Politici hebben altijd ten minste twee doelen voor ogen. Allereerst hebben ze een beleidsdoel: een bepaald probleem dat ze willen oplossen of een programma dat ze willen implementeren. Het andere doel is een politiek doel: politici willen hun macht behouden, en genoeg macht verkrijgen, om hun doelen te behalen. Een bepaalde gebeurtenis kan zo een paradox zijn: de politieke doelen zijn al dan niet behaald, de politieke doelen misschien wel. Dit boek gaat over paradoxen in de politiek. Een voorbeeld: een Amerikaanse mevrouw tekent een contract met een Amerikaans stel om een kind voor hen te dragen. Na de geboorte wil ze de baby echter houden. Het geschil gaat naar de rechtbank waar gekeken wordt hoe dit moet worden gezien. Is het contract geldig? Heeft mevrouw haar baarmoeder verhuurd door middel van het contract en helpt ze zo een ander stel? Of is ze een baby aan het produceren en dan aan het verkopen? Oftewel: is een contract met een draagmoeder een contract voor een service of voor een baby?
Volgens Stone is politiek een creatieve en waardevolle functie van het sociale bestaan. De gedachte om de openbare orde rationeel te maken, rust op drie pijlers: een model van redeneren, een model van de samenleving – de maatschappijvisie en een model van beleidsvorming. Het eerste model gaat over rationele besluitvorming: beslissingen worden gemaakt in een serie van gedefinieerde stappen: identificeer doelen, identificeer alternatieve mogelijkheden om doelen te bereiken, voorspel de mogelijke consequenties van de alternatieven, evalueer de consequenties van de alternatieven en als laatste selecteer het alternatief die de doelen het beste behaalt.
Stone heeft een model ontwikkeld dat ver van dit model afstaat. Politieke redenering is rederenen door het gebruiken van metaforen. Het tweede model staat erg dicht bij het eerste model en gaat over de maatschappij dat wordt gezien als een verzameling van autonome rationele beslissers die geen gemeenschapsleven hebben. Ze ruilen met elkaar om hun eigen individuele welzijn te verhogen. Ze maximaliseren hun eigen behoefte door rationele berekeningen te maken. Het model gaat er dus van uit dat individuen zo goed als vaste onafhankelijke voorkeuren hebben voor producten, service en beleid. In de echte maatschappijen zijn mensen verbonden, zitten ze in sociale groepen en zijn hun voorkeuren gebaseerd op vergelijkingen en afhankelijk van hoe bepaalde keuzes aan hen gepresenteerd zijn. Stone ziet het model van de maatschappij niet als een markt, maar als een politieke gemeenschap (deel 1 van het boek).
Het derde model is een productiemodel waar beleid wordt gecreëerd in een eerlijk geordende volgorde, zoals een assemblage band. Een probleem komt op de agenda en wordt gedefinieerd, het gaat dan langs de juridische en uitvoeringafdelingen van de overheid waar alternatieven worden bedacht. Als je het zo bekijkt dan lijkt het model sterk op de stappen van het rationele model. Het model kan ons echter alleen vertellen of iets niet goed werkt, maar niet waarom sommige oplossingen juist tot problemen leiden. Stone mist hier de essentie van politieke gemeenschappen: de strijd om ideeën. Ideeën staan in het midden van alle politieke conflicten. Stone gebruikt in het boek de volgorde van doelen → problemen → oplossingen, omdat dit een logisch stappenplan laat zien van het oplossen van problemen en omdat het parallel loopt aan het rationele besluitvormingsmodel en het beleidsvormingsproces.
Een theorie van het beleid van de politiek begint met een model van politieke samenleving: een model van de simpelste versie van de samenleving die de essentiële elementen van politiek kent. Een politieke gemeenschap (in het Grieks: polis) is hier een goed voorbeeld van: het is klein genoeg om simpele vormen van organisaties te kennen, maar groot genoeg om ook echt politiek te drijven. Om de elementen van politiek te leren kennen kan gebruikt worden gemaakt van het marktmodel. Een markt is een sociaal systeem waarin individuen hun eigen welzijn najagen door, indien wederzijds voordelig, onder meer producten te ruilen met anderen. Mensen concurreren om schaarse middelen, proberen zaken te verkrijgen voor de laagste prijs en zetten spullen om in meer waardevolle zaken die ze kunnen verkopen tegen de hoogste prijs. In het marktmodel geven individuen alleen om hun eigenbelang: hun eigen welzijn. Ze zijn echter niet zozeer egocentrisch bezig: ook vrienden en familie kan vallen onder hun ‘eigenbelang’.
De politieke gemeenschap en het algemeen belang
Het model van de politieke gemeenschap moet rekening houden met de collectieve wil en collectieve inspanningen. Een politieke gemeenschap moet een soort van lidmaatschap hebben om te definiëren wie wel en wie geen lid is. Ook moet er een onderscheid zijn tussen de politieke gemeenschap en de culturele gemeenschap. De eerste is een groep mensen die met dezelfde politieke regels en structuur van de regering leven. Zij delen de status als burgers. Een culturele gemeenschap is een groep van mensen die hun cultuur delen en hun identiteit baseren op de taal, geschiedenis en tradities. In veel landen bevat de politieke gemeenschap verschillende culturele gemeenschappen. Het is ook erg moeilijk om de culturele gemeenschappen zo te integreren in een politieke gemeenschap zonder de identiteit en integriteit te vernietigen of beschadigen.
Lidmaatschap definieert automatisch ook de sociale, economische en politieke rechten van de leden. Ook de wederzijdse hulp naar andere leden definieert een gemeenschap. Het bundelen van middelen voor het herdistribueren naar de personen die het nodig hebben is de essentie van verzekeringen. Verzekeringen zijn in het marktmodel gewone financiële producten die bedrijven verkopen om winst te behalen en kopers kopen om zichzelf te beschermen tegen economisch verlies. In de politieke gemeenschap is gemeenschappelijke hulp een product op zich die mensen samen creëren om de gemeenschap te beschermen.
In de politieke gemeenschap is sprake van een algemeen belang. Soms willen mensen zelf echter wat anders dan de gemeenschap. Burgers hebben dan ook twee kanten: een private kant die gericht is op hun eigen belang en een publieke kant dat de zaken behelst die de gemeenschap wil (het algemeen belang). Over deze doelen is consensus, tenminste: het betreft wat de meeste mensen op dat moment willen. Er is bijna nooit volledige consensus over. Het verandert dus wel steeds in de loop der tijd. Het betreft zaken die goed zijn voor de gemeenschap als gemeenschap, zoals overleving of bescherming van de gemeenschap.
Het algemeen belang is wel een kenmerk van de politieke gemeenschap omdat er vaak over gediscussieerd wordt in de politiek. Men wil het algemeen belang definiëren, al is dit erg lastig. Het concept van het algemeen belang is voor de politieke gemeenschap, wat het eigenbelang voor de markt is. In de beide markten zit wel iets van elkaar, maar het is erg anders. In de markt het algemeen belang is het resultaat van alle individuen die hun eigen belang proberen na te jagen.
Collectieve problemen
De vraag is nu hoe je zowel eigen voordelen als gemeenschappelijke voordelen kunt behalen. Situaties waarin het eigenbelang en het algemeen belang tegen elkaar werken noemen we collectieve problemen. Er zijn twee types. De eerste zijn acties die gericht zijn op het eigenbelang brengen sociale kosten met zich mee, zoals het dumpen van afval in een rivier. De tweede zijn sociale voordelen vereisen privé offers, zoals het betalen van belasting voor het bouwen van scholen. Maar de voorbeelden zijn ook om te draaien: schone rivieren zijn voordelig voor de gemeenschap, maar brengen privé kosten met zich mee van het aanschaffen en gebruiken van afvalverwerkingmachines die niet vervuilen.
Collectieve problemen worden ook wel collectieve actie problemen genoemd omdat het lastig is mensen te overtuigen om kosten te maken of af te zien van voordelen voor een gemeenschappelijk goed. Deze problemen komen niet voor in het marktmodel, maar wel in de gemeenschap.
Door invloed, samenwerking en loyaliteit wordt het gat tussen eigenbelang en algemeen belang opgevuld. Onze acties worden beïnvloed door anderen, maar ook door hun gemaakte keuzes, door de keuzes die wij verwachten dat ze gaan maken, door hetgeen zij verwachten wij gaan doen en door hetgeen wij denken dat zij verwachten wat wij gaan doen. Over het algemeen doen mensen pas iets als de meeste mensen het gaan doen (zoals een staking) of ze willen juist iets doen voordat de massa het ook gaat doen (in tijden voor een mogelijke crisis snel je geld bij de bank weghalen bijvoorbeeld).
Samenwerking is net zo belangrijk in een politieke gemeenschap als concurrentie. Dit komt doordat a) politiek om het maken van allianties gaat en het organiseren van samenwerking om zo tegenstanders te kunnen verslaan en b) samenwerking is essentieel om macht te hebben. Samenwerking is een effectievere vorm van ondergeschiktheid dan dwang. Samenwerking is de norm in de politieke gemeenschap en het is een noodzakelijk ingrediënt van macht.
Samenwerking gaat om het vormen van langdurige allianties. In de markt en in de politieke gemeenschap is echter een andere kijk op loyaliteit. In de werkelijkheid, in de markt, wisselen kopers tussen verkopers aan de hand van veranderingen in de prijs en kwaliteit. In de politiek en politieke gemeenschap zijn relaties niet zo veranderlijk. Politieke allianties verbinden mensen. Je spreekt ook niet van kopers en verkopers, maar van vijanden en vrienden. En vrienden blijven je lang bij, je kijkt naar het verleden, naar jullie geschiedenis samen, en vergeeft ze snel. De geschiedenis is echter in de markt totaal onbelangrijk.
Door samenwerking, invloed en loyaliteit zijn groepen en organisaties, en niet de individuen, de bouwstenen van de politieke gemeenschap. Groepen zijn belangrijk om 3 redenen. De eerste is dat zelfs al zijn ze formeel geen lid, mensen behoren tot veel verschillende organisaties. De tweede is dat beleidsvoering niet alleen gaat om het oplossen van problemen, maar ook over hoe groepen gevormd en veranderd zijn om doelen te bereiken. En als derde is dat groepen belangrijk zijn omdat vele dimensies van de politieke gemeenschap collectief zijn door formele procedures, zoals onderhandeling, en door publieke organen, zoals rechtbanken.
In de ideale markt is informatie perfect: het is correct, compleet en beschikbaar voor iedereen. In de politieke gemeenschap is informatie te interpreteren, incompleet en om strategische redenen niet altijd beschikbaar. Informatie is natuurlijk niet altijd correct en waar. Wat wij geloven van de informatie die we krijgen hangt af van wie het ons vertelt, de bron, en hoe het is gepresenteerd, het medium. Ook de timing van de informatie, de relatie tot bepaalde gebeurtenissen en de verschillende informatiebronnen naast elkaar kunnen de manier veranderen hoe informatie beoordeeld wordt.
Politiek is gedreven door hoe mensen informatie interpreteren. Men wil deze interpretaties het liefst beheersen zodat er geen twijfel over bestaat. De informatie is hierdoor anders in de gemeenschap dan in de markt. In de politieke gemeenschap is informatie ook nooit compleet (we weten nooit alle middelen om het doel te bereiken of alle mogelijke effecten) of volledig beschikbaar (het koste geld om informatie te krijgen). Informatie wordt vaak ook bewust achter gehouden, zoals businessplannen van ondernemers of ideeën van uitvinders.
Passie en macht
In de markt de economische middelen worden beheerst door de wetten van de materie. Middelen zijn eindig, schaars en worden volledig geconsumeerd bij het gebruik. In de politieke gemeenschap de wetten van paradoxen zijn van kracht, of wel de wetten van passie. Ze worden zo genoemd door Stone omdat ze zich meer als emoties gedragen dan als fysieke materie. Net als passie of hartstocht worden politieke middelen soms vergroot door het gebruik ervan en niet verminderd. Ook de politieke vaardigheden en gezag groeien door het gebruik. Dat vaardigheden groeien is geen verrassing: door iets vaker te doen, leer je alleen maar, maar dat gezag ook groeit is interessant. Traditie is belangrijk: hoe vaker je een bepaalde beslissing maakt, hoe makkelijker het is om hiermee door te gaan: je hebt geen nieuwe inspanningen nodig om iets nieuws te verzinnen en mensen zijn minder geneigd zich te verzetten tegen iets waar ze zich al naar gedroegen.
Het fenomeen dat middelen vergroten door oefening, gebruik, praktijk en uitdrukking wordt genegeerd in het markt model. Andere wetten van passie die in het boek worden behandeld zijn: het geheel is groter dan de som van de delen en dingen kunnen meer dingen betekenen (en zijn het daarvoor) dan een ding tegelijk.
Nogmaals, wat Stone met een gemeenschap bedoelt is dat het een politieke gemeenschap is met ideeën, beelden, een wil en inspanningen, afgezien van individuele doelen en gedrag; dat het een algemeen belang heeft; dat de meeste beleidsproblemen gemeenschappelijke problemen zijn; dat invloed doordringend is en de grens tussen invloed en dwang wordt altijd betwist; dat samenwerking net zo belangrijk is als concurrentie; dat loyaliteit de norm is; dat groepen en organisaties de bouwstenen zijn; dat informatie te interpreteren, incompleet en strategisch is en als laatste dat het wordt geregeld door de wetten van passie en door de wetten van de materie.
Macht wordt als laatste behandeld omdat het volgens Stone overal door heen loopt. Stone ziet macht als een fenomeen van een politieke gemeenschap. Het doel ervan is om het eigenbelang ondergeschikt te maken aan andere belangen. Het manifesteert zich door invloed, samenwerking en loyaliteit en het is gebaseerd op de strategische controle van informatie. Het is ook een middel dat de wetten van passie eerder naleeft dan de wetten van de materie.
De definitie van gelijkheid is dat men gelijke mensen gelijk moet behandelen. Er zijn verschillende vormen. Stone geeft het voorbeeld dat een docente van plan was een taart uit te delen in haar klas. Je kunt dan op verschillende manieren mensen op een gelijke en rechtvaardige manier behandelen. Via een lidmaatschap: de taart in gelijke delen, maar ongelijke uitnodigingen. En dus is niet iedereen uitgenodigd voor een stuk taart. Via een rangorde: ongelijke stukken voor ongelijke mensen en gelijke stukken voor gelijke mensen. Leraren zouden een groter stuk moeten krijgen dan de studenten. Via groepen: ongelijke stukken taart, maar gelijk verdeeld. De helft van de taart voor de mannelijke studenten, de helft voor de vrouwelijke. Er zijn echter 1/3 mannelijke en 2/3 vrouwelijke studenten. Via grenzen van het item: ongelijke stukken, maar gelijke maaltijden. Studenten die in de kantine minder hadden gegeten omdat ze de taart verwachtten, zouden een groter stuk mogen dan de studenten die zich vol hadden gegeten. Via waarde van het item: ongelijke delen, maar gelijke waarde voor de ontvangers. Studenten die niet echt van taart hielden, wilden maar een klein stukje en vonden dat de andere grotere stukken mochten krijgen. Via concurrentie: ongelijke stukken, maar gelijke middelen vanaf het begin. Studenten krijgen allen een vork en mogen aanvallen. Via een loterij: ongelijke stukken, maar gelijke statistische kansen. Stop briefjes met namen in een hoed en trek er 1 uit die een stuk mag. Via stemmen: ongelijke stukken, maar gelijke stemmen. Wees democratisch en laat iedereen stemmen voor iemand die taart zou mogen krijgen.
Het probleem met verdelen is dat je dit op verschillende manieren kan doen. Een taart kun je in evenveel gelijke stukken snijden als er mensen zijn of je kunt de manier waarop de verdeling plaats vindt gelijk maken waardoor niet iedereen per se een stuk taart krijgt (loten, statistische informatie, wedstrijd). Gelijkheid wordt op deze manier ongelijkheid: de manier waarop de taart wordt verdeeld is misschien wel gelijke en eerlijk, maar niet iedereen krijgt nu taart en dit is niet eerlijk of gelijk. In elke verdeling spelen drie belangrijke dimensies een rol: de ontvangers, het item, het proces.
De eerste drie (lidmaatschap, rangorde en groepen) zijn gebaseerd op een herdefinitie van de ontvangers, de vierde en vijfde (grenzen van het item, waarde van het tem) herdefiniëren het item en de zesde tot en met de achtste (concurrentie, loterij en stemmen) focussen op het proces van verdeling. Rangorde en groepen gaan vooral over hoe de maatschappij verdeeld is. De tweede gaat namelijk om een verdeling gebaseerd op rangorde (ook wel horizontale en verticale rangorde) of gebaseerd op verdiensten/prestaties. De derde gaat om verdeling gebaseerd op een bepaalde groep, in dit geval geslacht. De belangen van de mensen in deze groep wegen dan zwaarder dan individuele karakteristieken.
Verdeling zoals in de groepen wordt vaak gebruikt om eerdere pogingen die waren mislukt (en vaak uit de rangorde categorie bestonden) te repareren. Groepen die vroeger gediscrimineerd werden, zoals vrouwen, krijgen nu vaak een voorkeursbehandeling. Dit zie je vooral in het onderwijs, op de banenmarkt en ondernemerschap (voorbeeld: het makkelijker krijgen van een lening). Het doel hiervan is om ras en geslachtsdiscriminatie te elimineren. Soms wordt er ook een quotum ingesteld: dan wordt er een deel gereserveerd voor een bepaalde groep, zoals bepaalde banen die voor 50% naar vrouwen moeten gaan. Het verschil tussen de tweede en derde is als volgt: rangorde verdelingen delen mensen in groepen en doen dit aan de hand van eerlijke individuele kenmerken. Groepsverdelingen delen mensen in op basis van een simpel demografisch kenmerk. Dit heeft niets te doen met individuele ervaringen of prestaties.
Er is veel discussie over of de verdeling aan de hand van groepen wel nuttig is. Als iemand bijvoorbeeld een Chinese en een Nederlandse moeder heeft, hoe delen we hem/haar dan in? Daarnaast corresponderen deze groepsindelingen niet met de praktijk en ervaringen van de personen. Het enige doel van verdelingen op groepsbasis is om mensen te compenseren voor vroegere nadelen. Daarom zou deze vorm van verdelen alleen maar een manier moeten zijn om tekortkomingen te verbeteren en zou het verdelingssysteem aangepast moeten worden naar een verdeling naar verdienste.
Er zijn redenen te noemen om niet over te gaan op een groepsverdeling en voorkeursbehandeling, maar te kiezen voor een verdeling gebaseerd op individuele prestatie: als je een bepaalde groep een voorkeursbehandeling geeft, discrimineer je eigenlijk daarmee de groepen die dit niet krijgen. Een andere reden is dat we verkeerde criteria gebruiken om de groepen te kiezen die zo’n behandeling krijgen. Men zou groepen moeten helpen die persoonlijk een sociaal en economisch nadeel hebben geleden en dus niet puur en alleen baseren op geslacht of ras.
De manieren van de grenzen en waarde van het item zijn gebaseerd op het herdefiniëren van een item. De grenzen van de waarde methode herdefinieert de grenzen: de taart wordt gezien als deel van een maaltijd. Men gebruikt het item (de taart) om ongelijkheden in een groter geheel te compenseren (de lunch). Financiële steun aan studenten in Amerika is een voorbeeld hiervan: sommige scholen geven hulp aan de hand van hoe hoog de studieresultaten zijn, maar anderen baseren het op hoeveel financiële hulp iemand nodig heeft. Soms wordt er gekeken naar de huidige inkomsten van studenten, anderen kijken ook naar de inkomsten van de ouders. Wat er dus verdeeld wordt verscheelt nogal: hulp als deel van de eigendommen van een student, geld als deel van de eigendommen van de families ed.
Bij de waarde van het item methode gaat over het herdefiniëren van een item in termen van de waarde voor een individu. Men kijkt dan bijvoorbeeld niet naar het gewicht van een stuk taart, maar naar de hoeveelheid voeding dat iemand uit dat stuk taart haalt. Je ziet dit vaak in de beleidsgebieden onderwijs, gezondheidszorg en de woningmarkt waar deze zaken hun waarde halen uit de behoeften van individuen. Hier komen ook vragen: betekent gelijkheid dat iedereen dezelfde toegang moet hebben tot artsen of betekent het juist dat je zelf een arts mag kiezen?
De zesde tot en met de achtste richten op het proces van verdeling: concurrentie, loterij en verkiezingen. Bij deze zaken accepteren wij vaak een ongelijke uitkomst zo lang we weten dat het proces eerlijk is verlopen. Dit is vooral belangrijk in de politieke gemeenschap, omdat hier verdelingen niet zomaar uit zichzelf gebeuren maar dit bewust door mensen moet gedaan worden. Eerlijkheid is dus erg belangrijk. Wanneer er ergens dus een simpele zin als “behandel elk geval gelijk” staat, dan moet men zich de volgende zaken eerst afvragen: wie zijn de ontvangers en op welke manieren kunnen we die definiëren? Wat wordt er verdeeld en wat zijn de manieren om dat te definiëren? Wat zijn de sociale processen waardoor de manier van verdelen wordt bepaald? Oftewel: wat is de procedure voor verdeling die wordt gekozen?
Argumenten voor gelijkheid
Men moet eerst bepalen waar men zichzelf ziet binnen een verdelingsproces: dit is niet bepaald door de kenmerken van een bepaald item (zoals studenten hulp), maar door een algemeen wereldbeeld. Dit zijn aannames over de betekenis van een politieke gemeenschap en de aard van gelijkheid. Je kunt de verdelingen ook op verschillende manieren beoordelen: door criteria van het proces of van de ontvangers en items.
Een voorstander van de procescriteria is Robert Nozick: een verdeling is terecht als het door een vrijwillig en eerlijk proces tot stand kwam. Het is eerlijk als alles wat in de verdeling zit eerlijk verdeeld is. Maar de vraag is hoe je weet of iets eerlijk verdeeld is. Nozick heeft twee typen van de inhoud van de verdeling bepaald: alles wat nieuw is, zoals een uitvinding, of nog niet eerder eigendom was van iemand, moet eerlijk verkregen zijn. En alles dat via een overdracht verkregen is, zoals verkoop, een gift ed., moet eerlijk verkregen zijn. Of een verdeling dus eerlijk is, bepaalt hij aan de hand van historisch bewijs.
Robert Nozick zet zijn proces van kijken naar de geschiedenis van de inhoud tegenover een eindresultaatconcept. Dit is de benaming die Nozick ervoor geeft, maar het is de theorie van John Rawls. Hierin gaat het om karakteristieken van ontvangers of eigenaren en karakteristieken van het item en bekijkt men of dit een juiste match is. Nozick vindt het eerste tot en met het vijfde voorbeeld in het taartvoorbeeld een eindresultaat concept. Zij vinden een correcte verdeling een verdeling waarin zowel de ontvanger als het item correct gedefinieerd zijn en elke gerechtigde ontvanger ontvangt een eerlijk deel. Men kijkt dus naar het eindresultaat en niet naar informatie over hoe de verdeling tot stand kwam.
‘Gerechtigde ontvangers’ worden door Rawls als alle burgers gezien en de gerechtigde items als sociale primaire goederen. Dit zijn zaken die erg belangrijk zijn voor mensen (vandaar: primair), maar ze zijn gecreëerd en gevormd door sociale structuren en politieke instituties (vandaar: sociaal). Voorbeelden zijn macht, kans, gezondheid, inkomen, mensenrechten en vrijheden. Hiertegenover staan natuurlijke primaire goederen: die zijn van belang, maar ze staan minder onder de controle van de mens zoals intelligentie, kracht, verbeelding, talent en gezondheid.
Rationele mensen willen volgens Rawls dat sociale goederen eerlijk verdeeld worden, maar ze accepteren sociale en economische ongelijkheden als ze voor ieders voordeel werken en ze gekoppeld zijn aan plekken of kantoren die vrij toegankelijk zijn voor iedereen. Ook al noemt Nozick Rawls theorie een eindresultaat gerichte theorie, deze theorie is wel degelijk belangrijk: gerechtigheid wordt door hem gezien als een attribuut die de regels en instituties die de maatschappij bestuurt regelt en niet als een attribuut van de verdelingen die resulteren van deze regels. Rawls noemt deze manier van kijken rechtvaardigheid als billijkheid. Rawls ontwikkelt zijn principes van rechtvaardigheid door een proces dat centraal staat aan zijn theorie: de formatie van een hypothetisch sociaal contract tussen vrije en gelijke mensen.
Elke benadering van het verdelen heeft problemen. Nozick’s concept van rechtvaardigheid definieert ‘eerlijkheid’ als originele overnames en overdrachten. Maar een overdracht dat geen juridische regels overschrijdt in de maatschappij kan ook best eerlijk zijn. Wanneer je je aan de regels houdt, ben je echter niet per se ‘eerlijk’. Er zijn geen onafhankelijke standaarden waarmee het proces van verdelingen beoordeeld kan worden. Dit geldt ook voor de theorie over het eindresultaat. Men zou het eens moeten worden over de relevante karakteristieken van de ontvangers en het item, maar dit is niet makkelijk omdat men het er niet snel over eens kan worden. Men zou natuurlijk wel universele standaarden kunnen nemen die niet afhankelijk zijn van een de normen van een bepaalde maatschappij. Dit is de benadering van John Rawls. Hij kijkt naar onze aangeboren gevoel van rechtvaardigheid. Maar dit werkt alleen als we geloven dat er een universele logica is over verdeling en rechtvaardigheid.
Aanhangers van Nozick’s inzichten houden niet van beleid dat direct gericht is op de herverdeling, zelfs al vinden ze de verdeling oneerlijk. Mensen die de eindresultaat inzichten naleven zijn wel gericht op de herverdelingen. Toch is de scheiding tussen de twee theorieën niet zo duidelijk.
In het gehele debat over rechtvaardigheid speelt ook de mate van tussenkomst een rol: de mensen die achter de eerste theorie staan zien vrijheid als een recht om hun eigen middelen te gebruiken en weg te doen zonder dat hier mee bemoeid wordt. Sancties van de regering zien ze niet graag, omdat belasting bijvoorbeeld de mensen weerhoudt van het gebruik van middelen zoals ze willen. Mensen van de theorie van de eindresultaat zijn meer gewend om hun vrijheid te zien als het hebben van genoeg basis middelen waartussen ze kunnen kiezen en niet als noodzakelijkheid. Men denkt lang na over welke middelen ‘basis middelen’ zijn voor de mensheid.
Mensen van de theorie van Rawls vereisen niet hetzelfde van alles voor iedereen, maar wel een minimum van alles voor iedereen, zoals een minimum inkomen. Men zou dus altijd het noodzakelijke minimum moeten krijgen. Deze manier van kijken wordt wel ‘eerlijke delen’ genoemd. Deze theorie gaat er ook van uit dat belangrijke waarden sociaal gecreëerd zijn. Dit is weer een verschil met de eerste theorie: hier ziet men eigendom en waarden als individueel gecreëerd en men geeft voorkeur aan beleid dat individuele vrijheid om middelen te verkrijgen zoals men wilt respecteert. De theorie van Rawls ziet eigendom en waarde als sociaal gecreëerd en geeft voorkeur aan het herverdelen van de middelen zodat iedereen in ieder geval toegang heeft tot sociaal gecreëerde middelen.
In de eerste theorie is men gemotiveerd om te werken, te produceren en te creëren, primair door de behoeften van mensen. Ze werken om hetgeen te krijgen wat ze moeten of willen hebben. In de andere theorie hebben mensen een natuurlijke drive om te werken, te produceren en te creëren en ze worden geremd door hun behoefte.
Zoals nu duidelijk moet zijn, zijn de twee clusters die hier beschreven zijn sociale conservatisme en sociale liberalisme. Conservatisme ziet eerlijke verdelingen als eerlijke overnames, vrijheid als vrijheid om je eigen eigendom te vervreemden, eigendom als een individuele creatie en het hebben van financiële behoeften als een motivatie om te werken. Liberalisme zien eerlijke verdelingen als eerlijke delen van de basis behoeften, vrijheid in de vorm van bittere noodzaak, eigendom als een sociale creatie en productiviteit als stimulans door de maatschappij.
De definitie van efficiëntie die in dit boek gebruikt wordt is: de meeste uit een bepaalde input halen. Ofwel: een doel bepalen tegen de laagste kosten. Efficiëntie is geen doel op zich: het is niet iets die we willen, maar het is iets wat ons helpt om meer te bereiken van de zaken die we waarderen. Het is een manier om de verdiensten van verschillende zaken die we doen te beoordelen. Het is de ratio tussen input en output, inspanning en resultaat, uitgaven en inkomsten of kosten en daaruit voortvloeiende voordelen. Het gaat allemaal om het meeste uit iets halen. Het is de uitkomst van de keuze tussen alternatieven.
Er spelen wel conflicten: wie krijgt de voordelen en wie draagt de lasten van een bepaald beleid? Hoe moeten we de waarden en kosten van een beleid meten? Welke wijze van organiseren van activiteiten komt met de meeste efficiënte resultaten?
Bekende auteurs over efficiëntie zijn Herbert Simon en Wildavsky. Zij onderzochten allen het beheren van een bibliotheek. Een efficiënt gerunde bibliotheek is volgens hen een bieb die een mooie collectie van verschillende boeken heeft. Er zijn echter veel mensen het hier niet mee eens, zij zien efficiëntie in dit geval anders. Sommige burgers vinden de collectie misschien niet het belangrijkste, maar juist de servies, lezingen die gehouden worden, schoolprojecten ed. De vraag is dus wie de collectie van boeken gekozen heeft als belangrijkste doel. Mensen die van boeken houden, kunnen gaan discussiëren over de inhoud van de collectie: wat maakt een collectie goed? Heeft het kinderboeken of juist alleen romans? Deze vragen gaan om de doelgroep: voor wie is de bieb vooral bedoeld? Men kan de werkgelegenheid die een bieb creëert ook zien als een output en niet alleen als een input. inputs zijn wel vaker ook outputs. Ook zouden de medewerkers kunnen wijzen op andere voordelen, behalve dat er werkgelegenheid wordt gecreëerd: het voorlezen aan kinderen, sociale ontmoetingsplek voor ouderen. Tot waar moeten we dus kijken naar de voordelen van een bieb en hoe waarderen we alle verschillende zaken? Met het budget waarmee boeken gekocht worden voor de collectie kan ook heel veel andere dingen mee gedaan worden. Welke niet genomen kansen worden nu dus gezien als kosten in de efficiëntie berekening? Sommige mensen zien een efficiënte bieb als een bieb die geen tijd verspilt. Gebruikers verspillen niet zo veel tijd als ze veel hulp krijgen bij het vinden van boeken. Sommige mensen vinden een efficiënte bieb een bieb die makkelijk te gebruiken is. Er zouden dan bijvoorbeeld meer kopieën van 1 boek te vinden moeten zijn. Dit vraagt om het maken van deze kopieën, maar juist dit proces, wat voor de een dus een efficiëntie proces is, is voor een ander verspilling.
Er is dus geen duidelijk idee hoe je efficiëntie kunt meten. Over het idee van ‘het meeste uit iets te halen’ is iedereen het vaak wel eens, maar om dit concreet te maken vergt dat men veronderstellingen maakt over wie en wat belangrijk is.
Markten en efficiëntie
Het centrale leerstuk van de theorieën van markten is dat vrijwillige transacties de beste manier is om tot efficiëntie te komen. Markten zijn netwerken van transacties. Zonder de overheid zouden mensen echter niet zo snel met vreemden producten uitwisselen. De overheid is er ook om de regels van eigendom te herformuleren. Eigendom is een recht om iets te gebruiken en ruilen. De regels van eigendom bepalen wat in het eigendom van wie is. De zaken die uitgewisseld kunnen worden, worden over het algemeen door de overheid bepaald. Toch worden er ook wel eens zaken uitgewisseld die verboden zijn door de overheid. Of mensen verkopen zaken waar ze geen eigendom over hebben. De regels van eigendom worden echter vaak voordat de transacties plaatsvinden vastgesteld.
Transacties hebben twee belangrijke kenmerken die als belangrijke zaken van het marktmodel gelden. Ze zorgen ervoor dat de aanhangers dit model het meest efficiënte model vinden: de transacties zijn vrijwillig en volledig geïnformeerd: mensen maken hun vrijwillige transacties aan de hand van twee vormen van informatie; objectieve informatie over de prijs en kwaliteit van alternatieven en subjectieve informatie over hun eigen behoeften, wensen en mogelijkheden. Zo lang markten deze kenmerken hebben dan zullen ze efficiënt zijn.
In de markttheorie verandert de vrijwillige transacties de middelen in iets wat nog waardevoller is. Een bepaalde vorm van transactie is de conversie van ruwe materialen naar afgewerkte producten ofwel van inputs naar outputs. Dit is de standaard manier van transformatie. Er is nog een manier: de transactie zelf. De paradox van markten is dat alle items twee waarden hebben: hun markt prijs of algemene waarde en de subjectieve waarde. De behoefte en het vermogen veranderen de algemene waarden van zaken. Dit komt door de vrijwillige transactie. Markt modellen hebben te maken met de distributie van dingen naar mensen. Toch gebruikt men het woord ‘allocatie’ in plaats van ‘verdeling’. Allocatie benadrukt de productiekant van de economie en niet de consumentenkant.
De theorieën van rechtvaardigheid en de theorie van efficiëntie hebben verschillende perspectieven over de aard van sociaal welzijn. In de markttheorie is het zo dat wanneer alle transacties efficiënt zijn, het resultaat is dat er efficiëntie heerst op het maatschappelijk niveau of het resultaat maximaal sociaal welzijn is. Theorieën van rechtvaardigheid eisen dat men vergelijkingen maakt tussen mensen en oordelen over de waarde van items. De theorie van efficiëntie neemt als gegeven de vooraf bestaande inkomens verdeling. Er is geen plek binnen deze theorie dat mensen kritiek geven op de keuzes van anderen en over de waarde voor de maatschappij van aankopen van mensen.
Uitdagingen
Er zijn verschillende voorwaarden voor een goede functionerende markt. De eerste is dat een vrijwillige uitwisseling weliswaar tot efficiëntie leidt, maar ongedwongen marketen werken niet altijd zoals ze zouden moeten. De markt kan nog wel eens falen. Markten kunnen alleen werken als er niemand is die de markt prijs kan beïnvloeden. Als dit mislukt dan zijn er monopolies. Soms ontstaan er echter natuurlijke monopolies. Het beste beleid is dan om dit te accepteren en de schadelijke neveneffecten te laten beheersen door overheidsregulatie. De tweede is dat er volledige informatie beschikbaar moet zijn over de beschikbare alternatieven, zodat transacties resulteren in de beste uitkomsten voor iedereen. Deze voorwaarde is moeilijk te halen, omdat volledige open informatie kosten met zich mee brengt en mensen niet altijd bereid zijn om dit te betalen. Daarnaast zou sommige informatie mensen kunnen tegenhouden om een transactie aan te gaan.
De derde is dat de beslissingen en acties van partijen in een transactie of uitwisseling niet het welzijn van mensen moeten raken die geen deel van deze uitwisseling maken. Situaties waar mensen buiten een transactie toch worden geraakt noemen we externaliteiten of externe factoren. In de welzijnseconomie deze effecten worden als negatief ervaren. In de theorie van de markt zijn deze externe factoren niet het grootste probleem. Dit is om mensen zo ver te krijgen dat ze kosten gaan maken en denken over neveneffecten die anderen kunnen schaden in transacties.
De vierde is dat de middelen in uitwisselingen individueel gebruikt moeten worden en helemaal op worden gemaakt als ze al worden gebruikt. Als deze voorwaarde er niet is dan is er sprake van een marktfalen dat we collectieve goederen noemen. Dit zijn de gemeenschappelijke problemen uit hoofdstuk 1. Collectieve goederen zijn 1 type van falen die marktvoorstanders zien als niet veranderbaar of corrigeerbaar in een systeem van vrijwillige uitwisseling.
Er zijn nog meer uitdagingen als we kijken naar of een maatschappij die geheel georganiseerd is als een systeem met vrijwillige uitwisseling van goederen werkelijk efficiënt kan zijn. De uitdagingen gaan om menselijke psychologie en een brede visie van de maatschappij als staatsinrichting.
De markt theorie heeft het impliciet over het idee van welzijn, geluk en tevredenheid. Mensen ondervinden veel en halen geluk bijvoorbeeld ook uit andere ervaringen dan alleen uit transacties. Welzijn en tevredenheid komen uit relaties die mensen creëren en ontwikkelen met andere mensen en niet zozeer uit de resultaten van de transacties. De meeste activiteiten die mensen dan ook ondernemen vallen buiten de grenzen van de transacties. Extrinsieke beloningen, zoals salaris en bonussen, die geen deel uitmaken van de activiteiten verminderen dan ook de intrinsieke motivaties van mensen om te werken en te leren. Mensen zijn geneigd om minder betrokken te zijn bij hun werk waar ze eerst nog zo van genoten zodra ze ervoor betaald krijgen. Een sociaal systeem dat geheel als markt transacties is georganiseerd zal niet alle sociale welzijn kunnen produceren dat mogelijk wel beschikbaar is.
De basis condities van perfecte competitieve markten bestaat in de werkelijkheid ook niet. Een systeem van vrijwillige transacties kan daarom ook nooit echt werken zoals het bedoeld is in de theorie. In de polis is de grens tussen vrijwillig en dwang erg onduidelijk waardoor het concept van pure vrijwillige transactie twijfelachtig wordt. De polis staat bekend om invloed, groepen, en loyaliteit waardoor subjectieve voorkeuren nooit onafhankelijk gevormd worden. Dit wordt gevormd door groepsdruk; druk van de familie en van tradities.
Het probleem van het manipuleren van de voorkeuren van binnenin de markt zorgt op zich ook weer voor vragen of vrijwillige transacties echt leidt tot efficiëntie. Advertenties en reclames zijn een voorbeeld van een manier waarop individuele voorkeuren gevormd worden vanuit binnenin de markt. Alle services zijn eigenlijk een combinatie van werkelijke service en advies over wat de consument nodig heeft. Als consumentenvoorkeuren dus gevormd worden door verkopers dan kunnen we niet langer uitgaan van het feit dat elke transactie het welzijn van beide partijen in die transactie verhoogt.
Een andere reden om de mogelijkheid van pure vrijwillige transacties in twijfel te trekken komt door de sterke ongelijke verdeling van inkomsten en gezondheid. Loyaliteit geeft nog een dilemma: de meeste uitwisselingen zijn niet eenmalig maar maken deel uit van lange termijn relaties. Dit type relaties kan een dwingend element toevoegen aan transacties en uitwisselingen op twee manieren: ze genereren verwachtingen van continue uitwisselingen, zodat als 1 van de twee partijen de relatie beëindigt de andere persoon druk voelt. Iemand krijgt de klappen als een relatie tot zijn eind komt. De theorie van de markt zegt dat mensen vrijwillig in transacties mee doen, maar het zegt niets over vrijwillig er weer mee stoppen. Het beëindigen van een transactie wordt vaak gevoeld als dwangmatig, en niet vrijwillig.
De tweede manier is dat op lange termijn relaties vaak worden opgezet tussen twee partijen met ongelijke macht. Deze relaties kunnen ervoor zorgen dat de sterke profiteert van de zwakte van de andere partij.
Een tweede kenmerk van het marktmodel geeft aan dat individuen beslissingen maken aan de hand van volledige informatie over de alternatieven en de subjectieve voorkeuren. Maar een dilemma met dit kenmerk is dat het eigenlijk onmogelijk is om alle informatie te hebben die nodig is om vrijwillige transacties te krijgen die resulteren in efficiëntie. Het marktmodel vraagt om precieze en complete informatie, maar in de polis informatie is altijd incompleet, te interpreteren en bewust gecontroleerd. We weten alle lange termijn consequenties en neveneffecten van elke mogelijke transactie ook niet. In de polis is het zo dat de belangrijke informatie ook gewoonweg niet bestaat: niemand weet of kan weten wat de lange termijn consequenties van de meeste beslissingen zijn.
Naast het kenmerk van ‘perfecte informatie’ is er ook een verschil in het strategische karakter van informatie in de polis, net als in vele echte markten. Geheimhouding is een belangrijk voor competitieve strategieën. Partijen in een transactie maken bewuste beslissingen op de basis van incomplete informatie over het verleden en de toekomst en over de services en producten in de transactie.
Voorstanders van de markt geloven dat de problemen van het bewust achterhouden van informatie kunnen worden opgelost door reguleren. In de polis vindt men dat het achterhouden van informatie een essentieel deel is van de strategie in het economisch en politiek leven en het reguleren ervan zal mensen niet kunnen tegenhouden om zich strategisch te gedragen. Vrijwillige transacties leiden tot efficiëntie omdat elke transactie de algemene marktwaarde van iets omzet in een hogere waarde voor het individu of het bedrijf.
Een derde set van uitdagingen focust op de vergelijking van de maatschappelijke welvaart met individuele welvaart. Dit gooit het idee over boord dat er geen andere betekenisvol concept is van sociale welvaart dan het totaal van de individuele situaties. Individuele welvaart wordt beïnvloed door de welvaart van anderen en door de complexiteit van activiteiten en beslissingen van een politieke gemeenschap. Vele doelen van openbare orde kunnen niet opgedeeld worden in situaties van individuen: politieke gemeenschapsoverleving, veiligheid en trots van een lid in een politieke gemeenschap, kameraadschap ed. Deze typen van welvaart kunnen niet bestaan als ze worden opgedeeld en verdeeld onder de burgers.
Markten zijn dus niet zozeer de beste manier om een maatschappij te organiseren. Markten leiden namelijk niet altijd tot efficiëntie: dit idee is gebaseerd op het idee dat efficiëntie objectief bepaalbaar is. Markten zijn een manier om sociale activiteit te organiseren die regels nodig hebben over wie kan verkopen, wat verkocht mag worden ed. markten zijn een wijze van organiseren van sociale activiteit dat de mensen macht geeft die het geld beheren.
De verhouding tussen gelijkheid en efficiëntie
Gelijkheid en efficiëntie staan in relatie met elkaar: er wordt vaak gedacht dat hoe meer we van de een hebben, hoe minder van de ander. Men is dan ook op zoek naar de beste mix. De relatie tussen deze twee is het sterkst tussen belasting en welzijnsbeleid.
Er zijn drie redenen waarom efficiëntie en gelijkheid in een relatie zitten. De eerste is het motivatie argument. Gelijkheid verwijdert de verschillende beloningen die noodzakelijk zijn om mensen te motiveren productief te zijn. Als men richting gelijkheid van inkomens gaat dan vermindert dit de individuele inspanning, besparingen en uiteindelijk het niveau van productieve investeringen in een maatschappij. De tweede is het innovatie argument. Om gelijkheid te behouden moet de regering constant bemoeien met de individuele keuzes over hoe men middelen gebruikt. Het beteugeld zo innovatie en experimenten. Hoe groter de gelijkheid, hoe groter de bureaucratie van de regering moet zijn. Maar hoe groter de bureaucratie, hoe minder flexibel het wordt. En de derde is het verlies/afval argument. Om gelijkheid te behouden is een administratieve machine nodig die middelen gebruikt, maar zelf niet productief is. Deze machine van gelijkheid (belasting kantoren, uitzendbureaus ed.) vertegenwoordigen de daadwerkelijke verliezen van waardevolle middelen. Het werk, de gebouwen, de computers en papier die ze gebruiken kunnen ook gebruikt worden om iets te produceren.
Er is ook kritiek op deze 3 redenen. Ook al zijn mensen gemotiveerd door de behoeften en de wens om verschillen van status en gezondheid tussen hen en anderen te verhogen, zulke grote verschillen zijn niet nodig om motivatie te laten bestaan. Je kunt ook meer gelijkheid krijgen zonder efficiëntie te verspillen. Sommige herverdelingen stoppen de experimenten en innovatie helemaal niet. Iets dat administratief is, hoeft nog niet niet-productief te zijn. Veel administratief werk (zoals monitoren van een budget) draagt wel degelijk bij aan de output van een organisatie. Ook creëert het werk voor mensen, integreert hem in een sociale groep en geeft hem waardigheid.
De definitie van zekerheid is de bevrediging van de minimale menselijke behoeften. Behoeften zijn de meest fundamentele politieke claim: behoefte weegt zwaarder dan wensen of wat men verdient. Als men echt iets nodig heeft dan heeft men bepaalde middelen of hulp nodig omdat ze essentieel zijn. De meeste mensen geloven ook dat de maatschappij mensen moet helpen als ze dat nodig hebben. Maar er onder ligt een conflict over hoe men de behoeftige kan onderscheiden van alleen het verlangen en hoe men de verdeling moet regelen.
Er zijn verschillende dimensies van behoeften. De bekendste definitie van behoefte is wat noodzakelijk is voor puur fysieke overleving. Regeringen moeten voor genoeg voedsel en onderdak zorgen voor de bevolking. Hongersnood wordt vaak als ondergrens aangehouden: de armoedegrens wordt in Amerika aangehouden als de officiële definitie van armoede. Zekerheid kan gereduceerd worden tot een doel en tot behoeften die we kunnen bepalen (zoals categorieën of kanonskogels in het leger), maar dit is problematisch. Waarom dit zo is illustreren we aan de hand van een voorbeeld over eten.
Voor eten is het nodig dat we minimum vereisten moeten kunnen bepalen, maar er zijn uitdagingen waarom het idee van objectief bepaalbare doelstellingen. Er zijn vijf dimensies van behoeften.
De eerste is de symbolische betekenis. Allereerst komt dit omdat materiële dingen een symbolische betekenis hebben die vaak belangrijker zijn dan de materiële waarde. Mensen hebben niet alleen behoeften, maar ze hebben ook ideeën over deze behoeften. Eten is niet alleen maar calorieën, maar ook een idee van lidmaatschap, sociale status en spirituele betekenis. Eten verbindt mensen aan bepaalde plaatsen of bepaalde gebeurtenissen (denk aan Thanksgiving Day). Eten heeft een rituele betekenis: je bent wat je eet is hier een uitdrukking van. Elke cultuur heeft zo zijn tradities over eten. Vasten is voor velen een ritueel en erg belangrijk, maar anderen zien het als zonde: mensen hebben minder energie, werkgevers hebben werknemers die zich niet goed kunnen concentreren door het gemis aan eten ed.
De tweede is de relatieve betekenis. Om zijn symbolische dimensie, behoefte is relatief maar ook absoluut. Absolute concepten stabiliseren de definitie van behoefte naar een vast punt, zoals de armoedegrens. Relatieve concepten stabiliseren de definitie van behoefte naar iemand zijn plaats in een verdeling, zoals dat je een inkomen hebt onder het minimum. Het gevoel dat mensen zich achtergesteld vinden komt door de vergelijking met anderen. Relatieve behoefte gaat ook om het beschrijven hoe mensen komen tot hun standaarden over wat noodzakelijk is. Bijna alle behoeften hebben wel een relatieve dimensie in de zin dat mensen ze definiëren in overeenstemming met maatschappelijke standaarden, normen en gewoonten. Keynes was erg cynisch: hij zei dat relatieve behoeften kunnen worden voldaan alleen door de positie van superioriteit.
Relatieve behoeften is de perspectief van mensen in een maatschappij, in het heden. Absolute behoeften is de perspectief van mensen buiten de maatschappij of mensen die continue in het verleden leven naast het heden. Mensen vergelijken hun economische groei en behoeften vaak met hun ouders. De intergeneratie-vergelijking als een referentiekader kan een belangrijke bron van tevredenheid zijn en kan ook een criteria zijn om te beoordelen of mensen het beter hebben. Relatieve behoeften is niet alleen simpel een fenomeen van individuen. We zien het ook in organisaties, in industrieën en bedrijven. Relatieve behoeften is belangrijk genoeg in politiek om te worden vastgelegd in het overheidsbeleid. Vele sociale welzijnsprogramma’s focussen op de relatieve en niet de absolute behoeften.
In het defensiebeleid is relatieve behoefte vaker belangrijker dan de absolute. Ons idee van nationale veiligheid is afhankelijk van onze vergelijking met landen die we zien als vijanden. Het gaat om hoeveel vergeldingsmaatregelen wij nog over hebben nadat we aangevallen zijn door een ander land, of het gaat om of onze capaciteit om een aanval tegen te gaan groter is dan de capaciteit van het andere land om ons te vernietigen. Het gaat niet om hoeveel mensen gedood zijn door onze soldaten of hoeveel steden vernietigd zijn. Absolute behoeften kun je gebruiken als je de stabiliteit in de tijd en tussen gemeenschappen wilt zien. Relatieve behoeften wordt echter vaker gebruikt.
Een derde dimensie van behoefte is directe vs. instrumentele behoeften. We hebben iets nodig niet voor de directe bevrediging die ze geven, maar voor de dingen die zij ons kunnen laten hebben en doen. Onderwijs wordt zo gezien: studenten hebben het nodig omdat het hen naar goede banen zal leiden en zo productieve werkers worden. Rawls zegt dat sociale primaire goederen zoals rechten en vrijheden zijn belangrijk niet voor hun eigen bestwil maar omdat zij ervoor zorgen dat mensen hun eigen individuele doelen en dromen kunnen vervullen.
De instrumentele benadering van behoefte is cruciaal voor egalitaire theorieën van rechtvaardigheid. Net als de symbolische en relatieve concepten is het instrumentele concept moeilijker de definiëren dan het absolute concept, maar het is belangrijker voor de politiek. Een directe behoefte is bijvoorbeeld dat er import restricties zijn op producten die het land in gaan zodat binnenlandse producenten beschermd worden. Een instrumenteel argument is dat de import restricties de producenten tijd geven om hun fabrieken te moderniseren, kost bespaar acties in te stellen en ook nieuwe banen te genereren voor het volk van het land.
Meer bekendheid is een vierde dimensie: de bescherming van de mogelijke toekomstige behoeften in tegenstelling tot de compensatie voor huidige en vroegere gemiste kansen. Zekerheid, of de bescherming van toekomstige behoeften, is de belangrijkste vooringenomenheid in het overheidsbeleid geworden. We zijn ons meer op de toekomst gaan richten dan het verleden. Het is de drijvende kracht in het reguleren van eten, maar ook drugsbeleid ed. Mensen baseren hun behoeften tegenwoordig ook meer op de risico’s.
Fysieke overleving is de vijfde criteria van zekerheid: relationele behoeften spelen hier een rol. Mensen die een grote hoeveelheid geld ontvangen van een erfenis of verzekeringsmaatschappij geven dit vaak weg om de behoeften van andere mensen te helpen in plaats van dat ze het uitgeven om hun eigen materiële welzijn te verhogen. Mensen hebben ook behoeften voor relaties en niet alleen voor spullen.
Deze vijf dimensies van behoeften zijn niet bedoeld om een hiërarchie aan te geven of een bepaalde volgorde. De dimensies zijn alternatieve manieren om behoeften te conceptualiseren. De natuurwetenschappen hebben de neiging om menselijke behoeften te behandelen alsof het doelen zijn en bepaalbaar door middel van experimentele methoden. Het rekent echter niet op individuen die ons vertellen wat ze nodig hebben. In plaats daarvan testen objectieve observanten mensen onder strikte condities en maken conclusies onafhankelijk van de wensen van de subjecten of de onderzoekers.
De productie van goederen en services creëert nieuwe behoeften. Relatieve behoeften betekent hier dan de consumptie van 1 persoon de wens van zijn buurman wordt. Symbolische behoeften betekent dat goederen de badges van prestige worden die alleen werken als ze nieuw, anders en schaars zijn. Adverteren en promoten manipuleert de behoefte van mensen. De analyse van de dimensies van behoefte helpt in het verklaren van de dynamieken van een politiek conflict die in het hart staat van het doel van de maatschappij. Het geeft een raamwerk om te laten zien hoe politieke spelers aanspraak kunnen maken op de zekerheid en veiligheid.
Behoeften in de gemeenschap
Door de politiek bepaalt een maatschappij of behoeften echt of legitiem zijn. Wetgevende hoorzittingen worden gebruikt om informatie over behoeften te verzamelen en te testen. De vertegenwoordiger is gekozen omdat hij actie gaat ondernemen tegen bepaalde problemen en de getuigen zijn gekozen omdat ze een omschrijving kunnen geven van de behoeften. Budgettering is ook een manier waardoor groepen hun claims laten horen. Onderhandelingen door vakbonden worden dan gehouden die de behoeften van de vele spelers meenemen. Dit laat allemaal zien dat veel van de politiek een inspanning is om de collectieve behoeften te definiëren. Dit is een ander opzicht waarin er sprake is van een publiek belang in de polis.
De behoeften die een maatschappij herkent als legitiem en probeert te bevredigen noemen we publieke behoeften of het publiek belang. In welzijnseconomieën bepalen de intrinsieke eigenschappen van goederen of ze publiek zijn of niet.
Publieke belangen zijn bepaald in een politiek proces en ze hebben meer te doen met de ideeën van mensen dan met de intrinsieke eigenschappen van de spullen. Er is altijd wel geschil over publieke belangen.
Alle maatschappijen streven naar het gezamenlijk zorgen voor de erkende behoeften van hun leden en voor de overleving van de maatschappij als geheel. De gemeenschappelijk voorziening voor de veiligheid is de belangrijke kracht die de maatschappij samen houdt. Mensen zijn dankbaar als ze hulp ontvangen als ze in nood zijn. Liefdadigheid kan ook loyaliteit creëren en politieke samenhang. Dit kan dan weer de mensen motiveren. Liefdadigheid kan zo indirect het aanbod van waardevolle middelen verhogen.
De belangrijkste politieke theorieën verschillen over hoe we het proces moeten begrijpen waarin mensen hun behoeften vorderen. De klassieke liberale traditie zeggen dat behoeften uiting vinden in gedrag, zoals consumptie beslissingen of het formeren van georganiseerde belangengroepen. Dus behoeften worden vertaald in acties. Hervormingsgezinde liberalen, ook wel neopluralisme, zeggen dat niet alle behoeften waarschijnlijk een uitingsvorm vinden. Niet alle behoefte worden omgezet in politieke organisaties. De Marxistische traditie verwerpt het liberale idee dat behoeften automatisch omgezet worden in een vraag ernaar, maar ook het Hervormingsgezinde idee dat alleen bepaalde behoeften er uit springen. Zij gaan uit van kapitalistische maatschappijen waar een minderheid de productiemiddelen bezit en zij domineren. De meerderheid heeft geen macht en hun behoeften worden zo onderdrukt dat ze hun eigen werkelijke behoeften ook niet meer weten.
De verhouding tussen zekerheid en efficiëntie
Er wordt weleens gezegd dat zekerheid en efficiëntie onverenigbaar zijn. Er zijn hier verschillende redenen voor. De eerste is het motivatie argument. Als mensen veilig zijn en ze hun behoeften bevredigd zien, dan zullen ze minder of helemaal niet meer werken en de productiviteit zal dan dalen. Maar dit is volgens Stone echter niet waar: het aantal uren dat men werkt gaat namelijk niet naar beneden met een verhoging van de welvaar of de inkomens. Ook een verhoogde economische zekerheid zorgt niet dat de productiviteit verlaagt. Productiviteit wordt gezien als de output per arbeidsuur. Het idee dat de materiële zekerheid de motivatie en productiviteit ondermijnt is dus niet waar.
De tweede is hoe productiviteit gemeten wordt: de output per uur wordt veel gebruikt in productiesectoren, maar voor de service sector men kijkt naar het aantal mensen dat behandeld is of het aantal patiënten per dag. Maar voor klanten is dit juist negatief: je wilt ergens heen waar je genoeg aandacht krijgt en er genoeg tijd voor je is. Als services meer zekerheid en veiligheid bieden, en klanten zo tevreden zijn, dan daalt de eigenlijk productiviteit dus wel omdat het zo apart gedefinieerd is.
De derde is het voortgangsargument: vooruitgang voor een maatschappij als geheel kan niet gebeuren zonder individuele verliezen. Er kan namelijk weinig geïnvesteerd worden in nieuwe gebieden zonder dat de oude investeringen worden weggehaald. Nieuwe gebouwen kunnen alleen gebouwd worden op plekken waar al gebouwen staan als deze weg worden gehaald. Zekerheid kan dus vooral gerealiseerd worden ten kosten van efficiency. Een oplossing hiervoor is om regeringen mensen te laten beschermen en niet de plekken: individuen dus en niet de bedrijven en instituties. Maar dit is wellicht toch wel lastig: we beschermen organisaties en bedrijven nou juist omdat zo de politieke macht georganiseerd is. Ook is de bescherming van individuen makkelijker als ze niet vast zitten aan een plek, aan buren en aan vrienden. Maar mensen waarderen juist de politieke gemeenschap en zijn wortels.
De definitie is: doe wat je wilt, zo lang het anderen niet schaadt. Er is een paradox in het begrip vrijheid: hebben we altijd het recht om te doen wat we willen? In het overheidsbeleid gaat deze dilemma over of de regering zich legitiem kan bemoeien met de keuzes en activiteiten van de burgers. John Stuart Mill heeft in 1859 het boek On Liberty geschreven over dit onderwerp waarin hij probeert om een single criteria te vinden voor wanneer een maatschappij zich mag bemoeien met de individuele vrijheid. Hij geloofde dat overleg en keuzevrijheid de essentie is van wat het betekent om een mens te zijn en dat de regering daarom zich zo min mogelijk mag bemoeien met individuele keuzes.
Mills zijn resolutie van het probleem is de dominante manier van denken over vrijheid in de Amerikaanse politiek. Daarom wordt er hier aandacht aan de belangrijkste elementen besteed. Er is één criteria waarmee we kunnen beoordelen of bemoeienis met individuele acties terecht is: schade aan anderen. Het is gebaseerd op de mogelijkheid van een duidelijk onderscheid tussen het gedrag dat andere mensen treft en gedrag dat dit niet doet. Het ziet vrijheid als een attribuut van individuen , niet als sociale rollen of groepen of organisaties. Het definieert vrijheid in een negatieve manier: het ontbreken van bemoeienis met individuele actie. Om vrijheid te kunnen geven betekent het dat men niets moet doen in plaats van juist iets doen. Dit is een positief concept: vrijheid vereist actieve bepalingen van kansen en middelen.
Mill definieert vrijheid dus onder andere met het begrip ‘schade voor anderen’. Beleidskeuzes gaan dan om een keuze tussen het beschermen van de individuele vrijheid en het voorkomen van schade aan anderen. Om dan te kijken wanneer regering zich moet bemoeien met individuele vrijheid moet men kijken naar welke types van schade de maatschappij moet voorkomen. De vraag van vrijheid gaat dan om de aard van de schade.
Het eerste type gaat om lichamelijk letsel. Men moet hier bijvoorbeeld kijken of het blootstellen van werknemers aan chemicaliën ook schade veroorzaakt. De schadeveroorzakende effecten van chemicaliën worden onder meer bepaald door de sociale organisatie van het gebruik: hoe het werk is georganiseerd, hoe lang medewerkers eraan worden blootgesteld, hoe het beloningssysteem en compensatiesysteem is geregeld en dergelijke. Tegenwoordig is het zo dat lichamelijk letsel vaak het resultaat is van grote en complexe systemen en niet zozeer van individuele acties. De relatie tussen individuele menselijke acties en schade aan anderen is niet zo duidelijk als Mill ons doet geloven. Dit is niet het enige wat er vreemd aan Mill zijn assumptie is. Zelfs als een actie mensen schade toebrengt, dan zijn er vele mogelijke manieren om schade te voorkomen en elke manier bemoeit zich met verschillende vrijheden voor verschillende mensen. De identificatie van de schade veroorzakende consequenties van acties vertellen ons niet welke acties voorkomen moeten worden of wiens zijn vrijheid aan banden gelegd moet worden.
Het tweede type gaat om materiële schade. De materiële schade aan anderen is een legitieme reden om te bemoeien met de individuele vrijheid. Iemand kan een inkomensverlies krijgen door een actie van iemand anders, of een verlies van middelen. Maar is er een verschil tussen gedrag dat fysiek eigendom vernielt (een auto die een restaurant in rijdt) en gedrag dat de marktwaarde van spullen vernielt (de waarde van een huis dat naast een kraakpand met junkies staat).
Het derde type gaat om de effecten van belevingswaarde. Sommige activiteiten zorgen voor esthetische schade, zoals het plaatsen van advertenties op billboards langs de snelweg. Het neerhalen van historische gebouwen of het vernielen van een historisch district zijn schades die niet in materiële termen omschreven kunnen worden. Verstoringen van de rust valt hier ook onder. Dit is dus een meer abstracte schade. Hoe meer abstract en symbolisch een type wordt (van 1 naar 3 wordt dit steeds meer zo) hoe meer politiek omstreden ze zijn.
Het vierde type gaat om emotionele en psychologische schade. Je ziet dit vaak in de publieke sfeer waar de regering wordt gevraagd om bepaald gedrag te reguleren om zo psychologische schade aan anderen te voorkomen. Er zijn dilemma’s als het om psychologische schade aankomt.
Het vijfde type gaat om spirituele en morele schade. Het vorige type gaat in dit type over. Mill was onvermurwbaar dat religieuze overtuigingen nooit door de regering mochten worden gecontroleerd en gereguleerd. De regering mag nooit zijn beleid baseren op bepaalde praktijken van bepaalde groepen zoals het niet willen eten van varkensvlees. Ondanks dat de kerk en staat gescheiden zijn, horen we nog vaak over spirituele schade in de politiek. Abortus is een voorbeeld waar mensen erg anders over denken. Schade aan anderen is geen objectieve fenomeen die door onderzoek ontdekt en gedocumenteerd kan worden.
Er is te zeggen dat er tussen de types een hiërarchie zit: een claim gebaseerd op 1 heeft een grotere kans op succes dan claims gebaseerd op 2 en 2 heeft een groter succes dan 3 enzovoort. Er zijn veel verschillende soorten schade en in de politieke strijd worden ze herkend, niet zozeer in een rationele ontdekking.
Vrijheid in de gemeenschap
De polis is een politieke gemeenschap met gezamenlijke visies over het algemeen belang. De vrijheid van individuen is daarom gelimiteerd door verplichtingen aan de politieke gemeenschap. Er is een meer actieve opvatting over legitieme dwang dat vereist dat individuen participeren in de gezamenlijke inspanningen om zo de stabiliteit en orde te behouden. De regering is niet alleen een scheidsrechter die mensen die onrust stoken tegenhoudt, maar ook een impresario die bedrijven coördineert.
In de politieke gemeenschap de sfeer van dwang gebaseerd op de belangen van de politieke gemeenschap is erg groot. De meeste maatschappijen vragen van hun leden om contracten en beloftes na te komen, belasting te betalen en kinderen naar school te sturen. Ze vergen ook dat leden de wetten naleven ook al zorgen overtredingen voor schade aan andere mensen. Deze zijn er allemaal om de maatschappij zelf te beschermen, niet de individuen. Deze vrijheden gaan over of de regering zich legitiem kan bemoeien met individuele keuzes om zo de sociale cohesie te bevorderen en de politieke gemeenschap te beschermen.
In een politieke gemeenschap zijn vormen van schade die Mill niet heeft meegenomen in zijn individuele schade. Structurele schade: de effecten van de mogelijkheid van een politieke gemeenschap om te functioneren als een politieke gemeenschap. Accumulatieve schade: sommige acties zijn niet schadeveroorzakend als 1 persoon ze doet, maar ze kunnen vernietigend zijn als veel mensen ze doen. De schade voor een groep dat een resultaat is door de schade aan individuen. Mensen leven en werken in groepen in de politieke gemeenschap en de effecten van schade aan individuen raken de groep ook. Als iemand een baan wordt geweigerd dan raakt dit zijn kinderen ook.
Regeringen zijn vaak minder beperkend ten opzichte van het gedrag van ambtenaren dan van het gedrag van gewone burgers. Ambtenaren en uitvoerders hebben meer vrijheid nodig om hun werk te doen. Dit noemt men soevereine immuniteit: ze kunnen niet verantwoordelijk worden gehouden voor bepaalde schade die ze veroorzaken. Ook ondernemers met een eigen bedrijf zijn in sommige gevallen persoonlijk beschermd tegen de verliezen van het bedrijf. Maar op andere manieren is het gedrag van deze mensen juist meer beperkt: sommige uitvoerders mogen geen aandelen in een bedrijf kopen waar ze bepaalde informatie van weten.
Vrijheid in de politieke gemeenschap is tot een belangrijke mate een attribuut van de rollen en niet zozeer van de individuen zelf. We definiëren de taken en verplichtingen van mensen volgens hun rollen en geloven dat verschillende rollen ook verschillende mate van vrijheden hebben. Als je vrijheid als een attribuut van individuen ziet dan mis je de veel belangrijke politieke vraag van de vrijheden van de verschillende actoren: kerken, vakbonden, politieke partijen en vrijwillige bedrijven ed.
De overheidsinstellingen zijn de belangrijkste actoren. Deze kunnen zowel schade aan de politieke gemeenschap als aan de individuen begaan. Dat er nu overal buiten camera’s hangen is een voorbeeld. Aangezien actoren een grotere impact kunnen hebben op individuen en de politieke gemeenschap dan de acties van andere individuen moeten theorieën van vrijheid deze actoren er wel bij betrekken. Elke politieke gemeenschap staat een bepaalde bewuste of voorzienbare schade toe als het anderen straft. We kennen dan ook verschillende vormen van schade die ontstaan in de naam van de vrije markt.
De verhouding tussen vrijheid en zekerheid en de dilemma’s
Kan een maatschappij mensen beschermen van schade en leed zonder dat ze de vrijheden beperkt? Er zijn twee dilemma’s: afhankelijkheid en paternalisme.
Als de basis behoefte niet bevredigd zijn, dan kan een mens geen vrije keuzes maken. Als de consequentie van een keuze verhongeren, de dood of letsel is dan kan men geen werkelijke keuze maken. Zekerheid creëert op zijn beurt echter wel afhankelijkheid: als mensen afhankelijk zijn van de regering voor hun essentiële behoeften, dan voelen ze zich gedwongen om te gehoorzamen. Zekerheid lijkt noodzakelijk te zijn voor vrijheid en toch ondermijnt het vrijheid. De oplossing voor dit dilemma is dat als overheidsbeleid zelfvoorziening promoot in plaats van afhankelijkheid dan zouden mensen niet afhankelijk worden. Ze krijgen dan wel de noodzakelijke beperkingen op vrijheid die samengaan met afhankelijkheid. Maar volledige zelfvoorziening lijkt een valse belofte. Vrijheid voor iedereen die voor zichzelf kan zorgen is niet de beste oplossing. Formele rechten zijn de beste manier om de vrijheid van degene voor wie de zekerheid garanderen te beschermen.
Wanneer zou de regering mensen moeten behoeden tot het vrijwillig handelen op manieren die de mensen schaadt? Is het wel legitiem om mensen te dwingen iets te doen tegen hun wil om zo hun eigenbelang te bevredigen? Moeten regeringen dus vrijheid inperken om zekerheid te bieden? Het gaat er dus om of het doel van zekerheid belangrijker mag zijn dan het doel van individuele vrijheid. Mill zou hierop antwoorden: nooit. Hij heeft echter wel 1 uitzondering gemaakt: de maatschappij kan legitiem mensen helpen te voorkomen van het aangaan van contracten waarin ze zichzelf slaven maken, zelfs als niemand behalve de slaaf schade ondervindt van het contract. Hij vindt dat men met het aangaan van zo’n contract zijn vrijheid opgeeft en het beschermen van de individuele vrijheid is het doel van de verbiedende paternalisme.
Maar kan een persoon ertoe worden gezet om vrij te zijn? Veel regeringen hebben beleid gemaakt dat gebaseerd is op deze logica. Er zijn meer voorbeelden die gelijk staan aan slavernij: het beëindigen van je eigen leven, verbod van drugs en alcohol.
Je zou paternalisme ook kunne toestaan voor bepaalde categorieën van mensen. Kinderen en mentaal incompetente zijn vaak doelen van paternalistisch beleid: ze worden gedwongen in het doen van zaken ‘voor hun eigen bestwil’ en mogen andere vrijheden weer niet uitoefenen. Mill voegde hier aan ‘achterwaartse maatschappijen’ toe waarmee hij bedoelde dat bepaalde categorieën een uitzondering zijn omdat zij toch niet in staat zijn om te beraadslagen en betekenisvolle keuzes te maken. Deze mensen en groepen zijn dus een uitzondering en worden uitgezonderd van bepaalde rechten en vrijheden die andere mensen hebben.
Paternalisme kan dus gerechtvaardigd worden voor sommige mensen waarbij ze niet in staat zijn om de werkelijke vrijheden uit te oefenen. Dit is echter erg vatbaar voor interpretatie en manipulatie. De discussie laait steeds weer op als iemand een einde wil maken aan zijn eigen leven, maar de familieleden op een gegeven moment het verzoek hiertoe indienen omdat de patiënt dit zelf niet meer kan. Uit onderzoek in Amerika bleek dat rechters dan kijken naar de uitingen die gedaan zijn door de patiënt toen hij/zij nog in staat was ze te doen. Rechters bleken eerder de uitingen van mannen te geloven en de uitingen van vrouwen af te doen als emotioneel en niet redelijk of rationeel. De categorische resolutie van de paternalisme dilemma (het definiëren van de categorieën van mensen die niet in staat zijn om hun vrijheden uit te oefenen) is dus niet echt duidelijk en gaat verder dan de politiek.
Een andere benadering van paternalisme is het oude verhaal van Ulysses: ‘Ulysses contract’. Ulysses dacht dat hij de Sirenes niet zou kunnen weerstaan. Hij heeft zichzelf toen aan de mast van zijn schip vastgebonden en zijn mannen bevolen om hem niet te gehoorzamen als hij later zou smeken om losgemaakt te worden. De filosoof Dworkin oordeelde later dat paternalisme gerechtvaardigd is als een rationeel individu vooraf zou instemmen met het beperken van zichzelf. Er zijn wel gevaren in zijn theorie: er is een verschil tussen iemand zijn verzoek respecteren om op een bepaalde manier behandeld te worden en het hem toerekenen van zijn wens door te bekijken wat een rationeel mens zou willen.
De verhouding tussen vrijheid en gelijkheid
Zoals we in hoofdstuk 2 hebben gezien zijn vrijheid en gelijkheid onverenigbaar. De verhouding is als volgt: mensen hebben verschillende talenten, vaardigheden en mogelijkheden om waardevolle middelen en kansen in de maatschappij te zien en te pakken. Om gelijkheid te behouden, regeringen moeten bepaalde middelen en posities weghalen bij bepaalde mensen en deze aan andere geven. Dit bemoeit zich echter met de vrijheid om te handelen hoe je wilt van de mensen die de middelen in eerste instantie hadden.
Als je er zo naar kijkt dan kijk je er naar vanuit een negatief concept van vrijheid: de absentie van dwang. Je kunt vrijheid ook zien als de mogelijkheid om betekenisvolle keuzes te maken en de mogelijkheid van capaciteit om het uit te voeren. Dit is een positief concept: vrijheid is uitgebreid op het moment als een persoon meer controle heeft over zijn of haar leven. Er zijn 2 aspecten van controle: het scala van onderwerpen of problemen waarover iemand controle over kan uitoefenen en de middelen, zowel materiële als niet materiële, die ervoor zorgen dat iemand alternatieven kan voorstellen en zijn of haar wil kan uitvoeren.
Mensen van de positieve theorie kijken naar welke middelen noodzakelijk of nuttig zijn in het uitvoeren van effectieve keuzes: politieke rechten (actieve rechten zoals stemmen, participatie in besluitvorming en defensieve rechten zoals bescherming van vrije speech), rijkdom en kennis. Macht, rijkdom en kennis zijn voorwaarden voor vrijheid in de positieve theorie. Vrijheid is een graadmeter: personen met meer macht, rijkdom en kennis hebben meer vrijheid.
In de negatieve theorie vrijheid is een alles of niets concept. Het gaat om ruimte of territorium waarin mensen wonen en waaromheen een hek staat om inbraken te voorkomen. Er zijn ook wel graden: hoe meer acties gedaan kunnen worden zonder bemoeienis, hoe groter de vrijheid. Als vrijheid gezien wordt als de mogelijkheid om keuzes te maken over serieuze zaken, dan zijn ongelijkheden in macht, rijkdom en kennis ook ongelijkheden in vrijheid. Een maatschappij dat vrijheid maximaliseert is er een dat de voorwaarden van vrijheid egaliseert. Maar zo’n ideale maatschappij bestaat niet.
De positieve theorie verbindt individuen en sociale vrijheid. Menselijke controle wordt gezien als plastic en expansief. De verdeling van macht, rijkdom en kennis is het resultaat van sociaal gecreëerde arrangementen. Het centrale issue is dat niet wat voor schade voorkomen moet worden, maar welke beperkingen op de individuele vrijheid binnen het domein van de menselijke gemeenschap zich bevinden. Vrijheid in de negatieve theorie is de afwezigheid van dwang bij andere mensen. De fysieke of mentale beperkingen van een persoon worden gezien als een gegeven, net als het weer.
Toelichting deel 3
Dit deel gaat over hoe problemen gedefinieerd en aangetoond worden in politiek. Er zijn geen vaste doelen of vaste posities in de politieke gemeenschap. Mensen vechten over welk concept politiek zou moeten regeren. De doelen van politiek zijn vaag, tegenstrijdig en veranderlijk. De status quo is ook instabiel. Probleemformulering is in de politieke gemeenschap nooit simpel een kwestie van het definiëren van doelen en het meten van onze afstand tot die doelen (huidige situatie vs. de gewenste situatie). Het gaat juist om de strategische vertegenwoordiging van situaties.
Probleemformulering gaat om vertegenwoordiging omdat elke beschrijving van een situatie een vertoning is van maar 1 of juist van heel veel inzichten. Probleemformulering is strategisch omdat groepen, individuen en overheden bewust en opzettelijk de inzichten zo laten zien zodat de manier waar zij voorkeur voor hebben wordt gekozen. Vertegenwoordiging van een probleem is zo geconstrueerd zodat het de meeste mensen aan zijn kant krijgt en de meeste macht over tegenstanders krijgt. Elk hoofdstuk gaat over bepaalde termen hoe je beleidsproblemen kan definiëren: symbolen, getallen, oorzaken, belangen en beslissingen. Er is bestaat echter geen universele, wetenschappelijke of objectieve methode om problemen te definiëren. Problemen worden gedefinieerd in politiek en politieke actoren gebruiken verschillende methoden of taal voor het definiëren van een probleem.
Voor iets anders staan
Dit hoofdstuk gaat over woorden en gaat vaak over fictie in plaats van echte beleidsanalyse. Het gaat om verhalen waar helden en schurken in voor komen: verhalen binden mensen. Symbolische vertegenwoordiging is de kern van probleem definiëren in politiek. Een symbool is iets dat staat voor iets anders. Zijn betekenis hangt af van hoe mensen het interpreteren, het gebruiken of er op reageren. Het kan bv een object, een persoon, een woord, een lid, een evenement zijn. Symbolen worden door ons allen gecreëerd. Een goed symbolisch instrument spreekt tot de verbeelding, vormt onze perceptie en haalt – in ieder geval tijdelijk - scepsis weg. Symbolen zijn middelen van invloed en controle.
Vier aspecten van symbolische vertegenwoordiging zijn vooral belangrijk voor het definiëren van een probleem: verhalen, synecdoche, metaforen en ambiguïteit. Verhalen geven verklaringen over hoe de wereld werkt. Deze verklaringen zijn vaak onuitgesproken en breed gedeeld. Synecdoche zijn stijlfiguren waarin een deel gebruikt wordt om een groter geheel te vertegenwoordigen. Er wordt vaak beleid gemaakt aan de hand van voorbeelden waarvan we geloven dat die het geheel vertegenwoordigen. Metaforen zijn het essentiële van de menselijke gedachte en creativiteit en zijn belangrijk voor de classificatie en tellen. Als men een metafoor maakt, maakt men ook een politieke claim: ‘er is een mogelijkheid dat het belangrijk is’. Ambiguïteit is de capaciteit om meerdere betekenissen te hebben.
Verhalen
Een verhaal heeft een begin, een middenstuk en een eind. De verhaallijn in de politiek is vaak verborgen, maar het is er wel. Als er conflict is over details is er vaak onenigheid over de basis van het verhaal. Twee verhaallijnen komen vaak voor: verhaal van de achteruitgang en het verhaal van hulpeloosheid en controle.
Het verhaal van de achteruitgang gaat er over dat in het begin alles goed was, maar toen ging het slechter en nu is het ondraaglijk. Er moet iets aan gedaan worden. Dit verhaal begint vaak met feiten die laten zien dat het fout is gegaan. Verhalen hoeven niet altijd mensen aan te grijpen.
Elke probleemdefinitie heeft wel zijn eigen helden, schurken en onschuldige slachtoffers. Er zijn varianten op deze verhaallijn: de gedwarsboomde vooruitgang: in het begin was alles slecht, toen ging het iets beter omdat persoon X iets deed. Maar nu is iemand of iets zich met onze held aan het bemoeien, waardoor alles weer slecht gaat. En ook de variant dat verandering alleen maar een illusie is: je hebt altijd gedacht dat dingen slechter of juist beter zouden gaan, maar je had het mis. Men laat zien dat het in de tegenovergestelde richting gaat; neergang of juist verbetering was een illusie.
Het verhaal van hulpeloosheid en controle gaat over dat de situatie slecht is en men altijd gedacht en geaccepteerd heeft dat de situatie buiten hun controle lag. Nu laat iemand zien dat je zaken wel in controle kunt hebben. Verhalen over controle gaan vaak over fundamentele problemen van vrijheid en grijpen de mens aan. De varianten hebben gemeen dat ze beweren dat er een keuze is. Deze keuze kan bij de maatschappij als geheel liggen, maar ook bij bepaalde mensen. Er zijn varianten: samenzwering en slachtoffer. De veelvoorkomende variant van dit verhaal is samenzwering: de macht blijkt in de handen te zijn van enkele die het hebben gebruikt voor hun eigen voordelen en het hebben afgeschermd van de rest. Geef het slachtoffer de schuldvariant gaat over dat de mensen die het probleem veroorzaken de controle krijgen. Men zegt bijvoorbeeld dat Derde wereld landen arm zijn omdat zij teveel lenen en bepaalde burgers te extravagant laten leven. Zieken zijn ziek omdat ze teveel eten, ongezond eten, roken en niet sporten.
De verhalen geven hoop, verhaal 1 van de achteruitgang voedt juist angst en wanhoop. Ze zijn wel vaak verbonden met elkaar. Politieke verhalen zijn erg literair, ze hebben goede en slechte mensen, ze kijken veel naar statistieken.
Synecdoche
Dit is een stijlfiguur waarin een geheel vertegenwoordigd wordt door een deel van het geheel. Het komt vaak voor in de politiek dat een deel van een probleem vooral de aandacht krijgt en zo de beleidsreacties over dit deel van het probleem begrenst.
Een vorm van synecdoche is de veelvoorkomende genre van het horrorverhaal. Politici kiezen vaak bewust voor een kolossaal of bizarre gebeurtenis die ze dramatiseren om alle gevallen mee aan te duiden om zo steun voor verandering te krijgen. Synecdoche kan er voor zorgen dat wij zelf niet meer kritisch denken.
Het kan dus leiden tot een scheve politiek als er steeds gefocust wordt op 1 klein deel van het probleem. Maar het blijkt toch wel een nuttige strategie te zijn: je kunt er goed mee organiseren omdat het een probleem concreet kan maken. Mensen kunnen zich zo identificeren met een ander en woede mobiliseren. Het begrenst het probleem (en maakt de omvang kleiner) en maakt het zo beheersbaar.
Metaforen
Een metafoor is een impliciete vergelijking. Men gebruikt een woord dat een object of idee aanduidt maar zo een ander object beschrijft. Voorbeeld: ‘we smoren de industrie’. Ze zijn belangrijke instrumenten voor strategische vertegenwoordiging in politieke analyse. Ze lijken gewoon een vergelijking voor te stellen, maar ze impliceren een verhaal en een recept voor actie.
In een metafoor is altijd een assumptie begraven dat als A is gelijk aan B, dan is de manier om A op te lossen te doen wat je bij B zou doen. A is gelijk aan B laat dus ook een interpretatie van gelijkheid zien. We zien metaforen ook veel in onze taal. Er zijn 5 meest frequente en overkoepelende metaforen in de politiek te onderscheiden: organisme, machines, containers, ziekten en oorlogen.
Organisme: zo zien we organisaties als levende organisme, want ze hebben doelen en dergelijke. Een variant van de organisme metafoor is het idee van natuurlijke wetten van sociaal gedrag. Er zijn wetten die de sociale wereld beheersen en grenzen stellen aan veranderingen die mensen kunnen instellen door doelbewust beleid. G. Mosca en V. Pareto zeiden dat alle maatschappijen natuurlijk en onvermijdelijke verdeeld zijn in ‘regelaars’ en ‘de geregelde’, elites en geen elites. R. Michels formuleerde ‘de ijzeren wet van oligarchie’: all organisaties ontwikkelen zich onvermijdelijk naar een concentratie van politieke macht bij enkele leiders. De meest invloedrijke wet van sociaal gedrag komt van Charles Murray: ‘wet van onbedoelde beloningen’. Het helpen van mensen met problemen, zoals het geven van geld en services, beloont hen in werkelijkheid voor het hebben van problemen en het creëert een prikkel voor hen om zo te blijven.
Machines (en mechanische instrumenten) zijn de basis van vele politieke metaforen, zoals checks and balances en de balans van macht. De metafoor van balans laat een verhaal zien over een achteruitgang van balans tot onbalans. Wiggen en hellingen zijn er veel in politieke taal. Overheidsbeleid wordt vaak zo gezien: wanneer ze eenmaal hun voet tussen de deur krijgen, zullen ze doorgaan met meer. Een klein begin kan groter gevolgen hebben. Een helling lat zien dat iets achteruit kan gaan en dan door de zwaartekracht snel achteruit wordt getrokken. Men noemt dit ook wel een hellend vlak waarin een eerste stap bijvoorbeeld een glas drinken voor een alcoholist is. Dit is de eerste stap in bedrog die leiden tot een hellend vlak. Hellend vlak argumenten gaan om het erkennen dat er een fenomeen is die niet verkeerd of slecht is (zoals een drankje), maar dat het toegeven aan het fenomeen tot situaties kan leiden die wel fout of slecht zijn.
Containers is een andere groep van metaforen die gebaseerd is op containers en het idee van een vaste ruimte. Als een container gaten heeft, zal het gaan lekken. Als hij niet groot genoeg is krijg je spillovers. Oplossingen voor deze problemen zijn bijvoorbeeld dat men iets van de inhoud uit de container haalt, of het verminderen van de druk.
Ziekten (vooral de besmettelijke varianten) vormen de basis voor meer politieke metaforen. Leden en voorstanders van een idee besmetten elkaar met hun ideeën. Ze impliceren een verhaal over verslechtering en neergang en over strijd voor controle tussen mensen en niet-menselijke bacteriën. Het beeld van de armen en minder bevoordeelden is de meest doordringende. Men ziet problemen vaak als uitkomsten van persoonlijke problemen en tekortkomingen. Deze symptomen maken de ziekten dus mentale ziektes. Net als alle metaforen creëert ook deze metafoor politieke middelen, zoals het diagnosticeren en het behandelen van de problemen.
Oorlogen: we verklaren de oorlog aan heel veel zaken, zoals terrorisme de laatste jaren. Overleving staat op het spel en dus negeren we de kosten van de oorlog. Het symbool van de oorlog is een overduidelijke tactiek van onze leiders om zo support te creëren voor hun beleid.
Probleemdefinitie in de politieke gemeenschap is altijd strategisch en zo ontworpen om versterkt aan iemands eigen kant in een conflict te krijgen. Strategische probleemdefiniëring betekent vaak het laten zien van een probleem zodat iemands eigen voorkeur goed naar voren komt. Strategische definiëren betekent ook het manipuleren van de omvang van een conflict door te laten zien alsof sommige mensen er erg geraakt door worden en anderen niet. Problemen worden niet zomaar gegeven en wachten niet in de wereld voor analisten die ze definiëren en oplossen. Ze worden gecreëerd in de hoofden van burgers door andere burgers, leiders, organisaties en overheidsinstellingen, als een essentieel onderdeel van politieke manoeuvreren.
Ambiguïteit
Het belangrijkste kenmerk van alle symbolen is de ambiguïteit. Een symbool kan twee of meer dingen tegelijk betekenen, een symbool kan verschillende dingen voor mensen betekenen en een symbool kan verschillende dingen in verschillende contexten zijn. Symbolen roepen om individuele verbeelding en ervaring. Ambiguïteit is een ban in de wetenschap. Voor de wetenschappelijke methoden moeten experimenten vaker in de tijd te doen zijn door meerdere observanten. De interpretatie van evenementen moet constant en ondubbelzinnig zijn en niet beïnvloed door de identiteit van de observant. In de politiek staat ambiguïteit centraal en dus is het meer zoals kunst dan zoals wetenschap.
Ambiguïteit maakt een transformatie mogelijk van een individuele bedoeling en actie naar een collectief resultaat en doeleinden. Zonder ambiguïteit zouden samenwerking en compromissen moeilijk te bereiken zijn. Ambiguïteit zorgt voor steun van verschillende kanten voor een bepaald beleid, het zorgt dat leiders van belangengroepen en politieke bewegingen mensen kunnen samen brengen die hetzelfde willen. Het kan mensen ook verenigen die zouden profiteren van hetzelfde beleid maar om andere redenen. Ambiguïteit zorgt ervoor dat leiders kunnen uitzoeken wat er verborgen is gebleven voor het publiek: mensen kunnen iets doen aan een probleem door het erbij pakken van een vaag statuut met een dubbelzinnige betekenis en er de details uithalen die conflicteren. Ambiguïteit laat beleidsmakers beide kanten van een conflict gunstig te stemmen. Ambiguïteit bevordert onderhandeling en compromissen omdat het ervoor kan zorgen dat tegenstanders de overwinning kunnen claimen door een enkele resolutie. In onderhandeling moeten beide kansen het gevoel hebben dat ze beter worden van een overeenkomst dan zonder een overeenkomst. De meeste kanten van een overeenkomst hebben symbolische waarden waardoor dit door de partijen anders kan worden opgevat. Onderhandelaars kunnen ondubbelzinnige getallen ook in dubbelzinnige zaken veranderen. Ambiguïteit kan individuen helpen om hun eigen ambivalent en inconsistente houdingen met elkaar te verzoenen zodat ze ondersteuning kunnen bieden aan leiders en beleid.
Samenvattend, de ambiguïteit van symbolen helpt om individuele pogingen om te zetten in collectieve beslissingen. Symbolen laten coalities toe waar pure materiële belangen mensen zouden scheiden. Ze zorgen ervoor dat leiders een brede basis aan steun zoeken voor beleid. Ze maken onderhandelingen makkelijker. In alle manieren is het zo dat politiek de wetten van de poëzie naleeft in plaats van de wetten van de materie: een programma of speech kan twee dingen tegelijk betekenen. Politieke verhalen zijn instrumenten van strategie.
Dit hoofdstuk gaat over de taal van tellen. Samen met het hoofdstuk over symbolen zijn het de twee meest belangrijke termen: ze zijn essentieel voor elk raamwerk over probleemformulering. Een politiek probleem kun je definiëren door het te meten, er zijn echter oneindige manieren om met getallen dingen te beschrijven en definiëren: dingen hebben namelijk veel kenmerken die je kunt meten. De keuze welke je gaat meten hangt af van het doel van de meting. Tellen heeft altijd te maken met een bewuste keuze over het tellen op zich: als je appels moet tellen, moeten we het eerst over eens worden wat wel en wat geen appels zijn. We categoriseren door het selecteren van belangrijke kenmerken en het vragen of het object net als de andere objecten in die categorie is: het gaat om het bepalen van de grenzen in de vorm van regels of criteria die vertellen waar wat hoort.
Tellen heeft te maken met politiek en politieke termen. Zo is het niet mogelijk om het over tellen te hebben zonder inclusie en exclusie, selectie en belangrijke kenmerken. Het was ook niet mogelijk om het over de doelen van publiek beleid te hebben zonder het gebruiken van de taal van tellen.
Getallen als metaforen: werken eigenlijk net als metaforen: om te categoriseren in metingen of in metaforen moet bij beide 1 kenmerk van iets gekozen worden, een gelijkenis gevonden op basis van dat kenmerk en alle andere kenmerken moeten genegeerd worden. Een telling vereist een oordeel over een inclusie en exclusie. Daarom zijn telschema’s altijd onderworpen aan twee mogelijke uitdagingen: er is een gelijkenis in het schema terwijl de meting een verschil vindt en het schema raadt inclusie aan, terwijl de meting exclusie aanraadt. Er is een werkelijk verschil terwijl de meting een gelijkenis vindt, en er wordt een exclusie aangeraden terwijl de meting het erbij wil betrekken.
Elk getal is een bewering over gelijkenissen en verschillen. Geen enkel nummer is onschuldig, omdat het onmogelijk is om te tellen zonder te oordelen over de categorieën. Elk getal is een politieke claim over waar de grens wordt gesteld. Projecties, correlaties, simulaties en elk andere manipulatie van getallen leunen op de beslissing over ‘tellen als’ dat in elk getal zit, zodat zij ook claims zijn over gelijkenissen en verschillen. En gelijkenissen en verschillen zijn de ultieme basis voor besluiten in politiek beleid.
Getallen als normen en symbolen: metingen laten een behoefte aan actie zien; we meten niet iets als we de dingen niet willen veranderen of we ons gedrag willen veranderen als reactie tot de dingen. We voorspellen toch het weer omdat we willen weten wanneer we een paraplu nodig hebben? Om verandering te bevorderen is de eerste stap het vragen om een meting of enquête. De meting zelf wordt dan op een bepaald niveau de norm. Net als normen zijn ook getallen deel van een verhaal over hulpeloosheid en controle. De normen die bepaald zijn door de metingen zijn soms dubbelzinnig. In politiek zijn veel metingen zwaarden die aan twee kanten snijden: het is goed om hoog te scoren, maar ook goed om laag te scoren. Dit is een ambiguïteit in getallen en het gebeurt als de dingen die we meten symbolen zijn en geen objecten. Sparen symboliseert bijvoorbeeld een spaarzaamheid, maar ook een verloren zaak (je had het vroeger kunnen uitgeven). Belangrijker dan de getallen zelf, zijn de manieren waarop de metingen geïnterpreteerd worden.
Je kunt hetzelfde zeggen van kosten; hoge kosten zien we als iets slechts, want efficiëntie gaat over het zo min mogelijk betalen voor zo veel mogelijk. Maar voor veel goederen en services zijn hoge kosten een symbool van hoge kwaliteit of prestige. De een vindt het zonde om zo veel geld uit te geven, de ander ziet de kwaliteit als een belangrijker aspect. Het is op een andere manier ook nog dubbel te zien: kosten voor kopers, zijn inkomsten voor verkopers.
Efficiëntie en productiviteit kun je ook zo zien. Hoe meer efficiëntie en productiviteit hoe beter hoeft niet altijd zo te zijn. Door al deze zaken worden gemiddelden normen de normen in de politiek: men neemt genoegen met middelmatig. Politici exploiteren de ambiguïteit en positieve betekenis van het idee van ‘middelmatig’.
In getallen zitten vaak verborgen verhalen. Getallen zijn de voornaamste taal als we het hebben over achteruitgang en verval. Statistieken zijn de meest voorkomende vorm om causale relaties te identificeren geworden. Getallen worden aangeroepen om verhalen te waarmerken. Getallen vertellen dus expliciete verhalen, maar ook de impliciete zijn belangrijk. De handelingen van tellen en publiceren brengen verborgen boodschappen over, onafhankelijk van de echte getallen. Iets dat geteld moet worden is frequent genoeg om te tellen. Een fenomeen is gebruikelijk, regulier en verwacht. Iets moet ook een identificeerbare identiteit zijn, met duidelijke grenzen. Iets tellen creëert een politieke gemeenschap; de dingen die geteld worden delen een kenmerk en moeten als een groep behandeld worden.
In de politieke gemeenschap is tellen vaak een deel van de opzettelijke inspanning om een natuurlijke politieke gemeenschap te stimuleren door het identificeren van statistische gegevens om zo gezamenlijke interesses te laten zien. Tellen creëert dus groepen. Het is dus een essentieel instrument van politieke mobilisatie. Om kenmerken of problemen die gelijk zijn tussen individuen te identificeren moeten mensen in groepen worden ingedeeld, hoe kunstmatig dit eerst ook lijkt.
Getallen zijn vaak een belofte van conflict resolutie door middel van rekenkunde. Getallen zijn instrumenten voor het verdelen, wegen en balanceren. Justice Blackmun en de vraag of vrouwen het recht hebben op abortus is hier een voorbeeld van. Blackmun zette twee briljante rekenkundige stappen: hij bundelde de bezorgdheid in twee ‘belangen’ (het belang van de vrouw in haar leven en die van de regering in prenatale leven). Hij kon ze nu wegen en naast elkaar zetten. Hij verdeelde een zwangerschap in 3 trimesters: hoe verder de zwangerschap is hoe groter het belang van de staat ten opzichte van die van de moeder. Als een fenomeen dus omgezet is in kwantificeerbare eenheden kan het worden toegevoegd, vermenigvuldigd, verdeeld of afgetrokken. Getallen zijn dus ook symbolen van precisie, nauwkeurigheid en objectiviteit.
Het maken van getallen in de politieke gemeenschap
Metingen verrichten in de politieke gemeenschap is een complex sociaal proces. Getallen in de politiek zijn metingen van menselijke activiteiten, gemaakt door mensen en bedoeld om menselijk gedrag te beïnvloeden. Het meten van sociale fenomenen verschilt van het meten van fysieke objecten, omdat mensen reageren op het feit dat ze gemeten worden. Als mensen weten dat ze gemeten worden proberen ze de resultaten te beïnvloeden. Metingen bevatten altijd bepaalde impliciete normen en mensen willen weten of hun eigen metingen deze normen halen. Metingen zorgen dat mensen een rol gaan spelen en zich sociaal goed opstellen. Deze veranderingen in gedrag die men dan ziet noemt men wel reactieve effecten en reactiviteit is zo doordringend tussen organisaties als het is tussen individuen.
Reactiviteit vloeit voort uit twee van de centrale kenmerken van de politieke gemeenschap: invloed en de te interpreteren aard van informatie. Tellen en meten vereist kijken en denken: het proces focust de aandacht van mensen dus op de dingen die gemeten worden. Als je dingen gaat bij houden zie je ineens hoe het werkelijk ziet en kun je zelf dingen anders in je hoofd hebben. Het bijhouden van de gegevens is goed voor de vroegere fasen van een politiek issue. Veel publieke problemen zijn vaak dingen die lang getolereerd zijn geweest: alcoholisme of misbruik van kinderen bijvoorbeeld. Een drastische groei in deze problemen laat een achteruitgang zien in de sociale tolerantie van deze fenomenen.
In publiek beleid zijn metingen expliciet evalueerbaar en worden ze gebruikt om te bepalen hoe mensen en organisaties behandeld worden. Als mensen gemeten worden in de gemeenschap dan staat er meer op het spel dan alleen hun zelfbeeld en verlangen om te behagen: hun geloof staat op het spel. Sommige metingen evalueren prestaties en bepalen zo de beloningen of straffen. Andere evalueren behoeften. Mensen hebben dus een grote behoefte om metingen in de politieke gemeenschap te manipuleren. Reactiviteit en het begrijpen ervan is dus erg belangrijk in beleidsanalyse omdat het een kenmerk is dat onlosmakelijk verbonden is met sociale metingen.
In politiek is het bijna niet mogelijk om de mensen die gemeten worden en de mensen die meten van elkaar te scheiden. Het grootste deel van metingen dat gedaan wordt zijn officiële statistieken, die verzameld en geanalyseerd zijn door instituten wiens prestaties worden bekeken. Zelfs als is de onderzoeker organisatorisch ver weg van degenen die gemeten worden, dan is de verspreiding nominaal. Als een organisatie namelijk een andere organisatie bestudeert dan brengt dit de organisatie in relatie met een verhouding van samenwerking en invloed.
Onderzoekers hebben ook macht over het lot van degenen die onderzocht worden omdat metingen gedaan worden om te bepalen welke acties gedaan moeten worden.
Een voorbeeld is de chequeschrijven oplichting: in een relatie waarin een meting plaats vindt kan het ding dat geteld wordt een goed worden dat strategisch geruild wordt tussen de onderzoeker en degene die onderzocht wordt. Dit gebeurt alleen als de onderzoeker beloond of gestraft wordt voor het vinden van delen van het ding dat geruild wordt. Alle regelgevende instanties zitten in deze positie: ze bekijken of het gedrag van een bepaald bedrijf goed is door naar overtredingen te kijken, maar worden ook aangemoedigd en beloond door de regering voor het vinden van overtredingen.
Bedrijven kiezen bepaalde getallen om hun probleem in uit te drukken, bijvoorbeeld om geld te krijgen van investeerders. Bedrijven kunnen de waarde van hun middelen ook manipuleren. Metingen laten ook bepaalde oplossingen tot problemen zien. Metingen in de politieke gemeenschap zijn niet alleen strategisch geselecteerd maar ook strategisch gepresenteerd. Getallen op zich zeggen niks in een politiek debat: ze zijn aangekleed met woorden en symbolen en zitten in verhalen. Getallen in politieke debatten kunnen niet begrepen worden zonder te peilen hoe ze geproduceerd worden door mensen. Mensen veranderen de activiteiten die gemeten worden steeds; ze willen de metingen beïnvloeden. Metingen verandert de manier waarop mensen tellen, omdat hun metingen beïnvloeden hoe zij, niet alleen de personen die gemeten worden, behandeld worden. De keuze van metingen is deel van het definiëren van een strategisch probleem.
Als getallen artefacten van het politieke leven zijn en als zij zelf metaforen, symbolen en verhalen zijn, zijn ze dan wel ‘echt’? getallen zijn altijd beschrijvingen van de wereld en als beschrijvingen zijn ze niet echter dan de visies of gedichten of schilderijen. Maar de dominantie van getallen als een manier van beschrijven van de maatschappij in discussies van het publieke beleid is een recentelijk, en misschien ook wel tijdelijk, fenomeen van culturele geschiedenis en niet het resultaat van onderliggende realiteit van getallen.
Dit hoofdstuk gaat over de taal van oorzaken, effecten en verantwoordelijkheid. Het gaat over hoe een probleem ontstaan is. Oorzaken gaan ook over wie de schuld heeft: ze laten zien wie verantwoordelijk was. Het behandelen van de symptomen van een probleem is niet genoeg; je moet echt de oorzaken aanpakken. Causale analyse is echter moeilijk, beleidsproblemen zijn complex en we begrijpen vaak de onderliggende causale processen onvoldoende. Maar iedereen is het er over eens: je kan een probleem niet oplossen zonder eerst de onderliggende reden of oorzaken van het probleem te vinden.
Oorzaken zijn objectief en kunnen bewezen worden door wetenschappelijk onderzoek. Er zijn verwachte oorzaken en werkelijke oorzaken. Causaal redeneren is in de politieke gemeenschap soms moeilijk vanuit een mechanistisch model. In politiek zoeken we naar oorzaken om niet alleen te begrijpen hoe de wereld werkt, maar ook om verantwoordelijkheden voor problemen aan te wijzen. Om een oorzaak in de gemeenschap te ontdekken, plaatsen we dus een last op bepaalde mensen en niet op anderen. In de gemeenschap worden causale verhalen gemaakt met symbolen en getallen en dan worden ze beweerd door politieke spelers die proberen hun eigen versie van deze basis van politieke keuzes te maken. Causale verhalen zijn essentiële politieke instrumenten om allianties te vormen en de verdeling van voordelen en kosten te regelen.
Causale verhalen
Er zijn twee primaire raamwerken voor het interpreteren van de wereld: de natuurlijke en de sociale. In de natuurlijke vinden wij gebeurtenissen ongericht, niet georiënteerd, ongeleid en puur fysiek. Er zijn natuurlijke determinanten (het weer), maar er is geen moedwillige intentie achter deze gebeurtenissen. De natuurlijke wereld is het rijk van vertrouwen en ongevallen. Als we de volgorde van evenementen kunnen bepalen waardoor het een tot het ander leidt, dan hebben we een goed beeld van de oorzaken. In de sociale wereld begrijpen wij dat evenementen het resultaat zijn van de wil van mensen of van dieren. De sociale wereld is het rijk van controle en doel. Als we de doelen en motieven van een persoon kunnen linken aan de doelen van hun acties dan hebben we een goed begrip van de oorzaken. Beïnvloeding werkt. In de natuurlijke wereld heeft beïnvloeding geen zin.
Causaliteit: de blinde werking van de natuur (oneindig lange keten van veroorzaakte en veroorzakende effecten) en de bewuste effecten van mensen (iets dat op een bepaalde manier begint met een mentale beslissing). In politiek is het verschil tussen acties die een doel hebben (wil of motivatie) en die dat niet hebben cruciaal. Ook het verschil tussen effecten/invloeden die bewust zijn en die dat niet zijn is belangrijk.
Deze twee dimensies: actie vs. consequenties en doel vs. geen doel, kunnen gebruikt worden om een raamwerk te creëren voor het beschrijven van causale verhalen in de politiek. Als je de verschillende typen herkent kun je analyseren hoe politieke actoren strategisch bepaalde zaken vertegenwoordigen door hen in te delen als verschillende types van causale verhalen, of door hen van de ene box naar de andere te schuiven. Een opzettelijke actie en een ongeleide consequentie heeft een mechanische oorzaak. Het gaat in deze categorie om tussenliggende agenten die ingrijpen, om mensen die gehersenspoeld zijn en om machines die werken zoals ze ontworpen zijn, maar schade veroorzaken. Deze zaken hebben geen eigen wil, maar zijn zo ontworpen, geprogrammeerd of getraind door mensen dat ze bepaalde consequenties hebben. Iemand doet iets bewust, maar hun wil wordt dan uitgevoerd door anderen, in dit geval door machines. De handelingen worden indirect begeleid door een tussenliggende agent. Een conflict gaat vaak over of een bepaalde persoon zijn of haar eigen wil nastreeft of mechanisch de wil van anderen nastreeft. Als de aard van menselijke controle over andere mensen problematisch is, dan is dat ook met menselijke controle over machines.
Een opzettelijke actie en een doelbewuste consequentie heeft een bewuste oorzaak. Het gaat in deze categorie om onderdrukking, samenzweringen en programma’s die precies zo werken zoals ze bedoeld zijn, maar die toch schade aanrichten. Dit is de meest krachtige offensieve strategie die iemand in kan nemen: het legt de schuld direct bij iemand neer. Problemen of schade wordt gezien als directe consequenties van opzettelijk menselijk handelen. Als de consequenties goed worden gezien, dan noemen we deze domein rationele actie. Als de consequenties niet goed zijn, dan krijgen we verhalen te horen van onderdrukkers en slachtoffers. Problemen zijn het resultaat van bewuste, maar verborgen menselijk handelen.
Een niet opzettelijke actie en een ongeleide consequentie is een oorzaak die per ongeluk ontstond. Natuurrampen, zoals overstromingen en aardbevingen, maar ook het weer vallen hier onder. Ook vallen hier machines onder die ineens stuk gaan. Het zijn allemaal geen activiteiten, maar eerder gebeurtenissen. Het gaat om ongeluk en geluk.
Een niet opzettelijke actie en een doelbewuste consequentie heeft een onbedoelde oorzaak. Het gaat hier om tussenliggende condities, om onvoorziene neveneffecten, vermijdbare onwetendheid, onvoorzichtigheid en roekeloosheid. Dit zijn de onbedoelde consequenties van gewild menselijk handelen. Soms heeft bewust beleid wel schadelijke neveneffecten: de consequenties zijn voorspelbaar, maar nog wel steeds onvoorzienbaar.
Dit vak is een veel voorkomende interpretatie van armoede, ondervoeding en ziekten. De armen realiseren zich niet voldoende hoe belangrijk onderwijs is. Onoplettendheid is hier onwetendheid. Gewone mensen begrijpen de schadelijke consequenties van hun handelen niet, zelfs al zijn de consequenties voorspelbaar door experts. Een ander type van onoplettendheid is onvoorzichtigheid of roekeloosheid.
Dit gaat uit van beelden van een enkele actor, een enkele actie en een direct resultaat. Maar veel problemen vereisen een meer complex model van oorzaken om een uitleg te krijgen waar men tevreden mee is. Er zijn meerdere modellen van complexe oorzaken, hier worden er 3 uitgelegd: complexe systemen, institutioneel en historisch. De sociale systemen die noodzakelijk zijn om problemen op te lossen zijn ook complex. In complexe interactieve systemen is het niet mogelijk om op alle evenementen en effecten te anticiperen. Dit model voorziet een sociaal probleem als veroorzaakt door een web van grote langdurige organisaties met ingewortelde patronen van gedrag. Sociale patronen hebben de neiging zichzelf te herhalen. Mensen met macht en middelen om het probleem te kunnen stoppen halen voordelen uit de sociale organisatie en middelverdeling die hen aan de macht houdt. Ze houden zo de patronen door controle over de selectie van de elites en socialisatie van zowel elites als non-elites.
Modellen van complexe oorzaak functioneren vaak als per ongeluk of uit natuurlijke oorzaak. Ze zijn hierdoor wat onschuldig omdat niemand echt controle kan hebben over het hele systeem. De grootste spanning tussen sociale wetenschappen en praktijken in de echte wereld zijn dat sociale wetenschappers de neiging hebben om complexe oorzaken van sociale problemen te zien. Terwijl men in de politiek zoekt naar onmiddellijke en simpele oorzaken. In de politiek zijn causale theorieën niet goed of fout, ook zijn ze niet wederzijds uitsluitend.
Het creëren van oorzaken in de gemeenschap
De tabel hierboven over acties en consequenties kan als kaart worden gebruikt om te laten zien hoe politieke actoren een issue van een bepaalde territorium naar een andere duwen in een strijd om politieke macht. Twee posities zijn erg sterk: de oorzaak die per ongeluk ontstond en de bewuste oorzaak. De eerste gaat over dat er geen menselijke verantwoordelijkheid is, de tweede over directe controle en weten welke actie tot volledige verantwoordelijkheid leidt. De andere twee zijn zwakker: mechanische en onbedoelde oorzaken. De eerste gaat over menselijke controle bemiddeld door andere mensen, machines of systemen en de tweede gaat over verhalen van actie zonder volledige kennis en informatie.
Een veelvoorkomende strategie in causale politiek is om te zeggen dat de effecten van een actie eigenlijk in het geheim ook echt de bedoelde doelen van de actor waren. De samenzweringstheorie is hier een versie van. De rationele keuze theorie is een andere variant. Deze laatste theorie gaat er van uit dat wat mensen ook doen, hun gedrag is voor een groot deel het resultaat van bewust (of onbewust) weloverwogen keuze tussen alternatieven.
Aannemen dat de effecten van een actie ook de doelen zijn wordt de teleologische misvatting genoemd. Doelen moeten worden bewezen met bewijs van een actor zijn of haar wens of motieven, los van de effecten van de handelingen of acties. Het concept van risico is een strategisch wapen geworden om een probleem niet meer als ongeluk te zien maar als doel. Complexe oorzaken worden soms gebruikt als strategie om schuld en de lasten van hervorming te vermijden. In de politieke gemeenschap moet men vechten voor causale verhalen, men moet deze verdedigen en behouden. Er is altijd iemand die een ander verhaal vertelt en om mensen je te laten geloven is niet altijd makkelijk. Conservatieven houden mensen verantwoordelijk voor problemen zoals ziekten en armoede.
Liberalen houden eerder de maatschappij of organisaties verantwoordelijk. De televisie, met name nieuws, vormt de verhalen en hierdoor de publieke opinie en acceptatie van verhalen.
Geaccepteerd worden door het algemene publiek is 1 test van succes voor een causaal verhaal, maar de ultieme test van politieke succes is te zien of het verhaal het dominante geloof wordt en de assumpties voor beleidsmakers gaat beheersen. Een causaal verhaal is eerder succesvol als het voorstanders heeft die zichtbaar zijn, veel in de media of op prominente posities zitten, het met culturele waarden overeenkomst en als het niet te radicaal is in het (her)verdelen van inkomen en macht.
De politieke successen van causale theorieën is beperkt door twee machtige sociale instituties voor het bepalen van oorzaak en legitieme claims over schade: recht en wetenschap.
Het gebruiken van oorzaken in de politieke gemeenschap
Causale theorieën hebben meerdere functies. Ze kunnen: bestaande sociale orde uitdagen of beschermen, door het identificeren van causale agenten kunnen ze verantwoordelijkheden toewijzen aan bepaalde politieke actoren, bepaalde actoren legitimeren of extra macht geven als oplossers van het probleem en nieuwe politieke allianties creëren tussen mensen die in dezelfde slachtofferrelatie zitten ten opzichte van de causale agent.
Iets onder de aandacht van mensen brengen zet vaak druk op bestaande oude hiërarchieën van gezondheid, status of privilege. Zo werd er ooit een oplossing bedacht voor de boekworm ziekte: mensen werden er lui en moe van. Elites konden mensen nu niet meer lui en stom noemen en zichzelf ophemelen omdat ze zo hard aan het werk waren. Een causale theorie kan dus een sociale orde flink doen schudden.
Het gaat er in de politiek om welke causale factoren men gaat aanpakken. In het geval van dronken rijden wordt de schuld door het recht en culturele waarden bij de dronken automobilist neergelegd, ook al zou het ook aan de techniek van de auto hebben kunnen liggen. Ook al is er een logische link tussen een substantie en een probleem (bv alcohol en ongelukken), er zijn altijd vele plekken om de controle en sancties neer te leggen. Het gaat eigenlijk om de morele verantwoordelijkheid. Causale verhalen leggen de schuld bij mensen, maar geven mensen ook macht die de middelen, vaardigheden en technieken hebben om een probleem op te lossen.
Het veranderen van de plek van verantwoordelijkheid op een causale lijn kan allianties vormen. De dronken automobilist wordt ineens ook een slachtoffer, net als de mensen die gewond zijn geraakt door hem. Er was een nalatigheid dat buiten hem om lag. De relatie tussen verkoopplekken en consumenten is veranderd, omdat elke consument een potentiële aansprakelijkheid is. De verkooppunten vormen dan wellicht nieuwe allianties met andere anti-reguleringsgroepen. Er kunnen allianties worden gevormd omdat mensen een bepaalde risico factor delen, maar verder geen associatie hebben. Causale theorieën kunnen dus zowel een stimulans zijn voor politieke organisatie als een middel voor politieke leiders die allianties proberen te bouwen.
Causale theorieën zijn inspanningen om interpretaties en beelden van moeilijkheden te beheersen. Actoren creëren causale verhalen om schade en moeilijkheden te beschrijven, hen aan acties te linken van andere individuen en organisaties en zich zo op de macht van de regering te beroepen om schade te stoppen.
Dit hoofdstuk gaat over problemen die worden neergezet als een wedstrijd tussen concurrerende belangen. Het gaat over het goed en het kwaad. Het gaat hier om groepen die een belang hebben in een bepaalde issue of erdoor geraakt worden. Effecten, in de taal van de beleidsanalyse, zijn er om ontdekt te worden. Belangen, in de taal van politiek, zijn de actieve kanten van effecten, de resultaat van mensen die effecten ervaren of verbeelden en ze proberen te beïnvloeden. Effecten worden pas van belang wanneer ze vertaald worden in behoeften.
Concepten van belangen
Er is een verschil tussen echte belangen: welke problemen en behoeften mensen hebben, en politieke behoeften: wat mensen verlangen van de regering. Er is een onderscheid tussen een passieve situatie (dat je geraakt door iets wordt) en een actieve (het proberen te beïnvloeden). De overgang van de eerste naar de tweede gaat niet automatisch en is niet makkelijk. Mensen twijfelen namelijk over hun eigen belangen.
Daarom wordt er wel onderscheid gemaakt tussen objectieve en subjectieve belangen. Objectieve belangen zijn die effecten die van invloed zijn op mensen, ongeacht of mensen bewust van ze zijn. Subjectieve belangen zijn die dingen waarvan mensen geloven dat ze hen raken en gevolgen voor ze hebben. In onze taal zeggen we dan ook: ‘het hebben van een belang’ als objectief om te laten zien dat het ze raakt, en het innemen van een standpunt/belang’ als subjectief om te laten zien dat mensen actief aandacht besteden er aan.
Als objectieve belangen in subjectieve belangen worden omgezet dan spreken liberalen van politieke bewust worden en Marxisten van de ontwikkeling van het bewustzijn. Er zijn twee vormen van fouten: mensen worden door iets beïnvloed, maar realiseren dit niet, of ze worden niet beïnvloed door iets maar geloven van wel. Dit laatste noemen we false consciousness. De twee fouten gaan vaak samen. Objectieve en subjectieve belangen gaan dan ook samen. Hoe objectieve belangen de subjectieve belangen bepalen wordt zo besproken. De betekenis van objectieve belangen wordt nu eerst uitgelegd.
Men kon het niet eens worden over de betekenis. Een theorie zegt dat een objectief belang een bepaalde actie of beleid is dat mensen het best zou dienen gegeven de effecten. Maar een persoon wordt op een bepaald moment door meer objectieve voorwaarden geraakt dan 1 en elke heeft andere effecten. Een andere benadering om naar objectieve belangen te kijken is als het identificeren van essentiële menselijke behoeften en aannemen dat het altijd in het belang van de persoon is om deze behoeften bevredigd te zien en tegen het belang in van hun belangen om ze af te wijzen.
Weer een andere benadering heeft het over objectieve belangen als dat wat een persoon zou willen of een voorkeur voor heeft als hij of zij alle alternatieven kent en een vrije keuze kon maken. Dit wordt wel rationaliteit in vrijheid genoemd. Het is altijd in het belang van een persoon om keuzevrijheid te hebben. Deze benadering zorgt ook voor problemen: mensen hebben niet altijd alle relevante ervaring en moeten dus gokken welk alternatief het beste is. En we weten niet wanneer een persoon echt vrij is. Verschillende mensen in dezelfde situaties en met dezelfde informatie kiezen ook andere alternatieven en dus is dit weer erg subjectief.
De Marxistische traditie zegt dat mensen belangen hebben in klassen en niet individueel. Bepaalde gemeenschappelijke situaties (zoals bezetting, ras of religie) hebben een overweldigende invloed op het welzijn van mensen en kansen in hun leven.
Politiek en geschiedenis vormen het leven van mensen. Maar ook dit idee heeft bepaalde moeilijkheden: gemeenschappelijke problemen zijn makkelijker te zien dan gemeenschappelijke oplossingen. Men heeft niet altijd hetzelfde belang in een bepaalde oplossing: bepaalde mensen halen er meer voordelen uit dan anderen. Het is moeilijk te weten wat een belang van een groep of klasse is tenzij iemand dit heeft verteld. Er is geen algemene wil van een groep die zich heeft laten horen zonder de hulp van een mens (of een groep mensen) die het articuleren en verwoorden. Individuele belangen en groepsbelangen worden nooit alleen gevormd door sociaaleconomische kenmerken. Vertegenwoordiging is het proces waarin belangen gedefinieerd en geactiveerd worden in de politiek. Individuen kiezen een groep die hun belangen vertegenwoordigt. Er zijn twee vormen van vertegenwoordiging: artistieke en politieke. Belangen moeten worden begrepen als een voortvloeisel uit deze twee vormen.
Het gaat er in de politieke gemeenschap om hoe de objectieve effecten en voorwaarden wordt waargenomen, geïnterpreteerd en opgevolgd. Er is een keuze op welke effecten we ons richten. Hoe effecten vertaald worden in belangen is een kwestie van het uitleggen waarom sommige effecten geselecteerd en benadrukt worden en hoe zij zowel artistiek en politiek gerepresenteerd worden.
Het creëren van belangen in de politieke gemeenschap
Het proces waarin effecten en ervaringen worden omgezet in georganiseerde inspanningen om verandering te krijgen wordt wel mobilisatie genoemd. Sommige belangen zijn sterker dan anderen en worden sneller gemobiliseerd. Alle potentiële problemen hebben een gelijke kans in het simuleren van politieke organisaties, maar mensen sparen hun energie door aandacht te vestigen om de dingen waar ze het meest om geven. De liberalen zeggen dat objectieve behoeften leiden tot politieke mobilisatie tenzij het proces geblokkeerd is. Ze zoeken dus voor obstakels, zoals onwetendheid. Marxisten zeggen dat bepaalde belangen belangrijker zijn dan anderen.
Een bepaalde theorie van mobilisatie ziet het free-rider probleem als een groot obstakel: mensen hebben geen belang in het bij een groep horen en voor een collectief goed werken tenzij ze voordelen behalen uit het feit dat anderen er voor werken en succes boeken in het verkrijgen van de voordelen. Groepen kunnen alleen mobiliseren als ze bepaalde voordelen kunnen bieden exclusief aan bepaalde mensen. De belangen die het snelst worden gemobiliseerd zijn die belangen die de wil van individuele en private mensen bevredigen. Het free-rider probleem is in kleine groepen minder aan de orde: hier heerst druk van de groep en kameraadschap.
De logica van collectief handelen geldt echter niet per se voor de gemeenschap. Als we kijken naar het gemeenschapsmodel dan zien we bepaalde krachten die zorgen voor mobilisatie voor gemeenschappelijke belangen. Deze maken het free-rider probleem minder belangrijk dan de markt logica laat zien. Dit komt allereerst omdat mensen in de gemeenschap zijn niet autonoom en leven niet geïsoleerd: ze worden beïnvloed door andere mensen die morele en sociale relaties creëren (waaronder leiderschap). Mensen participeren bijvoorbeeld in collectieve inspanningen omdat hun familie dat ook doet.
Ten tweede komt dit omdat participatie in collectieve inspanningen de wetten van passie volgen in plaats van de wetten van materie. De beloning voor participatie komen eerder van de deelneming zelf dan van het bereiken van een doel. Collectieve actie in de politieke gemeenschap staat is een soort van competitiesport en geen koopjesjacht.
De derde reden heeft te doen met het belang van symbolen en ambiguïteit. De logica van de collectieve actie theorie wordt laten zien als een collectief goed probleem maar elk politiek doel kan worden gezien als iets goeds dat verkregen moet worden en iets slechts dat vermeden moet worden. Mensen reageren verschillen op goede en slechte dingen. Mensen organiseren zich eerder rondom een dreiging of een verlies dan rond een potentiële win. Ze nemen meer risico om een verlies te voorkomen.
De asymmetrie van potentiële verliezen en winnen in psychologie en politiek staat in grote contrast met een van de fundamentele assumpties van economische theorie: namelijk dat mogelijkheidskosten gelijkwaardig zijn aan elke andere kosten. Mogelijkheidskosten zijn toegerekende kosten van het iets niet doen, van het missen van een kans om bronnen te gebruiken in een manier dan de manier die gekozen is. Het verschil tussen werkelijke kosten en kans-kosten, tussen collectieve ‘goede’ en slechten, tussen verliezen en winsten zijn significant in de politiek.
Een andere theorie van mobilisatie is die van het idee dat de substantie van een issue bepaald of en hoe organisaties betrokken raken in de promotie en uitbreiding van het idee. James Wilson gaat er van uit dat mensen eerder iets organiseren en er hard voor werken als het hen intensief raakt dan als iets hen alleen maar licht raakt. Hij heeft het over voordelen en kosten (goede en slechte effecten) en geconcentreerd en verspreid (de intensiteit of kracht van beleidseffecten). Geconcentreerd betekent verspreide effecten over een klein aantal mensen. Mate van concentratie heeft ook te maken met de mate waarin het leven van een persoon geraakt wordt. Wilson geeft antwoord op de vraag welke typen beleidseffecten leiden tot politieke mobilisatie: diffusie remt het en concentratie stimuleert het.
Als zowel de voordelen als de kosten verspreid zijn dan spelen ze een gelijke wedstrijd. Beide geconcentreerd houdt in dat geen van de kanten sterk genoeg is om de ander te domineren en afwisselende overwinningen zijn het gevolg. Voorbeelden zijn: ziekenhuizen vs. zorgverzekeraars en kabel bedrijven vs. telecommunicatie bedrijven. Beide verspreid wil zeggen dat deze programma’s langzaam groeien, omdat gekozen wetgevers een prikkel hebben om breed verdeelde voordelen uit te delen. Voorbeelden zijn: de sociale zekerheid en verlaging van hypotheek voor huiseigenaar.
Als of de kosten of de voordelen verspreid is en de ander geconcentreerd dan is er sprake van ongelijke wedstrijden. Als de kosten verspreid zijn, maar de voordelen geconcentreerd dan zal de groep die iets wil krijgen een grote inspanning monteren, terwijl de grootste groep waarvan de leden kleine delen verliezen, passief en ongeorganiseerd blijft. De aanbieders van deze services willen een grote vaste markt van klanten krijgen die kunnen betalen. De kosten van deze verplichte voordelen zijn verspreid over mensen die premies betalen. Voorbeelden zijn de verplichte zorgverzekering en voordelen voor veteranen.
Als de kosten geconcentreerd zijn, maar de voordelen verspreid, dan zal georganiseerde tegenstand tegen aangekondigde kosten de potentiële winnaars, die zich moeilijk organiseren, makkelijk verslaan. Voorbeelden zijn: eten en medicatie regulatie, milieuregelingen en auto veiligheidregulatie. Dit alles laat zien dat de distributie van kosten en baten het type van politieke wedstrijd bepaalt.
Hoe problemen en belangen elkaar bepalen
Op de vraag: zijn bepaalde belangen in het algemeen sterker dan anderen? hebben we twee antwoorden gezien: de logica van collectieve actie theorie laat zien dat belangen die kunnen worden voldaan met individuele, deelbare en materiële middelen triomferen die belangen die voldaan moeten worden met collectieve, gedeelde en niet-materiële middelen.
De theorie van Wilson, zijn verdeling-van-effecten theorie, laat zien dat de belangen van kleine minderheden die intens beïnvloed worden door iets, de belangen van grote meerderheiden die zo nu en dan worden beïnvloed door iets, domineren.
Het centrale probleem in de democratische theorie is dat belangen die gezien worden als moreel gelijk, politiek ongelijk kunnen zijn. De goede, legitieme en deugdzame belangen zijn niet noodzakelijke de sterke. Daarom zijn de goede belangen niet altijd de belangen die naar boven komen, zij moeten hierom beschermd worden. De regering moet zwakke belangen beschermen. Democratische theorieën zijn het er niet over eens wat de zwakke dan zijn. Ze delen twee centrale veronderstellingen: goede belangen zijn te zwak om op zichzelf te bloeien en ten minste een belangrijke functie van regering is om deze belangen te bevorderen.
Dit is een verschil tussen de markt en de politieke gemeenschap. Markt: sommige belangen zijn sterker dan anderen en de goede belangen zijn vaak de sterkere belangen. Goede belangen komen daarom naar voren in markt transacties zonder de bescherming van regering. Goed of zwakke belangen vs. slechte of sterke belangen zijn: collectieve vs. individuele, verspreide vs. geconcentreerde, brede vs. smalle, lange termijn vs. korte termijn, spiritueel vs. materialistisch, sociaal vs. economisch, publiek vs. speciaal en arbeiders vs. kapitalisten. Elk paar is een visie van een ongelijke politieke wedstrijd. Beide kanten willen veel macht, maar het is altijd de zwakste van de twee, de underdog, die hulp van buiten erbij haalt (zoals de regering). Groepen definiëren problemen op manieren waarop specifieke problemen algemene problemen worden. Zo splitsen ze de vermeende specifieke belangen of ze doen juist het omgekeerde: ze transformeren de hele smalle geconcentreerde belangen door potentiële winnaars of verliezen in een bredere klas van ‘iedereen’ te stoppen.
Resumé: problemen worden in de politiek gedefinieerd om politieke doelen te bereiken en zo steun voor hun kant in een conflict te mobiliseren. Een probleem benoemen is bepalen wat er op het spel staat en wie er beïnvloed door is. Het gaat dus om de belangen en de constitutie van een alliantie. Er is geen sprake van een niet-politieke probleem definiëring.
Dit hoofdstuk gaat over het raamwerk van rationele besluitvorming dat de onderzoeken over beleid en beleidsanalyse heeft gedomineerd voor een lange tijd. De held wordt neergezet als een besluitvormer die verdwaald is en verward. Hij of zij gebruikt getallen om zich hier uit te krijgen, door de kosten en baten te tellen van alternatieve manieren/oplossingen. Problemen zijn een keuze tussen alternatieven middelen om een doel te bereiken en rationaliteit betekent het kiezen van de beste middel om het gegeven doel te bereiken.
Het rationeel beslissen
Een rationeel beslissingsmodel laat een beleidsprobleem zien als een keuze waar een politieke actor voor staat. Die actor die moet een bepaalde keuze maken om zo gewild te blijven. Hij gaat door een sequentie van mentale stappen om tot de keuze te komen. Dit zijn het definiëren van doelen, het bedenken van alternatieve middelen om doelen te bereiken, het evalueren van de consequenties van elke keuze en het kiezen van de alternatief die het doel het waarschijnlijkste kan halen
Het idee van perfecte rationaliteit houdt in dat een persoon alle mogelijke alternatieve kent en ze allemaal kan evalueren. Hij is hier dan zo druk mee dat hij waarschijnlijk nooit een keuze kan maken. Men gaat er daarom van uit dat mensen handelen met gelimiteerde rationaliteit: enkele alternatieven kan men analyseren, met gelimiteerde informatie en als een goed alternatief op je pad komt stop je met zoeken.
Veel modellen hebben stap 1 en 2 niet: ze gaan ervan uit dat de actor zijn doelen weet en ze verwoord heeft. Ze letten vooral op stap 3: consequenties. In alle beslissingsmodellen is stap 4 gebaseerd op een enkele criteria: maximale totale welvaart. Het idee is hetzelfde: je moet kiezen voor het alternatief dat het algemene welvaartsniveau maximaliseert. Als een beslisser alleen werkt dan kijkt hij naar zijn eigen welzijn ed. Volgens de modellen kunnen alle relevante overwegingen in een beslissing gezien worden als consequenties van de alternatieven. Een voorbeeld van overwegingen: morele principes en taken of het proces van het maken van een besluit: soms waarderen we de manier waarop een besluit is gemaakt meer dan de uitkomst.
Er zijn variaties in het algemene model van besluitvorming. Kostenbaten analyse is het breedst gebruikt en gaat over het tellen van de negatieve en positieve consequenties van een besluit om te zien of het besluit tot verlies of winst zal lijden. Je wilt voordelen > kosten en voordelen > 0. Als de consequenties van een handeling immaterieel is, zoals de dood, neergang van een stad of deuk in een reputatie, dan moeten ze nog steeds gemeten en gewaardeerd worden om de kostenbaten analyse te kunnen gebruiken. Dat is lastig en daarom worden ze vaak buiten de analyse gelaten.
Een andere variatie is de risicovoordelen of gewoon risicoanalyse. Deze richt zich meer op mogelijke toekomstige effecten waarvan we niet zeker weten of die er wel komen. Het wordt gebruikt om te beslissing te formuleren of er actie wordt ondernomen of niet. Het werkt hetzelfde als de kostenbaten analyse alleen zijn de minnen hier metingen van de kans op negatieve effecten. Risico problemen hebben het altijd over de kans op minder dan 100%. De techniek bouwt een assumptie in dat een slecht resultaat minder erg is als het niet zeker is dat het gaat gebeuren. Zelfs als iets 99% kans heeft dat het gaat gebeuren dan heeft het minder risico dan iets waarvan we zeker weten dat het gaat gebeuren. De maat van de omvang gemeten door een kans noemt men: verwachte waarde of verwachte kosten. Risico analyse gaat ervan uit dat we een verwachte waarde kunnen behandelen precies zoals een zekere waarde door het rekenen later te doen. Risico analyse stelt ons in staat om een verwachte waarde net zo te behandelen als een zekere waarde voor rekendoelen, terwijl ze beide verschillende betekenissen hebben.
Verwachte waarde als concept staat ook centraal in de besluitanalyse: een raamwerk voor het structureren van problemen als er een grote mate van onzekerheid is over de consequenties van handelingen of als er een verhouding bestaat tussen verschillende consequenties van dezelfde handeling. Besluitanalyse neemt de inzichten van 1 persoon en gebruikt de subjectieve verwachtingen over waarden en kansen en over informatie voor andere bronnen.
Veronderstellingen die bij al deze 3 analyses horen zijn: handelingen moeten worden geëvalueerd aan de hand van de consequenties, niet door de oorzaken. Beslissingen moeten gemaakt worden door het specificeren van doelen en middelen en door het evalueren van de alternatieven. Kies de beste. De beste handeling vindt men door 1 criteria: ‘grootste’. Onzekere consequenties kan men meten door de kans te vermenigvuldigen met de omvang.
In de politieke gemeenschap worden grote zaken verspreid, gedeeld, onderhandeld en steeds betwist. Meeste beleidszaken gaan over vragen wie de macht heeft. In het rationele model gaat men er van uit dat dit probleem er niet is of opgelost is.
Besluitvorming in de politieke gemeenschap
Het rationele model brengt een mate van bepaaldheid: een belofte dat als je door het proces van analyse heen gaat je een definitief antwoord krijgt. In de politieke gemeenschap zijn rationele keuze modellen overtuigende beroepen die gemonteerd zijn door mensen met een aandeel in de uitkomsten.
Het laten zien van een probleem als een besluit is een manier om de grenzen te controleren: wat is problematisch en wat niet, hoe zien mensen het fenomeen en hoe reageert men er op.
Objectieve doelstellingen zijn de standaard in het rationele model waarmee mogelijke alternatieven geëvalueerd worden. De beslisser moet de doelen weten. Doelstellingen zijn niet alleen wensen en bedoelingen in de politieke gemeenschap, maar ze zijn middelen van het bereiken van politieke steun. Ambiguïteit, in tegenstelling tot expliciet en precieze omschrijvingen, zijn hierom beter: door vage doelen krijg je steun van meerdere mensen en groepen. Politici zijn daarom juist soms vaag over hun doelen. Het is bijna nooit in het belang van iemand om doelen ondubbelzinnig te formuleren. Men gebruikt ambiguïteit in de politieke gemeenschap dus bewust. Het weghalen van ambiguïteit is ook niet mogelijk. Politieke doelen zijn nooit ondubbelzinnig. Ze worden gebruikt om allianties te maken. Politieke doelen zijn eerdere loslopend wild dan vaste standaarden. Doelen veranderen steeds omdat mensen er allemaal iets anders in lezen. De relatie tussen doelen en handelingen is interactief: als we handelingen doen om doelen te behalen dan verandert de betekenis van het doel, net als de mensen die het steunen of er tegen zijn en de nieuwe allianties en betekenis veranderen ons idee over welke handelingen men moet doen.
De tweede stap in het besluitvormingsmodel (alternatieven) is niet minder gecompliceerd in de politieke gemeenschap. Het beheersen van het aantal alternatieven is de essentie van het politieke spel. Zaken van de agenda houden is een vorm van macht dat net zo belangrijk is als zaken op de agenda houden.
Een strategie in de politieke gemeenschap is om bepaalde alternatieven niet te laten zien. Een andere is om iemand zijn gewilde uitkomst te laten zien als de enige alternatief. Deze strategie is zo doordringend in het sociale leven dat het een naam heeft: Hobson’s keuze. Een spreker geeft het publiek een schijnbare keuze, terwijl de lijst van alternatieven bepaald hoe mensen de keuze zullen maken door 1 optie als de enige logische alternatief neer te zetten. De lange lijst met alternatieven in de rationele besluitvormingsmodel is misleidend omdat het doet blijken dat de items op de lijst op gelijke voet staan. In Hobson’s keuze is een alternatief zo tussen andere ingestopt die allemaal zo negatief mogelijk lijken.
Het proces van het richten van alle aandacht op een bepaald deel van een causale ketting noemt men probleem vorming. Het gaat hier om een grens die delen afsnijdt van onze visie. Een lijst met alternatieven is een belangrijke manier om beleidsproblemen te vormen en een Hobson’s keuze te maken. In probleem vorming is ook het labellen van alternatieven belangrijk. In rationele analyse moeten de verbale labels die gekoppeld zijn aan de verschillende alternatieven de evaluatie niet beïnvloeden. Alternatieven zijn acties die objectieve consequenties hebben en het is de meting van deze consequenties die uiteindelijk telt, niet de emotionele reactie van een beslisser. In de politieke gemeenschap is taal erg belangrijk. De manier waarop zaken worden verwoord bepaald of we risico nemend of ontwijkend zijn. Als je zegt: door dit medicijn redden we 200 van de 600 mensen, of we zeggen: er is een 1/3 kans dat 200 mensen het overleven, maar een 2/3 kans dat er geen overlevende zijn, maakt een verschil. Mensen kiezen eerder voor de eerste. Maar aanhangers van de rationele theorie vinden deze vormen van effecten van taal een verstoring van rationeel denken. Puur rationeel denken is gebaseerd op objectieve consequenties.
Taal is dus in de politiek erg belangrijk. Dit brengt ons tot nog een verschil tussen de rationele besluitvorming methode en de beslissingen in de politieke gemeenschap. In het rationele model wordt van de analist verwacht dat hij een lijst met alternatieven samenstelt die gelijkwaardig zijn. In de politieke gemeenschap kunnen symbolen gecombineerd worden tot tegenstrijdige alternatieven waardoor er weer nieuwe opties ontstaan.
De derde stap in het besluitvormingsmodel is het evalueren van de consequenties van elke keuze. Ook hier zien we een discrepantie tussen het model en de politieke gemeenschap. Hoe kosten geteld worden is vooral anders. In de politieke gemeenschap is er nog iets wat belangrijker is: bepalen welke consequenties in de analyse mee worden genomen. Elke actie heeft oneindige consequenties. Het selecteren van welke wel en welke niet mee te nemen is willekeurig en strategisch. Wat in het rationele model als abstracte kosten en baten worden gezien, zijn in de politiek juist verliezen en winsten. Ze spelen geen grote rol in de politiek tenzij iemand ze mobiliseert.
De verdeling van consequenties speelt een rol in de vierde stap: de keuze tussen alternatieven. Rationele analyse gebruikt van de enkele criteria over maximale welzijn om een ultieme beslissing te maken. Een beslissing is erg gevoelig voor de manier waarop kosten en baten worden laten zien met woorden en beelden. Politieke actoren willen laten zien dat een bepaalde handeling de maatschappij als geheel bevoordeeld en laat kosten zien alsof die op niemand specifiek vallen.
Toelichting deel 4
Beleidsacties zijn lopende strategieën voor het structureren van relaties en het coördineren van gedrag om collectieve doelen te behalen. Beleid creëert geen permanente mechanische oplossingen. Het proces van het kiezen en implementeren van de middelen van een beleid is politiek en doorlopend. De strategieën worden beleidsinstrumenten genoemd en zijn manieren om macht uit te oefenen en om mensen dingen te laten doen die ze anders niet zouden doen. Dit deel gaat over de vormen van gezag die de regering gebruikt om gedrag en beleid te veranderen.
Stone noemt marktconcurrentie niet als algemene beleidsstrategie, omdat competitie op zich geen openlijke bewuste en weloverwogen keuze is om bedrag te bepalen en dit is nou juist wat beleid is. Ook kracht ziet ze niet als een beleidsstrategie, omdat het vaak als sanctie in het beheersen van rechten regels wordt gebruikt. In de politieke gemeenschap kan een beleid of programma twee typen strategie promoten. De strategieën die besproken worden lijken allemaal erg abstract, maar zijn dit niet. Een beleidsstrategie is een menselijke creatie, iets dat ontworpen is en meer.
Beloningen en straffen
Dit hoofdstuk gaat over het veranderen van het gedrag van mensen door beloningen en straffen of prikkels en sancties. De kennis die de mensen daarvan hebben motiveert ze om zich anders te gedragen dan ze normaal gesproken zouden doen. Beloningen maakt ze dingen laten doen die wij willen makkelijker, afschrikking de dingen die zij graag willen maar wij niet juist moeilijker. Het is wel zo dat elke beloning een impliciete of potentiële mogelijkheid van intrekking in zich heeft. Beloningen en afschrikkingen delen dezelfde logica, vandaar dat Stone ze als een en dezelfde type beleidsstrategie behandeld met hier en daar verschillen.
De theorie van stimulansen
Gemeenschappelijke problemen ontstaan als er een dissonantie bestaat tussen privé belangen en publieke belangen, of als individuele iets behalen of verliezen door iets te doen dat andere schaadt of helpt. Stimulansen helpen om de individuele motieven gelijk te krijgen aan de gemeenschappelijke. Er komen drie dingen bij kijken: 1) de gever, 2) de ontvanger of doel en 3) de stimulans. De theorie gaat van enkele veronderstellingen uit. Stimulansen werken door mensen hun gedrag te laten veranderen. Ontvangers hebben zelf controle over hun gedrag en kunnen dit aanpassen: ze zijn erg aanpasbaar. Het fenomeen van loyaliteit werkt in de politieke gemeenschap in de tegenovergestelde richting van de aanpasbaarheid van mensen.
Gevers en ontvangers zijn eenvormige actoren: een actor is een entiteit die rationeel gedrag kan tonen. Ze bewegen en gedragen zich in een collectie entiteit. Ook al is elke groep een rationele actor die voorspelbaar op stimulansen reageert, de deelname in een maatschappij of organisatie verandert de manier waarop individuen reageren. Het is hierom erg belangrijk dat men analyseert hoe collectieve processen de manier waarop individuen de stimulansen toepassen en er op reageren beïnvloeden. Het doel van een stimulans kan van alles zijn, zoals een individu die een groep vertegenwoordigt. De reactie van het doel op een stimulans kan niet het product zijn van een enkel persoon.
De ontvanger richt zich op de toekomst. Stimulansen werken alleen in zekere mate als de ontvanger om de kosten of beloningen geeft die er in de toekomst zijn en bereid is huidig gedrag daaraan aan te passen. Stimulansen die ver in de toekomst plaatsvinden hebben een minder grote impact, omdat de effecten pas laat zichtbaar zijn.
Als de ontvanger een collectief entiteit is (een bedrijf of land) dan is het tijdsbestek erg warrig. De levenscyclus van organisaties verschillen onderling en met de individuen die er werken. Zelfs al zijn stimulansen gericht op individuen, dan nog veranderen deze individuen voortdurend zodat een lang tijdsbestek de effectiviteit van een stimulans kan beïnvloeden.
Doelgerichte noties van oorzaken: de theorie van stimulansen gaat uit van het individu als rationele actor. Stimulansen worden ingezet als het oorzaak van een probleem bewust zijn. De stimulansen moeten dan de consequenties voor de actor veranderen. Of als ze onbedoeld zijn: het resultaat van onbedoelde consequenties of handelingen. Stimulansen zijn dan ontworpen om onzichtbare consequenties zichtbaar te maken voor de ontvanger, zodat de neveneffecten zichtbaar worden. Stimulansen rusten op het idee van actoren als eenheid, autonome en doelbewust en zijn daarom de smalste van de beleidsstrategieën die er zijn. Ze kunnen simpele oorzaken beïnvloeden, maar geen complexe.
De stimulansen kunnen negatief en positief zijn. Wat bepaalt of een stimulans een beloning of een straf is, bepaalt niet de intentie van de gever, maar de verwachtingen van de ontvanger. Een 200 euro promotie klinkt als een beloning, maar is een straf als je 500 verwachtte. Het is dus erg belangrijk om het gezichtspunt van de ontvanger te weten. Er is een proportionele relatie tussen een stimulans en gedrag: hoe meer we geven, hoe meer gewenst gedrag we krijgen. Beloningen en straffen kunnen verschillen vormen van politieke relaties bevorderen. Positieve creëren allianties en een goed humeur, ze moedigen samenwerking aan en creëren een sterke relatie. Negatieve creëren een klimaat van conflicten en splitsen partijen op. Er zijn dus veel verschillen tussen beloningen en straffen, maar er is 1 gelijkenis: beloningen en straffen zijn inspanningen van een partij om het gedrag van een andere partij te beheersen. De effectiviteit van een beloningssysteem om het gedrag van mensen te laten veranderen wordt verhoogd als er meer ontvangers afhankelijk zijn van de gever en niet in staat zijn om deze producten ed. op een andere manier te krijgen.
Het creëren van stimulansen in de politieke gemeenschap
In de politieke gemeenschap gaat alles net wat anders. Er is geen directe correspondentie tussen een stimulans zoals bedoeld door de ontvanger en zoals toegepast door de gever. Er is een gebrek aan bereidheid om sancties in te voeren namens ambtenaren. Er zijn elementen van de politieke gemeenschap die het moeilijk maken om stimulansen uit te delen. Negatieve sancties verdelen relaties en zijn verstorend voor ze. Mensen houden er niet van om andere schade toe te brengen. Ook hebben mensen dit met positieve stimulansen soms: mensen hebben angst voor het verstorende effect dat een stimulans kan hebben. Ook is het zo dat een straf op iemand leggen ook voor kosten kan zorgen voor de gever, zoals concrete materiële kosten, maar dit geldt ook voor een beloning. Beloningen gebeuren nooit automatisch; men moet er over nadenken en beslissen wie het krijgt. Soms is het ook zo dat een straf juist hetgeen schaadt wat men probeert te beschermen. Dit gebeurt veel in de USA waar men met subsidies en belasting veel programma’s op poten zet zodat ze services kunnen aanbieden aan burgers. Maar men haalt dit geld dus weg bij mensen die ze juist proberen te helpen.
Als er een gat is tussen het ontwerp en de toepassing van een stimulans dan is er een virtuele kloof tussen de ontwerper en het doel. Er zijn veel symbolische betekenissen van stimulansen, die los staat van de echte betekenis. Scholieren zien staf soms als iets stoers en straffen kan scholieren juist tegen werken en niet helpen. Straffen worden dan dus soms gezien als middelen van de ontvanger. Zo kunnen de kosten van de straffen ook worden gezien als middel voor de gevers. Als een land een importrestrictie invoert voor een ander land dan verliest het zelf mogelijk ook exportmarkt. Voor de ontvanger zijn de straffen en beloningen extra consequenties van het doen van bepaalde handelingen. De ontwerper kijkt vaak alleen naar de stimulansen die hij ontwerpt en de gever alleen naar de stimulansen die hij beheert. Dit is een smalle visie.
In de politieke gemeenschap accepteren de ontvangers van de stimulansen de structuur van beloningen en straffen bijna nooit. Ontvangers zijn politieke creaties die de wereld proberen te anders te maken. Een beloningssysteem die hen straft voor iets doen wat zij graag willen doen, vinden ze raar: ze zullen eerst proberen om de regels te veranderen bv door onderhandelingen. Nog effectiever is het krijgen van de controle over de politieke instituties die de beloningssystemen beheren. De bewuste officieel gecreëerde stimulansen van politiek beleid (zoals belastingen) moeten altijd in het perspectief worden geplaatst van een bredere structuur van stimulansen in de samenleving. Er is geen algemene regel om te voorspellen hoe ze het gedrag van mensen beïnvloeden. Er is geen systeem van stimulansen dat zelfuitvoerend, automatisch of a-politiek is. Stimulansen zijn georganiseerd om georganiseerde sociale systemen waarin twee verschillende soorten mens betrokken zijn die elkaar proberen te beïnvloeden.
Regels zijn commando’s om op te treden of juist niet op te treden in een bepaalde manier. Het zijn classificaties van mensen en situaties die de rechten en toestemmingen bepalen. De twee instrumenten, aansporingen of stimulansen en regels, zijn verwikkeld in elkaar. Het maken van beleid is afhankelijk van formele officiële regels die ontworpen zijn om sociale doelen te bereiken. Voorbeelden zijn wetten, wetgevende lichamen, bestuurslichamen, rechtbanken en de grondwet. Sommige regels mandateren bepaald gewenst gedrag. Sommige regels geven bevoegdheden aan mensen. Maatschappijen hebben ook andere regels om gedag te beheren: gewoonten en tradities, informele normen van kleine groepen en families, morele regels en principes en de regels van statuten van verenigingen en stichtingen. Dit zijn onofficiële regels die wel de kracht van wetten hebben.
Hoe een regel werkt
Regels zijn indirecte commando’s die werken in de tijd. Ze zijn indirect omdat ze eenmaal opgezet worden en voor een algemene groep gelden, en niet direct voor elke persoon voor elke situatie worden opgemaakt. Legitimiteit bind de mensen die de regels volgen aan de mensen die de regels maken. Het is een soort onzichtbare kracht: het bestaat
om maatschappijen samen te houden, maar we kunnen het niet verklaren hoe we het creëren of waarom het soms erg sterk is en soms bijna niet lijkt te bestaan. Toch zeggen we dat regels het beste werken als ze als legitiem worden ervaren.
Regels bestaan uit twee delen: ze beschrijven een handeling die in bepaalde situaties of contexten gedaan moeten worden. Ze worden dan geformuleerd als: als…dan. Ze zijn afhankelijk van een context omdat de manier waarop wij handelingen zien afhankelijk is van de context. Soms is de omgevingsdeel van een regel geïmpliceerd neergezet, zoals een bordje met: hier niet zwemmen. ‘Hier’ is de context, de omgeving.
De politieke aard van regels is dat ze de ene keer iets opnemen en de andere keer niet (door definiëren van behandeling of toelaatbare handelingen voor verschillende mensen), dat ze samenvoegen maar de andere keer juist verdelen (door mensen in categorieën in te delen). Elke regel is wel dubbelzinnig door de grenzen en creëert hierdoor prikkels voor mensen om hun gedrag zo te laten zien alsof het binnen de grenzen valt. Mensen manipuleren de grenzen. Regels delen mensen dus in bevoordeelde en minder bevoordeelde groepen. Daarom is er altijd vraag voor het herindelen van de mensen in deze groepen.
Op zoek naar goede regels
Er is altijd een spanning tussen precisie en flexibiliteit. De essentie van precisie is dat zowel handelingen als de contexten ondubbelzinnig omschreven kunnen worden. Er zijn drie elementen voor precieze formele regels: men gaat er van uit dat precieze regels gelijke zaken gelijk behandelen (eerlijkheid). Precieze regels zonderen mensen af van de vooroordelen en voorliefdes van ambtenaren. Een reden om bepaalde ambtenaren geen macht te geven is omdat individuele discretie leidt tot het ongelijk behandelen van dezelfde soort zaken. Precieze regels voorkomen dat ambtenaren onjuiste macht gebruiken. Precieze regels bieden voorspelbaarheid. Ze informeren mensen van te voren wat wel en wat niet toegestaan is.
Precisie heeft ook nadelen. Ze zijn niet gevoelig voor sommige individuele en omgevingsverschillen. Verschillende zaken worden daardoor gelijk behandeld. Regels kun je niet afstemmen op elk individueel geval. We kunnen ook nooit helemaal anticiperen op toekomstige situaties. Daarom is het onmogelijk om regels te maken die rekening houden met nieuwe feiten, technologieën en omgevingen. Mensen veranderen zelf ook, net als hun doelen. Vage regels kunnen flexibel zijn en zijn gevoeliger voor verschillen. Het falen van precisie is de grond voor vaagheid. Vage regels hebben grote ruimte voor discreetheid. Men kan onbewuste kennis gebruiken: dit is kennis die mensen weten maar niet in woorden kunnen omschrijven, zeker niet omschrijven in regels. Intuïtie is een voorbeeld. We hebben een constitutionele bescherming ontwikkeld om vooral ons rechtssysteem te beschermen tegen vage verklaringen. Soms willen we wetten op gebieden waar onze kennis alleen maar onbewust is, zoals seksuele intimidatie.
Vage regels hebben ook een symbolische betekenis. Precieze regels symboliseren eerlijkheid en voorspelbaarheid, maar vage regels laten toe dat men gemeenschapsidealen kan uiten. Aspiraties kan men beter uiten in algemene bewoordingen en abstracte concepten. Het debat over precisie vs. vaagheid in het ontwerp van regels maakt deel uit van een groter debat over de juiste balans tussen formele regels en discretie in het ontwerp van regeringen.
Beleidsmakers kijken naar wanneer men een regel moet maken of juist discreet moet zijn en hoe men een goede regel maakt dat kan helpen doelen te bereiken. Deze vragen zie je eerder in de politiek dan in theorieën, maar er zijn enkele onbereikbare ideeën die zo nu en dan opkomen. De optimale sociale balans gaat om het rationele ideaal van de optimale sociale balans tussen discretionaire macht en controle door formele regels. Regels en discretie hebben deugden en een juiste manier van gebruiken: men kan de noodzakelijke onderscheiden van minder noodzakelijke. Het doel is volgens K.C. Davis om onnodige discretionaire macht, niet om alle discretionaire macht, te elimineren. Het probleem met dit ideaal is hoe je de onnodige componenten kan identificeren. Noodzakelijkheid is geen objectieve standaard, maar een element van macht. De keuze tussen regels en discretie is ook een keuze tussen wie de beslissingen maakt. Een gevecht over de juiste mate van discretie is ook een gevecht over de macht tussen bepaalde actoren.
De perfecte precieze regel: Ronald Dworkin vindt dat een regel best uitzonderingen mag hebben, maar als dat zo is dan is het onnauwkeurig en incompleet om de regel zo simpel te maken, zonder het opsommen van de uitzonderingen. Maar het opschrijven van alle toepassingen en uitzonderingen is onmogelijk. We kunnen ook niet toekomstige situaties meenemen.
De perfecte flexibele regel: dit zet doelen neer, maar specificieert geen instrumenten om ze te bereiken. Het is bijna geen regel, omdat hij zo vaag is dat er bijna niet aan te houden is. De tweede en derde zijn statische idealen, regels die voor alle tijd en situaties werken.
Maar in de politiek kunnen regels nooit stabiel zijn. Mensen die door een regel benadeeld worden zullen hem bestrijden.
De neutrale regel: deze regels beïnvloeden iedereen gelijk en creëren voordelen en nadelen voor verschillende mensen. Regels zijn nooit gemaakt door neutrale wetgevers, maar door onderhandelingen met partijen die kunnen winnen of verliezen. Dit ideaal richt zich op de struisvogel misvatting: alleen omdat we de effecten van een regel voor verschillende mensen niet kunnen zien of voorspellen, kunnen we nog niet aannemen dat verschillende effecten niet kunnen ontstaan.
De perfecte afgedwongen regel: een regel die werkt met onvermijdbare ‘dodelijke’ uitkomsten. Dit ideaal is gerelateerd aan die van de perfecte precieze regel. De afgedwongen regel steekt met onpartijdigheid.
Het maken van regels in de politieke gemeenschap
In de politieke gemeenschap zijn regels niet alleen objecten van politieke conflicten, maar ook van wapens. Mensen vechten met regels om hun doelen te bereiken. Regels worden intern geschreven en zorgen zo voor een tendens richting vaagheid. In de theorie van democratie is het zo dat formele regels onderhandeld worden door vertegenwoordigers van belangen in gekozen wetgevende organen. Wetgevende organen hebben bepaalde kenmerken die hen richting vagere wetgeving sturen. Ze willen herkozen worden en willen conflicten voorkomen. Ze doen dit door het mijden van statuten die duidelijk mensen schaden. Men komt daarom al snel uit bij dubbelzinnige regels en woorden.
Regels worden gemaakt in de wisselwerking tussen degenen die zij regelen en degenen die ze opleggen. Deze wisselwerking zorgt voor een fascinerend fenomeen van politiek: pervers effect. Dit zijn beloningen die onbewust in een regel zijn gebouwd om te voldoen aan deze regel op een manier zodat het nieuwe problemen creëert of het probleem die de regel moet oplossen juist verergert. Ze ontstaan als er een wisselwerking tussen doelen ontstaat, maar een regel beloont of straft maar 1 van deze. Wanneer wij meerdere doelen hebben of ons zorgen maken over meerdere delen van het gedrag, dan zullen regels die maar een dimensie regelen het gedrag verstoren omdat die zorgen dat mensen gaan overdrijven of bezuinigen in andere dimensies. Het fenomeen van pervers effect leidt tot een dynamiek van meer uitgebreide regels. De originele regels worden aangepakt, preciseer gemaakt of uitgebreid. Perverse effecten zullen nooit echt weggewerkt kunnen worden, al is dit de hoop van de perfect precieze regel. Ze zijn echter in zekere mate onvermijdbaar.
In de politieke gemeenschap worden formele regels afgedwongen en geobserveerd volgens de informele manier van denken. Ambtenaren die de regels moeten handhaven en zonodig straffen moeten uitdelen kijken nooit precies naar de formele regels. Ze ontwikkelen informele en zelfs intuïtieve regels over de ernst en schuld van overtredingen. Ze straffen zodat het hun eigen gevoel voor rechtvaardigheid voedt. De vuistregels van deze handhavers worden de wijsheid waarmee overtredingen gemeten worden. Ze kunnen wereldwijd beroemd worden en ook geaccepteerd. Algemene kennis van deze vuistregels is dan ook niet gek. Ze kunnen echter wel de effectiviteit ondermijnen van bepaalde instanties. Vuistregels zijn de schaduwregering achter de formele regels: elke set van regels kan niet bestaan zonder de andere, maar vuistregels moeten in de schaduw blijven om effectief te zijn.
Dit zijn strategieën die afhankelijk zijn van overreding(skracht). Ze veranderen het gedrag van mensen door het doordringen tot hun verstand en hun percepties van de wereld, in plaats van door beloningen en straffen of door toestemmingen en verboden. De meest overtuigende, gecompliceerde en minst goed begrepen manier om gedag te controleren is overtuiging. Overtuiging heeft twee kanten: een vereerde en een gevreesde kant.
De vereerde kant zien we in het feit dat het rationele ideaal uitgaat van redelijke en geïnformeerde beslissingen genomen door individuen. Mensen handelen aan de hand van een reden en niet op emoties, ondoordachte zaken en loyaliteit. Redenering is de basis. Rationele overtuiging wordt geassocieerd met vrijwilligheid. Informatie en kennis voorkomt de behoefte voor geweld omdat ze conflicten kunnen oplossen. Conflicten oplossen door feiten is zeker geen een overblijfsel van de geschiedenis: geweld zie je vaker. Het rationele idee heeft vele beleidsideeën voortgebracht gebaseerd op rationele overtuiging en vrijwillige gedragsverandering. Het rationele ideaal biedt dus een visie van de maatschappij waar conflict tijdelijk en onnodig is, waar geweld vervangen is door discussie en waar individuele handelingen in harmonie worden gebracht door de overtuigende kracht van logica en bewijs.
De gevreesde kant zien we in de woorden ‘propaganda’ en ‘indoctrinatie’. Er zijn twee elementen die indoctrinatie onderscheiden van de processen van onderwijs bedacht in het rationele ideaal: het is bewust manipulatief waar het motieven verstopt van de dader. Het is gemaakt om te zorgen dat zijn publiek iemand anders zijn belangen behartigen gaat, in plaats van de eigenbelangen. Indoctrinatie berooft mensen van hun capaciteit om onafhankelijk te denken. Het beroept zich op angst, onzekerheid of vrees. Het voorkomt rationeel denken. Een voorbeeld hiervan is de controle van Big Brother.
Lindblom: overtuiging als een middel van sociale controle speelt een centrale rol alleen in totalitaire politieke systemen. Hij heeft het over extreme overtuiging: het uitlegsysteem ). Het individu is autonoom, vrij om te onderhandelen en te kiezen op basis van juiste informatie in het rationele ideaal. Maar in het uitlegsysteem is het individu een pop van wie het brein overgenomen is door anderen. De individu kiest alsof het vrijwillig is, maar hij of zij is eigenlijk geregisseerd door anderen. Het doel van overtuiging is hier om actieve reacties uit te lokken en niet passieve gehoorzaamheid. De grens tussen de twee vormen van overtuiging is vaag. Tussen deze twee modellen vinden we het vaste terrein van beïnvloeding.
Het maken van feiten in de politieke gemeenschap
In de gemeenschap kunnen de beide vormen van overtuiging in pure vorm niet bestaan: men zit er ergens tussenin. Het rationele ideaal veronderstelt het bestaan van neutrale feiten: ze beschrijven de wereld, maar zijn er niet voor iemands belangen of het promoten van oordelen. Feiten bestaan echter niet onafhankelijk, aangezien ze aangekleed worden met woorden en cijfers. Het geven van een naam aan iets is een voorbeeld. We moeten informatie wel los zien van propaganda. Feiten zijn geproduceerd in sociale processen. We krijgen de meeste van onze informatie van sociale kennis, niet van het observeren van de wereld. We gebruiken instituties die feiten verzamelen. Zij maken keuzes in het ontwikkelen van informatie. Wetgevers besluiten wie ze bijvoorbeeld als getuige oproepen om te getuigen in rechtszaken. In de rechtbank zijn 2 partijen die bewijzen en getuigen meebrengen. Zij presenteren de zaak anders. Ze willen beide de meest overtuigende weergave van de realiteit voorleggen aan de jury. Er zijn enkele zaken die hier spelen die belangrijk zijn.
Het is moeilijk om een grens te trekken tussen sociale fenomenen, helemaal als het om morele en waarde verschillen gaat. In het politieke leven vecht men vaak op die grenzen en over de grenzen. In de gemeenschap staan deze lijnen constant ter discussie.
Het rationele idee overdrijft de rationaliteit die mensen gebruiken in het gebruik van informatie. Dat mensen geen beslissingen nemen op basis van pure rationele zaken is een punt dat discussie vergt. We worden namelijk beïnvloed door de bronnen van informatie (ras, uiterlijk, sociale manieren van mensen ed.) als door de inhoud. We worden sterk beïnvloed door mensen waar we mee leven en werken. Al deze uitdagingen over het beeld van de mens als een rationeel schepsel gaan over hetzelfde: het vertrouwen op makkelijke voor de hand liggende zaken (zoals stereotypes, groepsnormen, houdingen) is de meest effectieve en goedkoopste manier voor het kiezen tussen alternatieven.
De vraag rest of indoctrinatie werkelijk buiten het domein van de politieke gemeenschap valt. Het is een overtuigende inspanning dat bewust manipulatief is en dat ontworpen is om de belangen van de geïndoctrineerde veilig te stellen. Ook ontneemt het mensen van de capaciteit om onafhankelijke en redelijke beslissingen te nemen. Hoe kan indoctrinatie dan gebeuren in niet-totalitaire maatschappijen? Hiervoor zijn redenen te noemen. Indoctrinatie kan buiten het raamwerk van een eenzijdige of centrale bureaucratie plaatsvinden. Dominante groepen houden hun posities zonder hulp van centrale machten. Lindblom ziet eenzijdige regeringsovertuiging als een criteria van de uitlegsystemen. Machtige indoctrinatie van mensen door bedrijven gebeurt in liberale democratieën, zelfs als de business sector geen 1 actor of een hele regering is. bedrijven indoctrineren burgers om bevoorrechte posities aan te nemen om zowel economische als politieke beslissingen te nemen. Bedrijven hebben een dominante positie in het beheersen van de economie: zij kunnen dit door invloed te hebben over onder meer de media en bepaalde middelen, zoals financiële middelen. Bedrijven verspreiden hun bericht indirect, bv door nieuwsverhalen, tijdschriften en films.
Indoctrinatie kan ook gebeuren door gewoon overheid-burger contact. Dit is meer effectief dan door de media. Het uitlegsysteem suggereert dat indoctrinatie door directe voorziening van informatie in de media gebeurt (zoals speeches, posters en boeken). Maar de overheidsinstellingen en services zijn ook een manier om invloed uit te oefenen. De sociale diensten van de overheid hebben een sterk wapen om het gedrag van mensen te sturen. Sociale werkers kunnen bijvoorbeeld kinderen weghalen uit probleemgezinnen. Sommige service programma’s gebruiken gedrag modificatie technieken om gedrag te straffen of belonen. Gevangenissen geven bijvoorbeeld sigaretten en betere cellen als men zich goed gedraagt. Dit is lastig te onderscheiden van het model van een uitlegsysteem waarin overtuigende inspanningen vragen om actieve reacties en geen passieve gehoorzaamheid.
Indoctrinatie kan ook gebeuren door het achterhouden van informatie en door juist het geven van informatie. Het uitlegsysteem negeert het belang van het achterhouden van informatie voor het beïnvloeden van de publieke opinie en besluitvorming. Het achterhouden van informatie is een fundamenteel en essentieel onderdeel van vele strategieën. Verkopers zijn zo in staat om een stabiele basis voor consumenten te houden en zo op lange termijn stabiliteit en zekerheid voor zichzelf te regelen. Voor de overheid is geheimhouding ook van belang, net als in markten. Dit zien we vooral als het verkiezingstijd is. Daarnaast is het de spil van het defensiebeleid. Het achterhouden van informatie voor het algemene publiek gebeurt zonder formele censuur of classificatie. Zekerheid is een belangrijk deel van de strategie in de politieke gemeenschap. Beleid over onthullingen en het achterhouden van informatie is een belangrijk onderwerp van conflicten.
Overtuiging als een beleidsinstrument wordt vaak gezien of als een neutraal instrument van de wetenschap en de markt of als een gevaarlijk wapen van totalitaire overheden. Het veranderen en bijschaven van informatie is een belangrijk en onvermijdelijk deel van communicatie en een integraal deel van strategisch gedrag.
Het rationele ideaal is vals in het voorwendsel dat indoctrinatie alleen gebeurt als er een enkele politieke autoriteit de propaganda versterkt en bepaalt door middel van communicatie media en scholen.
Indoctrinatie wordt gedefinieerd als de bewuste manipulatie van meningen en voorkeuren en de vernieling of het voorkomen van onafhankelijke oordelen die ontstaan in liberale democratieën.
Dit zijn strategieën die individuen of groepen of organisaties toe staan om zich te beroepen op de macht van de regering voor hun eigen bestwil. Vele politieke eisen kun je lezen in elk recht. Rechten zijn gewoon weer een manier om relaties te regeren en individuele gedrag te coördineren om zo collectieve doelen te behalen. In de politiek zijn rechten een verspreide methode van het articuleren van standaarden van gedrag. Dit vindt plaats in een systeem van het continue oplossen van conflicten.
De discussie over rechten heeft twee brede tradities: positieve en normatieve. In de positieve traditie is een recht een claim ondersteund door de macht van de state. Het is een verwachting over wat iemand kan doen of ontvangen of hoe iemand behandeld wordt. Men beroept zich op de hulp van de staat als dat nodig is. Volgens Holmes zijn wetten de voorspellingen van wat de rechtbanken echt zullen doen. In de normatieve traditie is het lastiger om te weten of een recht bestaat en er zijn vele denkbeelden over hoe we rechten kunnen definiëren. Er zijn twee veronderstellingen: mensen kunnen een recht hebben op iets dat zij niet actief opeisen of waarvoor de staat ze niet zal helpen en rechten komen voort uit van een bepaalde middel die anders is dan de kracht van handhaving.
De positieve biedt in het publieke beleid de handgrepen en een bepaaldheid dat de normatieve niet heeft. Men organiseert zich vaak om de normatieve. Mensen hebben de rechten, zelfs als deze wettelijk nog niet herkend zijn. In de gemeenschap zijn de twee kanten van rechten onafscheidelijk. Wettelijke rechten van echte politieke systemen zijn energiek, beperkt en continue uitgedaagd door normatieve betekenissen van rechten.
Hoe wettelijke rechten werken
Er zijn drie typen rechten. Procedurele rechten werken een proces uit waarin belangrijke beslissingen genomen moeten worden. Het is een recht om een beslissing te hebben die jou raakt, gemaakt op een bepaalde manier. Het is geen recht op een uitkomst van wat soort dan ook (bv dat een werkgever jou moet aannemen). Voorbeelden van procedurele rechten zijn eerlijke procesorde en discriminatie. Substantieve rechten gaan verder dan de procedure in specifieke handelingen en aanspraken. Negatieve substantieve rechten is het recht om iets te doen zonder dat dit beperkt wordt. Het zijn rechten waar maar 1 partij betrokken bij is (enkelvoudig). Positieve substantieve rechten zijn aanspraken op iets of het krijgen van iets. Het impliceert een noodzaak van een tweede partij die de recht verleent.
Al deze drie rechten definiëren relaties. Deze zijn het meest voor de hand liggend in positieve substantieve rechten aangezien het dienovereenkomstige verplichtingen betreft. Procedurele rechten specificeren hoe een partij beslissingen moet maken met respect voor de andere partij. Negatieve substantieve creëren relaties van non-interventie. Als het om de definitie van relaties gaat kunnen deze regels fungeren als sociale reguleringsmechanismen.
Een wettelijke recht bevat drie elementen: een officiële verklaring van het recht (wetsvoorstel, regel, beslissing, contract), een proces voor het bepalen van de betwiste rechten en een oplossing, een manier voor de persoon die het recht heeft om relaties op te leggen die besloten liggen in het recht.
Als je echt iets gedaan wilt hebben, moet je proberen om een formele wettelijke regel te krijgen die het recht definieert, bv via de Grondwet, via het bestuursrecht of via het gewoonterecht of jurisprudentie. Mocht dit niet lukken dan is het ook mogelijk om een nieuwe wet of een amendement te schrijven. Het kan ook via procesvoering: een proces met een grief waardoor individuen en groepen hun claims kunnen laten horen. Of en in welke mate rechters beperkt zijn in het maken van wettelijke beslissingen is de centrale vraag op het gebied van de jurisprudentie. Om te zorgen dat rechten werken als een beleidsstrategie moet er een handhavingmechanisme zijn. Met regels en aansporing ligt de primaire verantwoordelijkheid voor het monitoren van gedrag bij de regering. Met rechten ligt de primaire verantwoordelijkheid voor het monitoren bij degene die het recht bezit. Met regels is monitoren bedoeld om overtredingen te vinden voordat ze schade aanrichten, maar met rechten is het zo dat een gekrenkte partij vaak een claim heeft over schade.
Men moet nadat een claim is ingediend en de zaak gewonnen is, ook nog zeker weten dat de persoon die schade had toegerekend nu wel echt het recht verleend aan de ander. Systemen van rechten leunen op legitimiteit om mensen te bewegen om vrijwillig zich aan de wetten te houden. Soms zien we de strategie die voor de rechten wordt gebruikt als top down: een wetgever maakt een nieuwe wet of een rechtbank maakt een beslissing dat vanaf dan altijd geldt voor bepaalde mensen. Rechten in de gemeenschap zijn niet zozeer simpele mechanismen. Net als regels, aansporingen of een andere beleidsstrategie zijn ze gevormd door de strategische samenspel tussen politieke actoren.
De normatieve basis van wettelijke rechten
Rechtbanken kunnen alleen die eisen als rechten articuleren die individuen of organisaties als rechten hebben geformuleerd. Mensen halen hun ideeën over rechten van verschillende bronnen, bijvoorbeeld van officiële verklaringen (grondwet) en van onderwijs over de overheid en rechten, maar ook van onze morele filosofie. Als wettelijke regels niet overeenkomen met de natuurlijke regels dan zullen de natuurlijke rechten volharden omdat ze onvervreemdbaar zijn. Het idee van morele rechten zorgt voor een discrepantie tussen wettelijke rechten en morele rechten.
Hoe mensen problemen conceptualiseren als juridische grieven is een van de grootste mysteries van de sociale wetenschappen. Tijdens het maken van wettelijke rechten worden niet alleen eisers gemotiveerd door normatieve betekenis van rechten. Rechters beroepen zich ook op morele idealen en normen. Dit zien we vooral in aansprakelijkheidsrecht. Veel van dit recht leunt op het idee van een ‘redelijk mens’. Rechters rechtvaardigen hun beslissingen door te wijzen op wat de burgers willen, het publieke belang en fatsoen. Normatieve betekenissen zijn net als de zwaartekracht: trekken en duwen aan de wettelijke rechten.
Steeds als rechters afwijken van de traditie, of om nieuwe rechten taken te creëren of om oude te beperken, dan rechtvaardigen zij de beslissing met retoriek over veranderde sociale condities. De wet kon de sociale veranderingen dan niet goed genoeg bijhouden. Men schetst vaak een beeld van de maatschappij. De beelden van de maatschappij rechtvaardigen dan de beslissing, en niet zozeer de logica. De beelden zijn dan de inspiratie van de wettelijke beslissingen. Naast de rechters beslissingen gaan deze beelden ook op andere punten in het systeem de implementatie van rechten binnen. Advocaten gebruiken hun eigen normen van de wet in hun vuistregels. Ze vergelijken zaken met hun eigen idee van wat normaal is.
De politieke basis van wettelijke rechten
In het markt model komt het publieke belang uit het individuele najagen van zelfbelang. Individuele burgers helpen de maatschappij om het geheel aan democratische wetten te creëren en verdedigen op het moment als zij op hun eigen individuele rechten een beroep doen. In de gemeenschap is het echter zo dat justitiabelen niet simpel voor de rechtbank verschijnen als uitwisselbare vertegenwoordigers van abstracte zaken. Zaken zijn wedstrijden tussen twee mensen die bepaalde posities in de maatschappij hebben die hen meer of minder macht geven in de rechtbank.
We kunnen de wedstrijden beschrijven als het hebben van geconcentreerde of verspreide belangen. Geconcentreerde belangen in zaken zijn partijen die de rechtbank vaak gebruiken in de loop van hun dagelijkse leven: herhaalde spelers noemt Marc Galanter deze. Herhaalde spelers kunnen vele zaken hebben lopen en meer gaan lopen in de toekomst. Ze hebben niet zo’n belang bij de uitkomsten, maar willen juist een algemene machtige positie behouden. Ze willen bijvoorbeeld liever een verklaring van een recht krijgen dan een geschil winnen. Ze willen ook hun lange termijn doelen behalen.
Verspreide belangen zijn mensen wie de rechtbank zelden of sporadisch gebruiken: enkelingen. Deze zijn gericht op de specifieke rechtszaken. Ze hebben er ook belang bij aangezien de uitkomst hun leven kan beïnvloeden. Ze gebruiken compromissen en willen snel de rechtszaken eindigen. Ze geven ook meer om de tastbare uitkomsten van het geschil.
Wat echt belangrijk is, is de relatieve concentratie van tegenstrijdige belangen in een enkele geschil. Er zijn veel zaken tussen enkelingen, maar de meesten zijn tussen een herhaalde speler en een enkeling. De partijen zijn dus niet gelijk voor de wet,. Er is een verschil in middelen (vooral financieel) en wettelijk talent, maar ook in onderhandelingsmacht (hoeveelheid en soort middelen).
Het voortdurende structuren van de strijdende partijen gebeurt op verschillende manieren. Belangengroepen gebruiken bewust de term ‘test zaken’ als strategie om rechten te herdefiniëren van hun leden. Op deze manier zoeken ze naar eisers met een hoog potentieel om te winnen. Belangengroepen kunnen ook een geschil structureren zodat een organisatie of meerdere organisaties de eisers of verdedigers worden. Als mensen vertegenwoordigd worden door andere organisaties (bv vakbonden) dan wordt het wettelijk systeem minder een democratische institutie waar individuen zelf de hulp inroepen van publieke autoriteiten voor hun eigen belang. Men maakt zich zorgen of de organisaties de belangen van individuen wel echt vertegenwoordigen.
De leiders van collectieve rechtszaken kopiëren vaak de strategieën van wetgevende politiek in het construeren van hun eisers. Susan Olsen identificeert twee strategieën: het stapelen van de eisers. Dit betreft het kiezen van individuen met de beste kenmerken voor succes en het vergaren van een substantieel aantal eisers, gebaseerd op de theorie dat het getal de jury beïnvloedt. Ticket balanceren betreft het combineren van individuele eisers en organisaties die verschillende kieskringen vertegenwoordigen binnen een grote belangengroep. Beide strategieën zijn manieren om de normatieve beroepen van een positie te verbreden.
Werken rechten?
Dit ligt aan wat we met ‘werken’ bedoelen. Rechten werken niet op een mechanische manier zoals omschreven aan het begin van dit hoofdstuk. Rechten zijn minder direct dan het simpel opleggen van nakoming met wettelijke normen.
De doordringbaarheid van wettelijk gedefinieerde regels naar normatieve concepten van rechten is de grote impuls voor politieke mobilisatie. In een poging om reeds bestaande regels toe te passen zet berechting conflicten over kleine feiten van specifieke geschillen om in grote principes van wetten. Individuele geschillen worden gegeneraliseerd waardoor het geschil gepolitiseerd wordt en uit het gebied van persoonlijke problemen wordt gehaald.
Het systeem van rechten en procesvoering wordt echter wel bekritiseerd vanwege het fragmenteren van grote sociale conflicten in geschillen tussen enkele partijen. Het klassieke rechten model is gericht op discrete handelingen van identificeerbare partijen. Publiekrechtelijke procesvoering is gericht op het veranderen van een systematisch patroon in een groot gebied van publiekrecht. De verdediger is vaak een instituut of een grote bureaucratie. Het doel van dit soort geschillen is niet alleen het vinden van een oplossing voor een geschil in het verleden, geven van compensatie of het winnen van nakoming met een specifieke standaard of gedrag, maar ook het transformeren van de manier waarop een institutie werkt.
Instituties zijn hier echter op tegen. Zij willen hun autonomie houden en zijn tegen het meedoen van rechters in grote institutionele monitoren. Er kunnen wel groter veranderingen plaatsvinden, maar alleen als de belangrijke politieke actoren er klaar voor zijn en bereid zijn om zelf veranderingen door te voeren. Anders werkt het niet. Rechten zijn ook geen instrumenten, ze opereren niet mechanisch en consistent. Ze zijn afhankelijk van en onderworpen aan het grotere politiek. Hun meest onderscheidende kenmerk is dat ze kansen bieden voor dramatische rituelen die de interne regels van een maatschappij en de categorieën van lidmaatschap bevestigen of herdefiniëren.
Dit zijn strategieën die de inhoud van beslissingen veranderen door de macht van besluitvorming te verplaatsen naar andere mensen. Dit hoofdstuk gaat over beleidsoplossingen dat het hervormen van een besluitvormingsproces met zich mee brengt, of wat men ook wel noemt constitutioneel techniek. Verschillen typen van collectieve besluitvormingsprocessen brengen verschillende uitkomsten. De metafoor van mechanisme is dan ook dat de inhoud van beslissingen wordt gevormd door de structuur van een proces op een zo te zien automatische manier.
Amerikanen hebben altijd de keuze gehad hoe ze hun overheid gingen vormen. Daarom zien ze een structuur nu ook als iets dat bij uitstek veranderbaar is in plaats van altijd vast. Het gaat echter veelal om te veranderen wie de beslissingen maakt en wie macht over iets heeft. In het vernaderen van de besluitvormingsstructuur staat wel iets op het spel, namelijk de macht om de sfeer van het beleid te beheren en controleren. Een roep om herstructurering is altijd een roep om het herverdelen van de macht.
Elke keuze over de structuur van het gezag kan onderzocht worden vanuit twee perspectieven: laat het de treinen op tijd lopen? Oftewel: werkt het om het nominale probleem op te lossen? Dit is het niveau waarop de meeste beleidsevaluatie plaatsvindt. Maar de formulering van het probleem staat nooit echt vast en is voor iedereen anders. Wat is de aard van de gemeenschap dat wordt gevormd door het type gezagsstructuur dat gebruikt wordt om het probleem op te lossen? Wie is het recht gegeven om beslissingen te nemen over het probleem? Wien zijn stem geldt zowel voor het kiezen van leiders als voor het kiezen van beleid. Wie is onderschikt aan wie?
We kunnen nu kijken hoe de constitutionele techniek werkt in verschillende variaties. Deze variaties zijn terugkerende zaken in de Amerikaanse politiek: verander het lidmaatschap van de besluitvormingsorgaan, verander de omvang van de besluitvormingsorgaan en verschuif de focus van besluitvorming tussen de federale, staat en lokale overheden.
Het lidmaatschap
De kwaliteit en de belangen van de mensen die beslissingen maken vormen de verschillende beslissingen die ze nemen. Dit werkt op twee niveaus in Amerika: het veranderen van de samenstelling van het electoraat (de kiezers) dat beslist over de vertegenwoordigers, of het veranderen van de identiteit van deze vertegenwoordigers zelf. De eerste gaat om de lidmaatschap van een groep stemmers, de tweede om de lidmaatschap van de groep ambtsdragers.
Er zijn altijd groepen mensen die niet mogen stemmen, zoals kinderen. Exclusies zoals deze noemt men kiezers kwalificaties. De staat heeft een legitiem belang in het bepalen van deze kwalificaties. Strijd om de samenstelling van het electoraat is een contant onderwerp van beleidsconflicten. Ras en etniciteit als criteria voor de competentie van burgers is lang een van de centrale issues geweest in de Amerikaanse discussie over het recht om te stemmen.
Ook over de ambtsdragers is veel discussie. Het gaat om de wetgevers of uitvoerders die de belangen van hun kiezers vertegenwoordigen. Door het veranderen van of de identiteit van de vertegenwoordigers of de mogelijkheid van kiezers om hen te controleren kunnen we de verschillende beslissingen veranderen die zij maken.
Het vertegenwoordigen van kiezers kan meerdere betekenissen hebben: beschrijvende vertegenwoordiging betekent dat vertegenwoordigers die belangrijke demografische kenmerken delen met hun kiezers kunnen ook het beste hun belangen vertegenwoordigen. Mensen denken, voelen en redeneren hetzelfde. Substantieve vertegenwoordiging gaat uit van vertegenwoordigers die belangrijke beleidsovertuigingen en doelen delen met hun kiezers en daarom hun het beste kunnen vertegenwoordigen. Het gaat niet om uiterlijk, maar om waar om wie zij zorgen, wiens belangen ze najagen.
De centrale test van vertegenwoordiging is toch uiteindelijk niet of vertegenwoordigers demografische kenmerken delen met kiezers, maar of ze verantwoordelijk zijn voor hun kiezers. Het is lastig om via het ras van mensen met vertegenwoordiging te werken. belangen van elke persoon of groepen zijn altijd multidimensioneel en een vertegenwoordigersysteem die opgezet is door rekening te houden met maar 1 kant negeert de belangen die aan andere kanten gedefinieerd zijn. Er zijn bijvoorbeeld donkere huiseigenaren en donkere huurders en bijvoorbeeld vrouwen die werkgevers zijn en vrouwen die werknemers zijn. Hun belangen zijn allemaal anders, terwijl ze van hetzelfde ras of geslacht zijn.
Ook is het zo dat het eindeloos door kan gaan met beschrijvende vertegenwoordiging: moet elke etnische groep vertegenwoordigd worden in een eigen groep? En waar is de grens: stop je bij Mexicaans en Amerikaans of zijn de Mexicaans-Amerikanen ook een groep? Volgens de rechter Stevens moet men kijken naar historische aspecten. Er is nog een oplossing om bepaalde groepen belangen te vertegenwoordigen dat ook vaak geprobeerd is in Amerika. In plaats van dat men probeert om direct gelijkheid voor zwakke politieke groepen in de dominante instituties te krijgen, kan men ook alternatieven creëren of parallelle instituties om deze te vertegenwoordigen. Zo heeft de regering ooit eens ‘gemeenschap actie bureaus’ opgericht om federale subsidies voor job training, omscholing en andere antiarmoede programma’s te ondersteunen.
Veranderen van de omvang
James Madison schreef in de Federalist Paper no. 10 dat groter beter is. Hij heeft hier 3 argumenten voor: aangezien zelfs een kleine gemeenschap een bepaald minimum aantal van vertegenwoordigers nodig heeft, het aantal van hen wordt proportioneel groter in een kleine gemeenschap dan in een grotere. De proportie van de algemene bevolking die een ambt bekleden is gelijk in zowel kleine als grote gemeenschappen. Daarom zegt hij dat een grotere gemeenschap meer opties heeft voor ambtenaren en een grotere kans op de beste keuze. Een kleinere gemeenschap moet mensen kiezen uit hun midden, maar ze kunnen dan de minder gekwalificeerde mensen uitkiezen omdat ze gewoon geen andere keuze hebben.
Madison dacht dat het moeilijker is voor een onwaardige kandidaat om te winnen van een groter aantal mensen dan van een kleiner aantal. In grotere groepen weten de mensen dat hun stemmen minder zwaar tellen, zodat ze dus minder cruciaal zijn. Hoe groter de gemeenschap is, hoe groter de variëteit van partijen en belangen en hoe minder de kans is op een meerderheid van de leden die een gemeenschappelijk belang heeft of een motief om de rechten van andere burgers aan te vallen.
Toch kiest men in de Amerikaanse cultuur ook wel vaak voor besluitvorming in kleine groepen. Kleine groepen worden gezien als duidelijke weergaven van de menselijke waarden. Het is gebaseerd op persoonlijke, face-to-face relaties in plaats van bureaucratische kennis. Kleine groepen kunnen oplossingen bedenken met flexibiliteit en informele oplossingen, als ook met loyaliteit en kameraadschap om verschillen onderling weg te werken. Kleine groepen zijn ook meer bevorderlijk voor rationeel overleg omdat een klein aantal mensen met elkaar kan praten, luisteren, discussiëren, argumenteren ed.
Stone vindt dat er nog een ander argument is waarom kleine politieke districten wel werken. Kleine groepen werken wel niet omdat ze (klaarblijkelijk) betere beleidsbeslissingen produceren, maar omdat ze grotere mogelijkheden voor individuele participatie geven. Madison redeneert: een kleiner gebied heeft een grotere ratio van ambtenaren vs burgers dan een groter gebied. Participatie is gewaardeerd voor de mate van ervaring het geeft aan individuen en voor de relatie het opricht. Als er meer participatie is dan is er meer dialoog en overleg, meer kans op vertrouwen en loyaliteit en het oplossen van conflicten met een maximale overweging van alle belangen.
Een structuur van macht zoals kleine of grote gebieden moet niet gezien worden als een goed, maar als een middel om tot een gewenst einde te komen. Ook is het zo dat kleine gebieden beter zijn in het leveren van services zoals bescherming door de politie, maar dan grotere gebieden beter zijn in het zorgen voor nationale veiligheid. Het gaat er niet om of klein of groot mooier is, maar om wie dominant is in elke situatie. Het verborgen verhaal in elke strijd tussen klein en groot ligt in de strijd om de bijzondere belangen. Madison probeerde te voorkomen dat elke partij de publieke belangen of de belangen van anderen zou opofferen voor de eigen passies en belangen. Volgens hem is een partij of een minderheid of een meerderheid van burgers. De publieke belangen zijn voor Madison niet noodzakelijk hetgeen wat een meerderheid wil. Deze wil kan tegenovergesteld zijn aan de gemeenschapsbelangen. Madison had vele minder- en meerderheden kunnen noemen, zoals blank-donker, man-vrouw, gemiddelde-briljante mensen ed., maar hij noemde alleen maar eigendom. De meest algemene en duurzame bron van partijen zijn de verschillende en ongelijke verdeling van de eigendommen. Degene die ze hebben en degene die geen eigendom hebben, hebben verschillende belangen in de maatschappij. Hij probeert dus eigenlijk om te voorkomen dat de arme en zonder eigendom zittende meerderheid gaan samenwerken om de rijkdom en bezit te verdelen en gelijk te trekken.
Oftewel: een inspanning om de economische elites ervan te overtuigen de Grondwet te ondersteunen door hen te garanderen dat hun eigendom van hen zal blijven als ze het regime dus steunen. Madison probeerde dus eigenlijk de macht in de handen van een bepaalde minderheid te houden.
Veranderen van federalisme
In een federaal systeem kennen ze problemen met centralisatie en decentralisatie. In een systeem met vele delen zal elk deel steeds minder mensen omvatten en visa versa: een perfect gecentraliseerd systeem heeft alleen maar 1 grote unit die beslissingen neemt voor iedereen. Politieke argumenten over federalisme zijn erg abstract en figuurlijk. Decentralisatie legt macht in handen van de mensen die dicht bij de problemen staan. De staat is een politiek laboratorium voor het experimenteren met nieuwe ideeën voordat ze op de hele natie worden toegepast.
Voorstanders van centralisatie vinden dat het neerleggen van gezag in vele kleine delen zal
leiden tot het domineren door lokale elites, het beleid zal hetzelfde blijven en weinig of geen verdeling van macht of rijkdom zal ontstaan. Op het oppervlak discussiëren veel politici en advocaten in termen van relatieve competentie van federale en staatsoverheid. Federalisme is dan meer een zaak van omvang en aantal besluitvormingsdelen: het is dan een zaak om macht. Hoe de verschillende delen aan elkaar verbonden moeten worden is dan erg lastig: wie moet gezag over wie krijgen? Het is een vorm van paradox: het combineert autonomie van de verschillende onderdelen met centrale autoriteit van nationale instituten. Deze combinatie van tegengestelde principes kan met woorden opgericht worden, maar dit verlicht de druk nog niet. Vele hebben het echter al wel op papier geprobeerd te zetten.
Het cruciale punt in de beleidspolitiek is niet of een bepaalde verdeling van macht tussen federale delen, staat en lokale regeringen voor goede oplossingen zorgt, maar hoe dit zowel de politieke gezag als de materiële uitkomsten verdeelt. Is er wel een verschil tussen de verdelende uitkomsten van gecentraliseerde en gedecentraliseerde systemen? De federale regering zorgt vaak voor de verdeling. Dit komt omdat zij een brede belastingbasis hebben, die groter is dan die van de staten en steden. Een tweede reden is dat steden en staten relatief doordringbare grenzen hebben. Als zij proberen om te herverdelen dan kunnen individuen en bedrijven hun gebied verlaten om zo de hoge belastingen te ontduiken. De federale regering heeft redelijke ondoordringbare grenzen: mensen kunnen het land niet zomaar uitvluchten.
Dit staat haaks op wat Madison heeft gezegd. Hij ging ervan uit dat de krachten die inkomen en eigendom gelijkmaken minder succeskansen hebben in grote nationale gebieden, waar het moeilijk is om een meerderheid te vormen. Maar hierboven zeggen we nu juist dat herverdeling makkelijker is op het nationale niveau omdat dat het enige niveau is met een soort van populatie in gevangenschap die geen kant op kan.
Het effect van groei zorgt dat er meer restricties komen voor bijvoorbeeld de minderheden en de armen. De keuze om macht te verdelen om zo de groei van de lokale of staatsniveaus te beheersen beïnvloed de manier waarop voordelen en lasten van de groei verdeeld worden over de gemeenschappen. Groei zal ooit eens ergens gebeuren. Zolang als lokale gemeenschappen gezag behouden, kunnen zij de lasten van de groei verplaatsen. De eerste gemeenschappen die exclusief beleid zullen uitvaardigen zijn momenteel al de rijkste en ‘witste’. Lokale controle zal hierdoor alleen maar de verschillen tussen de gemeenschappen verharden. Als je deze macht naar de hogere niveaus verplaatst dan zal dit de mogelijkheid verhogen dat groei eerlijke verdeeld wordt over de gemeenschappen. Hogere niveaus van de overheid hebben meer kansen op het effectief herverdelen tussen de delen. Argumenten om gezag naar een hoger niveau te verplaatsen zijn ingebed in termen van efficiëntie, rechtvaardigheid of publiek belang.
Politiek wordt gelijk geschaald met rationele besluitvorming. Politiek is chaotisch, onvoorspelbaar en een obstakel voor beleid. Beleid is potentieel een gebied van rationele analyse, objectiviteit, trouw aan de waarheid en een achtervolging van welzijn van de gehele samenleving. Om beleid uit politiek te halen zegt eigenlijk dan analyse en politiek twee aparte en onderscheidende activiteiten zijn. Charles Lindblom gelooft niet dat ze vaak apart zijn. Er zijn twee kanten: eerst heb je rationele analyse vormen die iets meer als politiek zijn. Lindblom kwam bijvoorbeeld met een minder ambitieuze vorm van rationele analyse, namelijk doormodderen of incrementalisme waarin beleidsmaker vele kleine doelen formuleren en alleen maar een aantal alternatieven bekijken. Amitai Etzioni kwam met gemixte scannen dat de fundamentele rationalistische besluitvorming combineert met incrementalisme.
Dan heb je ook modellen van politiek die iets meer analyse zijn. Beleidsmaken is hier een sequentieel proces, ook al denkt niet iedereen dat in de praktijk al deze stappen keurig worden doorlopen. De werkelijke procesvorming wordt gezien als een benadering van de norm met af en toe of zelfs frequente afwijkingen.
Stone vindt dat beredenerend analyseren noodzakelijk politiek is. Het gaat altijd om de keuzes om iets te op te nemen of juist niet en om de wereld te zien op een bepaalde manier terwijl andere manieren beschikbaar zijn. beleidsanalyse is politieke argumenteren en visa versa.
Metaforisch vs. Berekend redeneren
Het rationele model van besluitvorming is redenering door berekenen. Het gaat om het schatten van de consequenties van handelingen, waaraan waarden worden toegerekend en de handelingen met de beste resultaten berekend worden. Rekenen kan niet gebeuren tot dat we zaken gecategoriseerd hebben. Categorieën zijn menselijke mentale constructies in een wereld dat een steeds continuüm, of voortzettingen, heeft. De wereld bestaat uit voortzettingen, geen categorieën. De categorieën zijn door de mens gemaakt; de natuur heeft ze niet en kent alleen een voorzetting. Waar mensen om vechten en om geven zijn interpretaties van persoonlijkheid, oorlogen en economieën.
Als we een voortdurende wereld zien dan is er een oneindige keuze over hoe te classificeren. Beleid gaat steeds over classificatie en differentiatie, over hoe we (zouden) moeten classificeren in een wereld waar categorieën niet gegeven zijn. Politiek redeneren is daarom een redenering over gelijkheid en verschillen, van goed en slecht of goed en kwaad. De beredenering is secundair. Beleidsargumentatie gaat over het al dan niet opnemen van iets. Al de vormen van probleem definitie in deel 3 van het boek zijn technieken om te classificeren. Het beredeneren door rekenen wordt alleen pas belangrijk in politiek als er categorieën bedacht zijn.
Politieke redenering als strategische vertegenwoordiging
Politiek argumenteren is deel van een strijd om controle. Politieke redenering is metaforisch en dit zien we in drie elementen die het onderscheiden van pure poëtische metaforen. de inzet is hoger: dichters proberen het publiek te overtuigen van de juistheid van een metafoor, maar politieke actoren vechten om het beheren van de onmiddellijke en concrete beleidsresultaten. Politieke redenering is deel van een wedstrijd over beleid, daarom is het altijd gericht tot een gewelddadig publiek.
Een politieke metafoor heeft altijd een tegenstander, een vechtende metafoor. Deze tegenstander kan bijvoorbeeld de huidige status zijn, de normale manier van het kijken naar zaken of wat een gemeenschap voor lief neemt. Maar het kan ook een specifieke tegenstander zijn zoals een politieke actor die alternatieve metaforen verdedigt. Politieke redenering is strategisch. Het is ontworpen om kieskringen te ontwerpen, om oude allianties te breken en nieuwe te creëren en om mensen tot actie te krijgen.
Paradoxen van beleid
In een wereld van continuüm zijn de grenzen erg onstabiel. Op elke grens is het dilemma van classificatie: wie of wat hoort aan welke kant? In het beleid van de politiek roepen deze dilemma’s intense passies op omdat de classificaties voordelen en nadelen, beloningen en straffen en macht of geen macht verlenen. Elke type van beleidsoplossing zoals neergelegd in deel 4 kan gezien worden als een manier om grenzen op te zetten en te behouden.
De waarde van politieke argumenten en redenering
Politieke redenering is een proces van overtuiging. De zoektocht voor criteria om classificaties te rechtvaardigen leidt ons tot het articuleren van wensen, voorkeuren en visies. Politieke redenering ziet eruit alsof het geen grenzen heeft, maar het dwingt ons toch om samen te werken met een publiek, om anderen te overtuigen en verder te kijken dan onze eigen wil voor gronden voor handelingen. In het proces van het articuleren van een redenering laten we elkaar zien hoe we de wereld zien.
Add new contribution