Finaliteit in het nieuwe bestuursprocesrecht - Schueler - Artikel

De mogelijkheden van de rechter om bestuursrechtelijke geschillen definitief te beslechten worden zowel praktisch als principieel beperkt. Principiële belemmeringen zijn het besluitvormingsprimaat van het bestuur en de beperkte voorspellingskracht van een vernietigingsuitspraak. Praktische belemmeringen zijn de organisatie bij de bestuursrechter. De principiële belemmeringen zijn lange tijd reden geweest voor een terughoudend gebruik van vernietiging van een besluit. Hierdoor had het proces vaak een open einde. Sinds de Algemene wet bestuursrecht is hier verandering in gekomen. Bestuursrechters gingen de wenselijkheid van finale geschilbeslechting erkennen. Daarbij gaat het er vooral om zelf in de zaak te voorzien en rechtsgevolgen in stand te laten.

In 2010 werd de bestuurlijke lus in de Awb opgenomen. Hiermee kreeg de bestuursrechter de mogelijkheid om met een tussenuitspraak het bestuursorgaan ertoe aan te zetten nog tijdens het proces stappen te zetten, om het geschil finaal te beslechten. In het wetsvoorstel Aanpassing bestuursprocesrecht is een nieuw artikel 8:41a Awb voorgesteld: ‘de bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zo veel mogelijk definitief.’ Hiermee zijn hoofdlijn en uitzondering omgedraaid: het besluitsvormingsprimaat gaat van het bestuursorgaan naar de rechter.

Finale geschilbeslechting in 2012

Van finale geschilbeslechting is sprake wanneer de rechterlijke uitspraak duidelijk maakt welk besluit er moet komen. Hieruit volgt dat het geschil alleen gaat over een bepaald besluit. Probleem hierbij is dat in een beroepsprocedure slechts een gedeelte van het conflict wordt voorgelegd. Partijen kunnen niet punten van geschil voorleggen die over iets anders gaan dan de rechtmatigheid van een besluit of een gedeelte daarvan. De Awb is volledig gebaseerd op het besluitmodel. Daarnaast houdt deze definitie in dat, in geval van vernietiging, het vervangende besluit deel uitmaakt van het geschil. Het vervangende besluit wordt niet meer aan het bestuursorgaan overgelaten.

Het geschil is door de recht er beslecht wanneer na uitspraak geen nieuw besluit meer hoeft te worden genomen. Dit is ook het geval wanneer de inhoud en strekking van het nieuwe besluit rechtstreeks uit de rechterlijke uitspraak kunnen worden afgeleid.

Principiële belemmeringen

Als eerste principiële belemmering voor finale geschilbeslechting kan worden gewezen op het besluitvormingsprimaat van het bestuur. Het bestuur draagt verantwoordelijkheid voor een consequente en samenhangende besluitvorming. Deze verantwoordelijkheid voor besluiten kunnen niet aan de rechter worden overgedragen. Ook bij finale geschilbeslechting mag het primaat niet bij de rechter komen te liggen. De rechter kan wel het bestuur vaker en indringender aanspreken op de noodzaak zijn verantwoordelijkheid te nemen.

De tweede belemmering is de beperkte voorspellingskracht van een vernietigingsuitspraak. Na een vernietiging is niet altijd duidelijk welk besluit moet volgen. Dit komt vooral door de open normen die ook bij een nieuw besluit weer aan bod komen. Daarnaast kunnen er bijkomende factoren zijn na vernietiging, waaronder gewijzigde feiten en omstandigheden.

Beide principiële belemmeringen voor finale schilbeslechting kunnen worden overwonnen. Het bestuurlijke besluitvormingsprimaat kan in stand worden gehouden door aan het bestuursorgaan te vragen welk nieuw besluit het maakt wanneer het besluit wordt vernietigd. Het antwoord daarop kan worden getoetst. Ook de beperkte voorspellingskracht van de vernietigingsuitspraak is geen belemmering. De rechter toetst de keuze achteraf.

Praktische belemmeringen

De mogelijkheden van finale geschilbeslechting zijn de afgelopen jaar vergroot. Tot voor kort was het vooronderzoek beperkt tot bestudering van het dossier. Voordeel hierbij was dat de doorlooptijd van zaken werd beperkt en dat de zaak zo snel mogelijk ter zitting kwam. Nadelen zijn dat partijen al voor de zitting hun standpunten uitgewerkt moeten hebben en zo nodig bewijs geleverd moeten hebben. Ter zitting was het vaak te laat om dit nog rond te krijgen. Dit leidde vaak tot ongegrondverklaring van het beroep of vernietiging op grond van ontoereikende onderbouwing van het bestuursorgaan.

In de nieuwe zaaksbehandeling zijn een aantal nieuwe inzichten en methoden verwerkt. De behandeling wordt gekenmerkt door vroeg contact en zaaksdifferentiatie. In een zo vroeg mogelijk stadium wordt een contactmoment geplaatst, een regiezitting of comparitie. Zo kan er duidelijkheid ontstaan over de twistpunten waar het de partijen werkelijk om gaat. Daardoor weten partijen beter waar zij aan toe zijn en kan de rechter uiteindelijk beter gebruikmaken van mogelijkheden om het geschil te beslechten. Het verkleint ook de kans dat de rechter een beroep ongegrond verklaart voordat de eiser een volwaardige kans heeft gehad zijn standpunten te onderbouwen. Een eventuele tweede ronde kan in verschillende vormen. De bedoeling van deze zaaksdifferentiatie is iedere zaak de behandeling geven die erbij past. Hierbij is aandacht voor mediation in het bestuursrecht.

De instrumenten

Tot voort kort werd veelal door de rechter zelf in de zaak voorzien, waarbij hij de rechtsgevolgen in stand hield. Door de rechtsgevolgen in stand te laten wordt de bestuurlijke keuzeruimte niet doorkruist, omdat de rechter hiermee in stand laat wat het bestuur zelf ook wilde bereiken.

Rond 2008 hebben de bestuursrechters in het streven naar finale geschilbeslechting hun jurisprudentie gewijzigd. De rechter moet verplicht nagaan of het geschil finaal kan worden beslecht. Niet vereist is dat er nog slechts één beslissing mogelijk is. De nieuwe benadering vergroot de mogelijkheden voor het in stand laten van de rechtsgevolgen. Nog steeds is vereist dat de rechter niet de beleids- of beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan wegneemt. Daarnaast moeten partijen zich in voldoende mate hebben kunnen uitlaten over het alternatief en de onderbouwing daarvan. Tenslotte is beslissend of deze keuze en de onderbouwing de rechterlijke toets kunnen doorstaan.

Zoals eerder genoemd werd in 2010 de bestuurlijke lus in de Awb opgenomen. De einduitspraak wordt dan uitgesteld. De rechter beschikt bij de einduitspraak over de normale instrumenten. De belangrijkste drie zijn het in stand laten van de rechtsgevolgen, het zelf in de zaak voorzien of het genomen nieuwe besluit beoordelen. Op deze wijze is de bestuurlijke lus slechts een manier om te onderzoeken of het geschil finaal kan worden beslecht. Het onderzoek kan natuurlijk mislukken, wanneer ook het gewijzigde besluit gebreken vertoont.

Er wordt slechts beperkt gebruik gemaakt van de bestuurlijke lus. Hiervoor zijn verschillende verklaringen. Ten eerste kan in veel gevallen worden volstaan met een informele lus, waarbij het bestuursorgaan wordt verzocht bepaalde gebreken te herstellen. Dit is eenvoudiger en sneller. Ten tweede zijn er gevallen waarin herstel van de gebreken te ingewikkeld is en teveel tijd zal vergen. Ten derde zijn er gevallen waar een finale uitspraak geen oplossing biedt. Dat kan het geval zijn wanneer er allerlei andere samenhangende kwesties spelen.

De verplichting voor de rechter om mogelijkheden van finale geschilbeslechting te onderzoeken De rechter moet kiezen hoe ver hij gaat met zijn onderzoek naar de mogelijkheden. Verschillende factoren spelen hierbij een rol:

• Wanneer het bestuursorgaan duidelijk maakt tot welk resultaat het herstel van een geconstateerd gebrek zal leiden en de andere partij voldoende mogelijkheid heeft te reageren is de ruimte voor finale geschilbeslechting groot.

• Wanneer er sprake is van gewijzigde omstandigheden, beleid of wettelijke voorschriften, moet hier rekening mee worden gehouden bij herstel van de gebreken. De beslissing moet immers voor de toekomst gelden. De rechter beoordeelt of het herstel in overeenstemming is met huidig recht.

• Wanneer de te nemen beslissing rechtstreeks voortvloeit uit het recht, is dat in beginsel een reden om het geschil finaal te beslechten. Het bestuursorgaan heeft in dat geval geen discretionaire ruimte meer. Wanneer het orgaan deze ruimte nog wel heeft, kan de rechter gebruik maken van een bestuurlijke of informele lus.

• Wanneer er van het bestuursorgaan zelf geen zinvolle bijdrage aan een oplossing te verwachten is, is dit in beginsel voor de rechter een reden om zelf in de zaak te voorzien.

• Een mislukte bewijspoging bij een partij waarop bewijsrisico rust, kan reden zijn voor een finale geschilbeslechting.

• Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn die vragen om een snelle oplossing.

• De belangen van derden mogen niet buitenspel komen te staan.

• Partijen kunnen de rechter verzoeken het geschil finaal te beslechten.

Verschillende methoden van geschilbeslechting en hun rangorde

Het nieuwe artikel in het Wetsvoorstel Aanpassing bestuursprocesrecht, ‘de bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief’, pleit voor finale geschilbeslechting. De rechter moet, met inachtneming van het besluitvormingsprimaat, op zoek gaan naar mogelijkheden het geschil finaal te beslechten. In de toelichting worden drie belangen genoemd die de rechter moet behartigen. De rechter moet zo finaal mogelijk beslissen, hij moet hierbij niet meer ingrijpen in de bestuursbevoegdheid dan nodig is en hij moet dit zo snel mogelijk doen. Allereerst moet de rechter kijken of hij het gebrek kan passeren met artikel 6:22 Awb. Wanneer dit niet kan, moet hij het besluit vernietigen. Bij de tweede mogelijkheid geldt de volgende rangorde:

• De rechter laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand.

• De rechter voorziet zelf in de zaak.

• De rechter past de bestuurlijke lus toe en laat op grond hiervan alsnog de rechtsgevolgen in stand of voorziet alsnog zelf in de zaak.

• De rechter draagt het bestuursorgaan op een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten.

Conclusie

Door bovenstaande veranderingen zijn hoofdlijn en uitzondering omgekeerd. Vernietiging en terugverwijzen wordt steeds meer uitzondering, hoofdregel is finale geschilbeslechting.