Deze Samenvatting bij Kernbegrippen AWB (Nicolai, 3e druk) is geschreven in 2014

1. Inleiding

De Algemene wet bestuursrecht

In de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb) zijn enkele belangrijke centrale begrippen te vinden die van belang zijn voor het bestuursrecht. Deze begrippen zijn: bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beschikking en beleidsregel. In de eerste artikelen van de Awb zijn de definities van deze begrippen te vinden (art. 1:1, 1:2 en 1:3 Awb).

De algemene regels van het bestuursrecht zijn te vinden in de Awb. Er zijn echter ook bijzondere regels van het bestuursrecht, welke regels niet zijn terug te vinden in de Awb. Er worden in de bijzondere wetten aan de burger verplichtingen opgelegd, aan het bestuur bevoegdheden toegekend en voorschriften gegeven die betrekking hebben op de wijze waarop het bestuursorgaan een taak of bevoegdheid moet uitoefenen. Voorbeelden van bijzondere wetten zijn: het Ambtenarenrecht, Onderwijsrecht, Belastingrecht, Bouwrecht en Vreemdelingenrecht.

Artikel 107 Grondwet verplicht de wetgever om een algemene regeling van bestuursrecht tot stand te brengen. Dit is nodig omdat de verschillende regelingen gemeenschappelijke kenmerken hebben en overeenkomsten vertonen, zodat er een algemene regeling van bestuursrecht nodig is die voor alle gebieden geldt.

Sinds 1983 is een ‘Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht’ bezig met codificeren. Het doel van deze codificatie is om de bestuursrechtelijke wetgeving te uniformeren en te systematiseren en ook om de regels eenvoudiger te maken. Er zijn inmiddels drie ’tranches’ van de Algemene wet bestuursrecht tot stand gekomen en er komt een vierde tranche aan.

De eerste artikelen van de Awb geven definities van verschillende begrippen. Deze definities zijn bedoeld om eenheid te scheppen binnen het gehele bestuursrecht. De begrippen bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beschikking en beleidsregel hebben overal en altijd dezelfde betekenis. Dit houdt in dat lagere wettelijke regelingen, zoals amvb’s, geen definities mogen geven die afwijken van de bovenstaande kernbegrippen. Ook moet bij de interpretatie van de voorschriften uit lagere regelingen de inhoud van de kernbegrippen van de Awb worden aangehouden. Indien een lagere regeling toch afwijkt van de definities, zal deze regeling wegens strijd met de hogere regeling onverbindend worden verklaard. De Awb is echter niet van hogere orde dan andere formele wetten. In andere (bijzondere) wetten kunnen dus voorschriften staan die afwijken van de Awb. Om te voorkomen dat de rechtseenheid wordt verbroken, is de wetgevingsbijbel in het leven geroepen. De wetgevingsbijbel is een door de minister-president gegeven circulaire die van toepassing is op alle regelingen die onder ministeriële verantwoordelijkheid tot stand komen. In deze wetgevingsbijbel zijn aanwijzingen voor de regelgeving opgenomen die afwijkingen beogen te voorkomen. Deze aanwijzingen zijn geen bindende voorschriften, maar regels die wetgevingsjuristen op de departementen zullen moeten naleven. In artikel 50 van de aanwijzing is bijvoorbeeld bepaald dat ook in bijzondere formele wetten maar één betekenis geldt voor de begrippen bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beschikking en beleidsregel.

Een belangrijke vraag is waarom het van belang is of een figuur voldoet aan de in de Awb opgenomen definitiebepalingen. De definitiebepalingen hebben geen technisch-juridische betekenis. Dit betekent dat zij niet bedoeld zijn om een omschrijving te geven van de organen en rechtsfiguren in de praktijk van het bestuursrecht. Zij zijn bedoeld om een afgebakende betekenis toe te kennen aan begrippen die bij de toepassing van bestuursrechtelijke wetten aan de orde kunnen komen. De kernbegrippen kunnen dus gekenmerkt worden als juridisch-technische begrippen. Het is erg belangrijk om te weten of een bepaalde figuur onder de begrippen valt aangezien dit vergaande consequenties kan hebben. Een voorbeeld hiervan is dat als een bepaalde beslissing als besluit wordt gekenmerkt, een burger de voorzieningen van rechtsbescherming uit de Awb zal kunnen benutten (art. 8:1 Awb).

Conclusie: de Awb bevat algemene regels van bestuursrecht. Lagere wetgeving en bijzondere formele wetten mogen geen betekenis toekennen aan de begrippen bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beschikking en beleidsregel, die afwijkt van de betekenis die daaraan op grond van het bepaalde in de artikelen 1:1, 1:2 en 1:3 Awb toekomt

De juridische consequenties van de kwalificatie

Bestuursorgaan

Een belangrijke vraag is waarom het van belang is om een bepaald onderdeel van een overheidsorganisatie als bestuursorgaan te kwalificeren. Allereerst is het voor het overgrote deel van de voorschriften in de Awb van direct belang of de instantie gekwalificeerd kan worden als bestuursorgaan. Indien er sprake is van een bestuursorgaan, gelden de voorschriften van hoofdstuk 2 Awb (’verkeer tussen burgers en bestuursorganen’). In dit hoofdstuk zijn specifieke voorschriften neergelegd die gelden voor bestuursorganen. Op grond van art. 2:4 Awb geldt bijvoorbeeld de eis van onpartijdigheid: ’’Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden’’. Ook is een bestuursorgaan verplicht om door de burger toegezonden stukken die voor een ander bestuursorgaan bestemd zijn, door te zenden.

Het klachtrecht, geregeld in hoofdstuk 9 Awb, is ook alleen van toepassing als er sprake is van een bestuursorgaan of een onder zijn verantwoordelijkheid werkzame persoon. Indien er geen sprake is van een bestuursorgaan, heeft de burger geen aan de Awb te ontlenen recht op behandeling van een klacht en ook geen toegang tot een ombudsman. Ook voor de Wet openbaarheid van bestuur is het van belang om een college of persoon als bestuursorgaan te kwalificeren. Op grond van deze wet heeft de burger een recht op inzage in documenten, maar alleen als er sprake is van een bestuursorgaan en op een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.

Voorts is de vraag of een persoon of college als bestuursorgaan is te kwalificeren ook van belang voor het toepassen van andere bepalingen in de Awb. In art. 1:3 lid 1 Awb komt bijvoorbeeld het begrip bestuursorgaan terug. Ook in art. 1:3 lid 4 Awb komt het begrip bestuursorgaan als element terug.

Conclusie: of een college of persoon als ’bestuursorgaan’ kan worden gekwalificeerd, is onder meer van belang voor de toepasselijkheid van hoofdstuk 2 Awb en hoofdstuk 9 Awb. Ook is het bepalend voor de vraag of de beslissing van een bepaalde instantie als een besluit kan worden aangemerkt en voor een eventuele aanspraak van de burger op informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur.

Belanghebbende

Een volgende belangrijke vraag is wie zich in de zin van art. 1:2 Awb als belanghebbende kan presenteren. Indien een persoon niet als belanghebbende kan worden gekwalificeerd, heeft hij in het algemeen geen recht om partij te zijn in procedures of bij een geschil dat in bezwaar of beroep wordt uitgevochten. Ook heeft alleen de belanghebbende op grond van art. 4:8 Awb recht om gehoord te worden, de belanghebbende moet in de gelegenheid worden gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen. Voorts mag op grond van art. 8:1 Awb alleen een belanghebbende deelnemen in de procedure van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Op grond van art. 7:2 Awb kunnen alleen belanghebbende in bezwaar gehoord worden. In art. 8:26 Awb is nog neergelegd dat slechts belanghebbende als partij aan het geding deel kunnen nemen.

Het feit dat iemand als belanghebbende wordt aangemerkt is niet alleen voor de procedures relevant, maar ook voor de inhoudelijke besluitvorming. Op grond van art. 3:4 Awb moet het bestuursorgaan bij de afweging van belangen die in het kader van een bevoegdheidsuitoefening moet worden voltrokken, het betrokken algemene belang op een evenwichtige manier afwegen tegen de belangen van burgers. Het bestuursorgaan hoeft echter niet de belangen van alle burgers mee te tellen, maar alleen die van de belanghebbenden.

Tot slot is de kwalificatie van belanghebbende nog van belang voor de ’aanvraag’ uit art. 1:3 lid 3 Awb. Dit is van belang, omdat anders de bepalingen van hoofdstuk 3 en 4 Awb niet van toepassing zijn.

Conclusie: of een persoon als belanghebbende kan worden gekwalificeerd is bepalend voor de vraag of die persoon partij kan zijn bij de procedure van besluitvorming en bij bezwaar of beroep. Bovendien behoeft bij de afweging van belangen door het bestuursorgaan slechts rekening te worden gehouden met belanghebbenden. Voor de vraag of een verzoek om een beschikking als een aanvraag in de zin van de wet kan worden aangemerkt, is ook bepalend of het verzoek gedaan is door een belanghebbende.

Besluit, beschikking en beleidsregel

Een laatste belangrijke vraag is of een beslissing kan worden gekwalificeerd als besluit, beschikking of beleidsregel. Dit is van belang voor de vraag of de voor besluiten, beschikkingen en beleidsregels in de Awb vervatte voorschriften van toepassing zijn en voor de vraag of de bestuursrechtelijke voorzieningen (bezwaar, beroep) openstaan.

De beschikking en de beleidsregel zijn bijzondere besluiten. De algemene voorschriften van hoofdstuk 3 Awb, die het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit in acht moet nemen, gelden ook voor de beschikking en de beleidsregel. Voor beschikkingen zijn echter speciale voorschriften gegeven in titel 4.1 Awb en voor beleidsregels in titel 4.3 Awb. Voor het toepassen van de algemene bepalingen over besluiten en voor het toepassen van de bijzondere bepalingen over beschikkingen en beleidsregels, is het dus van belang of de beslissing kan worden gekwalificeerd als beschikking, beleidsregel of een ander besluit. Indien de beslissing niet voldoet aan art. 1:3 lid 1 Awb, dan is er geen sprake van een besluit en dus ook niet van een beschikking of een beleidsregel. De bepalingen uit hoofdstuk 3 Awb zijn dan niet van toepassing op de beslissing. Op grond van art. 3:1 lid 2 Awb kunnen de voorschriften van de afdelingen 3.2 tot en met 3.4 echter wel van overeenkomstige toepassing zijn als de aard van de beslissing zich daartegen niet verzet.

Indien de beslissing wel gekwalificeerd kan worden als een besluit, dan gelden de bepalingen van hoofdstuk 3 Awb. Ook kunnen de bijzondere voorschriften van hoofdstuk 4 Awb van toepassing zijn. Als een besluit bijvoorbeeld als beschikking is te kwalificeren, dan moeten ook de bepalingen van titel 4.1 Awb worden nageleefd. Bij een beleidsregel gelden niet alleen de voorschriften van hoofdstuk 3 Awb, maar ook die van titel 4.3 Awb.

Tot slot is de kwalificatie van beslissing van belang voor de bestuursrechtelijke voorzieningen van bezwaar en beroep. Indien er geen sprake is van een beslissing, dan is er geen bezwaar en beroep mogelijk (art. 8:1 Awb).

Conclusie: of een beslissing kan worden gekwalificeerd als een besluit is bepalend voor de vraag of de bestuursrechtelijke voorzieningen van bezwaar en beroep kunnen openstaan. Bovendien hangt het ervan af of de voorschriften van hoofdstuk 3 Awb op die beslissing onverkort van toepassing zijn. Kan een besluit als beschikking worden aangemerkt dan moeten bij het nemen ervan niet alleen de voorschriften van hoofdstuk 3 Awb maar ook die van titel 4.1 Awb in acht worden genomen. Kwalificatie van een besluit als beleidsregel heeft tot gevolg dat bezwaar en beroep is uitgesloten. Bovendien gelden dan buiten de voorschriften van hoofdstuk 3 Awb ook de bijzondere bepalingen van titel 4.3 Awb.

2. Bestuursorgaan

Inleiding

In art. 1:1 Awb is de definitie te vinden van het begrip bestuursorgaan. In dit artikel zijn twee benaderingen te vinden. De eerste benadering stelt dat de instantie die onderdeel uitmaakt van de overheidsorganisatie, gekwalificeerd kan worden als bestuursorgaan (art. 1:1 onderdeel a Awb). In de tweede benadering is bepalend wat de instantie doet en welke bevoegdheden zij daarbij uitoefent (art. 1:1 onderdeel b Awb).

Krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon

In de eerste benadering (art. 1:1 onderdeel a Awb) moeten twee vragen worden beantwoord:

1. Maakt de instantie onderdeel uit van een rechtspersoon die publiekrechtelijk is ingesteld?

2. Neemt die instantie in de organisatie van die rechtspersoon een zodanige positie in dat zij als orgaan van die rechtspersoon is aan te merken?

Een publiekrechtelijk ingestelde rechtspersoon kan omschreven worden als een rechtspersoon waaraan door de wetgever rechtspersoonlijkheid is toegekend en die niet door middel van een privaatrechtelijke oprichtingshandeling als rechtspersoon in het leven is geroepen. In boek 2 van het Burgerlijk Wetboek is de regeling van de rechtspersonen te vinden. De rechtspersonen die door middel van een privaatrechtelijke oprichtingshandeling worden opgericht zijn de verenigingen en stichtingen (art. 2:3 BW). In art. 2:1 BW worden nog enkele andere lichamen genoemd die rechtspersoonlijkheid bezitten. Uit de Grondwet volgt ook de instelling en regeling van deze lichamen (art. 123, 132, 133, 134 GW). Indien er sprake is van een geval als bedoeld in art. 2:1 lid 2 BW, dan zal er nog nader moeten worden onderzocht of er sprake is van een publiekrechtelijk ingestelde rechtspersoon. Men zal in de betreffende wet moeten kijken aan welk lichaam rechtspersoonlijkheid is toegekend. In art. 9 van de Mediawet kan men bijvoorbeeld vinden dat er een Commissariaat voor de media is, dat deze rechtspersoonlijkheid bezit en gevestigd is in de gemeente Hilversum.

Er wordt dus een onderscheid gemaakt tussen rechtspersonen op grond van de wijze van oprichting. De rechtspersonen uit art. 2:3 BW (verenigingen en stichtingen) worden door een in het BW geregelde oprichtingshandeling in het leven geroepen. Zie bijvoorbeeld art. 2:286 BW en art. 2:26 lid 2 BW. Publiekrechtelijk ingestelde rechtspersonen worden niet door middel van een privaatrechtelijke oprichtingshandeling opgericht. Het is echter irrelevant of de vereniging of stichting is opgericht of wordt bestuurd door overheidsorganen. Een stichting die bijvoorbeeld wordt opgericht door de Staat is niet om die reden een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon.

Orgaan

Niet ieder persoon of college dat onderdeel uitmaakt van de organisatie van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon, is daarmee orgaan van die rechtspersoon. Op grond van art. 1:1 lid 1 onder a Awb is van belang of het onderdeel juridisch als een zelfstandig orgaan kan worden gezien. Om te bepalen of een persoon of college als een orgaan van de rechtspersoon kan worden aangemerkt zal in de Grondwet, de formele wet of in een lagere regeling moeten worden gekeken. Indien de instantie apart genoemd wordt in de wettelijke regeling en met een eigen functie in de organisatie is bedeeld, dan kan zij worden aangemerkt als een orgaan van de rechtspersoon. Dit is ook het geval als de wettelijke regeling een grondslag geeft om bij besluit een bepaalde instantie in het leven te roepen en een functie te geven en van die bevoegdheid gebruik is gemaakt. Er moet echter wel worden gelet op het feit dat de meerderheid van de organen toch geen bestuursorgaan is op grond van art. 1:1 Awb, omdat ze in art. 1:1 lid 2 Awb worden uitgezonderd.

Indien de instantie bij of krachtens een bepaalde wet in het leven is geroepen of met een eigen functie is bedeeld en zij geen deel uitmaakt van een gemeente, provincie, waterschap of van een bij die wet ingestelde rechtspersoon, dan is die instantie een orgaan van de Staat. Zie bijvoorbeeld art. 11 Algemene wet inzake rijksbelastingen, waarin de belastinginspecteur een eigen wettelijke bevoegdheid heeft om aanslagen op te leggen. Hij kan dus worden aangemerkt als orgaan van de Staat.

Uitgezonderde organen

Op grond van art. 1:1 lid 2 Awb zijn een aantal organen van de Staat uitgezonderd van het begrip bestuursorgaan. In art. 1:1 lid 3 Awb is echter weer bepaald dat als die organen als ambtelijk werkgever optreden zij weer wel als bestuursorgaan mogen worden gekwalificeerd.

Met openbaar gezag bekleed

Op grond van art. 1:1 lid 1 onder b Awb kan een entiteit die organisch geen deel uitmaakt van de overheid toch als bestuursorgaan worden aangemerkt indien zij met openbaar gezag is bekleed. Dit betekent dat als de instantie op grond van art. 1:1 Awb niet als bestuursorgaan kan worden gekwalificeerd, zij toch bestuursorgaan kan zijn als men daartoe kan concluderen op grond van de werkzaamheden van de instantie en de bevoegdheden die haar zijn gegeven.

Met ’bekleden met openbaar gezag’ wordt bedoeld: het door de wetgever opleggen van een publieke taak en het toekennen van bevoegdheid tot het verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen die nodig zijn om die taak te realiseren. Met gezag wordt bedoeld dat degene aan wie het gezag toekomt in staat is de rechtspositie van een burger te veranderen. Indien een persoon of college buiten de overheidsorganisatie een bevoegdheid wordt toegekend tot het nemen van een voor de burger rechtens bindend besluit, dan moet die persoon of dat college voor de uitoefening van die bevoegdheid worden aangemerkt als een bestuursorgaan.

Voorts is voor art. 1:1 lid 1 onder b Awb van belang of er besluitbevoegdheid is toegekend. Een instantie die bijvoorbeeld adviezen geeft, is niet met openbaar gezag bekleed. Het uitbrengen van advies is immers geen rechtshandeling, omdat het niet is gericht op het rechtens ingrijpen in bevoegdheden, rechten of plichten. Indien een instantie alleen feitelijke handelingen of privaatrechtelijke rechtshandelingen verricht is er geen sprake van uitoefening van openbaar gezag.

Conclusie:

De wetgever hanteert in artikel 1:1, eerste lid Awb twee benaderingen. Als u concludeert dat een instantie voldoet aan de kenmerken van onderdeel a (orgaan van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon) behoeft u niet meer na te gaan of die instantie ook met openbaar gezag is bekleed. Dat is dan niet relevant.

De krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen zijn de lichamen die hun rechtspersoonlijkheid ontlenen aan de wet en niet aan een privaatrechtelijke oprichtingshandeling. De belangrijkste vindt u genoemd in artikel 2:1, eerste lid, BW genoemd.

Om te bepalen of een instantie als orgaan van de rechtspersoon kan worden aangemerkt, zoekt u in de wet die de rechtspersoon regelt of instelt of die instantie bij of krachtens die wet een eigen functie heeft gekregen.

Een instantie is met openbaar gezag bekleed als de wetgever daaraan de bevoegdheid heeft toegekend om voor de burger rechtens bindende beslissingen te nemen. Is dat het geval dan is die instantie (ook al is zij geen orgaan van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon) als een bestuursorgaan te kwalificeren, indien en voor zover zij die bevoegdheid uitoefent.

3. Belanghebbende

Inleiding

Het begrip belanghebbende is van belang voor de vraag wie er ’mee mag doen’ als het gaat om de uitoefening van bestuursbevoegdheden. Met andere woorden: welke personen kunnen kwalificeren als belanghebbende als het bestuursorgaan voornemens is een besluit te nemen?

In art. 1:2 Awb is neergelegd dat iedereen wiens belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit zich belanghebbende mag noemen.

Er moet allereerst sprake zijn van een besluit waarvan de gevolgen zodanig zijn dat de belangen van iemand rechtstreeks worden geraakt. Diegene, de belanghebbende, kan zich dan als partij melden met wiens belangen ook rekening moet worden gehouden. Een belangrijke vraag is echter wanneer de belangen van iemand rechtstreeks zijn betrokken. In de rechtspraak zijn enkele voorwaarden geformuleerd waaraan het belang moet voldoen:

1. Persoonlijk

2. Actueel en (objectief) bepaalbaar

3. Direct geraakt

Persoonlijk belang

Wil een persoon zich als belanghebbende kwalificeren, dan is het niet voldoende dat hij een eigen belang heeft bij een besluit. Aangezien er bij een besluit meestal veel partijen met verschillende belangen zijn, is het van belang om de ’harde kern’ te onderscheiden van al diegenen die enig belang hebben. Het criterium hierbij is dat de betrokkene een bijzondere positie moet hebben waarmee hij zich in de concrete situatie zodanig persoonlijk onderscheid van al die anderen met enig belang bij het besluit dat hij kan verlangen dat het bestuursorgaan met zijn belangen rekening houdt en dient te accepteren dat hij in bezwaar en beroep als tegenpartij wordt gezien. De concrete persoonlijke omstandigheden en de concrete aard van het besluit zijn van belang om de harde kern van belanghebbenden op te sporen.

Actueel en objectief bepaalbaar belang

De eis van een actueel en objectief bepaalbaar belang houdt in dat een persoon geen toekomstige (en niet actuele) positie, die nog onzeker is mag hebben.

Direct geraakt belang

Een persoon die zich voldoende persoonlijk van anderen onderscheidt en die een actueel en objectief bepaalbaar belang heeft, kan toch niet gekwalificeerd worden als belanghebbende, indien er onvoldoende causaal verband is tussen het besluit en de gevolgen daarvan enerzijds en het belang van de betrokkene dat op het spel zou komen te staan anderzijds. Er mag geen sprake zijn van een afgeleid belang.

Rechtspersonen als belanghebbende

Het bijzondere aan rechtspersonen is dat zij zowel kunnen opkomen voor het eigen materieel belang als voor andere belangen zoals belangen met het oog waarop zij zijn opgericht. In art. 1:2 lid 3 Awb is bepaald dat rechtspersonen ook direct geraakt kunnen worden in andere belangen dan het eigen materieel belang. Deze andere belangen moeten beschouwd worden als de eigen belangen van de rechtspersoon. Een beperking is echter dat een rechtspersoon het algemene belang in zijn statuten niet te ruim mag omschrijven. Het algemene belang moet zodanig omschreven worden dat niet alle overheidsbeslissingen eronder kunnen vallen, er moet sprake zijn van ’in het bijzonder behartigen’. Tot slot is in art. 1:2 lid 3 Awb opgenomen dat het moet gaan om collectieve of algemene belangen die blijkens hun feitelijke werkzaamheden worden behartigd. Dit zorgt ervoor dat ’slapende’ rechtspersonen, die niet daadwerkelijk functioneren, zich niet ineens als belanghebbende kunnen kwalificeren. Een rechtspersoon kan dus als belanghebbende bij een besluit worden aangemerkt, indien deze door de gevolgen van een besluit direct geraakt wordt in een collectief of algemeen belang dat zij krachtens de statuten dient te behartigen.

Bestuursorgaan als belanghebbende

Op grond van art. 1:2 Awb kan een bestuursorgaan ook als belanghebbende worden aangemerkt. Een bestuursorgaan heeft echter geen eigen belangen die persoonlijk kunnen worden geschaad. Bestuursorganen hebben taken en bevoegdheden die zij moeten uitoefenen ter bescherming van een bepaald algemeen belang. Indien het bestuursorgaan in deze uitoefening door een besluit van een ander bestuursorgaan wordt belemmerd, kan hij als belanghebbende worden aangemerkt. In art. 1:2 lid 2 Awb is er sprake van een fictie, de algemene belangen van het bestuursorgaan worden aangemerkt als eigen belangen die rechtstreeks geraakt kunnen worden. Bij het beantwoorden van de vraag of een bestuursorgaan als belanghebbende kan worden aangemerkt, moet dus gelet worden op het feit dat het bestuursorgaan een wettelijke taak en bevoegdheid heeft waarvan de uitvoering in gedrang komt of wordt geactiveerd als gevolg van een besluit.

Conclusie:

Iemand heeft een persoonlijk belang bij een besluit als de gevolgen van dat besluit voor hem persoonlijk in relevante mate anders uitwerken dan voor anderen in het algemeen.

De eis van actueel belang houdt in dat het belang bij het besluit al daadwerkelijk dient te bestaan en niet een toekomstig of nog onzeker belang mag betreffen.

De eis van direct geraakt houdt in dat er een voldoende causaal verband moet zijn tussen de gevolgen van het besluit en het geraakte belang.

Een rechtspersoon kan als belanghebbende voor een niet-materieel belang opkomen als:

• In de statuten de behartiging van een collectief of algemeen belang als doel is omschreven.

• De rechtspersoon ook daadwerkelijk dat belang pleegt te behartigen.

• Het omschreven belang voldoende specifiek is.

• En de gevolgen van het besluit direct inwerken op de belangen die de rechtspersoon statutair dient te behartigen.

Heeft een besluit van een bestuursorgaan direct en in relevante mate gevolgen voor de algemene belangen die een ander bestuursorgaan ingevolge een wettelijke toekenning van bevoegdheid dient te behartigen, dan zal dat andere bestuursorgaan belanghebbende zijn.

4. Besluit

Inleiding

Het centrale begrip in de Awb is het begrip ’besluit’ en is neergelegd in art. 1:3 lid 1 Awb. Het publiekrechtelijke stelsel van rechtsbescherming is aan dit begrip gekoppeld en de normering van de uitoefening van bestuursbevoegdheden gaat over besluiten. De definitie van een besluit is de volgende: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Let op, in deze definitie komt wederom het begrip bestuursorgaan terug, waardoor men ook aan de elementen van dit begrip zal moeten toetsen.

Schriftelijke beslissing

Bij het vaststellen of er sprake is van een besluit, zal voldoen moeten zijn aan het element ’schriftelijk’. Alles wat op schrift is gesteld, zal hieraan in beginsel voldoen. Ook een e-mailbericht zal als een schriftelijke beslissing kunnen worden gekwalificeerd.

Rechtshandeling

Bij het element rechtshandeling gaat het om de vraag of er juridische gevolgen zijn verbonden aan de beslissing en of die beslissing er ook op gericht is om die gevolgen tot stand te brengen. Een rechtshandeling is immers een handeling die op rechtsgevolg is gericht. Rechtsgevolg betekent dat de juridische positie van een persoon verandert. Een voorbeeld hiervan is dat iemand als gevolg van een beslissing van de overheid een recht krijgt dat hij daarvoor niet had. Ook als een verkregen recht ongedaan wordt gemaakt door een beslissing is er sprake van een rechtsgevolg. Er verandert dan immers iets in de rechtspositie. Indien een aanvraag van een vergunning bijvoorbeeld wordt geweigerd, is er echter geen sprake van een rechtsgevolg. Er wordt dan geen recht ontnomen of tot stand gebracht.

Indien een beslissing erop gericht is een recht te doen ontstaan of te doen vervallen, dan kan die beslissing dus als een rechtshandeling worden gekwalificeerd. Hetzelfde geldt voor een beslissing die tot gevolg heeft dat een bevoegdheid ontstaat of vervalt of dat een plicht ontstaat of vervalt. Een bevoegdheid ontstaat bijvoorbeeld als een bestuursorgaan een hem toegekende bevoegdheid delegeert aan een ander orgaan. Rechtsplichten ontstaan door middel van verschillende soorten beslissingen van de overheid. De vaststelling van een bepaling in een gemeentelijke verordening die een plicht voor alle burgers in het leven roept, is een voorbeeld.

Het is niet altijd eenvoudig om te concluderen dat er sprake is van een beslissing die op rechtsgevolg is gericht. Allereerst zal men na moeten gaan welke gevolgen het recht aan de beslissing verbindt.

Publiekrechtelijk

De laatste eis in de definitie van besluit is het leemt publiekrechtelijke rechtshandeling. Aan deze eis is voldaan indien de beslissing de uitoefening van een krachtens publiekrecht bestaande bevoegdheid betreft. Het moet dus niet gaan om een bevoegdheid op grond van het Burgerlijk Wetboek. Het recht op nakoming van een overeenkomst, uitoefening van zakelijke rechten en het aangaan van overeenkomsten kunnen dus nooit een publiekrechtelijke rechtshandeling opleveren. Een publiekrechtelijke rechtshandeling moet gegrond worden op een publiekrechtelijke bevoegdheid. Er is sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling al de wetgever een exclusieve bevoegdheid aan een bestuursorgaan heeft toegekend waarmee er rechtsgevolgen in het leven worden geroepen. Voorbeelden hiervan zijn: een vergunning verlenen, een subsidie geven, een uitkering toekennen etc.

Om vast te stellen of er sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling, moet men dus onderzoeken of de bevoegdheid die wordt uitgeoefend een exclusief bij wettelijk voorschrift aan het bestuursorgaan toegekende bevoegdheid betreft. Indien dit niet het geval is en er sprake is van een bevoegdheid op grond van het burgerlijk recht, dan betreft het geen publiekrechtelijke rechtshandeling.

De rechtspraak heeft echter een uitzondering gemaakt op de bovenstaande benadering. Als een rechtshandeling niet op een in de wet uitdrukkelijk aan het bestuur toegekende bevoegdheid kan worden gegrond, dan kunnen we niet meer in alle gevallen concluderen dat die rechtshandeling niet publiekrechtelijk is. Een beslissing van een bestuursorgaan kan het karakter van publiekrechtelijke rechtshandeling krijgen als die beslissing een aanspraak vestigt op vergoeding van schade die op grond van een publiekrechtelijk rechtsbeginsel door de overheid behoort te worden vergoed. De publiekrechtelijke titel is dan niet gegrond op een wettelijk voorschrift, maar het naleven van de eisen die uit een publiekrechtelijk rechtsbeginsel voortvloeien maakt de rechtshandeling tot een publiekrechtelijke.

Conclusie:

Een bestuursorgaan verricht een rechtshandeling als het een beslissing neemt die tot gevolg heeft dat een bevoegdheid, recht of plicht in het leven wordt geroepen, wordt gewijzigd of wordt ingetrokken en dat gevolg ook is beoogd. Een beslissing van een bestuursorgaan houdt ook een rechtshandeling in als zij gericht is op het toekennen of ontnemen van een rechtens relevante status aan een persoon of een zaak.

Een beslissing van een bestuursorgaan die gegrond is op een exclusieve, bij wettelijk voorschrift aan dat bestuursorgaan toegekende bevoegdheid om rechtsgevolgen in het leven te roepen levert een publiekrechtelijke rechtshandeling op.

Een beslissing van een bestuursorgaan over aanspraken die ontleend worden aan een publiekrechtelijk rechtsbeginsel kan onder omstandigheden ook een publiekrechtelijke rechtshandeling opleveren.

Een beslissing van een bestuursorgaan over een verzoek om schadevergoeding die door een onrechtmatig besluit van dat orgaan is veroorzaakt, beschouwt de bestuursrechter als een publiekrechtelijke rechtshandeling (zelfstandig schadebesluit).

5. Beschikking

Inleiding

Zoals hiervoor al aan bod kwam zijn er verschillende besluiten, waarvan de beschikking erg belangrijk is. Een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is (art. 1:3 Awb). Een beschikking is een besluit dat voor een individueel of concreet geval geldt en geen algemene rechtsgevolgen heeft. Beschikkingen verschillen van besluiten van algemene strekking die een bovenindividueel karakter hebben. Er is sprake van een bovenindividueel belang als het gaat om rechtsgevolgen voor een open groep personen of om rechtsgevolgen die aanwijsbare personen of zaken betreffen maar die zozeer een samenhangend geheel vormen dat elk van de rechtsgevolgen niet los kan worden gezien van de andere rechtsgevolgen.

Beschikking tegenover besluit van algemene strekking

Er is sprake van rechtsgevolgen voor een open groep personen als een besluit een algemene regel geeft die voor een ieder geldt of als het besluit ervoor zorgt dat een bestaande regel toepasselijk wordt of juist niet toepasselijk wordt.

Beschikkingen zijn los staande besluiten waarbij voor een persoon met uitsluiting van anderen een recht of plicht in het leven wordt geroepen, veranderd of tenietgedaan of waarbij aan een bepaalde persoon of zaak een rechtens relevante status wordt toegekend of ontnomen.

De afwijzing van een aanvraag van een beschikking

In art. 1:3 Awb heeft de wetgever een fictie opgenomen. Een beslissing die niet voldoet aan de elementen van het besluitbegrip, kan toch als besluit worden aangemerkt als er sprake is van de afwijzing van een aanvraag van een beschikking. Hiervoor kwam al aan bod dat de weigering van een besluit geen rechtshandeling is, aangezien er geen recht tot stand komt of ontnomen wordt. Artikel 1:3 Awb maakt hier een uitzondering op. De volgende vragen moeten positief beantwoord worden wil de afwijzing van een aanvraag als beschikking worden gekwalificeerd:

1. Is er verzocht om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan?

2. Is de beslissing waarom verzocht is een publiekrechtelijke rechtshandeling?

3. Heeft de verzoeker een persoonlijk en actueel eigen belang bij het besluit of een ingevolge art. 1:2 lid 2/3 Awb daarmee gelijkgesteld collectief of algemeen belang?

4. Heeft de verzoeker een belang bij het besluit dat direct geraakt wordt als het verzoek wordt ingewilligd?

5. Wordt door het besluit waarop het verzoek betrekking heeft voor een persoon met uitsluiting van anderen een recht of plicht gecreëerd, veranderd of tenietgedaan of aan een bepaalde persoon of zaak een rechtens relevante status toegekend of ontnomen, en maken de rechtsgevolgen van het besluit geen onderdeel uit van een samenhangend geheel van rechtsgevolgen?

Conclusie:

Een afwijzing van een verzoek van een belanghebbende om een beschikking te geven is ingevolge art. 1:3 lid 2 Awb als een beschikking (een besluit) te kwalificeren.

Een beschikking is een besluit. Wilt men een beslissing als beschikking kwalificeren dan moet aan de elementen van art. 1:3 Awb zijn voldaan.

Een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is. Dat is het geval als door het besluit voor een persoon met uitsluiting van anderen een recht of plicht gecreëerd, veranderd of tenietgedaan wordt of aan een bepaalde persoon of zaak een rechtens relevante status wordt toegekend of ontnomen en de rechtsgevolgen van het besluit geen onlosmakelijk onderdeel uitmaken van een samenhangend geheel van rechtsgevolgen.

6. Beleidsregel

Inleiding

In art. 1:3 lid 4 Awb is de definitie van een beleidsregel te vinden. Er moet sprake zijn van een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Beleidsregels zijn normen die het gebruik van een bevoegdheid door een bestuursorgaan normeren. Zij kunnen gezien worden als een leidraad bij de uitoefening van bevoegdheden. In art. 4:84 Awb is neergelegd dat het bestuursorgaan verplicht is om te beslissen overeenkomstig de norm die de beleidsregel geeft. Indien het naleven van de beleidsregel zou leiden tot een onevenwichtig resultaat van belangenafweging, dan hoeft het bestuursorgaan de beleidsregel niet te volgen. Een belangrijk verschil tussen een beleidsregel en algemeen verbindend voorschrift is dat je van beleidsregels mag afwijken en van algemeen verbindende voorschriften niet.

Bevoegdheid tot beleidsregelgeving

In art. 4:81 lid 1 Awb is neergelegd dat een bestuursorgaan beleidsregels mag vaststellen. Het bestuursorgaan kan ten eerste beleidsregels voor zichzelf vaststellen. Ook kan een bestuursorgaan op grond van art. 4:81 Awb beleidsregels vaststellen voor organen waaraan het de bevoegdheid heeft gedelegeerd. De bevoegdheid in art. 4:81 Awb is een publiekrechtelijke bevoegdheid en kan een besluit op grond van art. 1:3 Awb zijn.

De begripsbepaling (art. 1:3 lid 4 Awb)

Art. 1:3 lid 4 Awb bevat een aantal elementen: er moet sprake zijn van een besluit, geen algemeen verbindend karakter en bedoeld als normering van het gebruik van een bestaande bevoegdheid. Een beleidsregel moet op grond van art. 1:3 lid 4 Awb aan de volgende voorwaarden voldoen:

1. Het moet gaan om een algemene regel die niet een algemeen verbindend voorschrift inhoudt.

2. Het moet gaan om een regel die niet slechts in de praktijk wordt gevolgd, maar die als beleidsregel door het bestuursorgaan als zodanig is vastgesteld.

3. Het moet gaan om een regel die betrekking heeft op de vraag hoe een bestuursorgaan in een bepaald geval een aan dat orgaan toekomende bevoegdheid in beginsel zal (moeten) uitoefenen.

4. Het moet gaan om een regel die betrekking heeft op een of meer van de volgende onderwerpen: de uitleg van wettelijke voorschriften, de vaststelling van feiten, de afweging van belangen.

Conclusie:

een beleidsregel is een algemene regel die het bestuursorgaan voor het gebruik van een bestaande bevoegdheid heeft vastgesteld. De normering in de vorm van die beleidsregels is niet algemeen verbindend, want onder omstandigheden moet van naleving van de regel kunnen worden afgezien. Omdat bij het gebruik van een wettelijk toegekende bevoegdheid uitleg van de wet, vaststelling van de feiten en afweging van belangen aan de orde zal kunnen komen, zal de beleidsregel op die onderwerpen betrekking hebben.

7. Checklists

Checklist bestuursorgaan

1. Valt de instantie onder de organen, personen en colleges die worden genoemd in art. 1:1 lid 2 Awb?

• Zo ja: ga naar vraag II

• Zo nee: ga naar vraag III

2. Neemt het orgaan, de persoon of het college een besluit of verricht het een handeling ten aanzien van een niet voor het leven benoemde ambtenaar als bedoeld in art. 1 Ambtenarenwet als zodanig, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden?

• Zo ja: er is sprake van een bestuursorgaan (art. 1:1 lid 3 Awb)

• Zo nee: er is geen sprake van een bestuursorgaan

3. Functioneert de instantie binnen een rechtspersoon als bedoeld in art. 2:1 lid 1/2 Awb?

• Zo ja: ga naar vraag IV

• Zo nee: ga naar vraag V

IV. Wordt in de wettelijke regeling waarin de organisatie van de rechtspersoon aan de orde komt, de instantie als apart orgaan van de rechtspersoon aangemerkt?

• Zo ja: er is sprake van een bestuursorgaan (art. 1:1 lid 1 onder a Awb)

• Zo nee: ga naar vraag V

V. Is aan de instantie een zelfstandige bevoegdheid toegekend tot het verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling?

• Zo ja: er is sprake van een bestuursorgaan (art. 1:1 lid 1 onderdeel b Awb)

• Zo nee: er is geen sprake van een bestuursorgaan

VI. Is aan de instantie een zelfstandige bevoegdheid toegekend tot het verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling?

• Zo ja: er is sprake van een bestuursorgaan (art. 1:1 lid 1 onder a Awb)

• Zo nee: er is geen sprake van een bestuursorgaan

Checklist belanghebbende

1. Is de betrokkene een rechtspersoon?

• Zo ja: ga naar vraag II

• Zo nee: ga naar vraag IV

2. Is het betrokken belang van de rechtspersoon een eigen, materieel belang van die rechtspersoon?

• Zo ja: ga naar vraag VI

• Zo nee: ga naar vraag III

3. Is het betrokken belang van de rechtspersoon een algemeen of collectief belang dat in de statuten voldoende specifiek is omschreven en dat die rechtspersoon krachtens de statuten dient te behartigen en ook feitelijk pleegt te behartigen?

• Zo ja: ga naar vraag VII

• Zo nee: er is geen sprake van een belanghebbende

4. Is de betrokkene een bestuursorgaan?

• Zo ja: ga naar vraag V

• Zo nee: ga naar vraag VI

5. Kan het bestuursorgaan wijzen op een bevoegdheid die met het oog op de behartiging van een algemeen belang bij wettelijk voorschrift aan dat orgaan is toegekend?

• Zo ja: ga naar vraag VII

• Zo nee: er is geen sprake van een belanghebbende

6. Kan de betrokkene wijzen op een eigen, actueel en objectief bepaalbaar belang dat bij het besluit is betrokken en waarmee hij zich persoonlijk onderscheidt van anderen?

• Zo ja: ga naar vraag VII

• Zo nee: er is geen sprake van een belanghebbende

7. Wordt het eigen belang dat de betrokkene heeft bij het besluit, direct geraakt door het rechtsgevolg waarop het besluit is gericht?

• Zo ja: er is sprake van een belanghebbende

• Zo nee: er is geen sprake van een belanghebbende

Checklist besluiten

1. Gaat het om een beslissing van een orgaan, persoon of college dat als bestuursorgaan in de zin van Awb moet worden aangemerkt?

• Zo ja: ga naar vraag II

• Zo nee: er is geen sprake van een besluit

2. Is de beslissing op schrift gesteld?

• Zo ja: ga naar vraag III

• Zo nee: er is geen sprake van een besluit

3. Is de beslissing gericht op het gevolg dat een bevoegdheid, recht of plicht tot stand komt, wordt gewijzigd of komt te vervallen of dat een rechtens relevante status aan een persoon of zaak wordt toegekend of ontnomen?

• Zo ja: ga naar vraag V

• Zo nee: ga naar vraag IV

4. Houdt de beslissing een afwijzing in van een verzoek van een belanghebbende om een beslissing te nemen ter uitvoering van een bij bijzondere wet toegekende bevoegdheid tot het voor een of meer aanwijsbare personen in het leven roepen, wijzigen of intrekken van een bevoegdheid, recht of plicht of tot het toekennen of ontnemen van een rechtens relevante status aan een of meer aanwijsbare personen of zaken?

• Zo ja: er is sprake van een besluit (art. 1:3 lid 2 Awb)

• Zo nee: er is geen sprake van een besluit

5. Is de beslissing gegrond op een bij wettelijk voorschrift aan een bestuursorgaan exclusief toegekende bevoegdheid of op een bevoegdheid die door het bestuursorgaan wordt ontleend aan een publiekrechtelijk rechtsbeginsel?

• Zo ja: er is sprake van een besluit

• Zo nee: er is sprake van een privaatrechtelijke rechtshandeling

6. Is het besluit gericht op rechtsgevolg voor een of meer aanwijsbare personen?

• Zo ja: ga naar vraag VIII

• Zo nee: ga naar vraag VII

7. Is het besluit gericht op de bepaling van de rechtens relevante status van een aanwijsbare zaak?

• Zo ja: ga naar vraag VIII

• Zo nee: er is sprake van een besluit van algemene strekking, ga naar vraag IX

8. Vormt het besluit een (onderdeel van een) samenhangend geheel van op rechtsgevolg gerichte beslissingen?

• Zo ja: er is sprake van een besluit van algemene strekking

• Zo nee: er is sprake van een beschikking

9. Is het besluit vastgesteld op grond van een bij wettelijk voorschrift toegekende bevoegdheid tot het vaststellen van een beleidsregel?

• Zo ja: er is sprake van een beleidsregel

• Zo nee: ga naar vraag X

10. Is het besluit vastgesteld op grond van een bij wettelijk voorschrift toegekende bevoegdheid tot regeling in de vorm van een zelfstandige, algemeen verbindende normstelling?

• Zo ja: er is sprake van een besluit van algemene strekking

• Zo nee: er is sprake van een besluit van algemene strekking