Artikelsamenvatting bij Europese grondrechten en het Nederlandse bestuursrecht van Barkhuysen en Van Emmerik - 2016

Wat is het toepassingsbereik van art. 6 EVRM?

Artikel 6 EVRM is door het EHRM ontwikkeld tot een van de belangrijkste verdragsrechten. In het Golder-arrest las het Hof een recht op toegang tot de rechter in dit artikel. Daarnaast legt artikel 6 EVRM ook positieve verplichtingen op aan de overheid om het rechtsstelsel zo in te richten dat aan alle garanties van het artikel kan worden voldaan.

Het EHRM gebruikt een autonome, van nationale rechtstelsels onafhankelijke, uitleg, om de reikwijdte van het artikel te bepalen. De verschillende waarborgen van een eerlijk proces gelden bij de vaststelling van ‘civil rights and obligations’ (burgerlijke rechten en verplichtingen).

Burgerlijke rechten en verplichtingen

Hieronder vallen volgens het EHRM bijna alle civielrechtelijke en bestuursrechtelijke geschillen. Het gaat daarbij om naar nationaal recht erkende of verdedigbare rechten en verplichtingen. Sommige geschillen vallen hier juist niet onder, bijvoorbeeld geschillen inzake de toelating en uitzetting van vreemdelingen en de uitoefening van politieke rechten.

Voor de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM is vereist dat in de betreffende procedure rechten moeten worden vastgesteld. Toch is artikel 6 ook van toepassing op voorlopige voorzieningsprocedures. Het artikel is echter niet automatisch op alle voorlopige voorzieningsprocedures van toepassing, er is gekozen voor een ‘ja, tenzij’-benadering. Hiervan is wel sprake als het gaat om een geschil over rechten die in zowel de bodem- als in de voorlopige voorzieningenprocedure als ‘burgerlijk’ in de zin van artikel 6 kunnen worden gekwalificeerd. Vastgesteld moet kunnen worden dat de voorlopige voorziening feitelijke burgerlijke rechten en plichten vaststelt.

Het EHRM neemt vrij snel aan dat artikel 6 EVRM van toepassing is. De toepasselijkheid moet echter van geval tot geval worden beoordeeld.

Criminal charge

Het EHRM gebruikt ook ten aanzien van de uitleg van het begrip strafvervolging uit artikel 6 EVRM een autonome uitleg. Als echter een bepaalde sanctie naar nationaal recht als strafrechtelijk wordt gekwalificeerd, is er om die reden sprake van strafvervolging. Daarnaast zijn de aard en zwaarte van de sanctie en de aard van de overtreding van belang.

Het opleggen van een bestuurlijke boete is te beschouwen als strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM, ook al valt deze sanctie in de meeste nationale rechtsstelsels niet onder het strafrecht. Dit geldt eveneens voor de fiscale boete.

Als er sprake is van strafvervolging gelden naast de procedurele eisen van lid 1 van artikel 6 ook de eisen van het tweede en het derde lid: de onschuldpresumptie en het recht op adequate verdediging en taalhulp. Tegen het opleggen van een sanctie die strafvervolging inhoudt moet dus rechterlijk beroep conform artikel 6 lid 1 EVRM openstaan en aan de eisen uit lid 2 en 3 worden voldaan.

De vereisten voortvloeiende uit artikel 6 EVRM zijn van groot belang voor ons land, waarin bestuurlijke boeten vaak voorkomen. Bestuursrechtelijke sancties die een zuiver reparatoir karakter hebben en niet gericht zijn op leedtoevoeging en afschrikking (last onder dwangsom of bestuursdwang bijvoorbeeld) vallen niet onder ‘strafvervolging’ en dus niet onder de bescherming van artikel 6 EVRM.

Wie kunnen een beroep doen op artikel 6 EVRM?

Zowel natuurlijke als rechtspersonen kunnen zich beroepen op de garanties van artikel 6 EVRM. Het individuele klachtrecht bij het EHRM staat niet open voor publiekrechtelijke rechtspersonen. Dit staat open voor natuurlijke personen, groeperingen en niet-gouvernementele organisaties die stellen slachtoffer te zijn van een schending van een EVMR-bepaling, zie artikel 34 EVRM.

Milieuorganisaties kunnen zich alleen beklagen over schendingen van het EVRM, als deze ten opzichte van deze organisaties zelf zijn gepleegd. Zij moeten zelf het slachtoffer zijn.

In Nederland staat het recht op toegang tot de bestuursrechter op grond van artikel 8:1 jo. 1:2 Awb wel open voor rechtspersonen.

Hoe wordt toegang tot de rechter verkregen?

Het EHRM las vrij snel een recht op toegang tot de rechter in artikel 6 EVRM. Daarna werd geoordeeld dat de toegang tot de rechter ook effectief moet zijn, bijvoorbeeld middels gefinancierde rechtsbijstand.

Een verdragsstaat mag beperkingen stellen aan het recht op toegang tot de rechter, bijvoorbeeld wat betreft handelingsonbekwamen.

Een duidelijke toegang en geen onnodige drempels

Het stelsel van toegang tot de rechter moet voldoende duidelijk zijn, anders is er sprake van een schending van artikel 6 lid 1 EVRM. Het moet mogelijk zijn om een zaak in volle omvang voor te leggen aan de rechter. Het niet meer aan de orde stellen van een in beroep niet aangevochten onderdeel van een besluit is wel toelaatbaar.

Daarnaast betekent een effectieve toegang tot de rechter tevens dat er geen onnodige drempels mogen worden opgeworpen. Hierbij kan gedacht worden aan het hanteren van termijnen, waardoor het recht op toegang tot de rechter onnodig belemmerd wordt. Het beperken van het recht op toegang tot de rechter middels formaliteiten en ontvankelijkheidsvereisten moeten een legitiem doel dienen en er moet sprake zijn van evenredigheid tussen het doel en het middel.

Verjaringstermijn

Het recht op toegang tot de rechter kan ook beperkt worden door verjaringstermijnen. Het EHRM heeft in de zaak Stubbings geoordeeld dat de gestelde termijnen niet de kern van het recht op toegang van de klagers aantastten en dat hiermee de rechtszekerheid gediend was. Het Hof sluit echter niet uit in de toekomst een andere benadering wenselijk is. Meestal wordt de nationale autoriteiten een beoordelingsmarge gelaten. In enkele gevallen heeft het Hof echter geoordeeld dat bepaalde verjaringstermijnen te star en hierdoor in strijd met artikel 6 EVRM waren.

De termijn van zes weken in het bestuursrecht zal niet stuiten op bezwaren in het licht van het EVRM.

Financiële drempels

De gang naar de rechter kan ook gefrustreerd worden door financiële drempels. Een stelsel van zekerheidsstelling voordat in beroep kan worden gegaan zal inbreuk maken op artikel 6 EVRM. In sommige uitspraken is bovendien bepaald dat ook de hoogte van de griffiekosten of de regeling van proceskostenveroordeling het recht op de toegang kan aantasten.

De omvang van de rechterlijke toetsing

De kwestie van de omvang van de rechterlijke toetsing hangt nauw samen met het recht op toegang tot de rechter. De rechter heeft op grond van artikel 6 EVRM namelijk de bevoegdheid alle voor het geschil relevante feiten en het recht te onderzoeken. Een erg terughoudende toetsing van de feitenvaststelling is mogelijk niet toegestaan volgens het EHRM. Deze kwestie bevindt zich in de gevarenzone van artikel 6 EVRM, maar is niet zonder meer ongeoorloofd. Er moet dan sprake zijn van een overtuigende rechtvaardigingsgrond. Ingeval van ‘strafvervolging’ mogen strengere eisen aan de feitenvaststelling worden gesteld, mede gezien in het licht van de onschuldpresumptie van lid 2 van artikel 6 EVRM.

Het EVRM verplicht niet tot ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden buiten de grenzen van het geschil en ook niet tot ambtshalve toetsing waarbij buiten de grenzen van het geschil wordt getreden.

Artikel 6 en 13 EVRM vereisen volgens het EHRM geen effectief nationaal rechtsmiddel tegen formele wetgeving. Soms moet er wel een voorlopige voorzieningenprocedure openstaan als dit nodig is ter voorkoming van onomkeerbare schade.

Onafhankelijkheid en onpartijdigheid

In het arrest Benthem oordeelde het EHRM dat het Kroonberoep niet voldeed aan de eis van behandeling door een onpartijdige en onafhankelijke rechterlijke instantie. Naar aanleiding van deze uitspraak is het Kroonberoep afgeschaft en direct beroep opengesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

In de zaak Kleyn oordeelde het Hof dat de combinatie van rechtsprekende en wetgevingsadviserende functies door staatsraden bij de Raad van State niet in strijd komt met het recht op behandeling door een onpartijdige en onafhankelijke rechter in de zin van artikel 6 lid 1 EVRM. Het is in bepaalde omstandigheden echter wel mogelijk. Hiervan is sprake als in de adviseringsfase een ‘same case’ aan de orde is als in de rechterlijke fase.

De redelijke termijn

Een geschil moet op grond van artikel 6 lid 1 EVRM binnen een redelijke termijn worden behandeld. In de zaak Schouten en Meldrum was de redelijke termijn geschonden, omdat het ruim drie/vier jaar duurde voordat de rechter definitief uitspraak deed. Belangrijk is dat de redelijke termijn al in de bestuurlijke voorfase begint te lopen: op het moment dat er van een geschil sprake blijkt te zijn. De fase van tenuitvoerlegging van een vonnis kan ook meetellen.

De duur van een prejudiciële procedure telt niet mee voor de redelijke termijn.

Een eerlijk proces

Uit het recht op een eerlijk proces kunnen nog een aantal nadere procedurele garanties worden afgeleid. Deze hangen deels samen met het beginsel van ‘equality of arms’. Dit is het recht voor de burger om met dezelfde wapenen als de overheid te kunnen procederen.

Het EHRM heeft bijvoorbeeld uit artikel 6 EVRM de positieve verplichting voor de rechter afgeleid om processtukken te verstrekken aan de klagende burger. In een ander geval stelde de EHRM dat de onmogelijkheid voor de klager om te reageren op een deskundigenrapport in strijd was met het recht op een eerlijk proces in de zin van artikel 6 EVRM.

De geheimhoudingsregeling van artikel 8:29 Awb komt overigens niet in strijd met artikel 6 en 13 EVRM. Artikel 6 bevat minimumnormen voor een eerlijk proces, maar deze zijn niet absoluut.

Onder omstandigheden kan het niet voorzien in gratis rechtsbijstand in strijd komen met het beginsel van ‘equality of arms’. Met een degelijke procesvertegenwoordiging kan een zaak minder lang duren en kunnen de klagers meer succes hebben.