bijvak terwijl in de VS veel onderzoeksbureaus ontstaan en er een universitair curricula is opgezet.

5. Verscheidenheid binnen de Bestuurskunde

In de hedendaagse bestuurskunde heeft een overgang plaatsgevonden van orthodoxy naar heterodoxy. De bestuurskunde realiseert zich steeds meer dat er geen eenduidige studie van het openbaar bestuur te formuleren is. In deze periode bloeit de bestuurskunde, maar tegelijk bevindt zij zich in een identiteitscrisis. Hierna wordt per land de hoofdontwikkelingen binnen de bestuurskunde besproken.
VS: the Study of Public Administration
Het idee van universele bestuursprincipes wordt verworpen en aangevallen. Dahl vindt dat bestuurskunde aandacht moet besteden aan normatieve thema’s aangezien het om menselijk gedrag gaat. Ook vindt hij dat de studie een brede basis nodig heeft. Het veranderende idee van de bestuursprincipes heeft twee oorzaken. Ten eerste heeft de studie zich losgemaakt van de bestuurspraktijk en is zij steeds academischer van aard geworden. Ten tweede hebben veel bestuurskundigen tijdens de Tweede Wereld oorlog gemerkt dat de ‘principes’ in de praktijk niet altijd werken.

Door de ontdekking in de VS van Max Webers bureaucratietheorie ontstond er nieuwe aandacht voor organisatievraagstukken. Ook komt er uitgebreid onderzoek naar de aard van bureaucratie en bureaucraten. Verder komt er aandacht voor ontwikkelingsbestuur en vergelijkende bestuurskunde.
Met name Simon en Waldo hebben kritiek op de wetenschappelijkheid van bestuurskunde in de jaren vijftig. Simon heeft met name invloed gehad op het denken over het openbaar bestuur in termen van besluitvorming in organisaties. Hij wijst het zoeken naar algemene principes af, en benadrukt het belang van een wetenschappelijke benadering. Aan hem hebben wij de termen ‘specialization’, ‘unity of command’, ‘span of control’ en ‘organziation by purpose, process, clientèle, place’ te danken. Simon denkt neopositivistisch, hij wil een behavioristische kijk op de wetenschap en sluit een normatieve politieke theorie als basis uit. Bestuurskunde moet feitelijk zijn, daarbij is het beantwoorden van ethische vragen als wetenschap onmogelijk. Het gaat hem om afstandelijke observatie, en niet het zoeken naar voorschriften voor de praktijk.
Uiteraard is er kritiek op deze benadering en er is dan ook een andere benadering naast de behavioristische kijk. Toonen en Korsten noemen dit ‘systeem-politieke optiek’. Men let hierbij niet alleen op de interne processen, maar let ook op de omgeving van de organisatie en de context van openbaar bestuur.

Naast Simon was met name Waldo van groot belang voor de ontwikkeling van bestuurskunde. Volgens hem kan bestuurskunde niet zonder politieke theorie. Omdat de bestuurskunde ondertussen een autonoom karakter heeft gekregen kan zij zich weer richten op haar intellectuele banden en erfenissen. Hij kaartte ook het verschil aan tussen ‘public administration’ met kleine letters voor het studieobject, de maatschappelijke werkelijkheid, en ‘Public Administration’ met hoofdletters als naam voor de studie. Evenals Simon gaat ook Waldo in op de wetenschappelijkheid van bestuurskunde.

Hij wijst het positivisme echter af en heeft kritiek op de pogingen om ‘waarden’ buiten de wetenschap te houden, aangezien volgens hem bestuurskunde in de kern normatief is.
In de jaren vijftig vindt er een verschuiving plaats van kennis naar waardevraagstukken. Efficiëntie en democratie worden niet langer als onverenigbaar beschouwd. Een nieuw uitgangspunt is het bereiken van effectiviteit en efficiëntie. Hiervoor ontstaat de ‘democratische bestuurskunde’. Zij zien meer eenheid tussen theorie en praktijk en ook tussen politiek en bestuur.
Zoals al eerder naar voren kwam ontstaat er meer aandacht voor andere vakgebieden wat resulteert in de aanzet voor een interdisciplinaire bestuurskunde.

Begin jaren zestig is er een duidelijk streven naar een interdisciplinaire bestuurskunde. Golembiewski is bang dat dit streven de bestuurskunde zal ondermijnen. Hij ziet een gebrek aan wetenschapsfilosofische vraagstukken en vindt de verwetenschappelijking van bestuurskunde mislukt. Doordat er vooral benaderingen bijkomen, vinden meer mensen dat het de bestuurkunde aan wetenschappelijke status ontbreekt.

Vanuit de hernieuwde aandacht voor de politieke context van openbaar bestuur ontstaat er een beleidswetenschappelijke benadering. Ook is er veel aandacht voor casestudies, of in het Nederlands, gevalstudies, die voor een tijd een belangrijke onderzoeksmethode vormen.
Door alle benaderingen van het openbaar bestuur blijft het lastig om een eenduidige visie op bestuurkunde te krijgen. Hieruit ontstaat eind jaren zestig de identiteitscrisis van de bestuurskunde. Er zijn hierbij twee alternatieven, bestuurskunde als een autonome studie of als een deel van de politieke wetenschap.

Hoewel bestuurskunde als zelfstandig vakgebied wordt erkend, is er geen eenduidigheid binnen de bestuurskunde gevonden. Zij moet zich nog steeds bewijzen als een theoretisch en praktisch georiënteerde kennisintegrerende wetenschap. Als poging om de identiteitscrisis te bezweren en de bestuurskunde te vernieuwen kwam er de Minnowbrook-conferentie in 1968. De hier ontstaande ideeën over bestuurskunde worden New Public Administration genoemd. Men roept om democratisering van bestuur en relevantie van het vakgebied. Echter door het gebrek aan invloed van New Public Administration vindt men het begin jaren zeventig al een mislukking. Toch blijft de conferentie een belangrijke gebeurtenis binnen de bestuurskundige geschiedenis, aangezien er veel grote namen aanwezig waren, of leerlingen van.
Ostrom werkte aan de kritieken van Waldo en kwam uit op de ‘public choice’-benadering, waarbij democratic administration en methodologische individualisme centraal staan.
Volgens Stillman is de late jaren zeventig een periode met botsingen tussen zoeken naar waardevrije bestuurswetenschap en een betrokken bestuurskunde.

Eind jaren zeventig, begin jaren tachtig ontstaat er veel antibureaucratische literatuur, tegen hiërarchie met de nadruk op de kleine gemeenschap als basis voor de samenleving.
Begin jaren tachtig legt men meer nadruk op praktische vraagstukken en beperkt men zich niet langer tot het descriptieve karakter van bestuurskunde.

In de loop van de jaren tachtig werd de afsplitsing van beleidsstudies herstelt. Het was duidelijk geworden dat bij de studie van beleid er ook aandacht dient te zijn voor de bestuurlijke context en organisatie. De relevantie van bestuurskunde begint zichtbaarder te worden.
Hoewel er veel verschillende benaderingen en discussie gaande zijn, is er ook een zekere constante lijn in de bestuurskunde te vinden. Bijvoorbeeld de typen onderzoeksmethodieken, maar ook de herhaling van de Minnowbrook-conferentie. Het blijft echter zo dat naast de hoofdstroom van de bestuurskunde er veel alternatieve benaderingen zijn en ontstaan.
 

VK: The Study of Public Administration
Weliswaar is er sinds 1922 het tijdschrift public Administration in het verenigd koninkrijk, toch duurt het tot eind jaren tachtig voordat er aandacht komt voor theorievorming. Hiervoor werd alles letterlijk uit Amerika overgenomen. Er ontstaat een studie van het openbaar bestuur die losstaat van de politicologie en zich bezighoudt met beleidsstudies en beleidsanalyse. Toch blijft het met name bij casestudy-onderzoek en vindt er nauwelijks theorievorming plaats. De basis wordt gevormd door Amerikaanse literatuur met een aanvulling voor het specifieke van het Britse openbaar bestuur. Ook hier is de aard van de bestuurskunde onzeker, wat leidt tot hernieuwde aandacht voor het bestuurskundige verleden. Eind jaren negentig is er een trends weg van het staatbestuur en daarmee ook de bestuurskunde, de bestuurskunde raakt hierdoor erg versnipperd.
Frankrijk: Science Administrative
Begin jaren vijftig ontstaat er een opleving van de bestuurskunde, met name door de oprichting van de Ecole nationale d’Administration in 1945. Het is echter geen universitaire instelling. Hier wordt de mening gedragen dat de sociaal wetenschappelijke benaderingen belangrijker is voor de bestuurskunde dan de juridische, hierbij wordt een multidisciplinaire benadering noodzakelijk geacht. Toch blijft de juridische benadering dominant omdat de universitaire kaders zo zijn opgesteld dat voor een autonome bestuurskunde geen plaats is.

Begin jaren zestig komen er leerstoelen in de ‘science administrative’, en wordt de bestuurskunde opgevat als een praktisch vakgebied met een interdisciplinair karakter. Er ontstaan drie hoofdstromingen. De eerste richt zich op beschrijven en verklaren van de structuur en het functioneren van de staat. Ten tweede is een op de praktijk gebaseerde managementbenadering, en tot slot een sociologisch model, waarbij men tracht bestuurlijke fenomenen beter te begrijpen met behulp van sociologische begrippen en methoden. Het aantal onderzoeken en publicaties blijft beperkt, dit komt volgens Chevallier en Loschak door een aantal verwarrende elementen van de bestuurkunde; een gebrek aan samenhang en inzicht tin de disciplinaire aard, gebrek aan consensus over de oriëntatie (praktijkgericht of zuiver wetenschappelijk) en gebrek aan gedeelde terminologie. Hoewel bestuurskunde tegenwoordig een gevestigde sociale wetenschap is met belangrijke instituten, blijft haar invloed op de bestuurspraktijk beperkt.
Duitsland: Verwaltungswissenschaft
Midden jaren zestig ontstaat er een toenemende aandacht voor een zelfstandige bestuurskunde. Deze toenemende aandacht heeft volgens Bauer twee redenen. Er is sprake van een teruggang naar de normen van de rechtsstaat, en daarnaast is er een nieuw streven naar vereniging van disciplines. Vanuit de politiek wordt een sociaalwetenschappelijke bestudering van het bestuur gestimuleerd. In 1968 start in Konstanz de eerst volledige universitaire opleiding bestuurskunde. Daarnaast kan aan bijna alle juridische faculteiten het vak worden gekozen als keuzevak. De nadruk ligt op een interdisciplinaire bestuurskunde. Volgens Luhmann is kennisintegratieprobleem het belangrijkste probleem in de bestuurskunde als oplossing geeft hij het gebruik van de sociale systeemtheorie, in deel drie wordt deze verder behandeld. De meeste Duitse auteurs benadrukken de wetenschappelijke kant van de bestuurskunde.
Tot ver in de jaren zeventig blijft men bestuurskunde zien als een beschrijvend vak van de sociale wetenschappen en acht men het minder belangrijk dan het bestuursrecht. Begin jaren tachtig begint het steeds meer een zelfstandige positie te verwerven, al blijven er veel kritische geluiden.
Net als in de VS is er in Duitsland aandacht voor het methodische fundament van de bestuurskunde. Hierbij komt met name kritiek op het idee van een interdisciplinaire wetenschap naar voren. Ook doordat het lastig bleef een carrière te maken binnen de bestuurskunde, bleef het bestaansrecht van de studie onzeker.

Door een vergrote aandacht voor theorievorming in de jaren negentig ontstond er een grotere kloof tussen theorie en praktijk. Hoewel er veel bestuurskundige onderzoeken worden gedaan, blijft het vinden van een samenhang lastig.

Nederland: Bestuurskunde
In de jaren vijftig gebeurt er in Nederland niet veel op het gebied van bestuurskunde. De bestaande bestuurskunde is met name gebaseerd op gemeentekunde. Ook hebben de eerste auteurs met name een juridische achtergrond. Een van de eerste belangrijke leerboeken is van Poelje’s ‘Algemeene inleiding tot de bestuurskunde’. Ook verschijnt er een belangrijk proefschrift door van Braam in 1957, Ambtenaren en bureaucratie in Nederland.

Begin jaren zestig begint de bestuurskunde pas echt op gang te komen, met name door de ontwikkeling van de welvaartsstaat. Een overheidscommissie doet onderzoek naar de vraag of een zelfstandige universitaire studie bestuurkunde wenselijk is. Tot dan werd bestuurskunde alleen aan de juridische en economische faculteit gedoceerd, en niet aan de sociale. De commissie stelde bestuurskunde in aan faculteit voor politieke en sociale wetenschappen aan de Vrije universiteit. Toch bleef de bestuurskunde lange tijd een lage status hebben, in verband met zijn praktijkgerichtheid.
In de tweede helft van de jaren zeventig begint de bestuurskunde pas echt op te komen. In 1976 begint in Twente de studie bestuurskunde, met sociologische, economische, juridische en politicologische bestudering van het openbaar bestuur. In 1984 beginnen ook de Rijksuniversiteit leiden en de Erasmus Universiteit in Rotterdam met de studie. Vanaf de jaren tachtig neemt het aantal onderzoeken en daarmee de literatuur in de bestuurskunde sterk toe. Er komt met name aandacht voor de grondslagen van de bestuurskunde. Ook blijft de discussie over de wetenschappelijkheid van bestuurskunde. Sommigen vinden het nadrukkelijk een praktijkgericht vakgebied en noemen het semiwetenschappelijk.
Evenals in andere landen lukt het in Nederland niet om een eenduidig beeld van de bestuurkunde te creëren. Wel is er hier een nauwere band tussen academici en de bestuurspraktijk. Ook is de Nederlandse bestuurskunde sterk op de VS gericht en minder juridisch van karakter. De Nederlandse bestuurskunde is, vanuit Europees perspectief beschouwd, sterk ontwikkeld.
Europese/mondiale Bestuurskunde
Naast de nationale ontwikkelingen die in de voorgaande tekst beschreven zijn, zijn er in de bestuurskunde ook internationale ontwikkelingen. In Brussel vind men het institut international des Sciences Administratives (IIAS), zij geven het internationale bestuurskundige tijdschrift ‘International Review of Adminsitrative Sciences’ uit. Verder worden er veel internationale congressen en conferentie georganiseerd, waarbij er ook vraagstukken worden behandeld over internationaal openbaar bestuur. Waar er een duidelijke omvattende Amerikaanse bestuurskunde is, wordt dit nog gemist in Europa. Het is zelfs een Amerikaan geweest die een eerste overzichtsbundel schreef over de Europese (en Amerikaanse) bestuurkunde.

6. Samenvatting deel I

Middeleeuwen en vroeger
Een duidelijke vorm van bestuurskunde is pas na de middeleeuwen te vinden in de moderne tijd. Toch gaan de wortels terug tot de Grieken, die de eerste politiek-ethische geschriften schreven. Wat betreft opleiding, begon het met schrijflessen bij de Sumeriërs, en had men in de Middeleeuwen de instructieliteratuur en de vorstenspiegels die met name moraliserend van aard waren.
Zeventiende eeuw
Een echte wetenschappelijke studie met het openbaar bestuur als object, ontstond pas in het midden van de zeventiende eeuw. Een periode waarin nationale staten in Europa ontstaan en er veel nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden binnen het bestuursapparaat. Er is ook een veranderend inzicht in het doel van de staat, men gaat van sociale staat die moet zorgen voor eudaimonia naar een nachtwakersstaat.

De Kameralistiek en policeywetenschap ontstaan als studies. Deze studies zijn zeer breed van aard, en het lukt niet tot consensus te komen over het vakgebied.
Negentiende eeuw
De bestuurkunde verliest zijn zelfstandige status en wordt versnipperd over andere vakgebieden, zoals economie en het recht. Men streeft niet langer naar een samenhangende behandeling van bestuurskundige vraagstukken. In de VS ontstaat juist voor het eerst aandacht voor bestuurskundige problemen, dit wordt opgepakt vanuit de politieke wetenschappen. Waar het in de VS bloeit krimpt het in Europa, pas na de Tweede Wereld oorlog begint het vakgebied ook hier weer te bloeien. Men gaat daarbij een enkelvoudige benadering steeds meer afwijzen en is op zoek naar Multi- en interdisciplinariteit.
De bestuurskundigen kunnen geen consensus bereiken over de problematiek van de kennisintegratie en de relatie tussen kennis (wetenschap) en praktijk. Dit resulteert in een identiteitscrisis binnen de bestuurskunde. Toch laten de historische grondslagen ook een duidelijke continuïteit zien. Hoewel de thematiek van de bestuurskunde door de tijd veranderd is (niet langer Koninklijke huishouding, maar openbaar bestuur).

Men blijft op zoek naar een wetenschap en wil een theoretisch vertrekpunt om richting te geven aan praktisch handelen. Ondanks de identiteitscrisis kan bestuurskunde ook niet worden afgeschreven. Telkens wanneer de bestudering van het openbaar bestuur alleen aan het recht of de politieke wetenschappen werd overgelaten, bleek dit niet voldoende te zijn.

Deel 2: Openbaar bestuur en begripsvorming

7. Begripsvorming binnen de bestuurskunde

In het dagelijks leven is het duidelijk wat het openbaar bestuur is. Het openbaar bestuur zorgt ervoor dat misdadigers worden opgepakt, het vuilnis wordt opgehaald, milieuregels worden nageleefd, belasting wordt opgehaald en vergunningen worden verleend. Oftewel het openbaar bestuur bestaat uit een geheel van organisaties en functionarissen, met elk hun eigen functie. Zo kennen wij de ministeries, maar ook stadhuizen, griffiers, politiebeambten, ziekenhuizen enzovoorts. Door al deze verschillende organisaties is het niet verwonderlijk dat wetenschappers het lastig vinden om een eenduidige definitie te geven van het openbaar bestuur.
Er zijn twee manieren om de vraag te beantwoorden: wat is openbaar bestuur? De eerste manier somt kenmerken op, zoals ‘gefinancierd uit publieke middelen’ of ‘politiek gezag’. De tweede manier geeft voorbeelden zoals ‘brandweer’, ‘belastingdienst’. Beide manieren geven nog steeds geen duidelijke definitie van ‘openbaar bestuur’. In dit hoofdstuk wordt er dieper ingegaan op de begripsvorming van openbaar bestuur.
Het wetenschappelijk kenobject
Het kenobject is doorgaans een uitsnede uit de empirische werkelijkheid. Maar bij sociale wetenschappen is dit niet genoeg, ook de omstandigheden, intenties en denkbeelden eromheen doen ertoe. Het onderzoeksobject is bij de bestuurskunde geen gegeven werkelijkheid. De werkelijkheid is immers een manier waarop erna wordt gekeken en de benoeming van iets. Zo is een ‘ambtenaar’ niet een waarneembaar fenomeen, maar het is onze benoeming van iets, onze opvatting en verwachting over hoe iemand zich in een bepaalde situatie zal gedragen. Wanneer het aantal ambtenaren in Nederland geteld moet worden, is dit aantal sterk afhankelijk van begripsvorming. Je hebt ‘de ambtenaar’ volgens de pensioenwet, of ‘ambtenaren in enge zin’, dit zijn de hoofdarbeiders in overheidsdienst. Kortom de werkelijkheid is geconceptualiseerd. Dus de vraag naar de aard van het kenobject van bestuurskunde is geen empirische vraag, maar eerder begripsmatig of conceptueel.
Begrippen
Om tot het begrip van openbaar bestuur te kunnen komen, is het eerst de vraag wat een begrip precies is. Wanneer men ‘ergens begrip van heeft’ dan heeft degene een gedachte, een bepaalde voorstelling van iets. Vaak geeft een begrip de werkelijkheid weer, zoals het begrip ‘boom’. Maar dit is niet altijd het geval. Denk hierbij aan ‘luchtkasteel’ of ‘eenhoorn’. Ook ‘ambtenaar’, ‘organisatie’ en ‘macht’ geven de werkelijkheid niet duidelijk weer. Het zijn abstracte begrippen. Abstracte begrippen zijn onderdetermineert door waarnemingen. Zo kan het begrip ‘bomen’ abstract zijn wanneer er niet naar een specifieke boom wordt gewezen, maar naar het begrip ‘bomen’ in de algemeenheid van ruimte en tijd. Er zijn verschillende wetenschapsfilosofieën, die proberen een antwoord te geven, op hoe begripsvorming zich ontwikkeld. Zo geeft ‘de empirische cyclus’ een relatie tussen empirische en theoretische begrippen weer.

Een begrip is iets geestelijks of verstandelijks. “het begrip kan gedefinieerd worden als het resultaat van een verstandelijke greep, dat een verstandelijk kenmiddel is waardoor en waarin het abstract universele wezen van iets wordt gekend”. Of simpeler, een begrip ontstaat doordat iets verstandelijk wordt onderscheiden uit het geheel, dit heet abstractie. Iets is pas een begrip wanneer er een overzichtelijke voorstelling van zaken is.
Taal en term
Er zijn twee manieren waarop de betekenis van een begrip tot stand kan komen. De eerste manier verwijst naar de werkelijkheid buiten de taal. Zoals ‘rood’. Bij de tweede manier krijgt een begrip betekenis door het gebruik van andere begrippen. Bijvoorbeeld ‘gemeentehuis’, ‘een gebouw met …’. De eerste manier wordt de omvang of denotatie van het begrip genoemd. De tweede manier geeft de inhoud of connotatie van het begrip aan. Deze manieren kunnen overeenkomen en botsen. Zo zijn de begrippen ‘morgenster’ en ‘avondster’ beide een benoeming voor de planeet Venus, hun omvang is dus hetzelfde. Maar hun inhoud is anders, morgen versus avond.
Het is dus mogelijk hetzelfde begrip met verschillende termen aan te duiden. Zo kunnen ‘wagen’, ‘automobiel’ en ‘auto’ alle drie op hetzelfde duiden. Maar het kan ook zijn dat ze iets anders aangeven, zo kan een ‘wagen’ ook doelen op een sleepwagen, of het werkwoord ‘wagen’. Daarnaast kan één term ook naar verschillende begrippen verwijzen. De ‘bank’ is een voorwerp om op te zitten, maar ook een plek om je geld naartoe te brengen. Omdat een begrip voor verwarring kan zorgen is een duidelijke beschrijving van belang, vooral bij het schrijven van wetenschappelijke artikelen.
Een definitie is een goed middel om overzicht te creëren binnen de chaos van de verschillende begrippen. Het leidt tot verheldering en legt de inhoud van het begrip vast, het verbindt termen en een begrip met elkaar. Het nadeel is echter, dat om een definitie te kunnen maken er gebruik wordt gemaakt van verschillende andere termen en begrippen. Hierdoor blijft de vraag om begripsverheldering, want ook de gebruikte begrippen zouden weer gedefinieerd moeten worden.
Begrippen kunnen sterk van elkaar afhankelijk zijn, er is als het waren een begripsveld. Dit noemt men ook wel semantische velden. Begripsvelden veranderen naar tijd en plaats. Om inzicht te krijgen in het begrip ‘openbaar bestuur’ moet er aandacht besteed worden aan het bredere betekenisveld waarbinnen de begripsvorming zich ontwikkeld.
 

8. Publiek, bestuur en staat, bestuurskundige begrippen

Voor het zoeken naar de betekenis van ‘openbaar bestuur’ is het van belang om naar de contextafhankelijke betekenissen te kijken. Doordat er veel benaderingswijzen van het begrip zijn, namelijk juridisch, politicologisch, sociologisch, enz. kan dit leiden tot begripsverwarring.
‘Openbaar bestuur’ analyseren
Om het betekenisveld te kunnen overzien zijn er verschillende benaderingen mogelijk. Het belangrijkste nadeel bij bijna al deze benaderingen is dat zij een te eenduidige lijn trekken en geen recht doen aan de diversiteit en veelvormigheid van betekenissen.
Uit alle begripsomschrijvingen die er bestaan, blijkt dat er geen eenduidige, omvattend begrip is van het object van studie van bestuurskunde.
 

Drie dichotomieën
Om meer duidelijkheid te krijgen over het betekenisveld wordt het vereenvoudigd. Het openbaar bestuur is het snijvlak van drie dichotomieën: ‘Publiek en privaat’, ‘politiek en bestuur’ en ‘staat en samenleving’.
Door de eeuwen heen zijn er verschillende benamingen geweest voor het studieobject van bestuurskunde. Rond de negentiende eeuw, komt de benaming in gebruik die wij tegenwoordig nog gebruiken. Daarbij werd wel direct gewezen op de onhoudbaarheid van de leer van de machtenscheiding voor het object van studie. Daarom hanteren wij een splitsing in politiek en bestuur. Daarnaast is ook het juridische onderscheid tussen publiek en privaat van belang. De grenzen die door de drie dichotomieën worden getrokken zijn nog steeds erg belangrijk bij debatten over het openbaar bestuur.
Hoewel er nu voor drie dichotomieën gekozen is, zijn er over deze dichotomieën nog regelmatig discussie, met name de derde ‘staat en samenleving’. Want wat is nu de relatie van de staat ten opzichte van de samenleving. Regelmatig is een ander dichotomie het middelpunt van debatten.
Het grote voordeel van deze benadering met dichotomieën is dat de gesignaleerde disciplinaire verschillen of hun samenhang niet centraal hoeft te worden gesteld. Er wordt immers al aangegeven dat er verschillende gebieden zijn, maar ook dat zij raakvlakken hebben. Toch blijft er spanning tussen enerzijds een meer sociaalwetenschappelijke betekenisgeving aan ‘openbaar bestuur’, en anderzijds een meer juridische betekenis.
Publiek en privaat
De dichotomie, publiek en privaat, is de meest omvattende, omdat zij op veel verschillende soorten sociale verschijnselen kan worden toegepast. Dit verschil kan worden gezien als ‘staat’ versus ‘markt’ of ‘profit’ versus ‘non-profit’. Het verschil wordt door sommigen gezien als gradueel of niet relevant, terwijl anderen het als fundamenteel en moreel zien. Bij een volstrekte ontkenning, zou er geen specifieke studie van het openbaar bestuur nodig of mogelijk zijn. Dus de minimale variant is toch wel dat er een accentverschil aan te wijzen is, die doorwerkt in de bedrijfsvoering en besluitvorming. Zo is er bijvoorbeeld het onderscheid dat privaatbestuur meer gericht is op efficiëntie, terwijl voor openbaar bestuur effectiviteit voorop staat.
Wanneer men ervan uit gaat dat er een substantieel verschil is tussen publiek en privaat, dan heeft het openbaar bestuur een totaal andere benadering nodig, er is immer de noodzaak van democratische verantwoording, doorwerking van politieke factoren en/of oriëntatie op het algemeen belang.
Waldo benadrukt ook de substantiële verschillen en is van mening dat er het beste voor een sociologische en antropologische invalshoek kan worden gekozen.
Het probleem bij deze dichotomie is dat het niet duidelijk is voor welke publiek het openbaar bestuur ‘publiek’ is. Voor organisaties, groepen, individuen, minderheden?
Publiek en privaat in de leerboeken
Het in leerboeken meest gebruikte onderscheid is juridisch van aard. Al kan het juridische perspectief ook al gelijk verwarrend zijn, want een publieke actor kan privaat handelen en een private actor kan publiek handelen.
Vanuit het economische perspectief wordt er met name gekeken naar het ‘winstoogmerk’ of ook wel het ‘efficiëntie’ criterium. Het private bestuur wil met name winst maken (profit) terwijl dit voor het openbaar bestuur niet is weggelegd (non-profit). Het onderscheid publiek-privaat is vanuit dit perspectief een onderscheid tussen ‘staat’ en ‘markt’.

Daarnaast bestaat er ook een ‘organisationele’ benadering. Hierbij wordt gedacht in termen van ‘publiek en privaat management’. Deze benadering gaat met name uit van de verschillen, zoals duurzaamheid, tijdsdimensie, prestatie meting, publieke financiering en rol van de media.
De prominentste benaderingen blijven toch de economische en juridische. Zij zoeken naar een empirische basis voor de tweedeling, dit blijkt echter lastig. Waldo gaf al aan dat een politiek-moreel onderscheid eerder haalbaar is.
Twee pogingen tot ordening
Het publiek-privaatonderscheid is een fundamenteel onderscheid voor het (westerse) denken. Het onderscheid is op verschillende wijze in alle culturen te vinden. Al kennen niet alle culturen ook het begrip ‘privaat’ als dusdanig. Het betekenisveld van publiek-privaat is dan ook zeer omvattend. Er zijn verschillende soorten publiek-privaat indelingen te vinden.
In het boek ‘Public goods, private goods’ geeft Geuss vier basale interpretaties van het onderscheid publiek-privaat. Ten eerste doe je sommige dingen niet in het openbaar. Dus van belang voor sociale omgang. Ten tweede kan het onderscheid betrekking hebben op beleid of doelen dat groepen of individuen ten goede komt ten koste van anderen. Dus algemene/publieke belang tegenover private belangen van individuen of groepen. Ten derde kan het een verschil aanduiden tussen de denkbeelden, geweten en reden die alleen voor mij toegankelijk zijn, tegenover mijn handelingen die voor anderen waarneembaar zijn. Oftewel mentaal versus openlijk. Tot slot is er de ‘liberale’ benadering. Het uitgangspunt van deze benadering is dat het individu vrij is te doen en te laten wat hij of zij wil zonder de belangen van anderen te schaden. Hierbij is het niet direct duidelijk wat publiek en wat privaat is. Dit is nooit vooraf vast te stellen.
Jeff Weintraub probeert verschillende tradities in het sociale en politieke denken te onderscheiden. Hij komt dan ook tot een andersoortige indeling. De belangrijkste criteria voor hem om publiek en privaat te onderscheiden is zichtbaarheid en collectiviteit. Vanuit deze criteria ontstaan er twee dimensies (individueel-collectief en zichtbaar-verborgen) Dit geeft uiteindelijk vier mogelijkheden om iets publiek of privaat te noemen.
Het eerste model van Weintraub is het liberaal-economische model, dit is de meest dominante in onze samenleving. Het onderscheid wordt gezien als staatsbestuur en markteconomie. Het probleem hierbij is het vinden van de juiste balans. Hierbij zijn twee duidelijke variaties aanwezig. “Een interpretatie uitgaande van Locke en Smith die stelt dat het ‘natuurlijke’ eigenbelang van individuen de basis vormt van de samenleving en die de samenleving analyseert vanuit een ‘theorie van de markt’. Daarnaast staat een benadering die teruggaat op Hobbes en Bentham waarin juist het belang van de staat om de samenleving te structureren voorop wordt gesteld”. De nadruk ligt bij de private sfeer waar de mens in vrijheid zichzelf kan ontwikkelen, de publieke sfeer moet dit mogelijk maken.
Ten tweede kent Weintraub het Republiekeinse-deugdenmodel. Volgens dit model zijn mensen solidair en gelijkwaardig. Zij participeren in de collectieve vormgeving van de samenleving. Volgens dit model is het private slechts een voorwaarde om burger te kunnen zijn. Bij dit model handelen mensen op de markt niet op basis van eigenbelang, maar is de collectieve besluitvorming dominant. Binnen dit model zijn twee stromingen. De Griekse, met nadruk op burgerschap en collectieve zelfbepaling en het Romeinse, waarin met name soevereiniteit en de gedachte dat de wet boven de gemeenschap staat van belang zijn.

Daarnaast bespreekt hij nog twee minder gangbare modellen. Namelijk de gedachte dat het publieke bestaat uit een sfeer van sociabiliteit, wat refereert aan de levendigheid, spontaniteit en veelvormigheid van de interactie van mensen. En de laatste is het feministische model. Hierbij staat de relatie tussen enerzijds de economie en politiek en anderzijds de familie centraal. Het publiek-privaatonderscheid loopt hierbij dwars door de burgerlijke samenleving.
 

De meerduidigheid van publiek en privaat
Wat publiek is en wat privaat, hangt af van de context. Ook Geuss concludeert dit. Daarbij geeft hij aan dat het altijd belangrijk is om helder aan te geven waarvoor de indeling gebruikt wordt. Wanneer ‘publiek’ en ‘privaat’ inhoudelijk bepaalt worden, wordt een van beide vaak een restcategorie.
In de bestudering van het openbaar bestuur komt een veelheid van relevante betekenissen voor.

Er is dan ook een sterke behoefte om grenzen te trekken, om te voorkomen dat het private een te dominante positie inneemt. Hoewel men tracht een balans te zoeken tussen beide termen is dit nagenoeg onmogelijk, aangezien de termen onbepaald zijn.
Politiek en bestuur
De bestuurskunde doelt met het onderscheid politiek en bestuur vaak op de politieke leiding en het ambtelijk apparaat. Het is een actueel onderwerp binnen de bestuurskunde, aangezien conflicten tussen ministers en topambtenaren de nodige aandacht trekken. Wie is immers waartoe gemachtigd?
De dichotomie in de bestuurskunde
De dichotomie politiek/bestuur wordt soms wel de grondleggende dichotomie van de studie bestuurskunde genoemd. Dankzij deze tweedeling is het mogelijk de bestuurskunde af te scheiden van de politieke wetenschap.
De dichotomie gaat terug tot in de Kameralistiek en Policey-wetenschap. Hoewel de dichotomie dus erg belangrijk is, is er ook altijd kritiek op geweest. Met name het argument dat een volledige scheiding niet mogelijk is, is veel genoemd. Zo stelt John Rohr, dat bij een te strikte scheiding van politiek en bestuur er geen aandacht wordt besteed aan het feit dat ambtenaren ook politieke keuzes moeten maken in hun werk. Op ethische gronden verwerpt hij dan ook de dichotomie. Al blijft hij het wel een belangrijk dichotomie vinden en in later werk van hem komt het weer terug. Veel auteurs proberen verschillende opvattingen over de relatie tussen politiek en bestuur onder te brengen in een typologie of classificatiesysteem. Ook de Amerikaanse auteur Jim Svara houdt zich hiermee bezig. Hij is van mening dat de twee niet elkaars tegenpolen zijn, maar dat zij elkaar juist behoren aan te vullen. Hij creëerde het ‘model van complementariteit van politiek en bestuur’. Om meer inzicht te krijgen in deze dichotomie wordt er in de volgende stukken ingegaan op de drie verschillende achtergronden van de dichotomie politiek/bestuur.
Denken en doen
De gangbare gedachte bij het dichotomie politiek/bestuur. Is dat het eigenlijk een onderscheid is tussen denken en doen. De politieke leiding bepaalt wat er moet gebeuren en de ambtenaren voeren dat uit. Aangezien dit onderscheid niet houdbaar is, is de vraag of het dichotomie nog wel houdbaar is. De oorsprong van het denken/doen onderscheid is te vinden bij Lorenz von Stein, hij vergeleek het openbaar bestuur met een denkend en handelend persoon. Maar is dit verhelderend? Of juist verhullend? Het model van von Stein gaat ervan uit dat mensen eerst denken en dan doen, maar psychologen zijn van mening dat er geen ‘denken’ of ‘willen’ aan een handeling vooraf hoeft te gaan.
Er is al eerder kritiek geleverd op het idee dat ambtenaren gedachteloos of oordeelloos kunnen handelen. Aangezien ambtenaren juist algemene regels moeten toepassen op particuliere gevallen, hierbij is beoordelingsvermogen nodig. Weber heeft veel geschreven over de ambtenaar en hoe hij moet handelen. Volgens Weber is een ambtenaar zeker geen machine, maar hij moet zijn persoonlijke voorkeuren wel buiten zijn beslissingen laten. Maar omdat een ambtenaar wel een oordeel moet vellen per particulier geval, kan het denken niet volledig buiten zijn doen staan. Kortom het gangbare metafoor van ‘denken en doen’ geeft geen juist inzicht in het dichotomie ‘politiek en bestuur’.
Machtenscheiding in tweevoud
De dichotomie politiek/staat heeft veel gemeen met de machtenscheiding. Dit zijn twee belangrijke doctrines die de moderne staat hebben gevormd. Toch worden deze twee doctrines zelden samen besproken. De belangrijkste invloed op het idee van machtenscheiding komt, naast Locke, van Montesquieu. Hij onderscheid drie machten binnen de staat: De wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende. Volgens Montesquieu dienen de uitvoerende en de rechtsprekende macht zich voornamelijk bezig te houden met de uitvoering van wetten.

Dus eigenlijk kent zijn visie twee uitvoerende machten. De ene gaat over ‘de wetten van het volk’ en de ander over het burgerlijk recht. Het probleem bij het model van Montesquieu is dat hij zowel voor een scheiding van machten pleit als dat de machten elkaar in evenwicht moeten houden, oftewel met elkaar bemoeien. Dus zijn de machten nu onafhankelijk of afhankelijk van elkaar? In europa pleit met voor scheiding, oftewel onafhankelijk van elkaar. In de VS is er meer aandacht voor wederzijdse controle.
In de VS wordt er vooral uitgegaan van een evenwicht tussen de machten, deze controleren elkaar en beperken elkaar in hun machtsuitoefening. In de VS wordt de uitvoerende macht als ondeelbaar gezien, hij ligt dus bij een persoon, zoals de president. Omdat de grondwet van de VS onveranderlijk wordt geacht, er kunnen slechts toevoegingen worden aangenomen, is het moeilijk bepaalde instituten een legitieme basis te geven. Eigenlijk heeft alleen de president zo’n basis. Het is dan ook een groot debat binnen de VS hoe het openbaar bestuur te relateren is aan democratische constitutioneel bestuur en er dus een zekere legitimiteit kan worden verkregen. Volgens Rohr vormt het openbaar bestuur op zichzelf een balans, die alle drie de machten van de staat moet dragen, in een ondergeschikte positie. De achttiende-eeuwse opvatting van uitvoering, past niet bij het moderne begrip van openbaar bestuur. De betekenis is ook sterk afhankelijk van de Amerikaanse staatsinrichting.
Opvallend is dat er in de VS zo anders met de scheiding van de machten wordt omgaan dan op het Europese continent. De meeste Amerikanen kennen de Trias Politica van Montesquieu niet eens. Hoewel de Europeanen dus beter bekend zijn met het model betekend dit nog niet dat het snel aanvaard is, het model vormt nog steeds een expliciet politiek strijdpunt in debatten tussen monarchisten en voorstanders van burgerbestuur. Monarchisten zijn voorstanders van de machtenscheiding, aangezien de monarch duidelijk de uitvoerende macht krijgt, en daarmee een onafhankelijk positie binnen de staat heeft. Het idee van absolute machtenscheiding werd niet door iedereen verwelkomd. Ook Botha stelde in de late negentiende eeuw, dat een absolute machtenscheiding zal leiden tot ‘absolute stagnatie’. Men ging zich zelfs afvragen of machtenscheiding en democratisch bestuur (zoals in Duitsland) wel samengaan. Terwijl vanuit de Amerikaanse visie, democratie niet zonder machtenscheiding kon. In Amerika kent men een tweedeling in politiek en bestuur, deze staat niet naast de drie machten en heeft ook geen eigen legitimiteit. Het vormt een aanvulling op de machtenscheiding en is een nadere differentiatie binnen de uitvoerende macht. Daarbij is duidelijk dat bestuur niet simpelweg ondergeschikt is aan de wil van de politiek.
Kortom, de Amerikaanse en Europese visie verschillen op een aantal punten. Zo wordt in Europa bestuur al snel opgevat als alles wat niet rechtspraak of politiek betreft. In Amerika is het duidelijk dat de politieke macht niet bij het bestuur ligt. De verhoudingen tussen politiek en bestuur moeten in hun begripsmatige context worden geplaatst omdat niet altijd hetzelfde wordt bedoeld of begrepen bij het gebruik van de dichotomie.
Sociaal-ethische uitgangspunten
Binnen de politiek wordt er gediscussieerd over een eventuele vierde macht, het ambtelijk apparaat, maar hoe wordt daar van uit de sociale wetenschappen naar gekeken. Zij vinden dat er niet alleen ‘staatsmachten’ zijn, maar ook sociale machten. Hierbij moet gedacht worden aan: de media, belangengroepen, het bedrijfsleven, multinationals, enzovoort. Vanuit het sociologisch perspectief op de dichotomie van politiek en bestuur blijkt dat deze empirisch gezien moeilijk vol te houden is. De verschillen tussen ambtelijke en politieke functionarissen zijn niet te onderscheiden aan de hand van simpele kenmerken.
Met name Max Weber is erg invloedrijk door zijn beschrijving van de ideale ambtenaar, die zonder vooroordeel moet handelen en oordelen. Nog steeds wordt deze ambtenaar als ideaalbeeld gezien, hoewel uit onderzoek is gebleken dat zij niet optimaal functioneert. De dichotomie politiek en bestuur komt bij Weber terug in de beschrijving van de verschillende rollen die beiden dienen te vervullen in de samenleving. Volgens Weber verschillen politici en ambtenaren niet wat betreft hun handelingen en is er ook geen fundamenteel onderscheid op grond van hun aanstelling.

Het enige duidelijke verschil is dat er geen professionele opleiding bestaat voor politici. Dit verschil geeft wel aan dat er verschillen zijn in motivatie en verantwoordelijkheid. Politici houden zich bezig met het verwerven van macht terwijl ambtenaren hierin niet geïnteresseerd zouden moeten zijn en dit ook niet zouden moeten doen. ‘zouden moeten’, want de praktijk laat wel eens anders zien. Wanneer een ambtenaar het niet eens is met zijn politieke superieur, moet hij volgens Weber zijn bezwaren duidelijk maken. Wanneer dit niet leidt tot verandering in het beleid, moet hij zich als een goed ambtenaar gedragen en de politieke keuze volgen. “De echte ambtenaar is niet verwikkeld in politieke machtsstrijd en handelt zonder geestdrift en vooroordeel”.
De kern van het onderscheid tussen politiek en bestuur ligt voor Weber bij de verantwoordelijkheden die beiden hebben. Zo dient de ambtenaar zich buiten de politiek te houden juist om een moreel verantwoordelijke individu te behouden. Volgens Weber is binnen een bureaucratische organisatie geen morele verantwoordelijkheid mogelijk omdat beslissingen niet toerekenbaar zijn aan een individu, maar een collectief karakter hebben. Voor Weber is een morele beslissing dus altijd een persoonlijk standpunt. Door de bureaucratisering van de samenleving is er het gevaar van een a-morele organisatie van de samenleving, om dit te voorkomen zijn er identificeerbare politiek en moreel verantwoordelijke individuen nodig. De politici wel te verstaan. Voor Weber is de dichotomie politiek en bestuur dus van belang om de individuele vrijheid in de samenleving te verzekeren. Het is geen eenvoudige functionele verdeling van het werk, maar een tweedeling die gerelateerd is aan een visie op de samenleving als geheel, op morele verantwoordelijkheid en individuele vrijheid.
Functioneel en substantieel
Binnen de bestuurskunde wordt er duidelijk geworsteld met de scheiding van politiek en bestuur. Er zijn meer functionele interpretaties, in de termen van ‘denken en doen’ en meer substantieel zoals bij Weber. Het blijkt dat er niet een overeenstemming te bereiken is over de betekenis van de dichotomie. Er ligt geen empirische observatie aan ten grondslag, maar er is sprake van een visie op ‘hoe het hoort te zijn’. Denk aan het ideaaltype van Weber.

Bij iedere interpretatie zijn er weer dwarsverbanden te vinden. Van Riper zegt hierover “Our controversial dichotomy is but an aspect of the separation of powers, and this in turn but an aspect of the ends-mean continuüm. And then we are back again to ethics in relation to a lot of fascinating forms of matter, including ourselves”(van Riper 1984:214).
Doordat de betekenis van het dichotomie politiek en bestuur moet worden achterhaald uit een ruim betekenisveld, met veel metaforen, gezaghebbende ideeën en theorieën, zijn er veel interpretaties. Naast de benoemde interpretaties, wordt er ook een tweedeling in gezien tussen alle politici en ambtenaren of tussen de politieke vertegenwoordigers enerzijds en de professionele functionarissen anderzijds. Men moet zich dus altijd bewust zijn van het gevaar dat we door de overeenkomst in terminologie al snel denken met dezelfde begrippen te maken te hebben, maar eigenlijk praat men volstrekt langs elkaar heen. Toch blijft de tweedeling van belang, het is lastig om met de tweedeling over openbaar bestuur te denken, maar we kunnen toch ook niet zonder.
Staat en samenleving
De derde dichotomie is het minst besproken in de recente debatten over bestuurskunde. De scheiding van staat en samenleving is het minst bekende of vanzelfsprekende, dit komt onder andere doordat er weinig erkenning is voor de relatie ‘openbaar bestuur’ ten opzichte van ‘staat’. Toch is de erkenning van het staatsbegrip van belang voor de bestuurkunde, omdat er andere visies wat betreft de aard van het openbaar bestuur sterk mee verbonden zijn. Berki noemt de twee begrippen van staat en samenleving “Two opposed philosophies of man as member of the human community; state and society thus, on the appropriate level of reflection and analysis, appear as two terms of a deep-lying antithesis of modern political consciousness” (Berki 1979:2).
De tweede reden waarom deze dichotomie minder in de aandacht staat is dat zij voor de meeste sociaal-wetenschappers nauwelijks als zinvol wordt ervaren. Doordat de samenleving en de staat steeds meer vervlochten raken lijkt het niet nuttig om het onderscheid naar voren te halen.

De vervlechting betekend echter niet dat er geen onderscheid meer is tussen beiden, de relatie is alleen minder ideologisch beladen of minder hiërarchisch geworden. Vroeger werd ‘het openbaar bestuur’ gezien als een werkende staat, zij greep in de samenleving in door middel van wetten en beleidslijnen. Nu is er sprake van een meer diffuse en daarmee meer beperkte wederzijdse beïnvloeding en vormgeving van het openbare beleid. De vraag komt nu naar boven hoe en waar de grenzen tussen staat en samenleving moet worden getrokken. De dichotomie kan dus van belang zijn om de dynamische relatie beter te begrijpen.
Richard Stillman is een van de weinige bestuurskundigen die wel aandacht heeft voor staatstheorie als grondslag voor het denken over bestuur. Wat hem betreft kunnen de debatten over bestuurskundige theorievorming gezien worden als een groot staatsdebat. Hierna wordt er dieper ingegaan op de rol van de staat en samenleving dichotomie als basis voor het openbaar bestuur.
Ten eerste de ontwikkeling van het begrip ‘staat’. Vanaf de zestiende eeuw wordt dit begrip met name gebruikt om het institutionele apparaat rondom de heerser aan te duiden. Het tegendeel van staat is hier de onderdaan. In de traditionele staatstheorie staat de staat hiërarch boven zijn onderdanen. De monarch is hier de verpersoonlijking van de staat. In de achttiende eeuw heerste de opvatting ‘alles voor het volk, niets door het volk’. Het sociale en de samenleving werden ontdekt als zelfstandig fenomeen. De begrippen ‘staat en onderdaan’ werden te beperkt om alles sociale verschijnselen te kunnen duiden. En zo kwam men tot de begrippen ‘staat en samenleving’.
De ontdekking van deze tweedeling wordt door sommige toegeschreven aan Montesquieu. Al vinden andere dat Kant de dichotomie voor het eerste expliciet heeft geformuleerd. Toch geldt over het algemeen Hegel als degene die als eerste het onderscheid tussen staat en samenleving als centraal element in zijn werk behandelde. Zijn ideeën zijn doorgewerkt in de bestuurskunde, en kunnen worden gezien als een ruwe schets van de Weberiaanse bureaucratietheorie. Volgens de opvatting van Hegel valt het onderscheid staat en samenleving samen met de tweedeling in ‘natiestaat’ en ‘burgerlijke samenleving’. Voor Hegel is de burgerlijke samenleving een associatie van mensen op basis van een rechtsstelsel dat het mogelijk maakt individuele behoeften alsmede gedeelde belangen te bevredigen. Dit lijkt sterk op de liberale interpretatie van het begrip staat. Voor Hegel is dit niet genoeg. De staat is niet alleen verantwoordelijk voor de veiligheid en bescherming van het individu, de staat streeft een hoger belang na. Dit komt naar voren in de ‘benoeming’ van de ambtenaren in Nederland. Een ambtenaar kan niet eenzijdig zijn functie opgeven, maar moet toestemming vragen te worden ontheven van zijn of haar functie. Oftewel ambtenaren zijn geen gewone werknemers. Volgens Hegel moet de staat de zwakkeren beschermen en staat zij daarom boven de samenleving. De staat is dan ook ‘een hogere vorm van menselijke organisatie of van bewustzijn’. De ambtenaar draagt dan ook het algemeen belang, en dient altijd gericht te zijn op het goede voor de samenleving, door de staat te dienen. Later zijn de Hegelianen wel gaan onderkennen dat de staat wel degelijk gedomineerd kan worden door specifieke sociale belangen.
Karl Marx was een leerling van Hegel, en heeft dit inzicht meegenomen. Zijn redenatie was dat na een revolutie in de communistische samenleving de staat verdwenen zal zijn. Een andere leerling van Hegel is Lorenz von Stein. Hij is van mening dat pacificatie van de klassenstrijd mogelijk is, waardoor de staat zijn functie als bewaker van de samenleving waar kan gaan maken. Uiteindelijk wijkt Lorenz af van Hegel en komt met een driedeling van de sociale werkelijkheid in, de samenleving, maatschappij en staat. De sociale werkelijkheid kan worden opgevat als:
- een samenleving van gelijkwaardige individuen,
- een maatschappij van ongelijkwaardige individuen
- en als een staat.

In de samenleving steunen mensen elkaar en gaan solidair met elkaar om. In de maatschappij zijn mensen elkaars concurrenten en hebben zij tegenstrijdige belangen. De staat heeft tot taak beide sociale sferen in evenwicht te houden. Hierdoor ontstaat er sociale stabiliteit en is er individuele vrijheid. Vanuit dit perspectief is het openbaar bestuur ‘een werkende staat’.
 

Evenals bij de voorgaande twee dichotomieën blijkt dat we niet echt zonder een onderscheid tussen staat en samenleving kunnen. En ook hier blijft een eenduidige interpretatie uit. Er wordt gepleit voor een nauwere relatie tussen openbaar bestuur en samenleving.
Conclusie
In dit hoofdstuk is de veelvormigheid van het begripsveld van openbaar bestuur verkend. Dit op basis van drie dichotomieën: Publiek/privaat, politiek/bestuur en staat/samenleving. Het nut van de drie dichotomieën kan niet ontkend worden, noch kunnen zij klakkeloos geaccepteerd worden. Wanneer men het begrip ‘openbaar bestuur’ beter wil begrijpen moet er rekening worden gehouden met de historische diversiteit in mogelijke betekenissen. De drie dichotomieën helpen hierbij grenzen aan te geven en verbanden te ontdekken. Toch is er geen eenduidige betekenis van het begrip ‘openbaar bestuur’. Het blijft sterk afhankelijk van interpretatie en achtergrond.
Men moet in de bestuurskunde dus zorgvuldig zijn met het gebruik van begrippen.

9. Diversiteit in cultuur en discipline

In voorgaande hoofdstukken zijn alle begrippen binnen het betekenisveld van ‘openbaar bestuur’ als gelijkwaardig beschouwd. Dit is echter niet correct, want vaak zijn er verschillende betekenissen aan een begrip te koppelen. Er kunnen alleen zinvolle gesprekken plaatsvinden over deze begrippen en openbaar bestuur wanneer duidelijk is dat er verschillende niveaus zijn waarop wordt geredeneerd. Er wordt gebruik gemaakt van metataal.

In dit hoofdstuk worden twee verschillende wijzen van begripsvorming besproken. De eerste is een verschil in kenideaal: “is de conceptualisering van openbaar bestuur gericht op het duiden van een gewenste werkelijkheid waarnaar we streven of is er sprake van begripsvorming waarin een bestaande werkelijkheid wordt beschreven?” (Rutgers, 2004; 171) Binnen de interdisciplinaire, sociaalwetenschappelijk georiënteerde bestuurskunde is inzicht in zowel een sociaalwetenschappelijke als een meer juridische begripsvorming van openbaar bestuur van belang. De juridische methode is meer normatief en de sociaalwetenschappelijke methode meer empirisch.

Ten tweede zijn er verschillen in de begripsvorming van ‘openbaar bestuur’ in zowel de VS als op het continent. Dit komt met name naar voren in het voorbeeld van de machtenscheiding. Oftewel de sociaalhistorische context is van belang voor de wijze waarop ‘openbaar bestuur’ wordt begrepen.
De sociologische en juridische interpretatie
sociaalwetenschappelijke en juridische begrippen zijn niet altijd even gemakkelijk met elkaar te combineren. Bijvoorbeeld het begrip ‘macht’. In de sociaalwetenschap wordt macht benoemd in termen van het vermogen om binnen een groep of maatschappij bepaalde doeleinden te bereiken. Dus soms ook tegen de wil in van bepaalde betrokkenen. Hieruit ontstaat een veelheid van soorten macht. In de juridische literatuur gaan men uit van de soevereine macht die op drie manieren kan worden overgedragen, door middel van attributie, delegatie of mandaat. Dit is dus veel beperkter. Er is geen eenduidige relatie tussen de machtsvormen die juridisch gezien zijn toegestaan en hoe feitelijk wordt omgegaan met macht. Kort gezien ziet de jurist het openbaar bestuur als de uitvoering van wetten en de sociaalwetenschapper beschouwt wetten als beleidsinstrumenten.
Sociaalwetenschappelijke begripsvorming heeft tot doel een zo nauwkeurig mogelijke kennis van een gedeelte van de sociale werkelijkheid te verkrijgen. De vorming ontstaat aan de hand van bijvoorbeeld een empirische cyclus. De begrippen worden gebruikt om empirisch onderzoek te doen en op grond daarvan worden de begrippen aangepast of verworpen. Waardoor het begrip nauwkeuriger wordt.
Vanuit de juridische benadering gaat het niet om een kwalitatief beter inzicht, maar vooral het voorschrijven of reguleren van het sociaal handelen is van belang. De begrippen zijn normatief in oriëntatie, niet empirisch. Het gaat er niet om vast te stellen wat als volwassen wordt ervaren in een groep, maar wat als volwassen geldt, ongeacht de voorkeuren van de betrokkenen op een bepaald moment binnen een staat. De essentie van de staat is dat het een geheel van wetten, regels en voorschriften is dat aangeeft hoe men zich in een samenleving mag gedragen.
Dit verschil in begripsvorming komt sterk naar voren bij het begrip staat. De sociale wetenschappen zien de staat als een subsysteem van een samenleving. Volgens de juridische benadering is de staat de meest omvattende morele sfeer waar de soevereiniteit berust op basis waarvan de samenleving kan worden bestuurd. In het eerste geval is de staat een onderdeel van de samenleving in het tweede geval vormt het de context voor de samenleving. Het is interessant om te weten dat het begrip staat in eerste instantie een juridisch begrip is, dat later in de sociaalwetenschap is ingepast.
De verwikkeling van de juridisch-normatieve en sociaal-empirische benadering van het openbaar bestuur brengt ons naar de negentiende eeuw. In deze eeuw werden ‘het sociale’ of ‘de samenleving’ ontdekt. Hoewel in deze eeuw er nog een sterk juridische benadering van het openbaar bestuur heerste waren er ook schrijvers die deze benadering gingen verwerpen toen ze ‘het sociale’ ontdekte. Men realiseert zich dat er naast burgers en de staat zoiets bestaat als de samenleving, een plek waarin mensen zichzelf organiseren. Voor von Stein is het essentieel dat wordt onderkend dat de studie van openbaar bestuur niet alleen juridisch kan worden bedreven. Het recht komt op een tweede plaats wanneer men kijkt vanuit een sociaalwetenschappelijke bestuurskunde.

Het onderscheid staat en samenleving was in de negentiende eeuw een onderscheid tussen juristen en sociologen. De juristen hielden zich bezig met de staat en de samenleving werd gezien als een studieobject voor sociologen. Er ontstond een strijd over de vraag of de staat normatief of empirisch mocht en kon worden bestudeerd. In Nederland wonnen de juristen, in de VS daarentegen kwam met tot een andere conclusie. Hedendaags zijn de juridische aspecten nog steeds zeer gering in Amerika. Na de Tweede Wereld Oorlog zwakte het debat in Europa af. Tegenwoordig worden beide benadering erkend als zijnde relevant.
Het is nu vrijwel onbetwistbaar dat een sociaalwetenschappelijke studie van het openbaar bestuur mogelijk en noodzakelijk is. Al blijft het recht ondertussen in belangrijke mate vorm geven aan de inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur. Oftewel om het openbaar bestuur te kennen is zowel de juridische als sociaalwetenschappelijke benadering van belang. Het recht schrijft dingen voor, maar het menselijk gedrag wordt door de sociale wetenschap onderzocht. Het recht geeft de kennis van het skelet van het openbaar bestuur terwijl de sociale wetenschappen de omgang daarmee, de spieren, bestuderen.
De spanning tussen de juridische en de sociaalwetenschappelijke begripsvorming over openbaar bestuur geeft aan dat het gebruik van de drie dichotomieën niet genoeg is. De analyse wordt doorkruist door verschillen in kenidealen. De verschillende stromingen, scholen en disciplines verschillen in hun opvatting over de wijze waarop het openbaar bestuur moet worden begrepen en beschreven. Kortom verschillen in een normatieve of empirische oriëntatie spelen een belangrijke rol in de begripsvorming over het openbaar bestuur. Maar ook de historische verschillen spelen een belangrijke rol. Deze worden hierna besproken.

Tradities in de bestuurskunde
Verschillen in juridische vormgeving en in sociale verwachtingspatronen kunnen leiden tot verschillen in de aard en werking van het openbaar bestuur. Het verschilt per land hoe openbaar bestuur wordt geconceptualiseerd. In deze paragraaf wordt er ingegaan op twee tradities binnen de (westerse) conceptualisering.
Een belangrijke tweedeling in het denken over openbaar bestuur is te omschrijven in de termen van een Anglo-Amerikaanse traditie en een Continentaal-Europese traditie. De laatste gaat uit van een sterkt staatsbegrip waardoor openbaar bestuur en staatsbestuur zonder al te veel problemen als synoniem worden opgevat. Terwijl de Anglo-Amerikaanse traditie tegenovergestelde uitgangspunten heeft. Deze verschillende uitgangspunten kunnen leiden tot misverstanden. Hoewel er duidelijke overeenkomsten zijn in het denken over bestuur, wordt er op verschillende wijze mee omgegaan. Het probleem ligt erin dat de verschillen meestal niet direct zichtbaar zijn. Zo werd ‘secretary of state’ vertaald met minister van Buitenlandse Zaken. Terwijl er in de VS geen ‘verantwoordelijke ministers’ bestaan, zij hoeven zich immers alleen bij de president te verantwoorden, waar in Nederland de minster verantwoording schuldig is aan het parlement.
De verschillen worden met name duidelijk wanneer er gelet wordt op de onderwerpen en daarmee de begrippen waar bestuurskundigen zich mee bezighouden en hoe deze begrippen worden gevormd.
De grondslag van het verschil in de twee tradities is te vinden in termen van het begrijpen van het openbaar bestuur in relatie tot de staat. In Europa wordt openbaar bestuur gezien als een aspect van de staat. Het openbaar bestuur is ‘de werkende staat’, er is dan ook een hoge vereenzelviging. In Amerika ligt dit heel anders, zij kennen zelfs het begrip ‘statelessness’ hierin worden nadrukkelijk unitaire en gecentraliseerde bestuursmodellen afgewezen. Dit verschil in denken komt voort uit het verschil in ‘staat’ en ‘staatsloze’ samenlevingen. Staatsgerichte samenlevingen denken over het beleid waarbij de staat de institutie is die de openbare macht belichaamd. De staatsloze samenleving legt juist meer nadruk op pluralisme, belangenvertegenwoordiging en debat. De aard en rol van ‘het openbaar bestuur’ kent dan ook verschillende vormen. Ook de manier waarop er een definitie van openbaar bestuur wordt gegeven verschilt. Zo geven de Engelse en Amerikaanse auteurs met name voorbeelden van verschijnselen die onder het openbaar bestuur vallen, terwijl Europese auteurs juist met een definitie beginnen, door een geheel van eigenschappen te formuleren. Oftewel “Amerikaanse bestuurskundigen prefereren een inductieve benadering van het begrip openbaar bestuur op basis van alledaagse noties, terwijl de Continentaal-Europese collega’s het begrip openbaar bestuur trachten te vatten in termen van kenmerken die zijn afgeleid van een begrip van staat.”(Rutgers, 2004:180)

Er is dus sprake van een verschil in kenobject en kenideaal die meestal onbewust als uitgangspunt dienen om het openbaar te bestuderen. De omschreven tradities zijn hierbij wel sterk veralgemeniseerd. Binnen de tradities bestaan uiteraard een veelheid aan variaties en tegenstrijdige opvattingen. De tradities vormen echter twee historische vertrekpunten op basis waarvan auteurs te werk gaan. De deductieve ‘staatscentrische’ traditie en de inductieve ‘staatloze’ traditie.

EU: De deductieve, staatscentrische traditie
Het uitgangspunt van de deductieve, staatscentrische traditie wordt gevormd door de collectiviteit van menselijk handelen en de daarbij passende gemeenschappelijke belangen. Er is sprake van een zoektocht naar een rationeel systematisch en coherent beeld van de gemeenschap. De staat is de rationele belichaming van het algemeen belang van deze gemeenschap en is dus de bron van sociale cohesie. Het openbaar bestuur is een exponent van de staat. Zij heeft haar eigen handelingssfeer en legitimiteit, want zij is verbonden met de notie van het algemeen belang.
In deze traditie wordt het begrip van staat als uitgangspunt genomen voor het bestuur. Zij wordt gezien als noodzakelijke instituut om het menselijk welzijn te kunnen garanderen. De staat draagt ook het algemeen belang. Daarbij is het algemeen belang een reëel en objectief gegeven dat private en groepsbelangen overstijgt. Het is dus geen optelsom van individuele belangen. In dit opzicht is de staat niet-utilitair, niet-economisch en a-politiek van aard. De staat moet de eenheid en sociale integratie van de samenleving bewaken. Dit doet zij door vanuit een onafhankelijke positie te functioneren. De staat ‘staat’ dus boven de samenleving en is de overheid. Dit geeft het idee van een machtsmonopolie. Want alleen staatsdienaren zijn gelegitimeerd fysieke geweldsmiddelen te gebruiken om recht en orde te verzekeren. De staat is de drager van de soevereiniteit van het volk. De moderne staat kent wel een correctie op de machtsmonopolie door internationale verdragen.
Het recht speelt ook een belangrijke rol binnen de staat. Het recht reguleert de sociale interacties en beschermt de private sfeer tegen anderen en de staat zelf. Hieruit komt de term ‘rechtsstaat’ voort. De staat geeft ordening aan het onvoorspelbare en chaotische politieke spel.
In deze traditie is het openbaar bestuur afgeleid van het staatsbegrip. Het zorgt voor de continuïteit van de staat en is de drager en uitvoerder van het publiek gezag. Het openbaar bestuur heeft een duidelijke eigen legitimiteit binnen de staat.
 

VS: De inductieve, ‘staatsloze’ traditie
De inductieve, ‘staatsloze’ traditie wordt gevormd door pluralisme, representatie en een debat in samenhang met een pragmatische, instrumentale benadering van de sociale werkelijkheid. Er wordt niet gebruik gemaakt van het begrip ‘staat’. De sleutelbegrippen zijn ‘regering’ of ‘besturen’.

Met name zelfbestuur en lokale democratie is van belang en er is dus geen abstract staatsbegrip. De politiek probeert een directe representatie te zijn van de veelheid aan belangen in de samenleving. Het openbaar bestuur wordt gezien als een verlengstuk van de politiek en heeft geen eigen legitimiteit. De betekenis van het ‘openbaar bestuur’ komt voort uit feitelijke functies en handelingen die zijn geïnstitutionaliseerd.
De sleutelbegrippen regering of bestuur zijn te herleiden op een liberale traditie. In deze traditie was er een sterk gevecht gaande tegen onderdrukken en tegen ‘het systeem’. De regering en het bestuur moeten door het volk worden gedaan en ten dienste staan van de gemeenschap. Oftewel het uitgangspunt is het individu en het groepsbelang. Deze traditie kent geen objectief algemeen belang, daarom moet macht gefragmenteerd zijn. Door de representatie van het pluralisme van belangen in de samenleving ontstaat er een ‘checks en balances’ binnen de regering. In deze traditie is er niet echt plaats voor de notie van staatsgezag en wordt politiek niet gezien als iets dat zich primair binnen de context van een staat afspeelt. In deze traditie past een actieve rol van de rechtsprekende macht. Rechters en jury ontwikkelen het recht. Het recht kent hierdoor een persoonlijk en subjectief element, en wijkt af van het Romeinse recht, die rationalistischer, objectiever en technischer van aard is. Staat wordt in deze traditie vaak negatief gebruikt als een context van onvrijheid en gebondenheid van het individu.
De analyse van het openbaar bestuur is methodologisch-individualistisch. Dit sluit aan bij het pragmatisme. Dit is een typische Amerikaanse visie. Pragmatisme houdt kortweg in, dat de betekenis van een bewering gelegen is in haar morele betekenis voor de mens. De betekenis van het openbaar bestuur wordt volgens deze visie dan ook gezocht in de waarneembare sociale praktijk van alledag. Daarom is er weinig aandacht voor vraagstukken die kennistheoretisch van aard zijn. Een belangrijk voordeel van deze benadering is de omarming van het pluralisme als voorwaarde voor goede wetenschap. Hierdoor wordt er minder krampachtig omgegaan met de veelheid aan eventueel tegenstrijdige opvattingen.
In de visie op het openbaar bestuur komt duidelijk naar voren dat de auteurs niet geneigd zijn het object van studie helder te definiëren, er wordt volstaan met een aantal illustraties. Het bestuursapparaat wordt gezien als een verlengstuk van de staatsmachten in het algemeen. Het openbaar bestuur kent geen eigen legitimiteit. De legitimiteit van bestuurlijk handelen komt voort uit democratische legitimiteit van de politiek of van de direct gekozen functionaris. Door de sterke nadruk op pluralisme wordt ook in de inrichting van het openbaar bestuur gestreefd naar pluralisme. De pluriformiteit is voor het Amerikaanse systeem zelfs een noodzaak, doordat per federatie er bijvoorbeeld behoorlijke verschillen kunnen zijn in juridische vormgeving. Staat verwijst in de VS dan ook naar een van de 50 staten, niet naar het federale niveau. Bestuurlijke instituties worden gezien als zelfstandige organen. Zij kunnen dan ook concurrerend optreden. Wat leidt tot ‘checks and balances’. Een belangrijk controle mechanisme binnen dit systeem.

Verschillen en overeenkomsten
In de voorgaande hoofdstukken zijn de tradities vrij zwart-wit neergezet, omdat er anders teveel wordt uitgeweid. Als ideaaltype kunnen zij een hulmiddel zijn om onze interpretatie te helpen. Er zijn een aantal redenen voor de verschillen tussen de twee tradities. Zo zijn er verschillen in historische ontwikkeling, deze hangen nauw samen met andere sociaalhistorische achtergronden. Zo is het Amerikaanse systeem sterk beïnvloed door de Britten, omdat zij daar destijds hun kolonie hadden. Doordat Amerika is ontstaan door opstand tegen de Britten is er een diepgeworteld wantrouwen tegen de staat.
Beide benaderingen kennen hun eigen voor- en nadelen. Zo is het binnen de inductieve staatloze traditie moeilijk om een samenhangend begrip te vormen van het openbaar bestuur. Het uitgangspunt is immers de heterogeniteit van organisaties. Ook is het lastig de legitimiteit van het openbaar bestuur te vinden omdat deze afgeleid is van de politiek. Door de vijandige houding tegenover de staat is het lastig deze een positieve inhoud te geven. Dit staat een consistente visie op de inrichting van het openbaar bestuur in de weg.
Bij de deductieve staatscentrische traditie is een relatief eenduidig en samenhangend begrip van het openbaar bestuur wel mogelijk. Het openbaar bestuur heeft een eigen legitimiteit. Er is echter al snel weinig ruimte voor de ongeordendheid van democratische politiek. Doordat er veel nadruk ligt op sociale harmonie, is men overgevoelig voor sociale spanningen. Dus enerzijds kunnen verschijnselen worden begrepen als gelijksoortig en behorend tot het openbaar bestuur, anderzijds is het mogelijk lastiger om met een meer abstract begrip van openbaar bestuur in de sociale werkelijkheid aan het werk te gaan.
Naast verschillen zijn er ook overeenkomsten. Met name de Tweede Wereldoorlog heeft de staten dichter bij elkaar gebracht. Toch moet men er rekening mee houden dat er misschien oppervlakkig gezien geen verschillen aanwezig lijken te zijn, maar dat wanneer men dieper graaft er toch over twee verschillende dingen wordt gesproken.
wanneer er dus termen van elkaar worden overgenomen kan dit niet klakkeloos gebeuren maar moet er eerst naar de achterliggende betekenis worden gekeken. Dit hangt samen met het verschijnsel van vertalingsproblemen, welke in het volgende hoofdstuk worden besproken.

10. Is bestuurskunde een cultuurwetenschap?

De betekenis van het begrip ‘openbaar bestuur’ blijkt afhankelijk te zijn van andere begrippen die tezamen een breed betekenisveld vormen. Er is getracht een overzicht te bieden van het betekenisveld waarbinnen ‘openbaar bestuur’ inhoud kan worden gegeven. Om een begin te maken is er gebruik gemaakt van drie dichotomieën, oftewel begrippenparen. Te weten: ‘publiek en privaat’, ‘politiek en bestuur’ en ‘staat en samenleving’.
De publiek-privaat dichotomie is voor het westerse denken zeer belangrijk om de sociale werkelijkheid te begrijpen. Toch blijken er verschillende, zelfs tegenstrijdige interpretaties te zijn van de begrippen publiek en privaat. Hierdoor is een omvattende, alles integrerende interpretatie van de dichotomie lastig te geven. Ook het zoeken naar een balans tussen publiek en privaat is lastig vanwege de onbepaaldheid van beide termen.
Bij de dichotomie politiek en bestuur is er gekeken naar een drietal interpretaties. De eerste is de metafoor van ‘denken en doen’, waarvan de waarde beperkt lijkt. Dan is er de doctrine van de machtenscheiding welke multi-interpretabel is en tot slot de ethische grondslag van Max Weber. Door het veelvuldige gebruik van het onderscheid tussen politiek en bestuur is haar nut welhaast onweerlegbaar. Maar ondertussen wordt het onderscheid empirisch telkens ondergraven. Echter als normatief onderscheid is de dichotomie niet te weerleggen. Kortom de bestuurskunde kan niet goed uit de voeten met en zonder deze dichotomie.
Door de vervlechting van de staat en samenleving lijkt de derde dichotomie overbodig. In klassieke termen kan de tweedeling van staat en samenleving echter worden gezien als vorm en inhoud. Zo is de ‘rechtstaat’ de vorm die de ‘burgerlijke staat’ als inhoud mogelijk maakt. Deze tweedeling kent een sterke overlapping met het publiek en privaat dichotomie.
De grenzen tussen deze begrippen bepalen de betekenis van ‘openbaar bestuur’. Uit de beschouwingen van het betekenisveld van ‘openbaar bestuur’ blijkt dat het openbaar bestuur niet eenvoudigweg te isoleren valt.

Naast de drie dichotomieën bestaan er uiteraard andere wijzen waarop betekenis kan worden gegeven aan het ‘openbaar bestuur’. Zo is bij de dichotomie staat en samenleving het onderscheid tussen juridische of sociaalwetenschappelijke begripsvorming van belang. Er heerste een duidelijke spanning tussen deze twee. Bij de sociaalwetenschappelijke begripsvorming staat de ‘ware’ kennis van de sociale werkelijkheid voorop, terwijl de juridische benadering meer gericht is op het reguleren van het sociaal handelen.
Daarnaast is er nog de invalshoek van de historische tradities. De deductieve ‘staatscentrische’ en de inductieve ‘staatloze’ traditie.

De eerste wordt gekenmerkt door een sterke oriëntatie op het staatsbegrip. Het openbaar bestuur vormt een deel van de staat en heeft haar eigen handelingssfeer en legitimiteit. De tweede traditie zoekt de betekenis van ‘openbaar bestuur’ in de waarneembare sociale praktijk. Het bestuur is hier een verlengstuk van de politiek, zonder eigen legitimiteit in de samenleving. Beide tradities hebben voor- en nadelen, daarnaast zijn zij ideaaltypische beschrijvingen met de nodige beperkingen.
Uit de vele thema’s en invalshoeken blijkt dat het belangrijk is om een brede blik te hebben en dat men verder moet durven te kijken. Door aandacht te hebben voor andere wijzen van begripsvorming kan pas de specifieke aard van het eigen begrip ‘openbaar bestuur’ beter worden begrepen. Men kan echter niet gedachteloos verschillende inzichten combineren. Net zoals men niet gedachteloos kan vertalen. Want termen en begrippen kunnen verschillen.
 

Vertaling en betekenis
Soms hebben vertalingsproblemen vergaande gevolgen, omdat het gaat om een ander begrip van de sociale werkelijkheid. Zo ontstond de vrijheidsstrijd in de achteinde eeuw, doordat de Amerikanen en Britten een ander begrip handden over de aard van bestuurlijke aangelegenheden.
Bij vertalen gaat het erom of uitdrukkingen in het ene betekenisstelsel cognitief equivalent zijn met die van een ander betekenisstelsel. Het lastige is dat zelfs al het bepalen van de betekenisinhoud taalafhankelijk is. We gebruiken hiervoor de taal als metataal, waarin betekenisverschillen worden besproken. In de metataal kunnen alle mogelijke uitdrukkingen uit de te vergelijken talen bespreekbaar worden gemaakt. Denk hierbij aan het Engelse ‘siblings’, waar we in het Nederlands geen vergelijkbaar begrip voor hebben, maar wat we wel kunnen omschrijven als de eenheid van ‘broers en zusters’.
Bij het vertalen kunnen dus niet simpelweg woorden door andere woorden worden vervangen. Zelfs bij een gedeelde ontstaansgeschiedenis hoeft dit niet te leiden tot dezelfde betekenis. Termen kunnen een eigen leven gaan leiden en hun betekenis kan door de jaren heen veranderen. Het beeld dat wij nu bij een vliegtuig hebben is toch anders dan hoe de eerste vliegtuigen eruit zagen.
Het Engelse begrip ‘administration’ wordt veelal gelijksoortig geacht als het Nederlandse ‘bestuur’ en het Duitse ‘Verwaltung’. Toch wordt ermee in het Nederlands en Duits op een veel beperkter begrip gewezen dan bij de Engelse uitdrukking. Oftewel overeenkomsten en verschillen in terminologie kunnen ons soms helpen en soms leiden zij juist tot verwarring. Dit geeft een fundamenteel probleem aan. De sociale, institutionele, morele en juridische contextvertaling vermoeilijken de vergelijkbaarheid van de betekenissen.

Dat het zo lastig is om het openbaar bestuur te vertalen hangt samen met de hiervoor besproken problematiek. Er is een veelheid aan verwante termen en begrippen die soms gelijkwaardig en soms juist nadrukkelijk verschillend worden neergezet. Als deze veelheid samengaat met de verschillende talen, blijkt ook nog dat in de verschillende talen de betekenisvelden weer anders zijn.
Wanneer we de betekenis van het openbaar bestuur of een van de samenhangende begrippen willen uitdrukken in een andere taal, is het uitwisselen van woorden niet voldoende.
Het openbaar bestuur is een sociaalhistorisch fenomeen. Er is dus geen taal of cultuur onafhankelijk begrip van openbaar bestuur. Toch kan erover worden gesproken, waarbij Engels doorgaans de voertaal is. Onze eigen betekenis van het begrip wordt juist door vergelijking met andere talen en culturen beter zichtbaar.
Er moet dus naast de veelvormigheid van het betekenisveld van openbaar bestuur ook rekening worden gehouden met de verschillen in talen. Maar hoe zit het nu met de verschillen in wetenschappelijke begrippenstelsels? Deze vraag zal behandeld worden in deel III.

Deel 3: Wetenschapsfilosofische vraagstukken

11. Interdisciplinariteit van Bestuurskunde

Het is duidelijk dat de bestuurskunde als wetenschap een lange geschiedenis heeft en dat telkens is gezocht naar een manier om kennis te bundelen over het openbaar bestuur. Ook is duidelijk dat er een veelheid aan benaderingen en begrippen binnen de bestuurskunde circuleert. Maar hoe kan hierin een eenheid worden gecreëerd? Een belangrijke methode is kennisintegratie. Daarom behandelen we hierna de vragen: ‘Moeten we in de bestuurskunde tot een samenhangend paradigma komen?’ en ‘is interdisciplinariteit mogelijk?’
Voordat er verder in wordt gegaan op wat kennisintegratie inhoud, is het de vraag waarom kennisintegratie wenselijk is. Dit heeft te maken met de geschiedenis van de bestuurskunde. Al in de zeventiende en achttiende eeuw bestaat er de wens om kennis over het openbaar bestuur te bundelen. Al bleek ook toen al dat dit niet eenvoudig is.
Er is een wetenschappelijk en maatschappelijke reden waarom kennisintegrerende bestuurskunde wenselijk is. Wetenschap zou moeten leiden tot een eenheid van kennis, hierin ligt de reden voor een kennisintegrerende bestuurskunde. Er kan slechts sprake zijn van één werkelijkheid. We zoeken naar eenheid, consistentie en coherentie in een wetenschap.
De maatschappelijke reden is van praktische aard: Maatschappelijke-bestuurlijke-problemen vallen niet keurig binnen de ontologische en methodologische uitgangspunten van een wetenschappelijk vakgebied. We kunnen ze dus niet simpelweg als bestuurskundig betitelen. Ook sociologische, juridische en economische inzichten zijn van belang voor het oplossen van de problemen. Wetenschappelijke vooruitgang is wel gebaad bij specialisatie, maar voor de praktijk is het van belang aan te geven hoe verschillende oplossingen zicht tot elkaar verhouden.
Deze redenen voor kennisintegratie zijn niet nieuw. Al ten tijde van de verlichting was er het ideaal om tot een omvattende kennis te komen om zo de samenleving te kunnen verbeteren. En juist nu in tijden van specialisatie en differentie neemt de noodzaak tot coherentie van kennis toe om te voorkomen dat specialisten geïsoleerd raken.
Het belangrijkste probleem bij kennisintegratie is het feit dat kennis contextafhankelijk is. Bepaalde kennisaanspraak kan dus niet zomaar uit een bepaalde wetenschappelijke context worden gehaald om het in een andere wetenschap te implanteren.

12. Kennisintegratie, een probleem binnen de bestuurskunde

Bij de zoektocht naar omvattende en samenhangende kennis van het openbaar bestuur komen een aantal problemen naar voren. Het is de vraag in hoeverre volgens de gangbare wetenschapsfilosofieën kennisintegratie mogelijk is.
Door de toenemende complexiteit en internationale focus op overheid, milieu, economie, demografie, et cetera, neemt de behoeft aan kennisintegratie toe. Door deze ontwikkeling is bestuurskunde al lang niet meer uniek in haar streven naar kennisintegratie. Zij heeft echter wel een bijzonder aangrijpingspunt, de meeste maatschappelijke vraagstukken vereisen namelijk (overheids) bestuur. Kortom bestuurskunde kent de maatschappelijke noodzaak om zichzelf niet te beperken tot het zijn van een monodiscipline. Het is duidelijk dat kennisintegratie wenselijk is. Dit betekent echter nog niet dat het zonder meer ook mogelijk is. Het ideaalbeeld is “een omvattende synthese van alle kennis over het bestuur” (Rutgers 2004:203). Kennisintegratie is echter niet een kwestie van simpelweg vakwetenschappers bij elkaar brengen. Want het is geen organisatievraagstuk maar een epistemologisch probleem.
Om het probleem van kennisintegratie op te lossen is de eerste vraag die we ons moeten stellen, waarom er eigenlijk differentiatie in de wetenschappen heeft plaatsgevonden?

Lange tijd was de benaming voor alle wetenschappen ‘wijsbegeerte’ of ‘filosofie’. In de moderne tijd treedt er differentiatie op. Dit heeft zo zijn voor- en nadelen. Zo bevorderd de specialisatie diepgang en aandacht, waardoor de kennis kan worden uitgebouwd. Dit heeft wel het nadeel dat de wetenschappelijke kennis versnipperd raakt. Hierdoor wordt de veelvuldigheid van wetenschap een probleem, want welke wetenschap kan een bepaald probleem dan het beste aanpakken? Door te veel differentiatie, kent iedere wetenschap zijn eigen taal, waardoor conclusies niet langer met elkaar in verband kunnen worden gebracht. Kortom over de wetenschap kan slecht met zeer grote voorzichtigheid worden gesproken.
Het is nu de vraag in hoeverre de wetenschappen te herleiden zijn tot een grondslag die voldoende waarborg biedt voor het behoud van betekenis en geldigheid van de verworven inzichten. Vanuit het alledaagse idee van de wetenschap als een soort ‘eenheid-in-verscheidenheid’ komt een classificatie naar voren. Een systeem waarin alle wetenschappen een plaats hebben. Er zijn ondertussen echter al meer dan 164 verschillende indelingen. Hieruit blijkt dat een ultieme classificatie niet mogelijk is.
Voor kennisintegratie is er een samenhang van begrippen en betekenissen nodig. Een wetenschappelijke taal waarop betekenissen te herleiden zijn en samenhang kan worden verkregen. Maar bestaat dit? In het eerste deel is er gesproken over wetenschappelijke kennis. De problematiek ligt erin hoe de geldigheidsclaims worden gemaakt en beoordeeld. Kortom is integratie van wetenschappelijke inzichten, die op basis van verschillende methodologische en ontologische opvattingen verkregen zijn, mogelijk. Zo kunnen opvattingen over wat een ‘ambtenaar’ is en hoe dit verschijnsel kan worden onderzocht sterk verschillen. Welke interpretatie is de juiste? Of hoe kunnen we de betekenis van de ene wetenschap ‘vertalen’ naar de andere?
We zullen ons verder verdiepen in de vraag hoe, vanuit een aantal dominante wetenschapsfilosofische opvattingen, gekeken kan worden naar de mogelijkheid en aard van kennisintegratie.
Wetenschappelijke eenheid: het positivistische beeld
Vanuit de ‘common sense’ wordt aangenomen dat alle kennis een eenheid vormt, er is slechts één kenbare werkelijkheid en waarheid. Het uitgangspunt is hierbij dat het mogelijk is om te komen tot samenhang en gedeelde interpretaties, omdat uiteindelijk alle wetenschappelijke uitspraken te herleiden zijn tot waarnemingsuitspraken. Waarneming zijn hierbij onproblematisch, dus niet afhankelijk van de ontologische en methodologische uitgangspunten van de onderzoeker. Het feit dat het niet eenvoudig is om inzichten uit het ene vakgebeid in verband te brengen met een ander, wordt niet gezien als een principieel probleem maar eerder als een lastig praktisch vraagstuk.
De meest invloedrijke eenheidstheorie komt van de logisch-positivisten. De centrale vraag in deze theorie is ‘hoe samenhang van de wetenschappelijke taal en daarmee de mogelijkheid van kennisintegratie vanuit deze theorieën begrepen kan worden.’ Deze theorie omvat drie elementen:
- Het idee van ‘unified science’
- reductionisme als integratiemethodologie
- en encyclopedisme als visie op het totaal aan wetenschappelijke kennis.
Bij de Unified Science Movement, wordt eenheid van wetenschappelijke kennis verondersteld. Carnap is een van de schrijvers van deze beweging. Volgens hem ligt de betekenis van een term in de kennis van de gebruikswijze ervan. De betekenis van een term kan worden uigedrukt met behulp van andere termen, zoals we kennen van de definitie. Alleen lijkt op deze manier de wetenschappelijke taal alleen naar zichzelf te verwijzen. Carnap stelt dat een primitieve waarnemingstaal voorafgaat aan alle vormen van taal, waardoor taal en werkelijkheid zo dicht mogelijk met elkaar verbonden zijn. Deze waarnemingstaal noemt hij een dingtaal. In deze taal vormen waarneembare eigenschappen de basis. De betekenis van alle wetenschappelijke termen moeten via definities te herleiden zijn tot de termen in de dingtaal. Dit zou de eenheid binnen de wetenschappelijke kennis vormen.
Echter een belangrijk probleem bij het reduceren van wetenschappelijke begrippen tot de dingtaal, is dat het niet duidelijk is hoe de basis begrippen hun betekenis krijgen.

Het is de logische-positivisten dus niet gelukt om een communiceerbare grondslag voor een wetenschappelijke taal te vinden.
Als we de vraag naar de herkomst van de betekenis van basisbegrippen ter zijde schuiven, kan een dingtaal dan wel voldoende grondslag bieden voor de eenheid van wetenschappen? Carnap is van mening dat dit kan. Hij besteedt echter geen aandacht aan het probleem dat op basis van empirische waarnemingen nooit volledige betekenis van een abstract vast te stellen is. Zo verwijst het begrip ‘hout’ naar alle voorkomens van hout. Een volledige definitie mist hier omdat theoretische termen niet geheel door empirische observaties kunnen worden verantwoord.
Hoe abstracter de theoretische termen des te moeilijker is het om observatie-uitspraken te formuleren in de dingtaal. Denk hierbij aan fictieve termen, termen die niet corresponderen met een ervaring, zoals lengte, tijd, rijvaardigheid, breekbaar, etc.
Het blijft een fundamenteel probleem om rivaliserende of zelfs strijdige theorieën te kunnen formuleren om een zelfde geheel aan observaties te verklaren. Carnap geeft hierbij aan dat hoewel het mogelijk is om termen tot een dingtaal te reduceren dit nog niet betekent dat ook verschillende theorieën kunnen worden geïntegreerd. Dus zelfs een eenheid is basistaal hoeft nog geen eenheid in theorie te garanderen.
Het streven naar een integratie van theorieën of wetten vind Carnap zeer belangrijk, maar blijkt ook zeer lastig te zijn. De Unified Science Movement heeft het daarom over een encyclopedische eenheid. Hierbinnen hoeft een overeenkomst in terminologie niet te duiden op een overeenkomst in betekenis.
Het probleem bij het creëren van eenheid is dat vaak twee theorieën worden gereduceerd tot één. Bij reductie vindt altijd betekenisverlies plaats. Daarbij wordt vergeten dat termen van betekenis kunnen veranderen wanneer ze in een andere theorie of context worden gebruikt.

Dualisme in de wetenschap
Positivisten gaan er vanuit dat er één wetenschappelijke methode is. Dit standpunt wordt ook wel naturalistisch genoemd. In deze opvatting wordt er ook vanuit gegaan dat niet alles wetenschappelijk onderzoekbaar is. Men streeft echter naar universele, wetmatige uitspraken. Daarom wordt het ook wel nomothetische methodologie genoemd. Want nomos is Grieks voor wet. Bij deze methode blijven waardevraagstukken echter buiten beschouwing, want deze zijn niet causaal verklaarbaar. De vraag is of dit wenselijk is.
De hermeneutici kennen een andere methode naast het naturalisme, hierin gaat het niet om causaal verklaren maar om het begrijpen van sociale fenomenen. Deze twee methodes kunnen ook gezien worden als de kloof tussen de natuur- en geesteswetenschappen.
Het probleem is dat zowel de naturalistische als hermeneutische stromingen een universaliteitclaim naar voren brengen. Daarmee sluiten ze elkaar echter uit. Tenzij de methodes elkaar omsluiten. Beide methodes hebben een autonome status. Zij zijn niet tot elkaar herleidbaar. Er is echter wel sprake van een zekere prioriteit. Er kan namelijk gesteld worden dat hermeneuse (de interpretatie waarin de mens tot begrip komt) voorafgaat aan een nomothetische benadering van de werkelijkheid. In relatie tot een sociale werkelijkheid kent men het probleem van de dubbele hermeneutiek. De sociaalwetenschapper interpreteert een werkelijkheid die op haar beurt product is van interpretaties zoals vastgelegd in normen, waarden, intenties, conventie, begrippen, etc.
De erkenning van de mogelijkheid om tot een integratie te komen van de natuur- en geesteswetenschappelijke methodologie leidt tot de conclusie dat op abstract filosofisch niveau een eenheid te bewerkstelligen is. Toch moet men niet te optimistisch worden. De vraag naar de mogelijkheid van integratie op het niveau van theorieën en concepten is niet verdwenen.

Pluralisme in de wetenschap
Er wordt uitgegaan van een veelheid aan verschillende wetenschappen met hun eigen begrippenapparaat of taal en niet langer van een wetenschap en de wetenschappelijke methode. Als gevolg hiervan is waarheid, geldigheid, vooruitgang, rationaliteit en betekenis relatief geworden. Oftewel het ontstaansrecht van het relativisme. Deze erkenning dat er geen objectief gegeven of eenduidig kenbare werkelijkheid is, vormt een bedreiging voor de eenheid van de wetenschappen.
Kuhn ontwikkelde de paradigmatheorie. Deze theorie stelt dat er pas sprake is van volwassen wetenschap als er een paradigma aanwezig is. In deze visie staat het keuzemechanisme waarmee paradigma’s worden geaccepteerd of afgewezen centraal, en niet de kennisintegratie. Iets is volgens Kuhn pas rationeel beredeneerbaar binnen de context van een paradigma. Tekortkomingen in de kennisverwerving kunnen dan ook niet met behulp van een methode worden ondervangen. Degene die werkt met een paradigma kan niet snel schakelen naar alternatieve paradigma’s, want dit zal leiden tot een paradigmatische crisis. De paradigma bepaalt, voor degene die er vanuit werken, welke ervaringen als betekenisvol kunnen worden geaccepteerd.
De relativistische benadering, zoals die van Kuhn, houdt sterk vast aan de logisch-positivistische opvatting over wetenschappelijke taal en begripsvorming. De kern van het relativisme is dat de betekenis van begrippen en termen worden bepaald door de positie binnen een conceptueel stelsel. Daardoor zal het opnemen van een term in een ander conceptueel stelsel leiden tot een betekenisverandering.

Incommensurabiliteit
Het gevolg van deze opvatting is dat een begrip uit het ene conceptuele stelsel vanuit een andere stelsel oninterpreteerbaar, oftewel betekenisloos is. Volgens Kuhn is dit een belangrijke consequentie van de paradigmatheorie. Hij noemt het echter niet oninterpreteerbaarheid, maar incommensurabiliteit van de theorieën. Dit houdt in dat twee theorieën onverenigbaar en onvergelijkbaar zijn. Iedere integratie lijkt hierbij bij voorbaat onmogelijk.
Kuhn neemt niet aan dat incommensurabiliteit een veelvoorkomend verschijnsel is, toch blijft het een principieel probleem vormen voor de mogelijkheid van kennisintegratie. Ook zonder incommensurabiliteit blijft de vraag in hoeverre er sprake kan zijn van betekenisoverdracht en betekenisgelijkheid. Met name Paul Feyerabend heeft hier veel over geschreven. Hij stelt dat incommensurabiliteit inhoudt, dat een zin of een begrip van de ene theorie alle zinnen en begrippen van een andere theorie onmogelijk maakt. Kortom een wederzijdse ontkenning van de voor een bepaald conceptueel stelsel fundamentele principes. Er ontstaat een logische kloof tussen theorieën. Feyerabend stelt echter ook dat er pas sprake kan zijn van incommensurabiliteit van theorieën in het licht van specifieke vraagstukken. Een gevolg van incommensurabilitiet is dat het idee van een kennisonafhankelijke werkelijkheid niet langer in de filosofie functioneert.

Incommensurabele theorieën vormen een ontkenning van rationele voorgang in de wetenschappen. Want iedere paradigma heeft zijn eigen rationaliteit waardoor vergelijking van en kritiek op alternatieve theorieën lastig wordt. Feyerabend stelt dat wetenschap niet op grond van specifieke methodologische criteria te bouwen is maar dat alle regels uiteindelijk een zekere irrationele grondslag hebben. Uit de wetenschappelijke geschiedenis is juist gebleken dat ‘alles kan’. Juist schendingen van vermeende wetenschappelijke vereisten en onorthodoxe benaderingen hebben een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van wetenschap.

Volgens Feyerabend zijn incommensurabele paradigma’s wel te weerleggen en te vergelijken. Dit veronderstelt echter een keuze voor bepaalde vergelijkingsgronden. Hij noemt hiervoor een aantal mogelijkheden, zoals vergelijking van interne contradicties en inconsistenties, esthetische en formele criteria, maar ook niet-formele criteria. Er wordt beoordeel of de ene theorie een grotere mate van waarheidsbenadering bezit dan de andere. Echter iedere vergelijkingsmethode kent een subjectief element, waardoor het ten allen tijde betwistbaar is.

Feyerabend is echter ook voorzichtig, hij is van mening dat incommensurabiliteit niet zozeer een probleem oplevert voor ‘gewone’ wetenschappers, maar slechts voor wetenschapsfilosofische beschouwingen. Want een gewone wetenschapper is gericht op het veranderen van betekenis en alleen filosofen zijn gericht op het behoud van betekenis en het bepalen van betekenisverschil. Dit kan echter alleen wanneer de wetenschapper zich geen zorgen hoeft te maken om de consistentie van zijn theorie en voor zover hij bij de verantwoording van zijn uitspraken kan teruggrijpen op een legitimerend kader. Echter bij kennisintegratie kan er niet zomaar worden gerefereerd aan een legitimerend kader. Outhwaith wijst er op dat spanningen tussen conflicterende, conceptuele stelsels in de sociale wetenschappen het duidelijkst tot uitdrukking komen in ‘alledaagse’ terminologische verschillen.

Vanuit verschillende invalshoeken is getracht de incommensurabiliteitsproblemen op te lossen.
- Ten eerste wordt geprobeerd om betekenisrelativisme te voorkomen door een onafhankelijke vergelijkingsmaatstaf mogelijk te maken.
- Ten tweede kan de achterliggende semantische basis worden betwist.
- En tot slot kunnen de voorgaande twee punten in een realisme-idealismedebat worden gecombineerd.
Vanuit het eerste punt wordt er gezocht naar een onafhankelijke vergelijkingsmaatstaf. Meestal wordt hiervoor gezocht naar een ‘basisfeit’, een universele maatstaf. Dit impliceert dat één maatstaf voldoende is om de vertaling en vergelijking van een heel conceptueel stelsel te verantwoorden. Vergelijkbaar hiermee is de poging om op grond van het onderscheid tussen connotatie en denotatie van begrippen incommensurabiliteit te weerleggen. Het veronderstelt beide een positie die boven de theorieën zelf staat.

Het tweede punt richt zich op semantische aspecten. Het weerleggen van incommensurabiliteit wordt soms als voorwaarde gezien voor een betekenistheorie. Dit veronderstelt een relatie tot de vertalingproblematiek. Namelijk dat incommensurabiliteit de consequentie heeft dat betekenissen van de ene theorie niet kunnen worden vertaald in de andere. Incommensurabiliteit kan dan ook niet worden omzeild door te stellen dat een wetenschappelijke taal altijd in alledaagse taal is uit te drukken. Wetenschappelijke taal is juist ontwikkeld omdat de alledaagse taal niet afdoende bleek te zijn.
Visies op integratie
Er zijn visies op integratie die wel uitgaan van een pluralistisch wetenschapsbeeld. Ten eerste de finalisering. Door wetenschappen te benaderen in termen van paradigma’s ontstaat het idee dat begripsvorming en conceptuele stelsels een in zichzelf besloten geheel vormen. Hieruit volgt dat kennintegratie in de vorm van Multi- of interdisciplinairiteit op zijn gunstigst kan worden opgevat als voorafgaand aan de ontwikkeling van een nieuw paradigma.

Twee benaderingen van kennisintegratie komen overeen met Kuhns theorie. Ten eerste kan een nieuw paradigma worden opgevat als een integratie van kenniselementen van diverse oorsprong. Ten tweede is het denkbaar dat wetenschappers kennis in hun paradigma incorporeren, waarbij het eigen paradigma blijft bestaan. Het is moeilijk om op basis van een paradigmatisch wetenschapsmodel een integratieve bestuurskunde te construeren.

Het finaliseringsmodel is een uitwerking van de paradigmatheorie, waarin kennisintegratie besproken wordt. Dit model gaat dieper in op de vraag hoe wetenschappen toepassingsgericht kunnen werken in het licht van de met het paradigmamodel verbonden opvatting dat wetenschappelijke problemen ontspruiten aan de wetenschappelijke groep en volledig bepaald worden door het paradigma in kwestie. Finalisering is de ‘post-paradigmatische’ fase waarin een paradigma volgroeid is en dus openstaat voor externe vraagstukken. De geslotenheid van het paradigma vervaagd doordat de autonomie van het paradigma opgaat in de toepassingsgerichtheid.
Naast finalisering bestaat er ook coductie. Coductie heeft het doel om te zorgen dat er kan worden omgegaan met specialisatie en differentiatie in de wetenschap, zonder unificatie vereisten.

Volgens Kurtz is coductie zowel verbindbaar met de reductionistische als holistische wetenschapsfilosofie. Coductie is echter eerder een gewenst dan een beargumenteerd standpunt.
Ook Denzin onderneemt een poging tot kennisintegratie. Hij stelt dat een combinatie van de benaderingen noodzakelijk is, want geen enkele methode is op zichzelf voldoende. Zijn uitgangspunt is dat een enkelvoudige methode rivaliserende interpretaties niet kan uitsluiten. Interpretatieverschillen zullen met name worden veroorzaakt door een verschil in interpretatiekader. Hierbij verwaarloost Denzin de invloed van conceptuele kaders. Hij noemt dit proces triangulatie, maar triangulatie vormt geen kennisintegratie. Het is het naast elkaar gebruiken van verschillende methodieken voor een zo omvattend mogelijke dataverzameling. Daarbij onderkent Denzin niet dat er conceptuele problemen zijn. Hij lost dus niet het integratievraagstuk op.
Aanzetten tot kennisintegratie
Bij kennisintegratie ontstaat het grootste probleem door de mogelijkheid om op totaal verschillende wijzen de werkelijkheid te conceptualiseren en de onmogelijkheid deze verschillende begrippen eenduidig met elkaar in verband te brengen. Er zijn echter wel een aantal pogingen gedaan dit probleem op te lossen. Ten eerste door Hesse. Haar hoofdvraag is of er al dan niet een neutrale observatietaal bestaat. Zij laat zien dat ook schijnbaar neutrale uitspraken over de werkelijkheid theoriegeladen zijn. In een wetenschappelijke taal kunnen alle begrippen en hun toepassing worden gewijzigd, alleen niet allemaal tegelijk. Maar waar blijft de eenheid, als er geen neutrale observatietaal is?
Hiervoor ontwikkelt Hesse een netwerkmodel. Theoretische feiten staan niet op zichzelf, maar zijn gebonden in een netwerk van wetten. Dus de juistheid van theoretische feiten en relaties zijn niet onafhankelijk te bepalen. De weerlegging van een theorie is niet afhankelijk van het gebruik van een zelfde taal. Echter het gebruik van dezelfde taal hoeft nog niet op een gelijke betekenis te duiden. Het netwerk van Hesse vormt echter nog geen alle wetenschappen overkoepeld geheel.
De voordelen van het netwerkmodel is dat duidelijk wordt hoe verschillen binnen een conceptueel stelsel mogelijk zijn en hoe uitwisseling van begrippen en termen tussen netwerken of conceptuele stelsels mogelijk is. Het kan dat tussen verschillende principes uitwisseling van probleemstellingen, theorieën, onderzoeksresultaten en begrippen plaatsvindt, zonder dat volledige betekenisgelijkheid moet worden verondersteld.
Herbst en Zandvoort geven meer duidelijkheid over hoe de samenhang tussen kennisintegrerende of uitwisselende principes kan worden begrepen. Herbst geeft een drietal visies op interdisciplinariteit. De positivistische visie, de hiërarchische visie en het ‘multiple-persepective’-model. In dit laatste model staat de uitwisseling van uitgangspunten centraal. Zandvoort komt met het begrip sterke integratie, dit is de gedachte dat bij integratie verschillende disciplines opgaan in een nieuw paradigma. Zandvoort wijst sterke integratie echter af. Want het leidt tot een eenmalige integratie en het zal niet de andere bestuurswetenschappen kunnen vervangen of verdringen, hierdoor blijft het integratieprobleem bestaan en kan het zelfs worden vergroot.
De oplossing die Zandvoort wel geschikt acht komt uit de natuurwetenschappen en noemt hij zwakke integratie. In bepaalde natuurwetenschappen bestaan namelijk samenwerkingsverbanden waarin sommige programma’s zich in hun ontwikkeling richten op problemen die door ander programma’s worden gemeden. Dit worden ook wel de zo gehete ‘gidsprogrmma’s’ genoemd. Zij geven richting aan het onderzoek. Hieruit kunnen twee situaties ontstaan. Ten eerste kan één onderzoeksprogramma als gids functioneren, waardoor een hiërarchie binnen de wetenschappen ontstaat., Dit lijkt op het centralistische model van Herbst. Ten Tweede kunnen er ook meerdere onderzoeksprogramma’s op een bepaald onderzoeksgebied aanwezig zijn, die afwisselend als toeleverancier of als gids functioneren. Hierdoor ontstaat er een netwerk van relaties tussen de afzonderlijke programma’s. Dit netwerk noemt Zandvoort een interactieveld. Kortom bij zwakke integratie gaan de verschillende vakgebieden niet in elkaar op, maar nemen de verschillende wetenschappen theorieën probleemstellingen, begrippen en onderzoeksresultaten van elkaar over. De verschillende principes kunnen hierbij naast elkaar blijven bestaan.
Deze zwakke integratie van Zandvoort is een zeer geschikt perspectief om tot een beeld van de bestuurskunde als kennisintegrerende wetenschap te komen. Een ultieme integratie is lastig, het is wel een mogelijkheid om verschillende integratieve theorieën te ontwikkelen die in belangrijke mate zijn ingegeven door praktische en/of bestuursfilosofische overwegingen.

13. De mening van bestuurskundigen over kennisintegratie

Bestuurskundigen zelf hebben ook visies op kennisintegratie. Deze kunnen worden ingedeeld in drie groepen. De eerste groep gelooft dat er binnen de bestuurskunde een gezamenlijke grondslag kan worden voorondersteld of gegenereerd. De andere twee groepen nemen als uitgangspunt pluriformiteit. Zij verschillen echter van mening in de mate van uitwerking van hun denkbeelden over de vraag of de fragmentatie binnen de bestuurskunde valt op te lossen of dat een echte pluriforme conceptie van de bestuurskunde kan worden geformuleerd.

A. Op zoek naar een enkelvoudige grondslag voor de bestuurskunde

Er zijn verschillende bestuurskundigen die een enkelvoudige grondslag voor de bestuurskunde hebben uitgewerkt. Bijvoorbeeld Waldo. Hier tegenover staat Luhmann, die zoekt naar eenheid op een abstract theoretisch niveau. Ostrom is sterk gerelateerd aan Kuhn en zijn paradigmatheorie. Hij tracht een specifiek paradigma voor de bestuurskunde te ontwikkelen. Tot slot proberen Mesaros en Balfour een voorbeeld te geven van het streven naar een methodologische unificatie in de bestuurskunde.

Dwight Waldo
Waldo heeft een grote invloed gehad op het denken over de bestuurskunde in de VS. Waldo geeft drie problemen aan in de bestuurskunde. :
- Het openbaar bestuur blijkt niet goed definieerbaar,
- De aard van het vakgebied is onduidelijk (science of art?)
- En er is een dubbele betekenis van ‘public administration’ als een veld van intellectuele activiteit en als proces van activiteit (besturen).
Dit lijdt tot een ‘crisis of identity’. Volgens Waldo kan de bestuurskunde noch een subdiscipline van politieke wetenschappen, noch een autonoom vakgebied zijn.
Waldo ziet bestuurskunde als beroep. Hiermee tracht hij de bestuurskunde onder een label te plaatsen dat zo ruim is dat de diversiteit aan theoretisch-wetenschappelijke benaderingen en praktijkervaringen tezamen kunnen worden genomen. Waldo stelt voor te doen alsof de bestuurskunde een professie is, want daarmee wordt er samenhang gecreëerd.
Waldo geeft echter nog niet duidelijk aan hoe, vanuit het vertrekpunt dat de bestuurskunde een professie is, kennis kan worden geselecteerd en geïntegreerd. Mede hierdoor heeft het idee van bestuurskunde als professie direct kritiek gekregen. Zo vind Ostrom het idee verwerpelijk omdat Waldo zelf al aangeeft dat het een korte termijn oplossing is en het een kwestie van ‘doen alsof’ is.
Waldo’s oplossingen voor de ‘identity crisis’ kunnen in twee delen worden gesplitst. Ten eerste tracht hij een eigen theorie van het openbaar bestuur te ontwikkelen. Ten tweede komt hij met een aantal bewust vage termen om op deze manier de bestuurskunde als samenhangend geheel te kunnen beschrijven. Hiermee geeft hij niet echt oplossingen, geen integratiemethodologie, maar eerder een benaming voor de totaliteit van kennis en handelen in relatie tot het openbaar bestuur.
Niklas Luhmann
Luhmann wil juist op basis van de systeemtheorie een nieuwe omvattende bestuurskunde ontwikkelen. Volgens hem zijn er drie problemen voor de bestuurskunde:
- Versnippering van de kennis over het openbaar bestuur.
- De kloof tussen normatieve en empirische wetenschapsbeoefening.
- De verantwoording van de complexiteit van het openbaar bestuur in de theorievorming.
Volgens Luhmann kunnen deze problemen worden opgelost met behulp van de systeemtheorie. De gedachte hierachter is dat een systeem een normatief stelsel vormt waarmee mensen de complexe werkelijkheid kunnen reduceren tot een beheersbare en versimpelde werkelijkheid.
De versnippering van kennis komt volgens hem doordat verschillende disciplines verschillen in hun rationaliteitconcept. Dus kennisintegratie kan worden gerealiseerd door een allesomvattende rationaliteitconcept te ontwikkelen. Hiervoor grijpt Luhmann naar het begrip systeemrationaliteit. Dit betekent dat een handeling bijdraagt aan de instandhouding van een systeem. Om de verschijnselen te kunnen vergelijken op hun systeemrationele betekenis heeft Luhmann de functioneel-vergelijkende methode ontwikkeld.
De combinatie van de systeemtheorie en de functioneel-vergelijkende methode is in staat om de kloof tussen empirische en normatieve benaderingen te verbinden. Volgens Luhmann is het ook onvermijdelijk dat de onderzoeker zich vastlegt op een zeker normatief uitgangpunt. Want bij de aanvaarding van de feitelijkheid van een systeem kan er niet langer een neutrale positie worden ingenomen ten opzicht van het onderzochte systeem (zoals bijvoorbeeld de overheid).
Kortom “de systeemtheorie kan met behulp van het begrip systeemrationaliteit theorieën bijeenbrengen, systeemtheorie en funstioneel-vergelijkende methode kunnen tezamen de kloof tussen empirische en normatieve benadering overbruggen en complexiteit is als complexiteitsreductie een centraal aandachtspunt geworden.” (Rutgers, 2004:234).
Kritiek op de functionele systeemtheorie van Luhmann komt met name van Habermas en Van der Eijden. Er is kritiek op de overbrugging van de kloof norm-feit. Want zoals Kant zegt: ‘de mens is niet in staat de absolute totaliteit van alle dingen te vatten, derhalve kan men ook niet weten welke plaats iets heeft in de totaliteit van ‘het systeem’’. Eigenlijk dicht Luhmann de kloof door beide gelijk te schakelen terwijl zij dit niet zijn.

Habermans karakteriseert Luhmanns systeemtheorie als ‘herschaftstabilisierende Ideologie’. De criteria waarmee systeemrationaliteit wordt bepaald zijn aan het systeem ontleend en niet aan de omgeving, dus vanuit de bestaande machtsstructuren wordt de samenleving in stand gehouden.

Vincent Ostrom
Ostrom probeert enkelvoudige bestuurskunde te bereiken aan de hand van de paradigmatheorie. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat een wetenschap berust op specifieke uitgangspunten, methoden en veronderstellingen die door een groep wetenschappers worden aanvaard. Ostrom tracht door het formuleren van een nieuwe paradigma een nieuwe geïntegreerde bestuurskunde te bereiken.
Ostrom meent dat alle benaderingen van het openbaar bestuur zijn terug te voeren op een paradigma, het ‘Wilson Paradigm’. De belangrijkste kenmerken van dit paradigma is de gedachte dat machtsverdeling leidt tot een grotere kans op onverantwoordelijk gedrag; dat er altijd één politiek machtscentrum is; dat politiek en bestuur van elkaar gescheiden kunnen en moeten worden en dat voor alle omstandigheden één beste vorm van bestuur bestaat. Hierbij zou de hiërarchische organisatie van Weber perfect aansluiten.
Op de reductie tot één paradigma is veel kritiek gekomen. Zo meent Golembiewski dat er sprake is van een ‘staw-man’ die vervolgens wordt omgeblazen. Daarnaast is het nog maar de vraag of een paradigma bewust kan worden geschapen en of het paradigmamodel wel geschikt is voor de sociale wetenschappen.

Ostrom wil met name de oude opvattingen over de aard van bestuur vervangen door nieuwe die beter aansluiten bij de aard van het Amerikaanse openbaar bestuur. Hierbij komt hij dicht bij een utilistisch mensbeeld, het naar nutsmaximalisatie strevend individu. De kennistheoretische grondslag van Ostrom is dan ook het methodologisch individualisme. Dit neemt het individu als analyse-eenheid en ontkent een zelfstandige status van collectiviteiten. Ostroms benaderingen is wel opgepakt maar heeft niet uitgemond in een nieuw paradigma.

Mesaros en Balfour
Mesaros en Balfour bespreken het bestaan van een diversiteit in methodologieën binnen de bestuurkunde.

Hierbij onderkennen zij met name het probleem van de theoriegeladenheid van observaties. En daarmee ook de onmogelijkheid om tot een eenduidige harde toetscriteria te komen om te kunnen kiezen tussen paradigmata. Zij gaan er vanuit dat er sprake is van interpretatie en dat er eenheid in de werkelijkheid is. Er zou dus een ‘unified paradigm’ gevonden kunnen worden.
Voor deze visie zijn er twee soorten bezwaren aan te voeren. De eerste gaat in op het begrip ‘unified paradigm’. Er is immers nog geen manier om eenheid in kennis te garanderen. Hierdoor kan er nog geen eenheid of zelfs vergelijkbaarheid zijn van verschillende theorieën.
Het tweede punt is dat een wetenschap niet alleen methodologische grondslagen heeft, maar dat er ook ontologische verschillen zijn. De oplossing van Mesaros en Balfour gaan hieraan voorbij. Er moet dus ook aandacht worden besteed aan hoe verschillende visies op de sociale werkelijkheid met elkaar kunnen worden verbonden door het overbruggen van maatschappijmodellen, mensbeelden en het klassieke vraagstuk van ‘’structure and action’.
Hollis zegt hierover, dat het raakvlak van de verschillende benaderingen geen verbindingspunt vormt, maar een zwart gat waarin verschillende sociale theorieën en filosofieën zonder een spoor verdwijnen

Reductionisme
Hiervoor zijn de auteurs besproken die zoeken naar eenheid in de bestuurskunde, maar er zijn ook auteurs die het kennisintegrerend ideaal voor de bestuurskunde helemaal niet delen, of niet in beschouwing nemen. Zij zijn van mening dat de bestuurskunde een zelfstandige wetenschap kan/moet worden of dat zij moet opgaan in een gevestigde wetenschap. Twee uitersten.
Zo vind Ostrom dat bestuurskunde zich moet ontwikkelen tot een wetenschap met een eigen paradigma. Chevallier en Thompson zijn van mening dat de bestuurskunde exclusief het openbaar bestuur zou moeten claimen als object van studie om op deze manier een echter wetenschap te kunnen worden. Dus door anderen het recht van studie te ontzeggen.
Mainzer daarentegen scheidt interdisciplinariteit af als een onhaalbare fictie. Want om dat te halen moet er een veel te grote hoeveelheid kennis bijeen worden gebracht. Hij stelt voor de bestuurskunde te laten opgaan in de politieke wetenschappen.
Iedere visie is terug te voeren op de opvatting van de auteurs over wat een wetenschap inhoud.

B. Eenheid in verscheidenheid

Naast het zoeken naar eenheid en één paradigma, kan er ook worden gezocht naar een gedeelde grondslag voor de bestuurskunde waarin de diverse benaderingen niet worden gereduceerd tot een specifiek perspectief.

Golembiewski
Evenals Ostrom, gaat Golembiewski uit van een paradigmamodel. Hij is echter tegen het zoeken naar een omvattend paradigma. Volgens hem kent de bestuurskunde een paradigma-fixatie door een te sterk paradigma-bewustzijn. Golembiewski onderscheid wel drie mini-paradigma’s in de bestuurskunde. Het ‘Traditional Paradigm’, het ‘Social-Psychological Paradigm’ en het ‘Humanist/Systemic Paradigm’. Volgens Golembiewski moet de focus dan ook niet liggen op het ontwikkelen van een kern van de bestuurskunde, maar moet er worden uitgegaan van specifieke bestuurskundige technologieën en vaardigheden. Hij keert het dus om, eerst specifieke gebieden ontwikkelen en dan ontstaat er misschien een kern. Opvallend is dat hij zegt een ‘anti-paradigmatische benadering’ te willen hanteren, maar ondertussen maakt hij wel gebruik van drie mini-paradigma’s. De vraag is of de benadering van Golembiewski nu echt verschilt van die van Ostrom.
Van Braam
Van Braam geeft aan dat er met betrekking tot kennisintegratie een onderscheid moet worden gemaakt tussen intern- en extern- wetenschappelijke vragen. Hiermee ondervangt hij het probleem van Waldo, aangezien de bestuurskunde en bestuurspraktijk niet kunnen worden geïdentificeerd.

Interne integratie richt zich op het creëren van nieuwe wetenschappelijke kennis op basis van bijeengebrachte kenniselementen van verschillende wetenschappelijke oorsprong. Daarentegen is externe-wetenschappelijke kennisintegratie gericht op de mogelijkheid wetenschappelijke kennis met niet-wetenschappelijke kennis te laten versmelten. Oftewel kennisintegratie in de vorm van kennistoepassing.
Van Braam is van mening dat bestuurskunde op het moment een eclectische wetenschap is. Eclectisch bezig zijn is het op een rij zetten van kenniselementen in de bestuurskunde. Want ‘geïntegreerde kennis is het geheel van op zichzelf theoretisch of paradigmatisch ongelijksoortige en ongelijkwaardige kenniselementen, die op rationele wijze vanuit een bepaalde totaliteit- en doelconceptie zijn geselecteerd en gewogen’ (Van Braam 1989:55). De bestuurskunde probeert kennisintegrerend te zijn door probleemgericht kenniselementen uit de hulpwetenschappen te brengen. Hierbij is een tendens richting multidisciplinariteit.
Om begripsmatige verschillen op lossen dient de bestuurskunde een eigen begrippen kader te ontwikkelen. Deze nomencultuur moet dan wel inhoudelijk bepaald en gezuiverd zijn van inconsistenties zodat de termen specifieke betekenissen krijgen. Dan pas ontstaat er een bruikbaar conceptueel kader, welke weer kan leiden tot een eigen paradigma. Van Braam ziet hierbij echter een belangrijk probleem, Het probleem dat kennis over het openbaar bestuur vervat is in verschillende begrippen die niet zonder meer met elkaar in verband kunnen worden gebracht. Kortom weer het probleem dat uiteindelijk een integratie van wetenschappelijke theorieën zowel methodologisch als ontologische verschillen moet kunnen plaatsen.

C. Heterogene bestuurskunde

Naast eenheid en diversiteit, bestaan er ook metatheorieën, waarin de fragmentatie van de bestuurskunde niet wordt opgelost, maar als uitgangspunt wordt genomen.

Chevallier en Loschak
Chevallier en Loschak, twee franse auteurs, zijn van mening dat de bestuurskunde dermate is versnipperd dat het nog de vraag is of er wel één wetenschap is en of het zelfs een wetenschap genoemd kan worden. Heterogeniteit in de bestuurskunde moet als een gegevenheid worden aanvaard.
Maar als de bestuurskunde geen geïntegreerde wetenschap is, wat is zij dan wel? Volgens Chevallier en Loschak moet de bestuurskunde worden gezien als een wetenschap-in-wording, die worstelt met epistemologische vraagstukken, de bepaling van haar object van onderzoek en de constructie van adequate methodieken.
Volgens de visie van Chevallier en Loschak op het kenobject, kent de bestuurskunde geen onmiddellijk analyseerbaar object. Het kenobject is altijd een conceptuele constructie. Zij zijn tegen de oplossing van Ostrom voor dit probleem, om een bepaalde benadering als uitgangspunt te nemen. Zij beseffen echter wel dat een specifieke beperkende keuze een bruikbaar kader creëert, waarbinnen verklaringen van bestuurlijke fenomen pas echt mogelijk worden. Er is dus sprake van een paradox.
Chevallier en Loschak werken hun problematiek helaas niet uit. De spanning tussen heterogeniteit en integratie blijft bestaan, want Chevallier en Loschak gaan er niet op in wat de uiteindelijke status van de bestuurskunde als wetenschap is.
Klaus König
König is van mening dat het beeld van de bestuurskunde moet worden geherformuleerd in het licht van de veranderend maatschappelijke ontwikkelingen en het streven naar interdisciplinariteit. Een in zichzelf gesloten theorie van de bestuurswetenschappen is volgens König niet haalbaar omdat de verschillen in opvattingen over de aard van de bestuurskunde daarvoor te groot zijn. De bestuurskunde kan wel bestaan uit meerder (integrerende) bestuurstheorieën. De centrale vraag hierbij is of de vele communicatieve barrières tussen de vakgebieden kunnen worden overwonnen. König denkt van niet. Monodisciplines voldoen volgens hem dus niet.

De bestuurskunde zou daarom een eigen metatheorie moeten ontwikkelen. König komt met benaderingen als ‘kennisinteressen. Hij onderscheid er vier:
- Normativiteit: Een oriëntatie op normering
- Rationaliteit: een oriëntatie op feitelijkheid.
- Potentialiteit: een oriëntatie op mogelijkheid
- Idealiteit: een oriëntatie op wenselijkheid van het openbaar bestuur.

Voor König is het van belang om tot integratie van kennis te komen in de bestuurskunde. Er is een achterliggende theorie (Bezugssystem) nodig om tot integratie te komen. Er dient een bestuurstheorie te worden gecreëerd om te kunnen komen tot integratie. Deze theorie moet als een metatheorie de benodigde begrippen leveren waarmee relevante kennis kan worden geselecteerd en geherinterpreteerd. Hij geeft echter niet duidelijk aan of dit voldoende is om tot een integratie van alle beschikbare kennis over het openbaar bestuur te komen. Dit moet volgens hem nog in de praktijk van het bestuurskundig onderzoek bewezen worden.
Er zijn twee belangrijke kritiekpunten op Königs theorie. Ten eerste geeft hij niet duidelijk aan waar een bestuurstheorie vandaan moet komen. Ten tweede is hij niet duidelijk over de vraag of er sprake is van een pluriformiteit aan bestuurstheorieën of dat er een specifieke bestuurstheorie kan worden ontwikkeld.

Jos Raadschelders
Voor Raadschelders staat het zoeken naar samenhang in de bestuurskunde centraal, daarbij kaart hij ook de identiteitscrisis in de bestuurskunde aan. Volgens Raadschelder is er sprake van een ideaal van eenheid in de bestuurskunde, binnen een wereld die juist verdeeldheid kent. Hij ziet vier redenen van deze verdeeldheid.

Ten eerste de specialisatie binnen de bestuurskunde. Ten Tweede is er sprake van compartementalisatie van kennis en bestuur binnen de samenleving. Ten derde zijn er gespecialiseerde organisaties ontstaan door de steeds verder doorgevoerde werkverdeling en specialisatie. En tot slotte komt de verdeeldheid met name doordat de westerse samenleving gefragmenteerd is.
Tegenover deze verdeeldheid van kennis plaatst hij vier typen van kennisintegratie.
Ten eerste is er professionele integratie, in dit geval word kennis samengebracht op eclectische en pragmatische gronden. Ten tweede de gespecialiseerde integratie. Dit omvat onder andere het zoeken naar miniparadigma’s van Golembiewski. Men zoekt op basis van door auteurs aangewezen thema’s naar samenhang in de kennis. Ten derde de gedifferentieerde integratie. Dit is geen integratie op theoretisch niveau, maar eerder rondom een organisatie of conceptuele benadering van het onderzoeksveld. Tot slot de theoretische op epistemologische integratie, deze is te vinden bij de natuurwetenschappen. Dit vereist overeenstemming over concepten om te komen tot eenheid op basis van een universele verklarende theorie.

De typen van fragmentatie zijn te verbinden met soorten integratie van kennis. De uitdaging voor de bestuurskunde is om de verschillende specialisaties te verbinden en bestuurskundige kennis te relateren aan andere vakgebieden. Daarnaast dient kennis relevant te worden gemaakt voor de praktijk van het openbaar bestuur. Dit is een grote taak voor bestuurskundigen. Al met al blijkt Raadschelders nog geen ultieme integratie te claimen.

D. Convergentie en divergentie

Globaal gesproken geven alle auteurs eenzelfde beeld van het kenideaal van de bestuurskunde: praktijkgericht en kennisintegrerend. Er zijn evenveel denkbeelden als auteurs. Daarbij worden er wel enkele interessante oplossingen aangedragen. Helaas leiden zij nog niet tot het gewenste samenhangende beeld van de bestuurskunde, die als ideaal wordt gezien.
Er zijn in alle benaderingen twee hoofdstromen te onderscheiden. De eerste stroming zoekt eenheid en integratie buiten de wetenschap.

De tweede stroom wil met behulp van een metatheoretisch perspectief de bestuurskunde vorm geven.
De buitenwetenschappelijke grondslag wil de bestuurspraktijk als referentiekader gebruiken, daarbij moet er rekening worden gehouden met het feit dat de bestuurspraktijk geen gegevenheid vormt. Pluriformiteit wordt weerlegd noch aanvaard, het is er. Het kennisintegratieprobleem is een conceptueel probleem en geen empirisch of praktisch vraagstuk.
Er zijn ook auteurs die beargumenteren dat kennistheoretische pluriformiteit gerechtvaardigd is om grond van de diversiteit in de bestuurlijke werkelijkheid.
Andere auteurs kiezen voor de tweede stroming, het ontwikkelen van een metatheoretische grondslag voor de bestuurskunde. Maar ook al lukt het om een paradigma te ontwikkelen zoals Ostrom probeert, dan nog krijgt dit met veel kritiek te maken. Omdat één paradigma een miskenning zou zijn van de pluriformiteit in de bestuurswetenschappen aldus bijvoorbeeld Chevallier en Loschak en König.
Het streven naar een omvattende bestuurskunde is niet alleen onhaalbaar maar moet ook volgens de argumenten van König en Raadschelder worden afgewezen. Door de integratie van kennis kan er ook nieuwe kennis worden gegenereerd.

14. Een discipline of een gedifferentieerde wetenschap

Niet alleen de bestuurskunde, maar ook andere wetenschappen zoals de sociologie en psychologie zoekt naar eenheid van studie, of houdt zich bezig met de aard van kennisintegratie. Bij bestuurskunde speelt kennisintegratie echter constant een rol. De pluriformiteit binnen de bestuurskunde wordt geaccepteerd en onderkent, tegelijkertijd wordt er echter ook gestreefd naar een conceptualisatie van de bestuurskunde als een zelfstandige wetenschap. Iedere auteur heeft hiervoor zijn eigen methode.
Zo streeft König naar een integratiekader onder ander door middel van een bestuurstheorie. Raadschelders is van mening dat integratie verschillende vormen kan nemen en gaat uit van een gedifferentieerde integratie. De metatheorieën geven aan dat er verschillende integrerende bestuurstheorieën formuleerbaar zijn. Wat echter nog ontbreekt is een beeld van de bestuurskunde als kennisintegrerende wetenschap.

Dit kan, vanuit de wetenschapsfilosofische achtergronden van kennisintegratie, op drie manieren worden benaderd:
- Ten eerste als het opnemen van kennis binnen een bepaalde gevestigde wetenschappelijke context, paradigma.
- Ten tweede als de constitutie van een nieuwe wetenschap (of paradigma)
- En ten derde kan kennisintegratie als onmogelijk worden gezien.
Bij de eerste manier blijven de wetenschappen autonoom van elkaar, uitwisseling van kennis hoeft niet te impliceren dat termen eenzelfde betekenis bezitten. Bij de tweede manier is er niet echt sprake van interdisciplinariteit. De integratie is eenmalig. De derde manier, het afwijzen van kennisintegratie, is in de praktijk niet houdbaar.
In dit laatste hoofdstuk wordt besproken hoe in het licht van de voorgaande besprekingen de bestuurskunde kan worden begrepen als kennisintegrerende wetenschap.

Discipline
Tot nu toe is er voortdurend gesproken over ‘interdisciplinair’, maar Mainzer is van mening dat dit een onduidelijk en vaag begrip is in tegenstelling tot ‘discipline’. Om dit te kunnen verhelderen wordt er eerst ingegaan op de betekenis van het begrip ‘discipline’.
In de gewone omgang duidt discipline op zaken als orde, tucht en het volgen van voorschriften en regels. Ook een tak van sport wordt aangeduid als discipline, want sporters dienen zich aan bepaalde regels te houden die de sport eigen zijn.

In de wetenschap staat discipline voor een wijze van kennisverwerving. Kennis wordt volgens bepaald regels of methoden verkregen. Er is echter geen enkele sociale wetenschap die voldoet aan de zuivere betekenis van het begrip discipline. Want binnen wetenschappen als sociologie, psychologie of economie bestaat een veelheid aan benaderingen en opvattingen, er is dus geen sprake van consistentie.
Hakvoort benaderd ‘discipline’ als een organisatieprincipe. Met discipline wordt gedoeld op een specifieke organisatie-eenheid. Voor de meeste auteurs heeft discipline betrekking op intellectuele aspecten, de verkregen kennis en de aard van kennisverwerving. Discipline wordt dan met name gezien als de context waarbinnen wetenschappelijke uitspraken betekenis hebben, en daardoor navolgbaar en controleerbaar zijn en daardoor dus gerechtvaardigd kunnen worden. Kortom de discipline verschaft de garantie voor wetenschappelijkheid. Maar hoe is dan kennis te rechtvaardigen buiten het disciplinaire kader? Een probleem/vraag waar kennisintegratie mee te maken heeft.
‘Disciplinering’ kan volgen Foucault gezien worden als een sociaal-cultureel fenomeen. Een geheel van methoden, een bepaald kenobject, een kern van als waar aangemerkte proposities, regels en definities en technieken en instrumenten, kenmerken volgens hem een wetenschappelijke discipline. Hoewel een discipline de geldigheid van een bewering garandeert, vormt zij geen som van ware beweringen. Want consistentie is geen kenmerk van een discipline, iedere discipline kent naast ‘waarheden’ ook vergissingen. Als voorbeeld: de ‘homo economicus’, zij vormt geen adequaat mensbeeld om het menselijk gedrag in ruimere zin te begrijpen, maar voor de economie is zij zeer nuttig en vormt zij een fundamenteel uitgangpunt.
Toulmin acht het probleem van conceptuele pluriformiteit oplosbaar. Volgens hem wordt een discipline niet gevormd door een specifieke inhoud, inhoud is juist veranderlijk in de wetenschap. Voor hem vormt continuïteit de kern van een discipline. Disciplinair geformuleerde problemen constitueren het kenobject. Voor hem kent discipline een begripsmatige inhoud.
Essentieel voor disciplinering is volgens Toulmin goed gedefinieerde problemen. Disciplinevorming zal dan ook niet altijd slagen in de wetenschappen. Dit wordt volgens Toulmin veroorzaakt door een aantal factoren.
- een grote variëteit en complexiteit van onderwerpen van onderzoek,
- het ontbreken van de benodigde algemene concepten om te komen tot een ordening
- en onvoldoende ontwikkelde methodieken om de vraagstukken mee op te lossen.
Volgens Toulmin is echte disciplinering dan ook alleen gelukt in de natuurwetenschappen, de technologie en het recht. Al ziet hij de laatste twee niet als wetenschappen aangezien zij niet op verklaring gericht zijn. Andere wetenschappers kennen hooguit idealen of voorlopers van disciplines. Sociale wetenschappen zijn volgens hem dan ook would-be disciplines.
Hoe verhouden het disciplinebegrip en kennisintegratie zich tot elkaar? De discipline maakt kennis mogelijk en verzekert de ledigheid van de kennis. Hoewel het discipline begrip dus erg bruikbaar kan zijn, is zij voor de sociale wetenschappen minder van belang, aangezien zijn nauwelijks betekenisvol is toe te passen.

Eclecticisme
Eclecticisme wordt veelal als tegendeel van discipline gezien. “Een eclecticus is iemand die zich aan geen enkel specifiek denkstelsel wenst te verbinden en een eclectisch geheel houdt in dat een diversiteit aan inzichten met elkaar tot een nieuw geheel zijn gesmeed.” (Rutgers 2004:257). Eclecticisme kan worden gezien als een vorm van kennisintegratie. Bij eclecticisme is de selectie en integratie van kenniselementen het resultaat van subjectieve keuzes en niet zoals bij disciplinering op basis van ordening en eenheid. Voor eclecticisme is het de auteur die als principe van eenheid fungeert. Deze subjectieve grondslag van integratie maakt een wetenschappelijke status problematisch. Een eclectische bestuurskunde zou hooguit als voorwetenschappelijk kunnen worden gezien.

Multidisciplinariteit
Multidisciplinairiteit wordt genoemd als een specifieke vorm van samenwerking binnen de wetenschappen. “Multidisiplinaireit verwijst naar een veelheid van onderscheiden vakgebieden, waarbij de onderlinge relaties in het midden worden gelaten” (Lekanne 1976:1). De samenhang van onderzoeksresultaten is gerelateerd aan een onderwerp dat als oriëntatie dient voor verschillende studies. Multidisciplinair onderzoek zal echter geen coherent geheel opleveren en ook geen consistentie garanderen.

Interdisciplinariteit
Met interdisciplinariteit wordt geduid op pogingen om onderlinge relaties aan te brengen tussen de kenniselementen om vervolgens tot een nieuw samenhangend geheel aan inzichten te komen. Wanneer er wordt gesproken over interdisciplinair bestuurskundig onderzoek zou er dus sprake moeten zijn van een inhoudelijke bundeling van kennis. Hierdoor ontstaat er een nieuw geheel dat de disciplines overstijg. Dit nieuwe geheel is echter moeilijk wetenschappelijk te legitimeren.
Van Braam omschrijft interdisciplinariteit als “het op coherente wijze probleemgericht en vanuit een bepaalde probleemoplossende totaliteits- en doelconceptie samenvoegen van relevante kenniselementen uit verschillende disciplines” (Van Braam 1989:57).
Hakvoort omschrijft interdisciplinariteit als een bepaald organisatieverband. Hierbij moet gedacht worden aan één onderzoek waarbij meerdere benaderingen worden gebruikt. Hij is echter wel van mening dat voor zover er wordt geïntegreerd dit op een individueel niveau is.
Interdisciplinaire inzichten zullen echter nooit erkenning vinden buiten de specifieke interdisciplinaire groep. Er wordt gebruik gemaakt van begrippen uit verschillende disciplines, maar het is lastig om duidelijk te maken hoe deze integratie heeft plaatsgevonden.
Het product van het overstijgen van disciplinaire grenzen wordt transdisciplinair of cross-disciplinaiteit genoemd. Bij transdisciplinaiteit wordt ook getracht om ethische en politieke inzichten mee te nemen in de integratie. Dit is goed toepasbaar op de bestuurskunde maar mist enige legitimiteit.
Er is wel het probleem van cirkelredenering, want als er wordt uitgegaan van disciplinariteit van wetenschappelijke kennisverwerving is hierbij de consequentie dat interdisciplinariteit niet begrijpelijk kan worden gemaakt. Zowel de term discipline als interdiscipline zijn moeilijk bruikbaar.

Bestuurskunde als gedifferentieerde wetenschap
Bij een gedifferentieerde wetenschap wordt er vanuit gegaan dat het onmogelijk wordt geacht alle kennis uit de bestuurswetenschappen te bundelen tot één omvattend, coherent geheel. De bestuurskunde is geen monodiscipline, er is een duidelijke acceptatie van het bestaande pluralisme. De nadruk ligt bij bestuurskunde op de integratie van kennis, aangezien er telkens verschillende methodologieën en kennisfondsen met elkaar geconfronteerd worden.
De aanname dat de sociale wetenschappen een minder strikte disciplinering kennen houdt nog niet in dat de met disciplines verbonden problemen minder relevant zijn. Incommensurabiliteit en onbepaaldheid spelen een dubbele rol waar bestuurskundige kennis betrekking heeft op verschillende bestuurlijke werkelijkheden (lokaal, nationaal, internationaal)
Juist waar alledaagse en wetenschappelijke begrippenstelsels elkaar raken en doordringen is acribi van belang. Een uiterste nauwgezetheid in de interpretatie. Juist omdat de sociale wetenschappen nooit de methodische en disciplinaire ‘hardheid’ van de natuurwetenschappen bereiken. Er zal dus gezocht moeten worden naar wetenschapsfilosofische legitimatie.
Het interne pluralisme van de bestuurskunde moet telkens weer overwonnen worden.
Kennisintegratie kan verschillend worden opgevat. Ten eerste kan er sprake zijn van afwijkende conceptualiseringen als gevolg van formele verschillen, dit betekent nog niet dat de werkelijkheid ook fundamenteel anders wordt begrepen.

Ten tweede kan er sprake zijn van de opname van inzichten uit een ander conceptueel stelsel. Ten derde kan integratie betekenen dat begrippen of kenniselementen binnen een ander kader worden opgenomen en verantwoord op een wijze die zo nauw mogelijk aansluit bij de oorspronkelijke.
In al deze gevallen vereist integratie selectiecriteria en ordeningsprincipes. De eenheid van discipline blijkt echter niet te kunnen berusten op een geheel van concepten, theorieën en in het algemeen het kenobject. Voor bestuurskunde is het van belang om met behulp van een integratieve bestuurstheorie de selectie en samenvoeging van kennis te verantwoorden op een navolgbare, voor anderen toegankelijke en bekritiseerbare wijze.

15. Conclusie

Het is zinniger om te praten over de eigen aard van de bestuurskunde als kennisintegrerende wetenschap dat over een identiteitscrisis te debatteren die voortvloeit uit een (impliciet) wetenschapsideaal. Dit is het moraal van het verhaal. Toch zal er nog kort worden ingegaan op de toepassing van bestuurskunde.

Bestuurskunde en toepassing
Bestuurskunde streeft naar samenhang van kennis om een betere bijdrage aan de samenleving te kunnen leveren. Oplossingsgerichte integratie vraagt niet om een abstracte wetenschappelijke theorie, maar juist om concretisering, toespitsing op een specifieke situatie. In de praktijk moet een oplossing voldoen, in de wetenschap moet het eindproduct voldoen aan wetenschappelijkheid (consistentie, navolgbaarheid, verifieerbaarheid en dergelijke).

Tot slot
Er zijn veel meer grondslagen voor de bestuurskunde dan er hier zijn besproken. Er is echter wel duidelijk geworden dat de grondslagen van de bestuurskunde een behoorlijke mate van samenhang en continuïteit kennen. Kennisintegratie blijft een opdracht voor bestuurskundigen. Uiteindelijk gaat het in de bestuurskunde over de vraag hoe we ‘de Goede Samenleving’ kunnen verwerkelijken.