Hoofdstuk 1 - Aard, structuur en recht van de Europese Unie

1.1 Definities: recht van een functionele organisatie, recht van een gemeenschap

De Europese Unie (hierna ‘EU’) is een bijzondere internationale organisatie, in die zin dat zij een ‘politieke gemeenschap in wording’ is. De EU groeit in het aantal lidstaten, complexiteit en taken. In de loop van deze ontwikkeling vormt zich het Europees recht, bestaande uit juridische regels, besluiten, feiten en structuren. De EU kan gezien worden als een maatschappelijk verband tussen lidstaten. Kenmerken van dit verband zijn de ongebroken continuïteit sinds 1951 en de herhaalde schoksgewijze vernieuwing.

Het recht in de Unie heeft zes functies:

• Politiek: Europese landen binden door politieke processen

• Historisch: in verdragen grote stappen vastleggen

• Instrumenteel: door middel van regelgeving gestelde doelen nastreven

• Conflictoplossend: geschillen beslechten

• Sociaal-economisch: welvaart en solidariteit vermeerderen door het vergemakkelijken van uitwisseling van bijvoorbeeld diensten

• Individueel: burgers handelingsmogelijkheden en bescherming bieden tegen overheden en elkaar

De ontwikkeling van de Unie wordt niet door het recht veroorzaakt of bepaald: rechtsontwikkeling is geen zelfstandige doelstelling (de doelstellingen zijn politiek en economisch). Toch is aan de hand van juridische ontwikkelingen de geschiedenis goed in kaart te brengen. Voorbeelden van deze juridische ontwikkelingen zijn het sluiten van verdragen, toonaangevende arresten, etc. Tezamen worden deze ontwikkelingen aangeduid als ‘rechtsgeschiedenis’.

1.2 Rechtsgeschiedenis van de Europese Unie

De belangrijkste bron van gemeenschapsrecht vormt de oprichtingsverdragen van de Europese gemeenschap (EG-verdrag), de Europese gemeenschap voor Atoomenergie (EGA/Euratom) en de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS-verdrag).

Van Gemeenschappen naar Unie;

Verdragsgeschiedenis van de EU, Europees recht.

1951: EGKS (Verdrag van Parijs)

1957: EEG-Verdrag (Verdrag van Rome), Euratom

1965: Fusieverdrag

(1966: Akkoord van Luxemburg)

1973: Toetreding Engeland, Ierland en Denemarken, Oprichting van de Europese Raad, Invoering directe verkiezingen voor het Europees Parlement.

1985: Schengen (+1990, niet alle lidstaten nemen deel)

1986: Europese Akte

1992: EU-Verdrag (Verdrag van Maastricht)

1997: Verdrag van Amsterdam

2001: Verdrag van Nice (inwerkingtreding: 2003)

2004: Grondwet van Europa (niet geratificeerd!)

2009: Verdrag van Lissabon

De EU is ontstaan met het Verdrag van Parijs. Dit wordt ook wel het EGKS-Verdrag genoemd, wat staat voor verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal. Doelstelling van dit verdrag was teruggave van soevereiniteit aan Duitsland over zijn staal- en kolenproductie terug te geven na de oorlog, maar op voorwaarde dat deze soevereiniteit werd gedeeld met andere landen. Het Schumanplan lag hieraan ten oorsprong. Dit verdrag gold voor de Benelux-landen, Duitsland, Italië en Frankrijk (ook wel de stichterstaten). Inmiddels geldt dit Verdrag niet meer: het is verlopen in 2002.

Kenmerkend voor het verdrag waren de gedeelde soevereiniteit en het ontstaan van een supranationale instantie genaamd de ‘Hoge Autoriteit’. Daarnaast kwam er op basis van het verdrag een ’Vergadering’, een Hof en een Raad van Ministers. Deze instellingen maakten later ook deel uit van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en vervolgens van de Europese Unie (EU).

In de periode 1952-1954 werd tevergeefs geprobeerd om een Europese politieke gemeenschap en een Europese defensiegemeenschap op te richten. In 1957 lukte het wel om de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) op te richten. Deze oprichting gebeurde bij de ‘Verdragen van Rome’, ondertekend door dezelfde zes landen als bij het EGKS-Verdrag. Op dat moment waren er dus drie organisaties naast elkaar: de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal de Europese Economische Gemeenschap, de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. Politiek gezien werd er echter al gesproken van één Europese Gemeenschap. De verdragen zijn hierna vaak gewijzigd en het aantal lidstaten toegenomen.

In 1972 werden Ierland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk lid van de EG.

Griekenland trad in 1981 en Spanje en Portugal traden in 1985 toe. In 1986 werd de Europese Akte opgesteld waarin allerlei verdragswijzigingen stonden met het oog op het voltooien van de Interne Markt.

In 1992 ontstond de Europese Unie door het Verdrag van Maastricht. De Europese Unie was een nieuwe organisatie die de drie bestaande organisaties overkoepelde. De organisatie kreeg zelf ook taken opgelegd. Deze taken zijn in drie verschillende groepen (ook wel pijlers) verdeeld: economisch en bestuurlijk beleid (samensmelting van de vroegere Gemeenschapsverdragen), gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB, Tweede Pijler) en de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (PJSS, Derde Pijler). De nu vier organisaties werden gewijzigd achtereenvolgens door het Verdrag van Amsterdam in 1997 en het Verdrag van Nice in 2001.

In 2004 traden tien, met name Oosteuropese, landen toe. Nadat in dat jaar het ‘Grondwettelijk Verdrag’ in Frankrijk en Nederland op negatieve referenda afketste, trad op 1 december 2009 het Verdrag van Lissabon (gesloten in 2007) in werking. De EG ging hierbij in zijn geheel op in de Europese Unie, alleen Euratom bleef apart bestaan. Het EU-Verdrag (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) zijn de twee verdragen die de voorgaande verdragen vervangen. .

Naar aanleiding van de eurocrisis hebben de lidstaten nieuwe verdragen gesloten om enkele zwakke plekken in de juridische euro-constructie te verhelpen, dit zijn:

• het verdrag tot wijziging van art. 136 VWEU

• het Permanente Noodfondsverdrag ESM van 2012

• het Begrotingsverdrag van 2012

1.3 Overige juridische ontwikkeling

Naast de Verdragsgeschiedenis, ontwikkelde de EU zich op meer gebieden. Zo kende afgeleide (secundaire) wetgeving (de tweede kernbron van juridische ontwikkeling) ook actualiteit en vernieuwing. De EEG is in 1957 opgezet als een kaderverdrag: doelstellingen moesten door nadere besluiten worden uitgevoerd. Dit dwong de Gemeenschap zich steeds in politieke actualiteit te bewijzen. De lidstaten werden door de deadlines in het Verdrag gedwongen tot nieuwe compromissen.

Naast verdragen en secundaire wetgeving ontwikkelde de EG zich door middel van de rechtspraak (derde bron van juridische ontwikkeling). Een rechter heeft in eerste instantie de taak om geschillen te beslechten, maar belangrijke uitspraken geven de ontwikkeling van een rechtsorde vaak een impuls. Zo werd in de zaak Van Gend & Loos in 1963 de rechtsorde van de EG door het Hof van Justitie tot onafhankelijke nieuwe rechtsorde uitgeroepen welke een eigen gezagsbasis en ontwikkelingsdynamiek kende. Daarnaast oordeelde het Hof dat bepaalde regels onder bepaalde voorwaarden ´directe werking´ hebben (particulieren kunnen hier direct een beroep op doen). Een andere belangrijke zaak volgde een jaar later in 1964. Het Hof verklaarde in de zaak Costa/ENEL dat het Europees recht uit autonome bron voortvloeit en daarmee voorrang heeft boven het recht van de lidstaten.

Een andere bron van ontwikkeling is te vinden in de constitutionele, ofwel politieke, praktijk. Op nationaal niveau is dit met ‘ongeschreven recht’ te vergelijken. De oprichting van de Europese Raad is een voorbeeld hiervan: regeringsleiders kwamen al langer samen, maar institutionaliseerden hun overleg in 1974 onder de naam Europese Raad. Dit besluit was juridisch niet bindend, maar werd al snel van groot belang.

Constitutionele praktijk helpt vaak om verschillen tussen enerzijds de juridische en anderzijds de algemene of historische werkelijkheid te begrijpen. Lang speelden de lidstaten op papier gezien geen directe juridische rol, in de praktijk waren zij echter vanaf het begin actief in het bestuur van de EU. Oprichting van organen als de Europese Raad maken de aanwezigheid en de werkelijke machtsverhoudingen binnen de Unie zichtbaar en geaccepteerd.

De ontwikkeling van de EU is gevormd door het recht. Kernbegrippen hierbij zijn: rechtsorde (een afzonderlijk rechtsstelsel met eigen rechtsgang en daardoor eigen juridische ontwikkeling, zie arrest Van Gend & Loos), rechtsgemeenschap (relatie tussen gezaghebber en degene die onderworpen zijn aan het gezag worden beheerst door het recht) en rechtsstaat (volgens het Hof heeft de EU trekken van een rechtsstaat, zie ook artikel 2 VEU).

1.4 Rechtsorde, legaliteit, grondrechten en democratie

De aard en de ontwikkeling van de Unie zijn in grote mate gevormd door het recht. Rechtsprincipes als legaliteit en grondrechten zijn ook in de Unie van groot belang.

De ‘eigen rechtsorde’ is een kernbegrip binnen de Unie sinds het Van Gend & Loos arrest. Een rechtsorde is moeilijk te definiëren. Onder een rechtsorde kan men verstaan een afzonderlijk stelsel van recht dat zijn eigen ontwikkeling beheerst, via juridische procedures en vooral een eigen rechter. De rechtsorde kent ook zijn eigen leerstukken en doctrine of rechtsgeleerd specialisme. Uit het karakter van de ‘eigen rechtsorde’ volgt dat het recht van de Unie een bepaalde autonomie heeft ten opzichte van de lidstaten en ten opzichte van het algemene internationale recht.

De rechtsorde kan als een aspect van een rechtsgemeenschap worden gezien, waarin handelingen van gezaghebbers aan het constitutionele handvest door het Hof van Justitie worden getoetst. De rechtsorde van de EU heeft het karakter van een rechtsstaat door toepassing van het legaliteitsbeginsel en respect voor grondrechten en andere fundamentele vrijheden..

Legaliteit: attributiebeginsel en het stelsel van bevoegdheden

De begrenzing van de bevoegdheden van de instellingen is met name geregeld in art. 5 VEU. In dit artikel is het beginsel van beperkte bevoegdheden, ook wel attributiebeginsel, neergelegd. In het Costa/Enel-arrest heeft het Hof bepaald dat de lidstaten een stukje van hun soevereiniteit hebben afgestaan aan de instellingen van de EU. Art. 5 VEU beperkt dus de bevoegdheden van de instellingen tot welke hen in de EU-Verdragen zijn toebedeeld. Elk besluit van de EU dient daarmee een rechtsgrondslag in een bepaling van een van de verdragen te hebben. Het VWEU is bijna geheel gewijd aan het regelen van bevoegdheden. Het is een complex geheel waar het Verdrag van Lissabon een bepaalde systematiek in heeft aangebracht wat betreft de beperkingen op de handelingsmogelijkheden van de Unie-instellingen.

Het attributiebeginsel betekent in principe dat beleidsterreinen die niet voorkomen in de Verdragen geen voorwerp van bindende besluitvorming door de Europese instellingen kunnen zijn. Ook moeten bevoegdheden worden uitgeoefend met het oog op de doelstellingen en de van toepassing zijnde rechtsbasis. In de derde plaats beperkt het VWEU de vrijheid van de Unie door per geval voor te schrijven welke rechtsinstrumenten wel en welke niet kunnen worden gebruikt. Tenslotte is het attributiebeginsel van belang bij het bepalen van de besluitvormingsprocedure, de rolverdeling tussen de Raad, de Commissie en het Europees Parlement worden bepaald in de specifieke verdragsbepaling. Instellingen hebben hierin geen keuzevrijheid.

Het attributiebeginsel is fundamenteel: schending ervan kan leiden tot vernietiging (via de procedure van art. 263 VWEU) dan wel ongeldigverklaring van besluiten middels een prejudiciële procedure ex art. 263 VWEU. Het attributiebeginsel is echter gerelativeerd: het HvJ heeft het beginsel van de implied powers of de impliciete bevoegdheden erkend; bevoegdheden kunnen afgeleid worden uit bepalingen van de Verdragen. Ten tweede is er het zogenaamde flexibiliteitsartikel van art. 352 lid 1 VWEU. Dit artikel heeft het doel leemten in de bevoegdheden aan te vullen wanneer bevoegdheden noodzakelijk blijken om de Unie in staat te stellen haar doelstellingen te verwezenlijken.

Bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de Lidstaten:

De bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten is terug te vinden in de artikelen 3 t/m 6 van het VWEU. Op een paar gebieden is de Unie exclusief bevoegd, wat betekent dat de lidstaten op die gebieden niets meer te zeggen hebben, zie art. 3 VWEU. Lid 2 van dit artikel bepaalt dat de Unie ook exclusief bevoegd is, naast deze specifieke gebieden, tot het sluiten van akkoorden met derde landen in enkele andere situaties. Dit is het geval wanneer die exclusiviteit nodig is uit hoofde van interne bevoegdheden of om te voorkomen dat interne regels van de Unie anders zouden worden doorkruist.

De meeste bevoegdheden zijn echter niet exclusief voor de Unie maar worden gedeeld met de lidstaten zie art. 4 VWEU. Denk aan de interne markt, sociaal beleid, economische, sociale en territoriale samenhang, etc. Deze gedeelde bevoegdheden kunnen wel exclusieve bevoegdheden worden van de Unie in het geval de Unie op basis van die bevoegdheden bepaalde regels heeft ingevoerd en de lidstaten deze niet meer mogen doorkruisen. Dit blokkeringseffect (pre-emption) is op bepaalde gebieden echter uitgesloten; de Unie is dan wel bevoegd tot actie, maar dergelijke actie belet lidstaten niet om hun eigen bevoegdheid uit te oefenen. In de derde plaats zijn er nog de coördinerende, ondersteunende en aanvullende bevoegdheden van de Unie, artikelen 5 en 6 VWEU. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden liggen hiervan bij de lidstaten.

De eenmaal gegeven bevoegdheden aan de Unie door de lidstaten zijn wel begrensd in de mate en vorm van hun uitoefening. Het optreden van een instelling van de Unie moet ‘subsidiair’ zijn en ‘evenredig’. Dit subsidiariteitsbeginsel is neergelegd in art. 5 lid 3 VEU.

In de juridische verhouding tussen de Unie en de lidstaten kan het ‘beginsel van loyale samenwerking’ als grondslag fungeren voor niet precies geformuleerde verplichtingen (zie art. 4, lid 3 VEU).

1.5 Grondrechten

Eerbiediging van grondrechten was niet voorzien in de oorspronkelijke EU-verdragen. Het Hof liet zich inspireren door de gedeelde nationale constitutionele tradities van lidstaten en door het EVRM bij de eerste erkenning van grondrechten in de jaren zeventig. Deze grondrechten werden erkend als rechtsbeginselen, zodat ze vrij konden worden uitgelegd door het Hof. Deze grondrechten zijn als fundament vastgelegd in de artikelen 2 en 6 VEU. In 2000 kwam er vervolgens een Handvest van de grondrechten van de Europese Unie die nog niet juridisch bindend was echter. Deze ontwikkeling is afgerond met het Verdrag van Lissabon waarbij er drie bronnen van grondrechten zijn vastgelegd in art. 6 VEU. In de eerste plaats geeft art. 6 het Handvest verbindende kracht op het niveau van verdragen. In de tweede plaats geeft het de Unie opdracht om tot het EVRM toe te treden, zodat haar besluiten direct aan het EVRM en aan de rechtspraak van het EHRM kunnen worden onderworpen. In de derde plaats codificeert art. 6 VEU de oude rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de rechtsbeginselen.

Werking van grondrechten

De Uniegrondrechten hebben een algemene bereik, in die zin dat zij fungeren als oriëntatiepunt en leidraad voor al het Unierecht. Wat betreft de werking zijn de grondrechten in eerste instantie gericht tot de Unie, zie artikel 51 van het Handvest. Wanneer een besluit van een Unie-instelling in strijd is met grondrechten kan het besluit worden vernietigd. Daarnaast kunnen de Europese grondrechten ook worden ingezet tegen maatregelen van lidstaten. Het gaat dan vooral om de maatregelen die lidstaten nemen bij het ten uitvoer leggen van Europese regels. In privaatrechtelijke relaties spelen de Uniegrondrechten een beperkte directe rol, zij hebben echter wel een rol in deze relaties bij interpretatie van zowel toepasselijk primair als secundair recht.

Als laatste hebben grondrechten ook een belangrijke politieke functie. Art. 49 van het VEU, respect voor grondrechten, is een voorwaarde voor toetreding tot de EU. Art. 7 VEU stelt op schorsing van rechten van huidige lidstaten bij schending van onder andere grondrechten.

1.6 Lacunes in de gedeelde rechtsorde

Hoewel de Europese Unie wel als rechtsgemeenschap beschouwd kan worden, zijn er desondanks lacunes in haar rechtsbescherming. Zo is bijvoorbeeld tegen een aantal besluiten van de Unie beroep bij het Hof en soms zelfs de rechtsmacht van het Hof uitgesloten (art. 24 VEU). Door invoering van het Verdrag van Lissabon zijn dit soort procedurele imperfecties echter sterk afgenomen. Daarnaast zijn in de lidstaten zelf ook beperkingen aan rechterlijk toezicht op bepaalde terreinen. Tenslotte is er ook rechtsbescherming tegen besluiten van de Unie bij het EHRM en de nationale rechters.

1.7 Democratie

Democratie is niet hoofdzakelijk verbonden met het recht; elke moderne democratie is echter wel op het principe van een rechtsstaat gebaseerd. Er zijn verschillende verbanden tussen de bescherming van het recht tegen de overheid aan de ene kant en de betrokkenheid van de burgers bij het bestuur aan de andere kant.

De Verdragen zijn geen product van vertegenwoordiging, maar van overeenstemming van lidstaten. Er is gaandeweg echter een sterkere behoefte ontstaan aan een dragende wetgevende functie op het niveau van de Unie. Daarvoor dient echter draagvlak en aansluiting te zijn bij de mensen. Dit is de inzet van de huidige ontwikkeling van het Europees Parlement. Het is nog steeds onmogelijk de lidstaten weg te denken uit het functioneren van de Unie, ook nu deze autonomie ontwikkelt.

1.8 De Unie en haar lidstaten

In de loop van de jaren is er een ingewikkelde relatie gegroeid tussen de Unie en haar lidstaten. Deze relatie is ingewikkeld omdat ze een heel complex van bestuurlijke lijnen omvat tussen alle takken van overheid op beide niveaus. Dit wordt ook wel gedeeld bestuur genoemd. Daarnaast maakt ook het ontbreken van een eenvoudige hiërarchie tussen de Unie en haar lidstaten de relatie ingewikkeld. Er bestaat tussen de Unie en de lidstaten een relatie van wederzijdse autonomie, zie art. 4 VEU. Hierin staat, kort gezegd, dat de lidstaten en de Unie elkaar moeten respecteren.

Hoofdstuk 2 - Instellingen en rechtsbronnen: overzicht en ontwikkeling

De Europese Unie is institutioneel gezien de meest ontwikkelde organisatie van alle bestaande internationale organisaties. Dit volgt bijvoorbeeld uit het feit dat de Unie bestaat uit meer dan één instelling en de zelfstandige bevoegdheden die deze instellingen hebben. In een andere internationale organisatie is er slechts één meest belangrijke instelling, namelijk de raad van regeringsvertegenwoordigers. Binnen de Unie is de macht echter verspreid over een aantal specifieke instellingen. Zie art. 13 VEU; de Unie beschikt over één institutioneel kader met het Europees Parlement, de Raad, de Commissie, HvJ, de Rekenkamer, de Europese Raad en de ECB als formele instellingen.

2.1 De Europese Raad

De Europese Raad is een formele Unie-instelling en de leidinggevende instelling binnen de Unie. Zij bestaat uit een vergadering van regeringsleiders (inclusief staatshoofden) en de voorzitter van de Commissie (art. 15 VEU). De Europese Raad komt minstens 4 keer per jaar bij elkaar en besluit met consensus, in Verdragen kan hiervan echter worden afgeweken. Sinds het Verdrag van Lissabon heeft de Europese Raad een gekozen persoonlijke en vaste voorzitter gedurende 2 ½ jaar.

De belangrijkste functies van de Europese Raad zijn te vergelijken met die van een nationale regering: initiatief en besluiten nemen, politieke akkoorden over benoemingen en politieke crises bereiken, vooral daar waar de Raad van de Europese Unie er niet uitkomt. Daarnaast stelt de Europese Raad strategische belangen en doelstellingen vast (art. 22 en 26 VEU) voor wat betreft het externe optreden van de Unie. De functies en bevoegdheden van de Europese Raad staan verspreid in het VEU.

De Europese Raad speelt een sleutelrol in de politieke akkoorden, de wetgevende besluiten zijn hier veelal de formele uitwerking van. De overige instellingen (Raad en Commissie) bereiden deze voor en werken deze vervolgens uit tot gedetailleerde wetgeving conform de besluitvormingsprocedures in de verdragen. De veel prominentere rol die de Europese Raad in het Verdrag van Lissabon heeft gekregen is dan ook veel meer in overeenstemming met de werkelijkheid.

2.2 De Raad van de Europese Unie (ook: Raad van Ministers)

De rechtsbasis van ‘de Raad’ is neergelegd in art. 13 VEU. De samenstelling van de Raad wordt bepaald door art. 16 VEU. De Raad behoort wel (de Europese Raad niet en dient daarmee dus niet verward te worden) tot de wetgevende macht.

De Raad vertegenwoordigt de lidstaten. In de vergaderingen wordt elk land vertegenwoordigd door een lid met de rang van minister. Voor het Verdrag van Lissabon kwam elke lidstaat een stemgewicht toe aan de hand van een puntensysteem. Sinds het Verdrag bestaat er een dubbel meerderheidssysteem, dat meer recht doet aan de bevolkingsomvang en daarmee aan de positie van grotere lidstaten. Art 16, lid 6VEU: de Raad komt bijeen in verschillende formaties. Het onderwerp bepaalt de samenstelling van vakministers.

De Raad is juridisch gezien het belangrijkste besluitvormende orgaan in de Europese Unie. Zij heeft samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak binnen de Unie. Daarnaast heeft de Raad beleidsbepalende en coördinerende taken onder de bij de Verdragen vastgestelde voorwaarden. De Raad is ook betrokken bij het voorbereiden en uitvoeren van beleid van de Unie. Hier komt ook het onderhandelingskarakter van het werk van de Raad naar voren: op ambtelijk niveau zoekt zij compromissen tussen de lidstaten. Onder de formele besluitvormingsprocedures schuilt een praktijk van onderhandeling: de ministers beheersen echter het hele proces in ieder geval formeel en als het goed is op hoofdpunten ook materieel, al vinden de voorbereidende besprekingen en touwtrekkerij vaak op het niveau van de ambtenaren plaats.

De wetgevende en uitvoerende functies van de Raad zijn formeel gesplitst sinds Lissabon en de wetgeving is formeel openbaar, zie art. 16, lid 8 VEU. Het feit dat de Raad zowel de wetgevende als de uitvoerende macht uitoefent maakt duidelijk dat er binnen de EU geen sprake is van strikte machtenscheiding (de functies van de trias politica zijn gemengd), maar van een systeem waarin een evenwicht is bereikt tussen de bevoegdheden van de instellingen: een ‘institutionele evenwicht’.

2.3 Het Europees Parlement

Het Europees Parlement (EP) is de volksvertegenwoordiging in het Europese bestuur (art. 14 VEU). Het Europees Parlement vertegenwoordigt de belangen van de burgers van de Unie, in tegenstelling tot de Europese Raad en de Raad die de belangen van de lidstaten vertegenwoordigen.

Art. 14 lid 2 VEU heeft het maximum aantal leden van het EP vastgesteld op 750 +1 (de voorzitter). Dit zorgt ervoor dat elke uitbreiding van de Unie een herschikking van het aantal parlementsleden per lidstaat met zich meebrengt. Met ingang van de verkiezingen van 2014 zal het aantal parlementsleden voor een lidstaat tussen de 6 en 96 liggen. De verkiezingsprocedure is nationaal bepaald maar wel in heel Europa op basis van evenredige vertegenwoordiging. Het EP bestaat uit fracties; groeperingen op basis van nationale partijen. De zittingsperiode van het EP is vijf jaar en loopt samen met die van de Commissie. Het VWEU heeft de verkiezingsprocedure een nationale aangelegenheid gelaten.

Net als nationale parlementen heeft ook het EP functies van wetgeving en politieke controle. Zo oefent het EP op grond van art. 14 lid 1 VEU samen met de Raad de wetgevings- en de begrotingstaak uit. Raad en Parlement moeten in de meeste gevallen overeenstemming bereiken over besluiten: te vergelijken met de 1^e en 2^e kamer, waarin de 1^e kamer ook amendementsrecht heeft. Op een aantal terreinen is de bevoegdheid van het EP echter beperkt, zij heeft dan bijvoorbeeld slechts een raadgevende bevoegdheid.

Daarnaast heeft het EP ook een belangrijke controlerende taak, met name ten opzichte van de Commissie, zie art. 17, lid 8 VEU. Het EP kiest de voorzitter van de Commissie op voordracht van de Europese Raad en heeft vervolgens goedkeuringsrecht .

De institutionele positie van het EP is met de verschillende verdragswijzigingen verbeterd. Zo moet de Raad steeds meer rekening houden met de positie van het Europees Parlement. Bijvoorbeeld bij gewone wetgevingsprocedures, die toepasselijk zijn op een groeiend aantal gebieden. Daarnaast is de institutionele positie van het Parlement versterkt door het reeds genoemde kiesrecht inzake de benoeming van de voorzitter van de Commissie en het goedkeuringsrecht ten aanzien van het voltallige college.

2.4 De Commissie

De Commissie zoals wij die nu kennen is voortgekomen uit de samenvoeging van de Hoge Autoriteit de Commissie en heeft grote zelfstandige regelgevende en uitvoerende bevoegdheden. De leden van de Commissie zijn wel afkomstig uit de lidstaten, maar zijn daarvan onafhankelijk (zie o.a. art 245 VWEU): zij vertegenwoordigen het algemene belang van de Unie. Art. 17 VEU: benoeming van de leden gaat in samenspel tussen de Europese Raad, de Raad en het Europees Parlement. Elk land heeft recht op voordracht en benoeming van een ´eigen´ Commissaris. Onder leiding van deze Commissarissen staan . ongeveer 32.000 ambtenaren wat de Commissie het centrale Brusselse ambtenarenapparaat maakt.

De Commissie heeft verschillende taken en bevoegdheden binnen de Europese Unie. Art. 17 lid 1 VEU geeft een globale omschrijving van de uitvoerende rol van de Commissie, haar taak ten aanzien van de externe vertegenwoordiging van de Unie en haar controlerende taak inzake de toepassing en naleving van het recht van de Unie. Lid 2 verwijst naar de belangrijke rol die de Commissie speelt in het wetgevingsproces. Uit dit artikel volgt dat in veel wetgevingsprocedures de Commissie een exclusief recht van initiatief heeft: zonder voorstel van de Commissie mag er geen besluit worden genomen.

De Commissie heeft een grote rol bij zowel het voorbereiden van EU-besluiten als bij het uitvoeren ervan, in andere woorden bij het geven van nadere regels op grond van delegatie en in het nemen van individuele besluiten. De Commissie is alleen verantwoordelijk voor het uitvoeren van Europese wetgeving voor zover die niet door de lidstaten zelf kan worden uitgevoerd (art. 291 VWEU).

De Commissie wordt gewoonlijk aangeduid als dagelijks bestuur van de Unie. Deze aanduiding is niet onjuist, maar zegt weinig over haar feitelijke positie: de Commissie heeft enerzijds geen macht die vergelijkbaar is met de macht van een regering in een staat maar anderzijds heeft zij veel meer macht dan bijvoorbeeld het secretariaat van een internationale organisatie als de VN.

2.5 Het Hof van Justitie

Het Hof van Justitie van de Unie heeft als taak het beslechten van geschillen en (daarmee) ook het beantwoorden van prejudiciële vragen. Het Hof bestaat uit verschillende rechtelijke instanties waarvan Het Hof van Justitie de belangrijkste is. Zij bestaat uit rechters (uit iedere lidstaat één, art. 19, lid 2 VEU) die ieder een onafhankelijke positie hebben en 8 advocaten-generaal (art. 252 VWEU, dit aantal kan nog verhoogd worden). De leden van het Hof van Justitie worden benoemd door de regeringen van de lidstaten gezamenlijk. De leden worden benoemd voor een periode van zes jaar (art. 19, lid 2 VEU en 253, 254 VWEU). De advocaten-generaal geeft juridische adviezen (conclusies) in aanhangige zaken voorafgaand aan de uitspraak.

Art. 19 lid 1 VEU benoemt de plicht van de lidstaten om zorg te dragen voor daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden. Hieruit volgt de taakverdeling tussen het Hof en de nationale instanties wat betreft de handhaving van het Europese Recht. Het Hof doet op velerlei gebieden uitspraak (strafrecht, bestuursrecht, constitutioneel, civiel recht).

2.6 Overige instellingen en organen

De Europese Unie beschikt nog over een aantal andere instellingen en organen, waaronder raadgevende (het Comité van de Regio’s en het Economisch en Sociaal comité, art. 13 lid 4 VEU) en controlerende (Rekenkamer). Ook zijn er instellingen die een cruciale rol spelen op een bepaald beleidsterrein (Europese Centrale Bank). Daarnaast heeft het Verdrag van Lissabon voorzien in een nieuw figuur op het terrein van het gemeenschappelijk buitenland en veiligheidsbeleid, namelijk de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Deze hoge vertegenwoordiger moet toezien op de samenhang van het externe optreden van de Unie en is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van het genoemde beleid.

Naast deze expliciet in de Verdragen erkende instellingen en organen zijn er ook niet nader aangeduide organen die een belangrijke uitvoerende dan wel beleidsbeïnvloedende rol kunnen spelen in het Europese integratieproces. Hierbij valt dan te denken aan Europese agentschappen en de vele informele commissies en netwerken.

2.7 Bronnen van Unierecht

Binnen het Europees recht wordt een onderscheid gemaakt tussen primair en secundair recht.

Primair Europees recht:

Onder het primair recht vallen in eerste plaats de oprichtingsverdragen (het EGKS-, het EEG- en het Euratom-Verdrag) en de aanvullingen en wijzigingen van deze oprichtingsverdragen (Europese Akte, Verdrag van Maastricht, Amsterdam, EU-verdrag, Verdrag van Lissabon). Ook verdragen die worden gesloten bij de toetreding van nieuwe staten en het Handvest van de grondrechten van de Unie vallen hieronder.

Primair recht staat bovenaan in de juridische rangorde. Het VEU en het VWEU vormen een constitutioneel kader voor de activiteiten van de Europese Unie; zij vormen de grondslag voor alle bevoegdheden van de Europese instellingen en bieden het kader waaraan de uitoefening van die bevoegdheden wordt getoetst. Men zou dus kunnen zeggen dat beide verdragen samen een soort Grondwet van de Europese Unie vormen.

Secundair Europees recht

Onder het secundaire recht vallen besluiten gebaseerd op bevoegdheid en opdracht van het primair recht, zoals verordeningen, beschikkingen, richtlijnen en aanbevelingen.

Dit recht is in juridische zin ondergeschikt aan het primaire recht. Secundair recht dient zover mogelijk te worden uitgelegd in het licht van het primair recht. Secundair recht dat echter in strijd is met het primair recht zal door het Hof van Justitie worden vernietigd of ongeldig worden verklaard.

Verordeningen

Verordeningen zijn samen met richtlijnen de belangrijkste vorm van secundair recht.

Een verordening heeft algemene strekking (ze strekt zich uit tot een onbepaalde groep rechtssubjecten en situaties) en is bindend voor alle Lidstaten. Een verordening heeft rechtstreekse toepasselijkheid: er is na de invoering van een verordening geen omzetting in nationaal recht meer nodig. Het is zelfs zo dat een verordening niet meer omgezet mag worden in een nationale wet

Besluiten

De ‘beschikking’ uit het oude EG-Verdrag is verdwenen en heeft plaats gemaakt voor het ‘besluit’. Kenmerkend voor de beschikking was zijn individuele karakter. Dit geldt echter niet voor een besluit (art. 288 VWEU). Een besluit kan zijn gericht aan de lidstaten, particulieren of ondernemingen.

Richtlijnen

Een richtlijn is bedoeld om de lidstaten te binden, in tegenstelling tot een verordening. Het verplicht de lidstaten hun nationale wetgeving aan te passen aan Europese wetgeving. Een land mag de maatregelen zelf bepalen, maar een richtlijn is bindend ten aanzien van het te bereiken resultaat.

Wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid zijn er nog aparte instrumenten, art. 25 VEU. Ter uitvoering van dit beleid worden algemene richtsnoeren opgesteld en besluiten genomen over het door de Unie uit te voeren optreden, de door de Unie in te nemen standpunten en over de wijze van uitvoering daarvan.

Instrumentkeuze

De instellingen beschikken niet over een geheel vrije instrumentkeuze. De keuze wordt in de eerste plaats bepaald door de verdragsbepaling waarop de bevoegdheid is gebaseerd, dit vloeit voort uit het attributiebeginsel. Soms schrijven deze bepalingen voor welk instrument gekozen moet worden; in andere gevallen is deze keuze open en moet er uit de context worden opgemaakt welk instrument gekozen moet worden.

De verordening is als rechtstreeks toepasselijke algemeen bindende rechtsregel zeer geschikt voor gebieden waar Europees beleid in belangrijke mate in de plaats ingesteld voor nationaal beleid.

Richtlijnen zien we daarentegen voornamelijk op die gebieden waar sprake is van door de Unie en de lidstaten gedeelde bevoegdheden. Richtlijnen worden dan ook voornamelijk gebruikt om verschillende wetgevingen van lidstaten op onderdelen af te stemmen.

Tenslotte zijn er ook verdragsbepalingen die nadrukkelijk voorschrijven dat harmonisatie van wetgeving niet is toegestaan of dat er enkel wordt gestreefd naar coördinatie van beleid of aanvullend Unie-optreden. In die gevallen zal er gebruik moeten worden gemaakt van ‘zachte’ rechtsinstrumenten.

Hiërarchie

De normenhiërarchie binnen het secundaire recht is lange tijd onduidelijk geweest. Het Verdrag van Lissabon heeft helderheid en transparantie gebracht. Het belangrijkste ingevoerde onderscheid betreft dat tussen wetgevingshandelingen aan de ene kant en gedelegeerde en uitvoeringshandelingen aan de andere kant. De wetgeving is hierin uiteraard hoger van rang. Zij dragen het gezag van de vertegenwoordigende instellingen, de Raad en/of het Parlement.

Als gevolg van art. 291 VWEU ligt het in beginsel op de weg van de lidstaten om alle maatregelen van intern recht te nemen die nodig zijn ter uitvoering van juridisch verbindende handelingen van de Unie. Wanneer eenvormige uitvoering van die handelingen vereist is, dan kunnen de lidstaten uitvoeringsbevoegdheden toekennen aan de Commissie en soms ook aan de Raad. De uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie moet voldoen aan voorschriften die daarvoor door het Europees Parlement en de Raad zijn opgesteld. Uitvoeringshandelingen hebben ook de vorm van verordening, richtlijn of besluiten, maar in de titel wordt ‘uitvoerings-’ vermeld.

Overige bronnen van Europees recht zijn:

De opsomming van instrumenten genoemd in artikelen 288-293 WVEU is niet limitatief. Andere belangrijke bronnen zijn:

• Algemene rechtsbeginselen en ongeschreven recht, waaronder de grondrechten en beginselen als het rechtszekerheidsbeginsel, gelijkheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel enz.

• Rechtspraak Hof van Justitie (formeel niet, feitelijk wel), zie bijv. arrest Francovich.

• Soms ook verwijzingen naar nationaal recht (maar is geen bron op zich).

• Soft law: beleidsinstrumenten- en doelstellingen, resoluties, interinstitutionele akkoorden, richtsnoeren, gedragscodes, conclusies en aanbevelingen (slechts indirect juridisch effect).

• Acquis communautaire (gemeenschappelijke verworvenheden), de hele verzameling van verdragen, geldende secundaire rechtshandelingen en relevante rechtspraak van instellingen en lidstaten. Het acquis communautaire kan worden beschouwd als het fundament voor verdere integratie.

2.8 Ter afsluiting

De politieke instellingen zijn belast met het nemen van belangrijke bindende en politieke besluiten. De lidstaten zelf worden niet genoemd in de Verdragen als instelling terwijl dit eigenlijk de belangrijkste instelling is. Andere politieke instellingen die wel vermeld staan in de Verdragen zijn: de Commissie, de Europese Raad, het Europees Parlement en de Raad. De Raad neemt politieke besluiten en de Commissie en het Europees Parlement nemen samen bindende besluiten ter uitvoering van de verdragen en van de politieke besluiten in de Europese raad.

Voor het Hof van Justitie zijn er ook nog andere instrumenten dan de instrumenten van primair en/of secundair recht die door genoemde instellingen worden aangenomen. Er zijn namelijk bijvoorbeeld ook nog regels van internationaal publiekrecht, algemene rechtsregels en uitspraken van het Hof zelf.

Hoofdstuk 3 - De Markt en publieke belangen

Het begrip ‘interne markt’ vormt nog steeds het hart van het materiële gemeenschapsrecht. Het recht van de markt is van grote invloed geweest op het ontstaan en ontwikkelen van leerstukken van Europees recht zoals dat van non-discriminatie, proportionaliteit, etc. De markt is een van de grote gebieden van inhoudelijke integratie (het bijeenbrengen van afzonderlijke delen onder een gemeenschappelijke noemer). De doctrine onderscheidt negatieve integratie (passief, door middel van verbodsbepalingen in het primaire recht, de verdragen) en positieve integratie (actieve integratie, door uitvaardigen van Europese regels van afgeleid recht).

3.1 De verdragsrechtelijke basis

Art. 3 lid 3 VEU stelt dat de Unie een interne markt tot stand brengt. Deze taakstelling wordt in art. 26 lid 1 VWEU meer uitgebreid beschreven: de Unie dient maatregelen vast te stellen die een interne markt tot stand moeten brengen en die de werking ervan moeten verzekeren. In lid 2 is een definitie van het begrip terug te vinden: een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van de Verdragen.

Een interne markt met barrières en belemmeringen voor het verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal kan niet bestaan. De interne markt kan het best worden omschreven als een markt die ziet op ‘afschaffingen van belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer teneinde de nationale markten te verenigen tot een enkele markt die de omstandigheden van een binnenlandse markt zoveel mogelijk benadert’. Ongeacht het belang van de interne markt, dient de Unie daarbij wel de overige doelstellingen van art. 3 VEU (met name die van lid 3) in ogenschouw te houden.

3.2 De vier vrijheden

Binnen de EU wordt gesproken van vier marktvrijheden:

• Vrij verkeer van goederen (art 26 t/m 37 VWEU)

• Vrij verkeer van personen (art 45 t/m 55 VWEU)

• Vrij verkeer van diensten (art 56 t/m 62 VWEU)

• Vrij verkeer van betaling en kapitaal (art 63 t/m 66 VWEU)

De vrijheid van goederenverkeer neemt de belangrijkste plaats in: deze vrijheid is geregeld in een aparte titel, de overige drie ‘delen’ samen één titel in het verdrag. Het vrije verkeer van het VWEU is geen algemeen recht maar is altijd gekoppeld aan goederen, personen, diensten of kapitaal.

Goederen

Met het begrip goederen wordt bedoeld: alle producten die voorwerp kunnen zijn van handelstransacties (zoals grondstoffen, afvalstoffen, eindfabrikaten, halffabrikaten). Hoofdregel is dat het VWEU van toepassing is op alle goederen die voorwerp zijn van commerciële transacties. Er zijn een beperkt aantal uitzonderingen hierop. Een deel wordt expliciet genoemd in het VWEU zelf (bijvoorbeeld art. 346 VWEU) en het Hof heeft van bepaalde producten gezegd dat zij niet onder de regels van het vrije verkeer van goederen vallen (denk bijvoorbeeld aan drugs en andere producten waarin in een lidstaat geen legale handel mogelijk is).

Personen

Bij het vrij verkeer van personen wordt onderscheid gemaakt tussen het vrij verkeer van werknemers (art. 45-48 VWEU) en het recht van vestiging (zelfstandigen of bedrijven, art. 49-55 VWEU). Een werknemer is een onderdaan van een lidstaat die in een andere lidstaat gedurende een bepaalde tijd en onder leiding van een ander werkzaamheden verricht en daarvoor een beloning ontvangt. Met het recht van vestiging wordt gedoeld op de beroepsuitoefening door zelfstandigen en door rechtspersonen. Criminele vormen van beroepsuitoefening vallen niet onder personenverkeer.

Diensten

Onder het vrij verkeer van diensten vallen dienstverrichtingen die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, met uitzondering van die reeds vallend onder de andere vrijheden. De diensten omvatten met name werkzaamheden van industriële en commerciële aard, van het ambacht en de vrije beroepen. Het vrij verkeer van diensten wordt daarom wel beschouwd als een restvrijheid (zie art. 57 VWEU). Het gaat om commerciële dienstverlening; dienstverlening door de overheid van niet-economisch belang (zoals rechtspraak en politie) valt hier dus niet onder. Diensten zijn transacties in niet-materiële goederen.

Niet zelden komt het voor dat het Hof van Justitie zich moet uitspreken over of een bepaalde vrijheid onder het vrij verkeer van goederen (stoffelijk), dan wel diensten (niet-stoffelijk) valt. Een voorbeeld hiervan is de Schindler-zaak met betrekking tot de vraag of inbeslagname van loterijbriefjes een belemmering van het goederen- of juist dienstenverkeer is. Het Hof oordeelde dat de regels van het dienstenverkeer van toepassing waren, want de Britse politie belemmerde feitelijk het aanbieden van kansspelen.

Wat betreft het onderscheid tussen het recht van vestiging en het vrij verkeer van diensten is duurzaamheid doorslaggevend (Gebhard-zaak).

Kapitaal- en betalingsverkeer

Volgens art. 63 VWEU zijn alle beperkingen op zowel het kapitaal- als het betalingsverkeer verboden. Bij het vrije kapitaalverkeer gaat het om financiële transacties die in wezen op beleggingen of investeringen zijn gericht (en die geen tegenprestatie vormen). Bij het vrije betalingsverkeer gaat het daarentegen juist om tegenprestaties in het kader van de andere vrijheden (bijvoorbeeld het overmaken van loon, betaling voor aangeschafte goederen, rentevergoeding e.d.). De uitzonderingsbepalingen (art. 64 en 66 VWEU ) gelden alleen voor het kapitaalverkeer. Voor het onderscheid tussen kapitaalverkeer en vestiging gebruikt men als maatstaf de invloed die de investeerder op de besluiten van het bedrijf kan uitoefenen (er is sprake van vestiging, wanneer de investeerder dermate invloed kan uitoefenen op de besluiten van een bedrijf dat hij daarmee in feite de activiteiten kan bepalen).

3.3 Discriminatie- en belemmeringsverbod

Nationale wetgeving in strijd met één van de vrijheden uit het VWEU is in beginsel verboden. Dergelijke maatregelen kunnen dan alleen worden toegepast wanneer deze gerechtvaardigd kunnen worden op basis van een door het Unie-recht erkende grond. Het verbod van discriminatie en het belemmeringsverbod zijn twee benaderingen van de vrijheid van verkeer.

Verbod van discriminatie

Uit een aantal verdragsbepalingen blijkt dat het vrije verkeer in wezen een verbod van discriminatie op grond van nationaliteit inhoudt. Deze bepalingen zijn de uitwerking van het ongeschreven algemeen beginsel van gelijke behandeling. Het discriminatieverbod op grond van nationaliteit staat in art. 18 VWEU. Nadere uitwerking m.b.t. de verschillende vrijheden zijn te vinden op verschillende plekken binnen het VWEU (m.b.t. tot recht van vestiging zie bijvoorbeeld artikel 49 tweede alinea). Ook verkapte vormen van discriminatie (ook wel indirecte of materiële discriminatie), waarbij niet openlijk onderscheid op grond van nationaliteit wordt gemaakt, maar dit wél het gevolg is van de regelgeving, zijn verboden. Daarnaast omvat het discriminatieverbod ook het verbod om ongelijke gevallen gelijk te behandelen.

Verbod van belemmering

Bij een aantal verdragsbepalingen staat niet zozeer een discriminatietoets centraal. Met name binnen het goederen-, diensten- en kapitaalverkeer verbiedt het VWEU niet alleen de discriminerende belemmeringen maar ook de niet-discriminerende. Bij een zogenoemd belemmeringenverbod zijn in beginsel alle belemmeringen verboden, met als doel een geïntegreerde markt te realiseren.

Lidstaten die marktbelemmerende regelingen willen treffen, moeten deze toetsen aan het belang van ‘het vrije verkeer’: hoe ruimer ‘het vrije verkeer’, des te meer komt het accent op marktbelangen in plaats van publieke belangen te liggen.

3.4 Het vrij verkeer van goederen

De enige vrijheid die bepalingen kent met een onderscheid tussen tarifaire en non-tarifaire belemmeringen is de vrijheid van het verkeer van goederen.

Alle tarifaire en non-tarifaire handelsbelemmeringen zijn in beginsel verboden. Er mogen wel kwaliteitsvereisten voor goederen bestaan. Deze worden echter aan alle producten verbonden zodat alle producten naar elk land geëxporteerd kunnen worden. Van discriminatie kan dus geen sprake meer zijn.

• Tarifaire belemmeringen zijn krachtens art. 30 VWEU verboden en behelzen in/uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking. Onder heffingen van gelijke werking wordt verstaan: heffingen die geen douanerechten zijn maar die toch opgelegd worden ter zake van grensoverschrijding, voor zover niet toegestaan door een specifieke verdragsbepaling. Volgens het Hof van Justitie staat hierbij niet het protectionistische element voorop, maar de veroorzaakte belemmeringen. Het heffen van belastingen is uitdrukkelijk niet verboden.

• Non-tarifaire belemmeringen zijn te onderscheiden in:

• Invoerbelemmeringen: kwantitatieve invoerbeperkingen en alle andere maatregelen van gelijke werking zijn verboden (art 34 VWEU ).

In het revolutionaire Dassonville-arrest kwam de Dassonville-formule (m.b.t. de categorie ‘maatregelen van gelijke werking’) tot stand:

‘Iedere handelsregeling der Lidstaten, die de communautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen is te beschouwen.’

Het latere arrest Cassis de Dijon vormt een aanvulling/verfijning op deze formule. Het begrip ‘maatregel van gelijke werking’ heeft ook betrekking op maatregelen zonder onderscheid. In dit arrest gold de wetgeving voor zowel binnen- als buitenlandse producten. De belemmering leek dus toegestaan, maar omdat het product in een andere lidstaat rechtmatig was geproduceerd en in de handel was gebracht, moet dit ook in beginsel worden toegelaten op de andere markten (zonder voorafgaande belemmering). In andere woorden: belemmeringen, ook niet discriminerende, zijn verboden. RO 15.

• Uitvoerbelemmeringen: het Hof heeft hierbij in eerste instantie niet voor het belemmeringsverbod gekozen: in art 35 VWEU staat de discriminatietoets centraal. Het verschil in interpretatie tussen artikel 34 en 35 lijkt echter kleiner te worden.

In de zaak Keck werd een nuance aangebracht in het belemmeringenverbod dat van toepassing is op het vrije verkeer van goederen. Voor de zogenaamde verkoopmodaliteiten geldt dat indien de belemmeringen non-discriminatoir zijn zij van het verbod van artikel 34 VWEU zijn uitgezonderd. Verkoopmodaliteiten zijn volgens het HvJ voorwaarden waaronder een product mag worden verhandeld (niet met verlies, in bepaalde winkels, niet op zondag etc.). Dit in tegenstelling tot productmodaliteiten (zoals gewicht, grootte etc.), die wel integraal aan de belemmeringentoets zijn onderworpen.

De reikwijdte van artikel 34 blijft echter ook in de huidige rechtspraak een onderwerp van discussie.

3.5 Het vrij verkeer van personen, diensten en kapitaal

Het kapitaalverkeer kent een algemeen belemmeringenverbod, zie art. 63 VWEU. Uit dit artikel volgt dat alle beperkingen, discriminatoir of niet, verboden.

Bij het dienstenverkeer leek de regelgeving echter dubbelzinnig, zie art. 56 en 57 VWEU. Het HvJ heeft echter bepaald in de Säger-zaak dat in beginsel alle beperkingen verboden zijn.

Het vrij personenverkeer kent een discriminatieverbod, art. 45 lid 2 en art. 49 VWEU. In recente rechtspraak is echter waarneembaar dat het Hof steeds vaker de discriminatietoets weglaat en direct het belemmeringsverbod toepast, zie onder andere het Gebhard arrest.

3.6 Naar een algemeen belemmeringenverbod?

De convergentie betreft de verhouding tussen belemmeringenverbod en discriminatieverbod, de reikwijdte van de vrijheden en de verhoudingen tussen de verschillende groepen uitzonderingen. Dit is bijvoorbeeld waarneembaar in het naar elkaar groeien van de verbodsbenadering uit het personenverkeer en die uit het goederenverkeer. Convergentie is met name een kwestie van rechtspraak en kan uiteindelijk leiden tot een enkel algemeen toepasbaar belemmeringsverbod.

3.7 Reikwijdte van de verboden

Zie de zaak Keck over het vrije verkeer van goederen: toepassing van nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten beperken op buitenlandse producten mag, als die nationale regels op alle marktdeelnemers van toepassing zijn en op ieder dezelfde invloed hebben. Voor de andere vrijheden geldt deze uitzondering (nog) niet. Daar wordt gelet op het causale verband tussen de nationale regel en het marktbelemmerende effect. Dan geldt dat nationale maatregelen die slechts een hypothetisch, te onzeker of te indirect effect kennen, niet als verboden belemmeringen aangemerkt kunnen worden.

Voor de betekenis van het vrije verkeer binnen een lidstaat moet men bedenken dat bij exclusieve interne situaties (situaties die geheel binnen de nationale wetgeving vallen) geen beroep kan worden gedaan op de Europese regels van het vrije verkeer. Dit geldt voor alle vrijheden. De ruimte van deze ‘zuiver interne situaties’ is volgens de rechtspraak van het Hof maar heel klein, zie het Guimont- en het Kos-arrest.

Wanneer men zich niet op de regels van het vrije verkeer kan beroepen omdat het om een exclusieve interne situatie gaat, kan het voorkomen dat een buitenlandse deelnemer gunstiger wordt behandeld dan een binnenlandse marktdeelnemer (omgekeerde discriminatie). Sommige nationale regels kunnen niet aan buitenlandse marktdeelnemers worden opgelegd omdat deze regels strijdig zijn met de regels van het vrije verkeer, terwijl dezelfde regels wel aan binnenlandse marktdeelnemers kunnen worden opgelegd (ook wel ‘omgekeerde discriminatie’). Zij kunnen zich dan toch niet beroepen op het VWEU!

3.8 Uitzonderingen in het VWEU

In het VWEU zijn veel bepalingen te vinden die lidstaten toestaan om bepaalde maatregelen te nemen, ondanks dat ze een negatief effect hebben op het vrije verkeer. Hierbij kan men kijken naar art. 36 VWEU met betrekking tot goederen, waarbij maatregelen gerechtvaardigd zijn wanneer ze dienen ter bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, gezondheid, leven van mensen, etc. Met betrekking tot het werknemersverkeer kan verwezen worden naar art. 45 lid 3 VWEU waar beperkingen worden gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Ook art. 45 lid 4 VWEU fungeert als rechtvaardigingsgrond, hoewel ze strikt genomen niet zo is geformuleerd. De uitzonderingen op het gebied van het recht van vestiging voor het dienstenverkeer zijn de vinden in de artikelen 51 (openbaar gezag), 52 (openbare orde, veiligheid en volksgezondheid) en in schakelbepaling art. 62 VWEU.

Voor het kapitaalverkeer geeft art. 65 VWEU een aantal uitzonderingsgronden. Uitzonderingsgronden in de verdragen geven aan dat het belang van het vrije verkeer groot is, maar niet het hoogste belang is in de Europese rechtsorde; de verdragen geven zelf immers al belangen aan die voorgaan op het vrije verkeer.

Uitzonderingen op grond van de jurisprudentie

Het Hof heeft erkend dat er ook buiten het VWEU rechtvaardigings- / uitzonderingsgronden bestaan. Deze gronden zijn gebaseerd op de jurisprudentie van het Hof toen bleek dat de limitatieve uitzonderingsgronden uit het Verdrag niet afdoende meer waren. Het Hof erkende dat ook buiten het Verdrag nationale regels kunnen zijn die op grond van dwingende vereisten van algemeen belang voor kunnen gaan op bepalingen van het vrije verkeer. Deze dienen wel ´redelijk´te zijn; vandaar dat deze rechtspraak bekend staat als de ‘rule of reason’.

Het is echter geen formele uitzondering op het verbod, maar is in de praktijk wel geaccepteerd als zodanig. Een succesvol beroep op de rule of reason heeft tot gevolg dat de nationale maatregel niet als maatregel van gelijke werking wordt beschouwd. Dit werd in Cassis de Dijon als volgt verwoord: “voor zover dringende behoeften (…) ze noodzakelijk maken.”

De publieke belangen die in de rechtspraak zijn aanvaard zijn onder andere:

• Consumentenbescherming

• Milieubescherming (zie bijvoorbeeld Deense Flessen en Preussen Elektra).

• Verbetering arbeidsomstandigheden

• (sociaal)-culturele belangen (inclusief bescherming van de taal)

• Eerlijke handelspraktijken

• Bescherming tegen reclame.

• Bescherming van grondrechten

• Fraudebestrijding (zie bijvoorbeeld Schindler).

Verschillen en overeenkomsten tussen Rule of reason en VWEU-uitzonderingen.

Het verschil tussen Rule of Reason en de verdragsuitzonderingen zit hem in het feit dat het voor het toepassen van de Rule of Reason moet gaan om een maatregel zonder onderscheid (uitzonderingen uit het Verdrag kennen een lichtere toets, daarbij is in beginsel onderscheid naar de herkomst van de persoon of het goed wel mogelijk) Dit verschil lijkt echter steeds minder belangrijk te worden. Het Hof lijkt toepassing van de rule of reason soms ook mogelijk te vinden bij maatregelen met onderscheid. In het Waalse Afvalstoffenarrest bijvoorbeeld ging het om een maatregel die onderscheid maakte tussen buitenlandse en Belgische afvalstoffen die toch gerechtvaardigd werd geacht op basis van de rule of reason.

Behalve verschillen kennen de uitzonderingsgronden ook overeenkomsten. Meest kenmerkende overeenkomst is dat de gronden publieke, openbare of algemene belangen betreffen. Het gaat om belangen die door elke overheid tot de kern van haar taken wordt gerekend. Het Europees recht erkent met de aanwezigheid van rechtvaardigingsgronden de bevoegdheid van de lidstaten om zelf deze essentiële staatstaken uit te blijven oefenen wanneer Europese regels ontbreken. Het is juist het publieke karakter van deze rechtvaardigingsgronden wat centraal staat in veel uitspraken van het Hof van Justitie. Hierbij kan worden gewezen op uitspraken als Dusseldorp en Evans Medical. Uit deze rechtspraak volgt ook dat het Hof de lidstaten vaak het voordeel van de twijfel geeft wanneer er publieke belangen in het geding zijn.

Een tweede overeenkomst is dat de uitzonderingen op regels van het vrije verkeer strikt moeten worden toegepast en geïnterpreteerd. Uit de rechtspraak blijkt wel dat het Hof de ene keer meer en de andere keer minder vast houdt aan dit uitgangspunt.

Een derde gemeenschappelijke karaktertrek is dat de publieke belangen niet mogen worden gebruikt voor doeleinden die in wezen protectionistisch zijn. Dit is het best terug te zien in art. 36 VWEU: belemmeringen kunnen geoorloofd zijn wanneer dit noodzakelijk is ter bescherming van bepaalde publieke belangen, maar er mag geen sprake zijn van ‘willekeurige discriminatie’ of ‘verkapte handelsbelemmeringen’.

Een vierde, vrij recente en ook belangrijke gemeenschappelijke karaktertrek is de doorwerking van het EVRM en andere grondrechten met betrekking tot interpretatie en toepassing van de rechtvaardigingsgronden. In andere woorden vinden de bevoegdheden van de lidstaten bij toepassing van publieke belangen ter rechtvaardiging van handelsbelemmeringen hun begrenzing in grondrechten. Het is de lidstaten niet toegestaan om met een beroep op de rechtvaardigingsgronden uit het VWEU maatregelen te nemen die in strijd zouden kunnen zijn met de bescherming geboden door de grondrechten. Daarnaast kan de bescherming van grondrechten op zichzelf een rechtvaardigingsgrond vormen voor een belemmering van het vrij verkeer.

Een vijfde kenmerk is dat van het tijdelijke karakter van de rechtvaardigingsgronden.

Wanneer een onderwerp met betrekking tot de interne markt eenmaal middels richtlijnen is geharmoniseerd, is het de Lidstaten niet langer toegestaan zich op één van bovengenoemde rechtvaardigingsgronden te beroepen. De uitzonderingsgronden functioneren als een (tijdelijke) scharnier tussen verdragsbepalingen (vrij verkeer) en harmonisatie van wetgeving (publieke belangen). Zie bijvoorbeeld Waalse afvalstoffen, waar voor gevaarlijke afvalstoffen inmiddels een richtlijn bestond en het Hof op grond daarvan oordeelde dat er geen beroep op de rechtvaardigingsgrond milieubescherming meer kon worden gedaan. Deze theorie gaat echter alleen op, indien de richtlijn daadwerkelijk ten doel heeft de in het geding zijnde belangen te beschermen.

Tenslotte is de meest cruciale overeenkomst die van het evenredigheidsbeginsel (evenredigheidstoets). Als sprake is van een rechtvaardigingsgrond (verdragsuitzonderingen, rechtspraak of EVRM) moet daarnaast eveneens aan de gemeenschappelijke eis van evenredigheid worden voldaan. Dit houdt onder andere in dat de beperkingen duidelijk en ondubbelzinnig moeten zijn, er moet een zekere vorm van transparantie zijn, objectief kenbaar voor marktdeelnemers en zoveel mogelijk vooraf openbaar bekend zijn. Verder omvat het evenredigheidsbeginsel de volgende drie aspecten:

1. De nationale maatregel moet geschikt zijn om daadwerkelijk het te beschermen belang te behartigen (er moet een causaal verband bestaan tussen de nationale maatregel en het te beschermen belang)

2. De nationale maatregel moet noodzakelijk zijn ter bescherming van het te behartigen belang (de maatregel moet de minst belemmerende optie zijn)

3. In de afweging van belangen (marktbelang t.o.v. publiek belang) moet het belang dat met de nationale maatregel gediend wordt als zwaarstwegend worden beschouwd (evenredigheid stricto sensu), zie bijvoorbeeld de Deense Flessen zaak.

3.9 Wetgeving en bestuur in het kader van harmonisatie van de interne markt

Het wegnemen van belemmerende maatregelen kan geschieden door middel van het in gemeenschappelijke regels op Europees niveau erkennen en normeren van publieke belangen (door Europese wetgeving). Dit heeft tot gevolg het gelijktrekken van bestuurlijke regelgeving van lidstaten door de ‘nieuwe’ Europese richtlijnen (harmonisatie). Door de noodzaak van harmonisatie geeft de interne markt tevens een directe impuls aan de ontwikkeling op andere gebieden, zoals milieubescherming en consumentenrecht.

De algemene rechtsgrondslag voor harmonisering van regelgeving ter realisering van doelstellingen van de interne markt staat in art. 114 VWEU. In lid 2 van die bepaling staat voorts dat voor bepaalde onderwerpen een specifieke grondslag nodig is. Volgens het HvJ is harmonisatie in het kader van de interne markt in het algemeen geoorloofd wanneer verschillen in wetgeving het gevaar opleveren tot een merkbare verstoring van concurrentievoorwaarden of dreigen het vrije verkeer binnen de Unie te belemmeren.

Bij een reële dreiging van verstoring/belemmering die tevens merkbaar is, is het de Europese wetgever geoorloofd om preventief op te treden.

De bevoegdheid van art 114 VWEU is niet onbeperkt. Elke bevoegdheidsgrondslag is immers gekoppeld aan een specifiek doel. Zo moet de harmonisatie in het kader van de interne markt ‘metterdaad ten doel hebben, de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren’.

Naast de algemene bevoegdheidsgrondslag van art 114 VWEU zijn er ook nog een aantal bijzondere rechtsgrondslagen die de Uniewetgever op deelgebieden bevoegdheden toekent (bijvoorbeeld artikelen 191 en 192 VWEU voor milieudoeleinden en artikelen 46 en 48 VWEU voor vrij verkeer van werknemers). Als hoofdregel geldt, dat algemene rechtsgrondslagen moeten wijken voor bijzondere. Wanneer de Europese Commissie een maatregel voorstelt zal zij vooraf de bijbehorende grondslag voor de specifieke maatregel dienen te betalen. Het Hof toetst deze grondslag op juistheid in de rechtspraak door na te gaan wat de hoofddoelstelling van de maatregel is wanneer er meerdere doelstellingen zijn. De rechtsgrondslag kan relevant zijn voor onderlinge bevoegdheden van de Unie-instellingen maar ook voor de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Unie zelf.

3.10 Doelstellingen harmonisatie en mate van indringendheid

Harmonisatie kenmerkt zich door het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel. Doordat harmonisatie niet verder mag gaan dan strikt noodzakelijk voor het te bereiken doel (zie art. 5 VEU) wordt doorgaans gekozen voor een niet zo ingrijpend middel: de richtlijn.

Er bestaat een groot aantal methoden van harmonisatie. In de eerste plaats is er volledige harmonisatie, hetgeen inhoudt dat richtlijnen zodanig uitputtend zijn, dat er voor lidstaten geen beleidsruimte overblijft. Deze vorm komt vrij weinig voor. Een andere methode is die van harmonisatie van grensoverschrijdende situaties. Het staat de lidstaten dan vrij om voor interne problematiek een eigen beleid te voeren, het optreden van de Europese wetgever blijft dus beperkt tot grensoverschrijdende situaties. Ook “wederzijdse erkenning” is een harmonisatiemethode. Deze methode houdt in dat in het kader van het vrije verkeer van goederen, de lidstaten van ontvangst rekening moeten houden met het feit dat het geïmporteerde goed in het land van herkomst al aan bepaalde regelgeving heeft voldaan. Deze regelgeving wordt dan geacht afdoende bescherming te bieden. Slechts als uit onderzoek blijkt dat publieke en consumentenbelangen door de regelgeving van de lidstaat van herkomst niet voldoende worden beschermd, mag de lidstaat van ontvangst zijn eigen regelgeving toepassen. Doordat deze vorm van harmonisatie slechts kan werken wanneer er voldoende vertrouwen is in zekere gelijkwaardigheid van rechtsstelsels gaat deze vaak gepaard met harmonisatie op hoofdpunten.

Een andere vorm van harmonisatie is de “minimumharmonisatie”, waarbij de Europese wetgever basisnormen vaststelt, waaraan lidstaten moeten voldoen. Lidstaten hebben dan de vrijheid om strengere normen te stellen. Op sommige gebieden schrijft het VWEU deze vorm van harmonisatie zelfs voor (zie bijvoorbeeld artikelen 193, 169 lid 4, 153 lid 4 VWEU) en wordt verboden over te gaan tot volledige harmonisatie. Hoeveel en hoe lidstaten strenger mogen reguleren dan de richtlijn is veelal afhankelijk van de richtlijn zelf. Vaak wordt de strengere regelgeving wel beperkt tot nationale producten en diensten. Belangrijk hierbij is ook de vraag of de richtlijn een “vrijverkeersclausule” bevat, die inhoudt dat toegang tot de markt niet kan worden ontzegd, wanneer een product aan de eisen van de harmonisatierichtlijn voldoet.

Afwijking van harmonisatierichtlijnen

Art. 114 (lid 4-6) VWEU bevat de bevoegdheid en procedure voor lidstaten om af te wijken van harmonisatiemaatregelen die zijn genomen op basis van de algemene grondslag voor de interne markt. Voor afwijking moet de lidstaat toestemming vragen aan de Commissie. Voordat deze toestemming is gegeven mag de lidstaat de wetgeving in kwestie niet toepassen (het stand still-beginsel). Art 114 VWEU voorziet in regelingen voor reeds bestaande wetgeving (lid 4) en nieuwe wetgeving (lid 5). Lid 6 bepaalt dat zowel bestaande als nieuwe afwijkende nationale wetgeving geen willekeurige discriminatie, verborgen handelsbeperking of hinderpalen voor de interne markt mag opleveren.

Toetsing van nationale wetgeving bij beleidsvrijheid lidstaten’

Bij het uitoefenen van resterende bevoegdheden die blijven na harmonisatie, dienen de lidstaten de grenzen van de verdragen te respecteren. Nationale wetgeving waarin deze beleidsvrijheid wordt benut is dus niet vrij van toetsing.

3.11 Ter afsluiting: Convergentie

Het recht van de markt hanteert verschillende normen en benaderingen op drie punten. In de eerste plaats staat de benadering van een discriminatieverbod naast die van een belemmeringsverbod; in de tweede plaats zijn er verschillende regelingen voor verschillende onderwerpen van vrij verkeer; namelijk voor goederen, personen, diensten en kapitaal, en in de derde plaats zijn er twee verschillende benaderingen van de uitzonderingen op het vrij verkeerd. De verschillen op elk van deze drie punten zijn echter aan het vervagen.

Ook aan de hand van de rechtspraak zou men zich kunnen afvragen of het Hof van Justitie bezig is met het ontwikkelen van een eenduidige benadering van het vrije verkeer, onafhankelijk van welke vrijheid er in het geding is. Het lijkt er dan ook op dat het begrip ‘markttoegang’ steeds meer een centraal element in de rechtspraak vormt. De rechtspraak is echter nog steeds in beweging, dus we kunnen niet zonder meer uitgaan van één enkele toets van markttoegang voor alle vrijheden. Het blijft van belang te bepalen onder welke vrijheid een bepaald feitencomplex valt voordat men een uitspraak kan doen over toepassing van respectievelijke het verbod en de rechtvaardigingsgronden.

Hoofdstuk 4 - Burgerschap van de Unie en Rechtsruimte

4.1 Europees burgerschap

Iedereen die de nationaliteit van één van de lidstaten heeft, is burger van de Unie. Het Europees burgerschap is een aanvulling op het nationale staatsburgerschap. Doordat het Europees burgerschap afhankelijk is van de nationaliteit van een lidstaat, blijven het de lidstaten die door middel van hun nationaliteitswetgeving bepalen wie er burger van de Unie is. Lidstaten dienen wel de toekenning van nationaliteit door andere lidstaten te accepteren.

In artikel 20 lid 2 VWEU is een (niet limitatieve) opsomming opgenomen van de rechten verbonden aan dit Europees burgerschap. Deze rechten zijn grofweg in twee groepen in te delen: politieke en publieke rechten (zoals kiesrecht) en persoonlijke rechten van verkeer of verblijf.

1. De politieke en publieke rechten vinden hun oorsprong in het Verdrag van Maastricht en ze zijn nauw verbonden aan de Unie als een politieke gemeenschap in wording.

• kiesrecht voor de verkiezingen voor het Europees Parlement

• recht op diplomatieke en consulaire bescherming in een land buiten de EU door een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is

• recht om door middel van het zogenoemde ‘burgerinitiatief’de Europese Commissie op te roepen over een bepaald onderwerp een wetsvoorstel in te dienen (artikelen 11 lid 4 VEU en 24 lid 1 VWEU)

2. Persoonlijke burgerschapsrechten

• Deze rechten dateren van voor het Verdrag van Maastricht en zijn nu is onder andere te vinden in artikel 18 VEU (verbod van discriminatie op grond van nationaliteit). Het Hof heeft de verkeersrechten van Europese burgers na 1993 een principiële onderbouwing gegeven, dit volgt uit het arrest Grzelczyk. Daarnaast is het belang van het
• recht op vrij verkeer en verblijf binnen de Unie, art. 21 VWEU, toegenomen in de rechtspraak. Een lidstaat mag een Unieburger er niet zomaar van weerhouden zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en vrij te verblijven (net als in het vrij verkeer van goederen).

Reis- en verblijfrecht: harmonisatie, overige bevoegdheden en de Burgerschapsrichtlijn

Op het recht van vrij verkeer (art 21, lid 1 VWEU) zijn beperkingen mogelijk. Deze zijn te vinden in de Burgerschapsrichtlijn (2004/38), die vooral betrekking heeft op situaties waarin een Unieburger toegang en verblijf wil in een andere lidstaat dan die waarvan hij onderdaan is (ook wel ‘gastlidstaat’).

Binnen het systeem van de Burgerschapsrichtlijn moet er een onderscheid tussen toegang en verblijf gemaakt worden. Verblijf wordt opgedeeld in 3 fasen: tot 3 maanden, meer dan 3 maanden en (meestal) meer dan 5 jaar oftewel ‘duurzaam verblijf’.

Binnenkomst en verblijf

Binnenkomst is geregeld in artikel 5 van de richtlijn. Artikel 6 regelt het verblijf tot 3 maanden. Er worden voor deze gevallen geen andere eisen gesteld dan de eis dat Unieburgers in het bezit zijn van een geldig identiteitsbewijs. Bij verblijf van meer dan 3 maanden maakt de richtlijn een onderscheid tussen economisch actieve (werknemers/zelfstandigen) en economisch inactieve Unieburgers (studenten en gepensioneerden). Voor de eerste groep gelden de verdragsbepalingen betreffende vrij verkeer (artikelen 45 en 49 VWEU) aangezien zij hun verblijfsrecht aan hun status als werknemer of zelfstandige ontlenen: er worden geen nadere eisen gesteld. Voor economisch inactieve Unieburgers geldt de voorwaarde dat zij over voldoende middelen van bestaan en een ziektekostenverzekering moeten beschikken, zodat zij geen onredelijke belasting voor de gastlidstaat zijn. Zij ontlenen hun verblijfsrecht op hun status als Unieburger (artikel 21 VWEU).

Bij duurzaam verblijf (dus meer dan 5 jaar) verdwijnt het verschil in behandeling tussen economisch actieve en inactieve Unieburgers.

Beperkingen reis- en verblijfrecht

Beëindiging van het verblijfsrecht mag niet automatisch plaatsvinden, zelfs niet als de Unieburger niet aan de voorwaarden van verblijf van meer dan 3 maanden voldoet of een beroep doet op de publieke middelen van de gastlidstaat, artikel 14 lid 3 richtlijn. Het besluit tot beëindiging is een autonome bevoegdheid van de gastlidstaat; zij dient echter wel nader onderzoek te doen en na te gaan of het beroep op de publieke middelen een ‘onredelijke belasting’ is, zo volgt uit de rechtspraak van het Hof. Verder kan een gastlidstaat het verblijfsrecht alleen beperken op grond van overwegingen verband houdende met de openbare orde (artikelen 27 lid 1 en 28 richtlijn), nationale veiligheid en/of volksgezondheid.

Afgeleide reis- en verblijfsrechten

Familieleden en partners van Unieburgers kunnen aan het Unieburgerschap rechten ontlenen. Het recht om vergezeld te worden door familie vloeit immers voort uit het Unieburgerschap en is niet afhankelijk van nationaliteit. Deze rechten zijn met name van belang voor zogenaamde ‘derdelanders’ (familieleden en partners uit derde landen).

Unieburgerschap binnen de eigen lidstaat

Rechten van de Unie, voor zover afgeleid van de interne markt, gelden in principe slechts bij grensoverschrijdende situaties. Puur interne situaties worden beheerst door het nationale recht. Dit kan leiden tot omgekeerde discriminatie in het geval van afgeleide rechten (op een Nederlander wonende in Nederland die trouwt met een derdelander is Nederlands recht van toepassing terwijl wanneer deze Nederlander in België zou wonen de richtlijn van toepassing zou zijn). In de praktijk werd daarom wel gebruik gemaakt van de “Europa-route”: het verhuizen naar een andere lidstaat teneinde een derdelands familielid naar de Unie te kunnen laten komen, om vervolgens weer terug te verhuizen naar de lidstaat van herkomst. Hoewel lidstaten dit zien als omzeiling van strengere nationale migratieregels, is deze praktijk niet per definitie illegaal.

Het aannemen van een “grensoverschrijdend element” is overigens in de jurisprudentie van het HvJ versoepeld. In enkele zaken waarin het om een puur interne aangelegenheid leek te gaan is er toch een verblijfsrecht toegekend op grond van artikel 20 VWEU. Deze ontwikkeling in de jurisprudentie wijst erop dat het Unieburgerschap afstand neemt van zijn twee punten van oorsprong: nationaliteit van de lidstaat en de interne markt. De rechten die voortvloeien uit Unieburgerschap kunnen immers afwijken van rechten die voortvloeien uit nationaliteit van een lidstaat. Voorts ontwikkelen de rechten van Unieburgers zich steeds sterker, waaronder afwegingen dan de verkeersrechten van de interne markt.

4.2 De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht: nauwere samenwerking

De ontwikkeling van de Europese rechtsruimte is te zien als een politieke ontwikkeling van de Unie die zijn oorsprong vindt in de doelstellingen van de interne markt, maar die daar inmiddels ver buiten is getreden. De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht betreft beleid op de gebieden van asiel en immigratie, civielrechtelijke en strafrechtelijke samenwerking, harmonisatie en onderlinge erkenning, inclusief overlevering van verdachten en veroordeelden, en politiesamenwerking.

Geschiedenis van de rechtsruimte

De interne markt deed grensposten verdwijnen. Het wegvallen van deze barrières leidde tot de samenwerking op het gebied van Europese justitiële controle, rechtshandhaving en strafrechtelijk gezag. In beginsel waren er op deze terreinen geen bevoegdheden aan de Unie toegekend. Samenwerking volgde slechts uit onderlinge verdragen. Op het terrein van samenwerking in civiele zaken werden er twee verdragen gesloten waarbij alle lidstaten partij waren. De afschaffing van de grenscontrole geschiede door twee verdragen waarbij oorspronkelijk maar een aantal lidstaten partij was.

Met het Verdrag van Maastricht van 1992 kwamen bevoegdheden tot politiële samenwerking, justitiële samenwerking en vreemdelingenbeleid (oftewel de ‘derde pijler’) binnen de sfeer van de Unie. Het Verdrag van Amsterdam van 1997 vatte de beschreven beleidsterreinen samen onder de naam ‘Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’. Laatstgenoemd verdrag introduceerde een aantal nieuwe rechtsinstrumenten, waaronder het met de richtlijn vergelijkbare kaderbesluit dat ingezet kon worden voor de strafrechtelijke samenwerking.

Verdrag van Lissabon

Het Verdrag van Lissabon brengt de bevoegdheden in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht weer bij elkaar. De hoofdpunten zijn vastgelegd in artikel 67 VWEU. Ook is het institutionele kader van de rechtsruimte in belangrijke mate gelijkgetrokken met de andere beleidsterreinen.

De beleidsdoelstelling van de rechtsruimte worden door de Europese Raad vastgelegd in een meerjarenprogramma. De plaats waar het programma is vastgesteld bepaalt ook de naam van het programma. Het huidige, 3^e programma is in 2009 vastgesteld in Stockholm en geldt van 2010 tot 2014.

Gedifferentieerde integratie

Soms kunnen landen niet tegelijk opgaan bij het uitbouwen van het ‘acquis’. Dan kan een groep het voortouw nemen, waarna de rest volgt (zie bijvoorbeeld Schengen II).

Ook kunnen lidstaten door over te gaan tot nauwere samenwerking per beleidsgebied secundaire wetgeving opstellen, het verdrag biedt de gelegenheid aan lidstaten hiertoe. Per beleidsgebied mag en kan deze in intensiteit verschillen (zie voorwaarden uit artikelen 20 VEU en 326-334 VWEU).

4.3 Integratie in de rechtsruimte: (minimum)harmonisatie, wederzijdse erkenning en bestuurlijke samenwerking

Veel gebieden vallend binnen de rechtsgebieden behoren als vanouds tot de kerngebieden van het nationale recht. Zij waren daarmee dus niet of nauwelijks vatbaar voor Europese integratie. Op deze gebieden (als het straf- en migratierecht) heeft het Europees recht echter wel invloed en is bestuurlijke samenwerking gewenst. Hieraan staan het loyaliteitsbeginsel (artikel 4 lid 3 VEU) en het beginsel van wederzijdse erkenning centraal. In de praktijk blijkt de toepassing hiervan de nodige spanning op te leveren tussen effectieve rechtsbescherming en bescherming van de rechten van de mens.

Kaderbesluit Europees Aanhoudingsbevel

Dit kaderbesluit dwingt lidstaten tot wederzijdse erkenning van justitiële documenten met betrekking tot aanhouding en uitlevering van verdachte personen. Het ontstaan van het besluit is verbonden met de aanslagen van 11 september 2001 en wijkt op bepaalde punten af van vertrouwde elementen van het internationale strafrecht. Daarnaast raakt zij enkele gevoelige punten als het uitleveren van eigen onderdanen. Een ander voorbeeld van coördinatie van beleid van lidstaten is de Dublin II-verordening met betrekking tot asielrecht.

Wederzijdse erkenning en vertrouwen

Bij regelgeving als het Kaderbesluit Europees Aanhoudingsbevel worden nationale bevoegdheden en rechtssystemen niet aangetast, maar worden procedures in het leven geroepen die instanties op voet van gelijkwaardigheid laten samenwerking (oftewel op grond van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen)

In de verklaring van Tampere (1999) werd het beginsel van wederzijdse erkenning aangeduid als hoeksteen van justitiële samenwerking. Het Stockholmprogramma beoogt dit wederzijds vertrouwen te bevorderen door lidstaten te ondersteunen bij het verbeteren van de doelmatigheid van hun rechtsstelsel.

Er kan onderscheid gemaakt worden tussen formeel en materieel vertrouwen. Formeel vertrouwen vloeit voort uit objectieve gronden als het feit dat een bepaalde lidstaat gebonden is aan bepaalde mensenrechtenverdragen. Materieel vertrouwen wordt in het concrete geval gezocht (bijvoorbeeld toetsing door de verzoekende staat en niet door de aangezochte staat in de strafrechtketen). Het HvJ gaat uit van formeel vertrouwen. Lidstaten moeten er dus in eerste plaats vanuit gaan dat andere lidstaten de mensenrechten voldoende beschermen. Zij sluit echter een concrete toets van materieel vertrouwen niet uit. Wanneer lidstaten op grond van feitelijk bewijs niet onkundig kunnen zijn van fundamentele tekortkomingen van andere lidstaten, mogen lidstaten bijvoorbeeld geen asielzoekers overdragen in het kader van de Dublin-verordening.

Vergroting van wederzijds vertrouwen door harmonisatie

Door middel van harmonisatie kan het wederzijds vertrouwen worden vergroot en wederzijdse erkenning vergemakkelijkt. In het VWEU is de bevoegdheid neergelegd om strafrechtspleging en het materieel strafrecht te harmoniseren. De bevoegdheid van de EU op beleidsterreinen die verwant zijn aan de interne markt (bijvoorbeeld het milieurecht) impliceren tevens een bevoegdheid tot het voorschrijven van specifieke handhavingsmaatregelen.

Door het uiteenlopen van nationale regelgeving op het gebied van asielrecht is het wenselijk om ook met betrekking tot dit rechtsgebied te harmoniseren. In het Verdrag van Amsterdam werden rechtsgronden voor gemeenschappelijke minimumnormen geformuleerd. Inmiddels is het daarmee begonnen; het ‘Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel’ (GEAS) is uitgebreid met drie richtlijnen (Procedurerichtlijn, Opvangrichtlijn, Kwalificatierichtlijn). De tweede fase van het Europese asielstelsel werd in 2004 ingeluid met het Haags Programma. In 2012 moest het GEAS voltooid zijn. Het verdrag van Lissabon maakte met artikel 78 lid 2 VWEU verdere harmonisatie mogelijk door voor de Unie een bevoegdheid te creëren om volledig te harmoniseren op het gebied van opvang, procedure en kwalificatie.

Bestuurlijke infrastructuur

Samenwerking van nationale handhavende en regelgevende organen is steeds belangrijker geworden. Deze samenwerking draagt bij aan wederzijds vertrouwen en erkenning. De Commissie hecht groot belang aan het bevorderen van wederzijds vertrouwen. Het stimuleren van samenwerking laat immers de nationale kaders waarin nationale autoriteiten opereren onaangetast. Samenwerking kan in enkele gevallen zelfs plaatsvinden zonder dat daar wetgeving aan te pas komt.

Administratieve samenwerking wordt in zekere zin geïnstitutionaliseerd door middel van agentschappen, die de lidstaten en Commissie bijstaan in de uitvoering van het Uniebeleid. Deze vorm van praktische samenwerking kan de integratie stimuleren en voor toename van wederzijds vertrouwen.

4.4 Afsluiting

De EU ontwikkelt zich van een economische naar een politieke unie. De Unie heeft maar weinig exclusieve bevoegdheden. Veel bevoegdheden worden gedeeld met de lidstaten. Harmonisatie brengt geen uniforme wetgeving tot stand, maar modelleert binnen een bepaalde Europese bandbreedte.

Hoofdstuk 5 - Mededingingsrecht tussen markt en overheid

Het mededingsrecht is van oorsprong een buitenbeentje; zij is niet gericht op de lidstaten maar grijpt direct in op het bedrijfsleven. Normen zijn direct op het bedrijfsleven gericht en uitvoering van betrokken regels ligt met name in handen van de Europese Commissie (en dus niet in handen van nationale instanties).

5.1 De verdragsnormen, hun begripsmatige context en hun uitleg

Het mededingingsbeleid is geen doel op zich, maar onderdeel van het interne marktbeleid. Mededinging is de vrijheid van ondernemingen om onbelemmerd mee te doen in het spel van vraag en aanbod en om eigen commerciële beslissingen te nemen, onafhankelijk van deals (met/zonder dwang) van eventuele concurrentie. Onbelemmerde mededinging leidt tot een stijging van de economische welvaart in zijn algemeenheid (‘social and economic welfare’) en meer specifiek voor consumenten (‘consumer welfare’).

De mededingingsregels zijn neergelegd in de artikelen 101-109 VWEU. Er zijn twee normencomplexen of regimes te onderscheiden:

• Artikelen 101 en 102 VWEU richten zich tot ondernemingen; oftewel om beperkingen van concurrentie door ondernemingen zelf. In artikel 101 VWEU worden afspraken tussen meerdere van elkaar onafhankelijke ondernemingen verboden, voor zover deze tot doel of tot gevolg hebben dat mededinging wordt beperkt en handel tussen lidstaten nadelig wordt beïnvloed. Artikel 102 VWEU verbiedt ondernemingen met een machtspositie misbruik te maken van hun positie.

• Artikelen 106 t/m 109 VWEU richten zich tot de overheid. Deze regels hebben betrekking op de contacten of banden van die overheden met het bedrijfsleven die de mededingingsverhoudingen kunnen verstoren. Artikel 106 VWEU ziet toe op (staats)ondernemingen aan wie bijzondere of exclusieve rechten zijn toegekend voor de uitvoering van publieke taken. De artikelen 107-109 VWEU reguleren staatssteun.

5.2 Het kartelverbod

Het kartelverbod is neergelegd in artikel 101 VWEU en verbiedt afspraken tussen ondernemingen onderling, die de interne concurrentie kunnen beperken. Het artikel is gericht op bedrijven, maar ook van toepassing op openbare ondernemingen. Artikel 101 lid 1 VWEU is een verbodsstelsel met een combinatie van regel en uitzonderingen. Voor toepassing van het verbod moet aan alle volgende elementen zijn voldaan:

Overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen of onderling afgestemde feitelijke gedragingen (samen ‘afspraken’) die de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en er toe strekken (doelbeperkingen, hard-core, het meest kwalijk) of ten gevolge (effectbeperking, bedoeling niet nodig) hebben, dat de mededinging wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Het kartelverbod strekt zich uit tussen horizontale en verticale afspraken. Iedere mededingingsbeperking en afspraak is van rechtswege verboden tenzij aan wettelijke voorwaarden van niet-toepasselijkheid van het verbod is voldaan.

Horizontale afspraken: tussen (concurrerende) ondernemingen die zich in dezelfde fase van de handelskolom bevinden (bijvoorbeeld twee groothandelaren).

Verticale afspraken: tussen ondernemingen die zich in verschillende fasen van de handelskolom bevinden (televisieproducent Grundig en distributeur, zie het Grundig-arrest). Verticale afspraken beperken mededinging doorgaans minder dan horizontale afspraken en zijn daardoor eerder uitgezonderd in artikel 101 lid 3 VWEU of Groepsvrijstellingsverordeningen van de Commissie (artikel 105 lid 3 VWEU).

Extraterritorialiteitsbeginsel (effect-doctrine): er is niets geregeld omtrent de vestigingsplaats van ondernemingen. Irrelevant is waar de bedrijven gevestigd zijn, het gaat erom dat de overeenkomst gevolgen heeft in (een deel van) de Europese Unie. De effecten die teweeg worden gebracht (geïmplementeerd) zijn voldoende voor toepasselijkheid van de verbodsbepaling.

Onderneming: ‘Elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd’ (zie arrest Höfner). Instellingen die typische overheidstaken uitoefenen (en de overheid zelf) zijn geen onderneming in de zin van artikelen 101 en 102 VWEU.

Economische activiteit: ‘iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt.’

Voorwaarden voor het kartelverbod:

• artikel 101 lid 1 VWEU is van toepassing wanneer er sprake is van meerdere ondernemingen (die geen economische eenheid vormen).

• Mededingingsbeperkende afspraken moeten ook daadwerkelijk de handel tussen de lidstaten nadelig (kunnen) beïnvloeden. (marktintegratiebeginsel)

• Het is irrelevant of de schending van het verbod opzettelijk of per ongeluk is begaan. De verbodsbepaling heeft objectieve werking: zowel van toepassing op opzettelijke als nalatige handelingen.

Uitzonderingen op het kartelverbod

Afspraken die ondernemingen onderling kunnen maken en die de concurrentie vervalsen hebben vaak met de prijs, productie, afzet, investeringen en ontwikkeling te maken. Door deze afspraken wordt de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloed en treedt er aldus concurrentievervalsing op: dit wordt door de Commissie bestraft. Een bedrijf valt pas onder de verboden als het een onderneming is. Uitzonderingen op het kartelverbod bestaan op grond van regels en de beperkingen van de werkingssfeer van het mededingingsrecht. Ten eerste de uitzonderingen op basis van de regels. Er zijn hiervan 3 groepen.

1. Merkbaarheid: de minimis.

‘De minimis’ is een voorwaarde voor een mededingingsbeperkende afspraak om onder het verbod van artikel 101 lid 1 VWEU te vallen. Afspraken moeten een merkbare beperking van de mededinging of een merkbare beïnvloeding van de handel tussen lidstaten teweeg brengen. Bij een beperkt gezamenlijk marktaandeel treedt de Commissie niet op (het kartelverbod niet van toepassing). Hierdoor vallen afspraken die thans geen gevolgen hebben voor ondernemingen in andere lidstaten niet onder artikel 101 VWEU.

2. Inherente beperkingen

Inherente beperkingen zijn enigszins vergelijkbaar met ‘dringende overwegingen van algemeen belang’. De inherente beperking moet steeds evenredig en noodzakelijk voor het te dienen doel zijn. Een beperkende clausule in een overeenkomst kan, als deze geheel verweven en noodzakelijk is voor het doel daarvan een aanvaardbare nevenrestrictie zijn (is een species van de inherente beperking) zijn. Zie ook het Gottrop Klim-arrest: lidmaatschap boerencoöperatie verbood lidmaatschap concurrerende coöperatie. Het mocht, want de beperking werd inherent geacht aan functioneren coöperatie.

3. De economische balans.

Lid 3 vormt de uitzonderingsbepaling van artikel 101 VWEU en heeft rechtstreekse werking. Wanneer de onderneming kan aantonen dat de positieve effecten van afspraken of overeenkomsten (die in beginsel in strijd zijn met het kartelverbod) zwaarder wegen dan de negatieve effecten, worden deze uitgezonderd (dus een uitzondering op grond van positieve economische effecten). De ondernemingen moet zelf toetsen of hun overeenkomsten aan de 4 cumulatieve voorwaarden van artikel 101 VWEU voldoen. Deze zijn productieverbetering (efficiëntievoordeel), die voor een billijk aandeel aan gebruikers ten goede komt (consumer welfare), waarbij de beperkingen evenredig (proportioneel) zijn en de afspraken er niet voor zorgen dat ondernemingen mededinging kan uitschakelen (marktmacht).

Overeenkomsten die concurrentiebeperking tot doel hebben (hard-core beperkingen) vallen nooit onder de uitzondering. Commerciële wenselijkheid leidt zelden tot objectieve rechtvaardiging. Een complex beoordelingskader (feitelijke en economische analyse+omstandigheden) bepaalt of de direct toepasselijke uitzondering kan worden ingeroepen.

Groepsvrijstellingen.

Naast de individuele uitzondering op basis van artikel 101 lid 3 VWEU is het in sommige gevallen ook mogelijk groepsvrijstellingen te krijgen. De Commissie heeft de bevoegdheid om groepsgewijs bepaalde categorieën van overeenkomsten vrij van toetsing aan artikel 101 lid 3 VWEU te verklaren. De beoordeling of een overeenkomst onder een groepsvrijstelling valt komt volledig voor risico van de onderneming.

Het voordeel van groepvrijstellingsverordeningen is dat het de rechtszekerheid vergroot en de interne lasten voor ondernemingen verkleint. De ondernemingen hoeven nu immers niet alle individuele overeenkomsten meer te toetsen aan artikel 101 lid 1 VWEU. Zulke vrijstellingverordeningen gelden momenteel voor zowel verticale en horizontale overeenkomsten.

5.3 Controle op marktmacht: artikel 102 VWEU en de concentratiecontrole

Als een marktaandeel uitgroeit tot marktmacht door prijs- en kwaliteitsinspanningen, investeringen en innovatie wordt dit interne of organische groei genoemd. Controle geschiedt door het verbod van misbruik van machtspositie. Als marktaandeel marktmacht wordt door overnames is er sprake van externe groei: deze kent concentratie- of fusiecontrole.

Misbruik van machtspositie: artikel 102 VWEU

Op basis van artikel 102 VWEU is het misbruik maken van marktmacht voor een of meerdere ondernemingen samen, verboden. Het hebben van een machtspositie vormt geen probleem. In beginsel gaat het om eenzijdig, unilateraal handelen van een machtige onderneming: als meerdere ondernemingen samen misbruik maken van een machtspositie is dit collectieve marktmacht.

Op het machtsmisbruik-verbod bestaan geen uitzonderingen of een minimis-regeling zoals in artikel 101 VWEU neergelegd. Wanneer een onderneming het vermoeden heeft dat zijn handelen onder artikel 102 VWEU valt kan hij ten rade gaan bij de Commissie of bij een NMA. Er zijn twee typen misbruik: uitbuitingsmisbruik (gericht op de uitbuiting van de machtspositie ten nadele van de afnemer, bijvoorbeeld het in rekening brengen van onredelijke prijzen) en uitsluitingsmisbruik (gedrag gericht op concurrenten en daarmee op de marktstructuur, bijvoorbeeld leveringsweigering).

Bij het vaststellen van marktmacht, moet de onderneming een machtspositie hebben. Daarvoor moet worden vastgesteld wat de relevante markt is waarop de onderneming opereert. Er zijn twee soorten markten te onderscheiden: de productmarkt en de geografische markt. Bij de productmarkt gaat het erom welke producten concurreren, zie het United Brands arrest. Het ging in deze zaak om de vraag naar de relevante productenmarkt van United Brands; de fruitmarkt of de bananenmarkt. Het Hof wees in dit geval de bananenmarkt als relevante markt aan, omdat een banaan zich in voldoende mate onderscheidt van ander fruit. De geografische markt bestond in dit geval uit zes lidstaten, omdat daar de regelgeving en de gedragingen van consumenten ongeveer hetzelfde was (homogene factoren).

Vervolgens moet bekeken worden of de onderneming in kwestie een machtspositie op deze relevante markt bezit. Ondernemingen met marktmacht kunnen zich op de relevante markt onafhankelijk van hun leveranciers, concurrenten of afnemers gedragen. De belangrijkste graadmeter om dit te bepalen is het marktaandeel. Marktaandeel is echter niet de enige graadmeter, zo speelt onder meer toegang tot de kapitaalmarkt een rol. Wanneer er twee sterke concurrenten zijn met maar iets minder marktaandeel, dan is de betrokken onderneming waarschijnlijk niet dominant. Wanneer de concurrentie echter bestaat uit veel kleinere ondernemingen, dan is de betrokken onderneming snel dominant. Zie arrest United Brands.

Wat betreft concentratiecontrole is sinds 2004 de controleverordening 139/2004 van kracht aangezien artikel 102 VWEU wel gericht is op misbruik van macht maar niet het ontstaan van een machtspositie reguleert.

5.4 Mededinging, de uitvoering van publieke taken en ander overheidshandelen

De regels die betrekking hebben op het mededingingsrecht zijn in de eerste plaats gericht op het bedrijfsleven. Wanneer overheden bedrijfsmatige taken uitvoeren zijn deze regels ook op hen van toepassing, zie artikelen 106 t/m 109 VWEU. Ze hebben betrekking op de complexe en moderne relatie tussen de overheid en het bedrijfsleven, waarbij de overheid een bedrijf een publieke taak met uitsluitende of bijzondere rechten geeft, ofwel een subsidie geeft om een taak te kunnen uitvoeren. De artikelen 101 en 102 VWEU hebben tot doel een redelijke verhouding tussen publieke belangen en marktbelangen te vinden. Ook de lidstaten kunnen dus zorgen voor vervalsing van de concurrentie.

Artikel 106 lid 1 VWEU is gericht tot de lidstaten. Lidstaten met hun staatsondernemingen en ondernemingen die door lidstaten worden opgericht of in stand worden gehouden of aan bepaalde ondernemingen exclusieve rechten verlenen, die verband houden met de uitvoering van publieke door de overheid wenselijk geachte taken, moeten zich houden aan de regels van artikelen 101-109 VWEU. Het voorkomt eenzijdig overheidshandelen waardoor de concurrentie wordt beperkt.

Artikel 106 lid 2 VWEU is gericht tot ondernemingen. Ondernemingen die belast zijn met diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie kunnen zich disculperen van de mededingingsregels van het VWEU indien zij bewijzen dat toepassing van deze regels de uitvoering van de aan hun toevertrouwde bijzondere taak (de facto en de jure) verhindert. Ondernemingen die denken onder deze norm te vallen, kunnen hier een beroep op doen ten overstaan van de nationale civiele rechter. De Commissie kan op verzoek verklaren, dat zij niet aan de bepalingen van het Europees mededingingsrecht hoeven te voldoen.

Specifieke overheidstaken worden niet als economische activiteit (in de zin van het Höfner arrest) beschouwd. Dat wil zeggen dat ondernemingen met een dergelijke taak dus niet als ondernemingen in de zin van het Europees mededingingsrecht worden gezien. Uitoefening van economische activiteiten (substitueerbare taken, wel/geen concurrentie) vallen wel onder artikelen 101 en 102 VWEU.

Artikel 101 lid 3 VWEU geeft de Commissie het recht artikel 106 VWEU te bewaken door besluiten/richtlijnen gericht tot lidstaten, zie Verordening 1/2003: naast nietigheid van de overeenkomst kunnen de Commissie, een NMA of de nationale civiele rechter sancties aan ondernemingen toekennen. Deze genoemde instanties zijn bevoegd zich uit te spreken over de verboden neergelegd in artikelen 101 en 102 VWEU.

Aangezien artikelen 101 en 102 VWEU rechtstreekse horizontale werking hebben, kan een onderneming een nationale procedure aanspannen tegen een concurrent en zich daarbij beroepen op artikelen 101 en/of 102 VWEU. De civiele rechter mag zich als enige uitspreken over de civielrechtelijk gevolgen (de reikwijdte van de nietigheid) en over het toekennen van eventuele schadevergoedingen aan ondernemingen, zie Grundig/Consten arrest.

In de rechtspraak van het Hof is een doctrine ontwikkeld, de nuttig effect-doctrine, die vereist dat het de lidstaten niet vrij staat om maatregelen te nemen die het nuttig effect aan artikelen 101 en 102 VWEU ontnemen. Deze leer is gebaseerd op de gemeenschapstrouw van artikel 4 lid 3 VEU, zie bijvoorbeeld ook Eycke/Aspa.

In de artikelen 107 t/m 109 VWEU staat het steunregime: regels met betrekking tot het verstrekken van steunmaatregelen of andere financiële voordelen door lidstaten aan ondernemingen. Hoewel artikel 107 VWEU alleen van steunmaatregelen van staten spreekt, worden ook steunmaatregelen van andere organen en instellingen hieronder begrepen.

Art. 107 VWEU bestaat uit een verbod op het verstrekken van steunmaatregelen (door lidstaten en lagere overheden) die kunnen leiden tot vervalsing van de mededinging (negatieve beïnvloeding van het handelsverkeer tussen staten).

In de leden 2 en 3 van dit artikel staan de uitzonderingen op het verbod. De Commissie bepaalt of er een uitzondering kan worden gemaakt aan de hand van artikel 107 lid 2 en 3 VWEU.

Om onder het verbod van artikel 107 VWEU te vallen, moet een maatregel aan een aantal voorwaarden voldoen. Zo moet er sprake zijn van een steunmaatregel. Dit is alleen zo wanneer de maatregel of betrekking heeft op de overdracht van geld door de overheid aan het bedrijfsleven, of dat de maatregel de overheid op de één of andere manier geld kost. Het moet bij een steunmaatregel dus gaan om een reëel economische voordeel: een door de overheid ter beschikking gesteld geld à fonds perdu (som ineens, zonder terugbetalingsverplichting) of lening tegen zachte, niet marktconforme voorwaarden. De maatregel moet de overheid dus op de een of andere manier geld kosten.

Vereist is dat de maatregel selectieve werking moet hebben. Dit betekent dat de steunmaatregel een bepaalde onderneming of een bepaalde bedrijfstak moet treffen. Een maatregel die het bedrijfsleven in het algemeen treft is dus geen steunmaatregel (bijvoorbeeld ondernemingsbelasting, die door alle ondernemingen voldaan moet worden). De twee overige vereisten, handel tussen lidstaten en vervalsing van de mededinging, worden op dezelfde manier uitgelegd als bij artikel 101 VWEU.

Het verbod van steunmaatregelen betekent niet dat alle deelneming door de overheid in een onderneming als verboden is te beschouwen.

In het geval de overheid op vergelijkbare wijze als een particuliere investeerder in het aandelenkapitaal deelneemt, wordt dit niet als staatssteun gezien (Private Investeerders Principe).

Een maatregel die de overheid wel geld kost, maar in het algemeen belang is (bijvoorbeeld openbaar vervoer of postbezorging), kan ontsnappen aan de benaming ‘steunmaatregel’ als de maatregel voldoet aan de voorwaarden die het HvJ in het Altmark arrest daarvoor heeft gesteld (rov. 87-91).

Ex artikel 107 lid 2 VWEU zijn sommige steunmaatregelen van rechtswege wel verenigbaar met de interne markt. Dit zijn de toegelaten steunmaatregelen. Zie lid 2 onder a, b en c van dit artikel voor de voorwaarden waaronder een steunmaatregel toegestaan is. Steunverlening van sociale aard aan individuen mag op de voorwaarde dat toepassing hiervan zonder onderscheid geschiedt.

Artikel 107 lid 3 VWEU biedt een mogelijkheid tot ontheffing van het verbod op steunmaatregelen onder a t/m e. Deze ontheffing kan door de Commissie worden verleend. De belangrijkste vorm daarvan is die onder c: ‘de bevordering of vergemakkelijking van economieën’. Daar kan namelijk praktisch elke economische maatregel van een lidstaat onder vallen.

Een steunmaatregel moet aan bepaalde voorwaarden voldoen voor acceptatie door de Commissie als uitzondering. Het duidelijke voordeel is op geld waardeerbaar en het geld moet door de overheid zonder onderscheid worden gegeven aan een of meer ondernemingen die in onoplosbare problemen zitten. Er mag geen operationele- bedrijfssteun of afzet- exportsteun worden gegeven; ten tijde van crisis mag steun niet naar de productiecapaciteit gaan. De steunmaatregel mag geen concurrentievervalsing tot gevolg hebben en de handel tussen staten mag niet ongunstig beïnvloedt worden. Ook al zijn deze steunmaatregelen geoorloofd: ze zijn niet uitgezonderd van de aanmeldingsplicht.

Niet alle steunmaatregelen zijn dus verboden. Ze kunnen namelijk ook goed worden ingezet als beleidsinstrument om bepaalde economische bedrijvigheid te stimuleren.

De nationale overheid moet ex artikel 108 lid 3 VWEU alle voornemens tot invoering of tot wijziging van steunmaatregelen melden bij de Commissie. De Commissie start dan met een voorlopig onderzoek en beoordeelt vervolgens of de steunmaatregel toegelaten kan worden. Heeft zij geen bezwaar, dan mag de betreffende overheid de gevraagde steun verlenen; zo niet dan komt er een officieel onderzoek. In de eindbeslissing beslist de Commissie over de al dan niet verboden steunmaatregel. Beroep is mogelijk bij het Hof van Justitie. De beoogde steun mag niet worden verleend voor het oordeel over de toelaatbaarheid: bij overtreding kan de Commissie de steun terugvorderen. Concurrenten (van de onderneming die steun heeft ontvangen) kunnen bij de nationale rechter stopzetting en/of terugvordering van de financiële steun eisen.

Artikel 109 VWEU geeft de Commissie de mogelijkheid om aan de Raad voorstellen te doen tot het nemen van aanvullende wetgevende maatregelen ter bevordering van het behoorlijk toezicht door de Commissie op de naleving van de bepalingen zoals neergelegd in artikelen 107 en 108 VWEU.

5.5 Transparantie van beleid

Voor zowel ondernemingen als lidstaten is het van belang dat het mededingingsbeleid en het toezicht daarop doorzichtig en voorspelbaar is. Om de transparantie van haar beleid te garanderen publiceert de Commissie elk jaar een verslag van het beleid en de activiteiten daaromtrent, handhavingsbeschikkingen en af en toe bekendmakingen van richtsnoeren.

Het VWEU geldt internationaal: als mededinging slechts intern speelt, moet de lidstaat het via nationale wetgeving oplossen. Er is dus duaal toezicht, dat heeft geleid tot het subsidiariteitsbeginsel waarbij EU-recht vóór gaat. De Commissie legt ex post (erna) sancties op voor inbreuken op artikelen 101 en 102 VWEU in de vorm van ruim verhaalbare boetes (piercing the corporate veil, verhaal ook op onderneming die het bestuur leverde of medeplichtigen), dwangsommen, voorlopige maatregelen (bevriezen van de status quo) of verboden. Bepaalde voorgenomen concentraties van bedrijven moet de Commissie vooraf goedkeuren: controle is ex ante.

Sinds enige tijd kunnen ondernemingen die aan een verboden kartelpraktijk deelnemen deze deelname spontaan opbiechten aan de Commissie, het zogenaamde Leniency-beleid. Deze onderneming geniet dan volledige immuniteit tegen of krijgt een aanzienlijke korting op eventuele geldboetes, indien zij niet zelf de leider of voornaamste organisator van het kartel waren. Dit beleid blijkt een succesvolle formule te zijn, want in de praktijk wordt er veel gebruik van gemaakt.

Hoofdstuk 6 - Ontwikkeling van monetaire naar economische unie

De economische en monetaire unie is een relatief jong terrein vergeleken met de interne markt. Eerstgenoemde dateert van het Verdrag van Maastricht uit 1992 met invoering van de euro als munt in 2002. De euro werd getroffen door de crisis, die het gevolg is van de financiële crisis in de VS (2008). Deze eurocrisis is voor een groot deel te wijten aan een discrepantie tussen de monetaire unie, die voltooid is, en de economische unie, die gebrekkig is gebleken. De crisis geeft dan ook aanleiding tot een snelle ontwikkeling van de economische unie.

6.1 Monetaire Unie (EMU)

Het monetair beleid van de eurozone is één van de exclusieve bevoegdheden van de Unie en is geregeld in artikelen 119-135 VWEU. Het wordt bepaald en uitgevoerd door het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB), dat bestaat uit de Europese Centrale Bank (ECB) en nationale centrale banken. De voornaamste doelstelling van het monetair beleid is het handhaven van prijsstabiliteit (lage inflatie, zie artikel 127 VWEU), voornamelijk door middel van rentebeleid. Daarnaast heeft de ECB monopolie op het uitgeven van geld. De ECB heeft een verdragsrechtelijk vastgelegde onafhankelijke status (artikel 130 VWEU).

6.2 Economische Unie

Op gebied van economisch beleid doen de lidstaten aan coördinatie. Er bestaat hier dus asymmetrie wat betreft de EMU. Via multilateraal toezicht wordt echter gestreefd naar coördinatie van beleid en convergentie van economieën (artikel 121 VWEU). Volgens dit systeem doen lidstaten elkaar aanbevelingen over het te voeren beleid via de Europese Raad en de Raad. Indien lidstaten hiervan afwijken en de goede werking van de EMU in gevaar brengen kan de Commissie een waarschuwing geven of kan de Raad een nieuwe aanbeveling geven, die openbaar wordt gemaakt.

In 1997 zijn nadere regels vastgelegd in het stabiliteits- en groeipact, dat bestaat uit een resolutie van de Europese Raad en twee verordeningen. Een van deze verordeningen (1466/97) bepaalt dat lidstaten in het kader van het multilateraal toezicht een middellangetermijndoelstelling moeten hebben voor de begroting, opdat tijdig kan worden ingegrepen wanneer een te groot overheidstekort dreigt.

Door middel van een macro-economische onevenwichtigheidsprocedure kunnen grote macro-economische onevenwichtigheden als hoge werkloosheid en zeepbellen op de huizenmarkt eerder worden opgespoord, gecorrigeerd of voorkomen. Daarnaast werd er in maart 2012 een Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie gesloten, waarin wordt bepaald dat de verdragspartijen (alle EU-landen behalve het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië) een begrotingsevenwichtsregel dienen op te nemen in het nationaal recht, bij voorkeur door middel van constitutionele bepalingen. Dit correctiemechanisme op nationaal niveau dient ervoor te zorgen dat overtredingen automatisch worden gerepareerd.

In de jaren ’90 spraken de lidstaten af dat het begrotingstekort nooit hoger mocht worden dan 3% van het BBP en de staatsschuld niet hoger dan 60%. Om lidstaten aan deze verplichting te laten houden is de buitensporigtekortenprocedure (artikel 126 VWEU) in het leven geroepen, waarvan de details in het kader van het Stabiliteitspact zijn uitgewerkt in de correctieve arm (verordening 1467/97).

In 2003 kwamen de zwakheden van de tekortprocedure aan het licht. Doordat de besluitvorming in de procedure na een voorstel of een aanbeveling van de Commissie door middel van aanbevelingen van de Raad plaatsvindt, heeft zij een heel hoog politiek gehalte (de rol van het HvJ hierin is dus beperkt). Door een blokkerende minderheid te vergaren konden Frankrijk en Duitsland sancties voorkomen.

Ten gevolge van de financiële crisis waren slechts 4 lidstaten niet in een tekortprocedure verwikkeld. Een aantal lidstaten (waaronder Nederland) hamerde op de aanpak van de crisis door middel van het herstel van de begrotingsdiscipline. Het six-pack (een verzameling van 6 maatregelen op het gebied van economic governance) introduceert, via een aanscherping van het Stabiliteitspact, nieuwe sancties op een vroeger stadium in de tekortprocedure. Bovendien beoogt het begrotingspact de begrotingstekortprocedure grotendeels te automatiseren, hetgeen leidt tot een versterking van de Commissie ten opzichte van de Raad. Binnen de Commissie is de positie van de Commissaris die verantwoordelijk is voor de EMU versterkt ten opzichte van de rest van het college.

Door vergaande harmonisatie van eisen waaraan nationale begrotingen dienen te voldoen en het sterke toezicht daarop, wordt wel al gesproken van een fiscale unie.

6.3 Noodfondsen

Doordat voor sommige lidstaten de geldmarkt ter financiering van staatsschulden afgesloten raakte door te hoge en op termijn onhoudbare risicopremies, kwamen zij in de problemen en bevonden zich in een situatie van gebrek aan liquiditeit. Al snel zagen landen als Griekenland, Ierland en Portugal zich genoodzaakt om financiële steun aan te vragen. Dit bood de andere lidstaten gelegenheid om deze landen aan een paar eisen te onderwerpen.

Na een eerste bilaterale lening aan Griekenland door landen in de eurozone en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) werden er in mei 2010 twee tijdelijke noodfondsen opgericht. Een permanent noodfonds (het Europees Stabilisatiemechanisme, oftewel ESM) moet nog in werking treden.

Noodfondsen vallen voor een deel binnen en voor een deel buiten de werking van het VEU en VWEU.

Het tijdelijke EFSM (Europees Financieel Stabilisatiemechanisme) is gebaseerd op artikel 122 VWEU en heeft een leencapaciteit van 60 miljard euro. Het EFSF-fonds (Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit) is een privaatrechtelijke rechtspersoon die, in tegenstelling tot het EFSM, is gebaseerd op een intergouvernementeel verdrag en heeft een leencapaciteit van 440 miljard euro. Het toekomstige ESM-fonds is ook gebaseerd op een intergouvernementeel verdrag en heeft een leencapaciteit van 500 miljard euro.

De noodfondsen kunnen worden gezien als een uitzondering op de no-bailout clausule (artikel 125 VWEU). Een uitzondering op deze clausule is onder bijzondere omstandigheden mogelijk (artikel 122 VWEU).

In december 2010 is een verdragswijzigingsprocedure in gang gezet om een derde lid toe te voegen aan artikel 136 VWEU, waardoor de lidstaten zullen worden gemachtigd om een permanent noodfonds op te richten teneinde de stabiliteit van de eurozone te garanderen.

Voorwaarden

In ruil voor leningen dienen lidstaten economische, fiscale en juridische hervormingen te verrichten en overheidsfinanciën op orde te krijgen. Er zijn dus strenge voorwaarden verbonden aan het verstrekken van de leningen. De Commissie, de ECB en het IMF zien toe op de naleving van deze voorwaarden. Ook in het kader van het ESM zal het IMF betrokken zijn bij eventuele leningen.

De elkaar opvolgende leningen blijken echter geen duurzame verbeteringen met zich mee te brengen. In juli 2011 besloten staatshoofden en regeringsleiders dat er meer middelen nodig waren. Inmiddels kan het EFSF indirect bankensteun geven door de bankensector in lidstaten te ondersteunen en staatsobligaties te kopen. Het ESM zal in de toekomst direct bankensteun kunnen geven (dus zonder tussenkomst van de lidstaat).

6.4 Afsluiting

De financiële crisis is een hefboom gebleken, die kan worden gebruikt om ingrijpende bestuurlijke hervormingen door te voeren. De crisis dwingt de Unie tot hervormingen op het gebied van de economische unie. De status van de verschillende intergouvernementele verdragen die hiertoe gesloten zijn, is binnen de Unie nog onduidelijk. Deze onduidelijke positie is te vergelijken met de aanvankelijke status van het EU-verdrag, dat in het begin werd gezien als een intergouvernementele operatie buiten de communautaire verdragen.

Hoofdstuk 7 - Van extern unierecht naar buitenlandse betrekkingen

Het recht van de externe betrekkingen van de Unie komt voort uit historische ontwikkelingen die worden gekenmerkt door twee motieven. Aan de ene kant is er een sterke organische groei van de externe bevoegdheden van de Unie geweest als gevolg van groei van de interne bevoegdheden. Deze groeit kwam vooral voort uit de toepassing van de zogenaamde ‘implied powers’ benadering van het Hof van Justitie. Hierdoor ontwikkelde de EU zich langzaam tot een grootmacht in de externe economische politiek.

Ondanks deze groei bleef het wenselijk vanuit de buitenlands-politieke elite van de lidstaten om een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te ontwikkelen. Dit moest in de ogen van een heleboel lidstaten wel intergouvernementeel gebeuren door de ermee gemoeide externe soevereiniteit.

Het Verdrag van Lissabon voegde de eerste pijler (externe economische en ontwikkelingspolitiek) en de tweede pijler (gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) samen in één extern optreden van de Unie, zie artikelen 21 en 22 VEU. De intergouvernementele methode blijft wel voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en het gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) de regel, zie artikel 24 lid 1 VEU.

Het overige externe optreden van de EU kent de communautaire methode. Er moet dan ook nog steeds onderscheid worden gemaakt tussen aan de ene kant het externe optreden van de Unie dat wordt beheerst door het VWEU en aan de andere kant het externe optreden van de Unie dat wordt geregeerd door het VEU. Dit onderscheid is lastig in situaties waarin beide verdragen een rol spelen.

7.1 Internationale rechtspersoonlijkheid van de Europese Unie

Er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de bevoegdheid en het vermogen van de EU om zelfstandig op het internationale vlak rechtshandelingen te kunnen verrichten. Eigenlijk bindt de subjectieve (zelfverklaarde in artikel 47 VEU) internationale rechtspersoonlijkheid alleen haar leden (dit wordt ook wel subjectieve internationale rechtspersoonlijkheid genoemd). Artikel 47 VEU is identiek aan het voormalig artikel 281 EG-Verdrag wat werd geïnterpreteerd door het Hof in het AETR-arrest als artikel wat rechtspersoonlijkheid toekende de EG. De EG mocht internationale contractuele verbindingen aangaan op het gehele terrein van de doelstellingen van het EG-verdrag.

Deze rechtspersoonlijkheid is echter ook te ontlenen aan het feit dat veel overeenkomsten worden gesloten door derden met de EU. Door overeenkomsten met de EU te sluiten erkennen staten en organisaties deze rechtspersoonlijkheid ook. Deze erkenning gebeurt op zo’n grote schaal dat het Internationaal Gerechtshof van objectieve rechtspersoonlijkheid uitgaat.

7.2 Externe bevoegdheden

Het VEU bevat naast de algemene doelstellingen van extern optreden van de Unie (die terug te vinden zijn in artikel 3 lid 5 VEU) ook een meer specifieke bepaling die betrekking heeft op de doelstellingen en het beleid van de EU in het kader van haar externe optreden, zie artikel 21 VEU (integratie pijlers).

Er dient een onderscheid gemaakt te worden wat betreft de bevoegdheden van de Unie tussen materiële bevoegdheden en de procedurele aspecten van de uitoefening daarvan. Wanneer het gaat om een materiële bevoegdheid zijn er twee vragen van belang: wat is de reikwijdte van de externe bevoegdheden en zijn deze externe bevoegdheden exclusief van aard?

In het Verdrag van Lissabon worden voor het eerst exclusieve bevoegdheden van de Unie onderscheiden van de met de lidstaten gedeelde bevoegdheden. In geval van de externe betrekkingen noemt artikel 3 lid 1 VWEU twee exclusieve bevoegdheden: de handelspolitiek en de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee (visserijbeleid), terwijl ook het in artikel 3 VWEU genoemde monetaire beleid van de EU-landen voor een groot deel een exclusieve bevoegdheid wordt genoemd.

In artikel 4 VWEU is vervolgens vastgelegd welke gebieden onder de door de EU en de lidstaten gedeelde bevoegdheden vallen. Deze gedeelde bevoegdheden worden ook wel ‘potentiële’ bevoegdheden genoemd. De Unie hoeft deze bevoegdheden niet uit te oefenen, maar kan de politieke beslissing nemen om ze wel uit te oefenen. ‘Kunnen’ wordt dan ‘moeten’. Wanneer de Unie besluit dat ze de bevoegdheden wel wil uitoefenen geeft artikel 3 lid 2 VWEU aan onder welke omstandigheden de externe uitoefening van deze bevoegdheden een exclusieve zaak van de Unie kan worden.

In de loop van de verschillende verdragswijzigingen zijn er nieuwe, expliciete externe bevoegdheden toegevoegd aan wat nu het VWEU is. Zie de diverse verdragsherzieningen en de AETR-doctrine, waarin werd vastgesteld dat de (toenmalige) EG potentiële verdragsluitende bevoegdheid had op het gehele door het Verdrag bestreken terrein en dat deze potentiële bevoegdheid exclusief werd, zodra interne regels waren aangenomen die door eventuele verdragen van de lidstaten zouden worden geraakt of naar hun strekking veranderd. Het Hof heeft in de ontwikkeling van de AETR-jurisprudentie vooral met het niveau van analyse klemgezeten (tegenstrijdige uitspraken). Gedeelde bevoegdheden op het gebied van externe betrekkingen werden daardoor versterkt. Thans kent AETR een restrictieve uitleg.

Het Verdrag van Maastricht stelde dat het gemengde karakter van sommige externe bevoegdheden (milieu, ontwikkelingssamenwerking) er niet aan in de weg stond dat deze bevoegdheden onderworpen bleven aan de AETR-doctine, (onder voorwaarden een exclusief karakter kunnen krijgen). Dit is nu niet meer nodig door artikel 3 lid 2 VWEU.

In het vijfde deel van het VWEU zijn nu naast de oude bevoegdheden op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek (art. 206 VWEU) en de associatieovereenkomsten (art. 217 VWEU) nieuwe bevoegdheden op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking (artikelen 208-211 VWEU) en de samenwerking met andere dan ontwikkelingslanden (artikelen 212-213 VWEU) opgenomen. Daarnaast is er de speciale bepaling inzake internationale economische sancties opgenomen. Deze bevoegdheid bevat ook de smart sanctions (het bevriezen van financiële tegoeden, zie arrest Kadi).

Verder zijn in het VWEU ook nog expliciete externe bevoegdheden op het gebied van het externe beleid met betrekking tot de euro (art. 138 VWEU), onderwijs (art. 166 lid 3 VWEU), cultuur (art. 167 lid 2 VWEU), volksgezondheid (art. 168 lid 3 VWEU), onderzoek en ontwikkeling (art. 186 VWEU) en het milieubeleid (artikelen 191 lid 1 en 192 VWEU) opgenomen.

7.3 Externe bevoegdheden onder het VEU

Titel V van het VEU bevat naast de algemene bepalingen voor het hele externe optreden van de Unie ook de specifieke bepalingen met betrekking tot de high politics van de EU, het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid.

De Unie heeft ruime bevoegdheden op het gebied van het GBVB en het GVDB. Uit art. 24 lid 1 VEU volgt dat de Unie bevoegdheid heeft op ‘alle gebieden van het buitenlands beleid en alle vraagstukken die verband houden met de veiligheid van de Unie’. Art. 37 VEU voegt hier nog aan toe dat ‘de EU met één of meer staten of internationale organisaties overeenkomsten kan sluiten op de gebieden die onder dit hoofdstuk vallen’. Het nemen van besluiten kan nooit leiden tot verlies van bepaalde buitenlandse politieke bevoegdheden van de lidstaten waardoor de EU exclusief bevoegd zou zijn in bepaalde sectoren van het buitenlands beleid. Wel zijn de genomen besluiten die een gemeenschappelijk optreden of een gemeenschappelijk standpunt vaststellen bindend en zijn de lidstaten gehouden deze uit loyaliteit en wederzijdse solidariteit uit te voeren (art. 24 lid 3 VEU).

Het gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid heeft pas in het Verdrag van Lissabon een zelfstandige plaats gekregen (artikelen 42-46 VEU). Deze bepalingen zijn grotendeels een codificatie van eerder vastgesteld secundair recht.

Het is de bedoeling dat er geleidelijk een gemeenschappelijk defensiebeleid van de Unie tot stand komt. Hier dient de Raad met eenparigheid van stemmen toe te besluiten. Lastig punt hierbij is dat dit toestemming vereist van de lidstaten, terwijl sommige lidstaten zich als neutraal beschouwen en andere lidstaten juist onderling gebonden zijn aan de verplichtingen van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie van collectieve zelfverdediging (NAVO). Het VEU verklaart enkel op dit punt dat het specifieke karakter van het defensiebeleid onverlet blijft, en dat de NAVO-verplichtingen verenigbaar zijn met het GVDB (art. 42 lid 2). Dit lijkt tot nu toe onvoldoende om daadwerkelijk tot een gemeenschappelijke defensie te kunnen komen.

Geheel in tegenstelling tot de ontwikkeling van de externe bevoegdheden op het terrein van het VWEU heeft het Hof van Justitie vrijwel geen rol gespeeld met betrekking tot de ontwikkeling van de (externe) bevoegdheden op het terrein van het GBVB.

7.4 Uitoefening van externe bevoegdheden van de Unie

Het Verdrag van Lissabon heeft twee nieuwe functies geschapen die een specifieke rol vervullen bij het externe optreden van de EU, met name op het gebied van het GBVB en bij de samenhang tussen dit beleid en het externe optreden dat is gebaseerd op het VWEU.

In de eerste plaats is er de vaste Voorzitter van de Europese Raad, die zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie inzake het GBVB (art. 15 lid 6). Dit mag echter niet ten koste gaan van de bevoegdheden van de ‘hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid’. Deze ‘hoge vertegenwoordiger’ is de tweede nieuwe functionaris die door het nieuwe VEU in het leven is geroepen (art. 18). De hoge vertegenwoordiger is zowel mandataris van de Raad als lid van de Commissie; er wordt dan ook wel gezegd dat zij twee hoeden draagt.

De hoge vertegenwoordiger vervult tegenover de Raad taken die enigszins vergelijkbaar zijn met die van de Commissie tegenover de Raad in het VWEU wanneer het gaat om het GBVB en GDVB: hij doet voorstellen en voert het beleid uit, al hebben de lidstaten daar ook een rol in. Daarnaast is de hoge vertegenwoordiger voorzitter van de Raad voor Buitenlandse Zaken. Hij vertegenwoordigt de EU in situaties die te maken hebben met het GBVB, voert politieke dialoog met derden en verwoordt het standpunt van de Unie in internationale organisaties en op internationale conferenties.

Handelingen van de EU zijn autonome handelingen of contractuele handelingen. De contractuele handelingen zijn verdragen of andere internationale overeenkomsten met een tweezijdig karakter en bindende rechtsgevolgen voor beide partijen. De autonome handelingen hebben een eenzijdig karakter, maar hebben wel bepaalde juridische effecten in het internationale verkeer, hetzij voor de internationale rechtspersoon die ze verricht, hetzij voor de adressant en in sommige situaties zelfs voor beiden.

Een aantal van de verdragen die zijn afgesloten door de EU zijn gemengde verdragen. Dit zijn verdragen waarbij de Unie en de lidstaten tegelijk partij zijn. Dit is meestal het geval wanneer het af te sluiten verdrag niet precies overeenkomt met de reikwijdte van de exclusieve bevoegdheden van de Unie of respectievelijk die van de lidstaten. Het is dan niet te vermijden dat de bevoegdheden van beide moeten worden gecombineerd om het betreffende verdrag te kunnen sluiten. Complicaties als gevolg van het feit dat het verdrag gemengd is kunnen te maken hebben met de goedkeuring van het verdrag of kunnen liggen op het terrein van de aansprakelijkheid. De meeste internationale overeenkomsten van de Unie zijn echter gemengd van aard.

7.5 Gemeenschappelijke handelspolitiek

Een van de belangrijkste beleidsterreinen waarop externe betrekkingen worden uitgeoefend is dat van de handelsrelaties met landen van buiten de EU (gemeenschappelijke handelspolitiek). De grondslag voor het voeren van een gemeenschappelijke handelspolitiek vinden we in artikel 207 VWEU.

Gemeenschappelijke handelspolitieke maatregelen kunnen worden onderverdeeld in:

• Autonome maatregelen; maatregelen die eenzijdig door de Unie worden genomen.

• Conventionele maatregelen: maatregelen die door middel van verdragssluiting tot stand zijn gekomen.

Handelspolitieke bevoegdheden liggen exclusief bij de EU. Het is dus, vooral voor de lidstaten, belangrijk om te weten wanneer een maatregel als handelspolitieke maatregel gezien moet worden.

De Commissie heeft de internationale dienstverlening onder het begrip ‘handelspolitiek’ geschaard. Alleen grensoverschrijdende dienstverleningen die geen verplaatsing van personen inhouden vallen onder handelspolitiek.

7.6 Internationaal publiekrecht/volkenrecht

In beginsel heeft het internationaal publiekrecht/volkenrecht geen invloed op de interne communautaire verhoudingen (bijvoorbeeld de verhoudingen tussen de instellingen onderling). In andere woorden heeft het volkenrecht dus geen zelfstandige rol in de interne communautaire verhoudingen. De juistheid van rechtshandelingen van de Raad en de Commissie kunnen wel aan het internationaal publiekrecht/volkenrecht getoetst worden.

Slechts wanneer het gemeenschapsrecht niet afdoende is zal het HvJ bij het volkenrecht te rade gaan. Het is natuurlijk wel zo dat de Unie in zijn interne verhoudingen geen maatregelen kan nemen waardoor afbreuk zou worden gedaan aan de rechten van landen van buiten de EU (Res alios acta).

Bij de externe verhoudingen heeft het volkenrecht wel een belangrijke rol. De Unie is, net als elk ander subject van volkenrechtelijke rechten en verlichtingen, gebonden aan de door haar gesloten verdragen, akkoorden en aan het internationaal gewoonterecht (pacta sunt servanda).

In het Demirel-arrest is door het HvJ erkend dat door de EG gesloten verdragen rechtstreekse werking kunnen hebben, waardoor particulieren voor hun nationale rechter een beroep op het verdrag kunnen doen.

Dit is volgens het HvJ alleen het geval wanneer het verdrag de rechtstreekse werking naar haar aard en doel toelaat (voor de uitvoering en werking moeten geen verdere handelingen vereist zijn, dit is te vergelijken met de eis die het HvJ stelt aan de rechtstreekse werking van gemeenschapshandelingen) en wanneer de verplichtingen in het verdrag duidelijk en nauwkeurig omschreven zijn. Rechtstreekse werking van dit soort verdragen wordt niet snel door de rechter aangenomen.

De gemeenschappelijke handelspolitiek is erg belangrijk voor de externe betrekkingen. Deze handelsrelatie met derde landen vormen één van de belangrijkste beleidsgebieden waarop externe betrekking worden uitgevoerd. De grondslag hiervoor is artikel 207 VWEU. De gemeenschappelijke handelspolitiek is gebaseerd op eenvormige beginselen, voornamelijk als het gaat om de tariefwijzigingen, het sluiten van tarief- en handelsakkoorden, de handelspolitieke beschermingsmaatregelen en het eenvormig maken van liberalisatiemaatregelen. De gemeenschappelijke handelspolitieke maatregelen worden onderverdeeld in de conventionele maatregelen en in de autonome maatregelen. Conventionele maatregelen zijn handelspolitieke maatregelen die door middel van een verdragssluiting tot stand komen en autonome handelspolitieke maatregelen zijn maatregelen die alleen maar door de EI worden genomen.

Hoofdstuk 8 Doorwerking

Een rechtzoekende is voor zijn of haar rechtsbescherming van Europese rechten vrijwel altijd aangewezen op nationale instanties. Sinds het Verdrag van Lissabon is een lidstaat verplicht te voorzien in ´de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren´, zie artikel 19 lid 1 tweede alinea VEU. Uitvoering en toepassing van het Unierecht vinden plaats in nauwe samenwerking tussen de Europese en nationale autoriteiten. Doorwerking is de verzamelterm van de verschillende manieren waarop het Europees recht op eigen gezag uitwerkt in de nationale wetgeving. 3 van deze manieren komen aan bod:

• Rechtstreekse/directe werking

• Conforme interpretatie

• Overheidsaansprakelijkheid

8.1 De Europese rechtsorde en voorrang van het Unierecht

In het arrest Costa/ENEL bepaalde het Hof dat Europees recht voorrang heeft op elk daarmee strijdig nationaal recht. Dit werd onderbouwd met de stelling dat lidstaten door middel van ondertekening van de verdragen een deel van hun soevereiniteit hebben opgegeven. Deze rechtspraak bouwt voort op het arrest Van Gend & Loos, waarin aan bepalingen van Europees recht rechtstreekse werking werd verbonden. De inroepbaarheid van Europees recht door particulieren werd door het Hof geïnterpreteerd als de keerzijde van de in verdragen genoemde verplichtingen voor lidstaten. Het beeld van een Europese autonome rechtsorde heeft de rechtsontwikkeling een enorme impuls gegeven.

In de algemene praktijk van nationale rechters speelt het voorrangsbeginsel zelden een belangrijke rol. Vaak worden Europeesrechtelijke argumenten in zaken met een Europeesrechtelijk component gelijkgesteld aan nationaalrechtelijke argumenten.

Een ander interessant punt met betrekking tot het eigen gezag van de Europese rechtsorde is de vraag of nationale bestuursorganen aan het Europees recht bevoegdheden mogen ontlenen. In het arrest Costanzo bepaalde het Hof dat het recht van particulieren om in beroep te gaan op grond van bepalingen in een richtlijn impliceert dat bestuursorganen ook verplicht zijn conform de bepalingen van die richtlijn te handelen, ondanks de spanning die dit oplevert ten opzichte van het legaliteitsbeginsel.

8.2 Rechtstreekse werking

Er bestaan nog steeds onduidelijkheden wat betreft het leerstuk van rechtstreekse of directe werking van het Europees recht. De hoofdzaken hiervan zijn de inroepbaarheid als centraal element (het doen van een beroep op Europees recht voor een nationale rechter, wat een handhavings- of objectieve controle functie vormt en rechtsbescherming biedt) en de hierna te bespreken voorwaarden van rechtstreekse werking.

Voorwaarden

In Van Gend & Loos heeft het Hof de volgende eisen gesteld aan rechtstreekse werking.

• Een bepaling moet een duidelijk en onvoorwaardelijk verbod inhouden;

• Er moet sprake zijn van een negatieve verplichting;

• Een verplichting mag geen reserves bevatten;

• Nakoming van de norm van Europees recht mag niet afhankelijk zijn van nadere wetgeving.

Deze voorwaarden zijn in de loop der tijd versoepeld. De eerste voorwaarde is niet meer absoluut. De rechter bepaalt door middel van interpretatie de correcte inhoud van een bepaalde norm. Ook de tweede voorwaarde is versoepeld: niet alleen negatieve verplichtingen, maar ook verplichtingen tot handelen kunnen rechtstreeks werking hebben (zie arrest Defrenne, waarin rechtstreekse werking van artikel 157 VWEU ter sprake kwam). De derde voorwaarde houdt niet in dat de norm in kwestie geen uitzonderingen mag hebben en ook het geval dat nadere wetgeving vereist is betekent niet per se dat een norm geen directe werking heeft (zie arrest Reyners).

Ook wanneer er sprake is van beleidsvrijheid sluit dit inroepbaarheid voor de nationale rechter niet uit. Het Hof heeft bepaald dat de nationale rechter moet toetsen in hoeverre de overheid, wetgever en bestuur hun beleidsvrijheid hebben overschreden (zie Kraaijeveld-arrest). Deze vorm van inroepbaarheid wordt de objectieve rechtmatigheidstoetsing genoemd.

In het licht van de ontwikkeling van de hiervoor genoemde Van Gend & Loos-criteria is directe toepassing tot een enkele criterium terug te voeren: is er sprake van een onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurige bepaling, dan heeft deze directe werking. Ook algemene rechtsbeginselen zijn inroepbaar.

Rechtsverhoudingen bij rechtstreekse werking

Rechtstreekse werking komt in verschillende verhoudingen naar voren:

1. Verticale rechtstreekse werking

We spreken van verticaal rechtstreekse werking wanneer de burger zich ten opzichte van de overheid (A-organen en soms ook B-organen) bij de nationale rechter beroept op het gemeenschapsrecht. Dit is de normale, meest voorkomende rechtsverhouding.

EU-bepalingen met verticale rechtstreekse werking zijn onder andere:

• De grondverplichtingen van het EU-verdrag ter zake van de interne markt (verbod van douanerechten en heffingen van gelijke werking)

• Bepalingen uit verordeningen

• Bepalingen van richtlijnen als ze voldoen aan de voorwaarden van onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurigheid

2. Omgekeerde verticale rechtstreekse werking

Bij omgekeerde verticale rechtstreekse werking wordt door de overheid een beroep op het Europees recht gedaan ten opzichte van een burger in het geval dat het nationaal recht in strijd is met het Europees recht. Deze toepassing van rechtstreekse werking is echter problematische gezien het rechtszekerheidsbeginsel: omgekeerd verticale rechtstreekse werking ten nadele van particulieren wordt door het Hof niet geaccepteerd omdat het immers de nationale overheid is die nalatig is geweest.

3. Horizontale rechtstreekse werking

Er is sprake van horizontale rechtstreekse werking wanneer het Europees recht wordt ingeroepen door een particulier wegens schending van Europees recht door een andere particulier. Met name discriminatieverboden blijken horizontale werking te bezitten. Bepalingen met horizontale werking:

• Discriminatieverboden

• Normen uit Europees mededingingsrecht (artikelen 101 en 102 VWEU)

• Verordeningen (NIET: Richtlijnen)

• Algemene rechtsbeginselen (zie arrest Mangold)

Verordeningen vormen automatisch onderdeel van de nationale rechtsorde en hebben dus rechtstreekse werking indien zij onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd zij. Sporadisch worden er in een verordening bepaalde opdrachten gegeven aan de wetgever waarin zoveel beleidsvrijheid aan hem wordt toebedeeld dat een rechtstreeks beroep hierop niet mogelijk is.

Een richtlijn is in eerste instantie tot de lidstaten gericht. Hierdoor levert rechtstreekse werking van richtlijnen problemen op. Op bepalingen uit richtlijnen kan pas een rechtstreeks beroep worden gedaan nadat de implementatietermijn (de uiterste datum dat de nationale rechtsorde aan de richtlijn aangepast moet zijn) verstreken is of wanneer de overheid de richtlijn verkeerd heeft geïmplementeerd. Ook moet de bepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig bepaald zijn. Richtlijnen kunnen niet worden ingeroepen door particulieren onderling: in Faccini Dori heeft het Hof een verbod op horizontale rechtstreekse werking van richtlijnen uitgesproken.

Ook bepalingen uit de door de EU gesloten internationale verdragen kunnen rechtstreekse werking hebben. Dit is alleen het geval als de aard of de opzet van het verdrag zich niet tegen rechtstreekse werking verzet en dat de bepalingen onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichtingen bevatten.

Rechtsgevolgen van rechtstreekse werking en voorrang van EU-recht

Een beroep op Unierecht is mogelijk als het geldende nationale recht ermee in strijd is of wanneer er in de toepassing van het Unierecht fouten worden gemaakt. Wanneer het voorrangsbeginsel geldt kunnen de nationale bepalingen geen toepassing vinden ( zie het Simmenthal-arrest). Dat het strijdige nationale recht geen toepassing kan vinden betekent overigens niet dat de nationale wetgever er niet voor hoeft te zorgen dat het nationale recht in overeenstemming wordt gebracht met het Europees recht. Pas op: onverenigbaarheid met Unierecht zorgt niet voor non-existentie van de nationale regel, maar voor het buiten toepassing laten!

8.3 Conforme interpretatie

Op grond van het beginsel van conforme interpretatie zijn de nationale rechters verplicht het nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen in het licht van het Europees recht. Dit biedt dus rechtsbescherming aan de burger tegen (strijdig) nationaal recht. Het maakt hierbij niet uit of het nationale recht van eerdere of latere datum is dan het geldende Europese recht. Bij conforme uitleg moet de rechter het gehele nationale recht in beschouwing nemen.

Zie hiervoor ook het arrest Faccini Dori: een rechter is verplicht tot conforme interpretatie. Ook wanneer er niet een rechtstreeks een beroep kan worden gedaan op een richtlijn moet het nationaal recht zoveel mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn uit worden gelegd. Dit betekent dat de nationale wetgever alsnog de noodzakelijke nationale maatregelen moet nemen waartoe hij verplicht is. Conforme interpretatie kan soms leiden tot strijd met de rechtszekerheid.

Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zicht tegen horizontale werking de facto: niet-geïmplementeerde kunnen niet tussen particulieren worden ingeroepen. Wanneer een rechter een regel uit een niet-geïmplementeerde richtlijn toepast, neemt het de plaats in van de wetgever die deze eigenlijk had moeten implementeren. Bij ernstige implementatiegebreken wordt het leerstuk van de conforme dus beperkt door de grens van de bevoegdheden van nationale rechters. In Pupino heeft het Hof uitgemaakt dat het beginsel van conforme uitleg niet als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht kan dienen.

8.4 Staatsaansprakelijkheid

In artikel 340 VWEU is het beginsel van de aansprakelijkheid van Europese instellingen neergelegd. Instellingen van de EU kunnen op grond van dit beginsel door particulieren aangesproken worden voor het betalen van schadevergoeding wanneer het Hof van Justitie bepaalt dat de aangesproken instelling in strijd met het gemeenschapsrecht heeft gehandeld. De Europeesrechtelijke schadevergoedingsregeling is gebaseerd op schuldaansprakelijkheid: pas bij aanmerkelijke schuld wordt een vergoeding uitbetaald.

In de Verdragen is geen uitdrukkelijke basis voor staatsaansprakelijkheid neergelegd. Het Hof heeft staatsaansprakelijkheid voor de schending van gemeenschapsrecht op grond van loyale samenwerking in het leven geroepen. In de zaak Francovich oordeelde het Hof dat staatsaansprakelijkheid een beginsel van gemeenschapstrouw is en de verdragsrechtelijke grondslag hiervoor impliciet uit artikel 4 lid 3 VEU af te leiden is. Als een EU-onderdaan een lidstaat (of een decentrale overheid) aansprakelijk stelt wendt hij zicht tot de nationale rechter.

Er is sprake van staatsaansprakelijkheid wanneer er aan alle volgende voorwaarden is voldaan:

• een voldoende gekwalificeerde schending van gemeenschapsrecht

• er is sprake van een norm waar particulieren een recht uit kunnen afleiden

• er is causaal verband tussen de schending en de door een particulier geleden schade.

Van een voldoende gekwalificeerde schending is blijkens de zaak Dillenkofer sprake wanneer een lidstaat een kennelijke en ernstige miskenning van de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid kan worden verweten, of wanneer de Lidstaat slechts een heel beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge had.
 

Deze criteria voor staatsaansprakelijkheid zijn minimumnormen. Het staat een lidstaat vrij om sneller aansprakelijkheid voor de schending van Europees recht aan te nemen.

Hoofdstuk 9 - Toegang tot de rechter

Om de uit het Europees recht voortvloeiende rechten en plichten af te dwingen en effectief te maken stelt het Europees recht naast doorwerking ook rechtsgangen (het stelsel van Europese rechtsbescherming) ter beschikking. Vraag is tegen wie bepaalde rechtsgangen kunnen worden ingezet. Er zijn rechtsgangen die kunnen worden ingezet om schendingen van Europees recht door lidstaten aan te pakken, rechtsgangen gericht tegen beslissingen en nalatigheden van de Unie-instellingen en tenslotte rechtsgangen gericht tegen schendingen van particulieren.

9.1 De toegang tot de rechter

Toegang tot de rechter is één van de bestanddelen van een rechtsgemeenschap, zo volgt uit de rechtspraak. Artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de EU verwoordt deze rechtsgang daarnaast ook expliciet. Deze rechtsgang is van belang voor de rechtzoekende en voor de nationale rechter die het Europees recht in de nationale rechtsorde toepast. Het Hof baseert het recht op een effectief beroep bij een bevoegde rechter op de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de Lidstaten en op artikelen 6 en 13 EVRM.

Het Hof heeft geen bevoegdheid, dus geen rechtsmacht, op het terrein van vraagstukken rond het gemeenschappelijk en buitenlands veiligheidsbeleid (GBVB), zie artikelen 275 VWEU en 24 VEU. Wel mag het Hof beoordelen of Europese regelgeving terecht op de GBVB bepalingen werd gebaseerd en het Hof mag toezicht houden op de rechtmatigheid van beslissingen van de Raad die economische sancties oplegt aan burgers en private organisaties.

Bij het Verdrag van Lissabon heeft het Hof op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (de rechtsruimte) bijna volledige rechtsmacht gekregen. Het Hof mag zich nog niet uitspreken over de ‘geldigheid of evenredigheid’ van politieoperaties, noch over maatregelen ‘ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid’. Op de sociaal-economische beleidsterreinen zijn de beroepsmogelijkheden vergroot.

De instelling ‘Hof van Justitie van de Europese Unie’ bestaat uit drie organen. Het Hof van Justitie in strikte zin geeft de prejudiciële beslissingen en beslist in directe beroepen waarbij de Unie-instellingen en lidstaten zijn betrokken. Het Gerecht oordeelt in eerste instantie in de directe beroepen van particulieren tegen Unie-instellingen, zie artikel 256 VWEU. Het gerecht mag ook prejudiciële vragen beantwoorden maar heeft dit nog nooit gedaan. De gespecialiseerde rechtbanken kunnen worden ‘toegevoegd’ aan het Gerecht en nemen kennis van beroepen in specifieke aangelegenheden, zie artikel 257 VWEU. Thans is er één gespecialiseerder rechtbank, namelijk het Gerecht voor ambtenarenzaken.

9.2 Rechtsgangen

Er zijn drie categorieën rechtsgangen, zie artikel 19 lid 3 VEU:

• directe beroepen. Hof is direct bevoegd als beslechter van geschillen in geval van geschillen tussen lidstaten, instellingen en particulieren,

• prejudiciële beslissingen (op verzoek van een nationale rechter mag het Hof prejudiciële beslissingen geven) en

• overige bevoegdheden (bijvoorbeeld het geven van adviezen over ontwerpakkoorden tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties, zie artikel 218 lid 11 VWEU.

Groepen acties beschikbaar voor lidstaten, Unie-instellingen en particulieren:

• Acties tegen besluiten of gedragingen van lidstaten wegens strijd met Europees recht (artikelen 258-260 VWEU en 267 VWEU), directe rechtsgang.

• Acties tegen besluiten van de instellingen van de EU wegens strijd met Europees recht (artikelen 263, 265, 268, 340 VWEU), directe rechtsgang

• Prejudiciële procedure, voor acties tegen lidstaten, EU-instellingen en particulieren (artikel 267 VWEU), indirecte rechtsgang.

9.3 Acties tegen lidstaten

De Commissie (artikel 258 VWEU) en lidstaten (artikel 259 VWEU) kunnen een (andere) lidstaat voor het Hof dagen voor verdragsinbreuken. Om diplomatieke redenen is het bijna altijd de Commissie die een inbreukprocedure tegen een lidstaat opstart (artikelen 258 en 259 VWEU), haar taak is om toezicht op de lidstaten te houden. Politiek minder gevoelig en meer gebruikt (ook door particulieren) is de indirecte actie via de prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU).

De Commissie is de enige instelling die voor de Europese rechter een zaak (zolang deze bevoegd is) kan aandragen tegen een lidstaat. Doel van het aanhangig maken van een zaak is veroordeling van handelen (nationale regels, Reinheitsgebot en feitelijke gedragingen, Spaanse aardbeien) of nalaten (bijv. implementeren Richtlijn) in strijd met Europees recht. Het kan zowel om schending van het verdragsrecht direct gaan, als om een indirecte schending door secundair recht niet goed na te leven. Sinds Lissabon kunnen lidstaten ook wegens inbreuk op grond van het Handvest van de grondrechten van de EU en inbreuken op het terrein van de rechtsruimte worden gedaagd.

De procedure kent twee stadia:

1. De administratieve fase.

• De procedure begint met een aanmaningsbrief van de Commissie

• Daarop volgt overleg tussen de Commissie en de lidstaat.

• Een negatieve uitkomst leidt tot een met redenen omkleed advies inclusief termijnstelling.

2. De rechterlijke fase, artikel 258 VWEU, gaat in als de lidstaat binnen de in de administratieve fase gestelde termijn niet bijdraait. De Commissie kan de zaak dan aanhangig maken, maar ze heeft beleidsvrijheid en is niet verplicht een procedure te starten. Hierdoor is geen beroep op de Commissie wegens nalatigheid mogelijk (artikel 265 VWEU) of een vordering tot schadevergoeding (artikelen 268 en 340 VWEU). Wanneer de Commissie echter de zaak aanhangig maakt ligt de bewijslast voor de inbreuk op het gemeenschapsrecht ook bij de Commissie. Nadat het Hof alle procedurele eisen heeft gecontroleerd kan zij het beroep van de Commissie afwijzen of gegrond verklaren.

Het Hof is erg streng als het gaat om rechtvaardigingen van lidstaten. Zo vormen de exceptio non adimpleti (‘de rest doet het ook’), interne problemen (ontbonden parlement) en nietigheid van het Unierecht zelf (lidstaat heeft termijn nietigverklaring dan laten verstrijken) geen rechtvaardigingen. Alleen de absolute onmogelijkheid kan een verontschuldiging vormen.

De uitspraak

Bij een inbreukprocedure is het aan de lidstaat zelf om aan de verdragsschending een einde te maken. Uit artikel 260 lid 1 VWEU blijkt dat het Hof een maatregel van een lidstaat niet kan vernietigen of onverbindend kan verklaren. Wanneer een lidstaat geen einde maakt aan de verdragsschending conform het oordeel van het Hof kan deze op grond van artikel 260 lid 2 VWEU boetes (bestraffing) en dwangsommen (bewegen tot beëindigen) opleggen. Deze sancties kunnen ook allebei worden opgelegd, zie de Franse visserijzaak. Op grond van artikel 260 lid 3 VWEU kan het Hof ook bij de eerste uitspraak al een boete opleggen, maar alleen wanneer een lidstaat zijn plicht verzaakt om aan de Commissie te vertellen welke maatregelen ter omzetting van een richtlijn er zijn vastgesteld.

Indirecte acties van de particulier

Hoewel er voor een particulier geen directe rechtsgang naar het Hof open staat kan hij toch via directe werking, conforme interpretatie en staatsaansprakelijkheid afdwingen dat het gemeenschapsrecht wordt toegepast. Een particulier kan via een prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU) een uitspraak uitlokken over de uitleg van het Europese primaire en secundaire recht. Wanneer een particulier in een nationaal proces een beroep doet op een voor de rechter onduidelijke Europees regel schorst de nationale rechter het proces en legt de prejudiciële vraag voor aan het Hof. Alleen een rechterlijke instantie van een lidstaat kan prejudiciële vragen stellen.

Een rechterlijke instantie die regelmatig zaken behandelt, permanent is ingesteld, verplichte rechtsmacht heeft en verplicht is naar recht te oordelen in een procedure op tegenspraak, is altijd bevoegd om een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen. De rechter die in het concrete geval de hoogste rechter is, is verplicht prejudiciële vragen te stellen, zie artikel 267 derde alinea VWEU. Slechts in drie uitzonderingsgevallen ontbreekt de noodzaak voor de hoogste rechter om de zaak aan het Hof voor te leggen, zie arrest Cilfit:

1. Wanneer het stellen van een prejudiciële vraag niet noodzakelijk is voor het wijzen van een eindvonnis.

2. Wanneer het evident is hoe een regel van gemeenschapsrecht moet worden uitgelegd en verdere uitleg van het Hof onnodig is, dit is een acte clair:. Met de acte clair moet opgepast worden dat nationale rechters dit niet te snel aannemen en zo hun wetgeving niet toetsen (de procedure van de prejudiciële vraag duurt al snel twee jaar wordt daarom soms als een barrière gezien).

3. Wanneer de regel is al een keer uitgelegd of verduidelijkt door het Hof, het is een acte éclairé.

Het Hof doet geen onderzoek (net als in Nederland de Hoge Raad in cassatieprocedures) naar de feiten van een zaak maar alleen naar de rechtmatigheid van de beslissing. Toch is het voor het Hof vaak nodig ook de feitelijke kant van de zaak te kennen. Het Hof heeft prejudiciële vragen geweigerd/niet-ontvankelijk verklaard omdat ze te abstract gesteld waren.

Hoewel uitspraken van het Hof op prejudiciële vragen alleen bindend zijn voor de rechter die de prejudiciële vraag gesteld heeft, scheppen en hebben de uitspraken van het Hof wel precedentwerking voor de instanties van ook andere lidstaten (als acte éclairé). Brede rechtswerking kennen met name de rechtsoverwegingen (ook wel obiter dicta). Een nieuwe interpretatie van een bepaling heeft logischerwijs terugwerkende kracht tot aan het begin van de gelding van die bepaling (ex tunc). Om echter onvoorziene gevolgen in te perken kent het Hof aan rechtswerking van zijn uitleg soms een tijdsbeperkende werking toe. Wanneer deze tijdsbeperking inhoud dat de uitspraak slechts werking heeft vanaf de dag van de uitspraak heet dit ex nunc.

9.4 Acties tegen instellingen van de EU

Er zijn diverse acties mogelijk tegen besluiten van instellingen van de EU. Zo is er direct beroep mogelijk tegen besluiten voor (andere) instellingen, lidstaten en (onder strenge voorwaarden) particulieren. De belangrijkste van deze acties zijn het beroep tot nietigverklaring van Europese regelgeving en het beroep tot schadevergoeding gericht tegen Unie-instellingen. Daarnaast is er nog een tweetal indirecte mogelijkheden om de rechtmatigheid van besluiten van Europese instellingen door het Hof te laten toetsen. Een particulier kan voor het Gerecht de zogenaamde exceptie van onwettigheid inroepen en voor de nationale rechter kan hij of zij verzoeken om een prejudiciële geldigheidsvraag te stellen.

Nietigheidsactie, artikel 263 VWEU

De belangrijkste directe actie tegen een juridisch bindende handeling van een EU-instelling is de nietigheidsactie (van het onrechtmatig handelen), zie artikel 263 VWEU. De procedure heeft als inzet de vernietiging van het besluit door het Hof. Artikel 263 VWEU is de directe rechtsgang voor particulieren, instellingen en lidstaten tegen besluiten van instellingen van de EU. Het Hof is exclusief bevoegd om de onrechtmatigheid van secundair recht vast te stellen. Een nietigheidsberoep na twee maanden ingesteld wordt niet-ontvankelijk verklaard, zie artikel 263 lid 6VWEU.

Duitsland ging in de Tabaksreclame zaak in beroep tegen de tabaksreclamerichtlijn op grond van het huidige artikel 263 VWEU, het beroep was echter een dag te laat ingesteld waardoor het Hof het niet-ontvankelijk verklaarde.

De rechtsgang van artikel 263 VWEU staat ook open voor Unie-instellingen onderling: het EP en de Commissie gebruiken het veel tegen de Raad door schending van de bevoegdheidsregels van de verdragen aan te voeren. Deze rechtsgang waarborgt het institutionele evenwicht.

Particulieren moeten het doen met artikel 263, vierde alinea VWEU; die alleen een beroepsrecht geeft tegen beschikkingen en verordeningen wanneer deze particulier rechtstreeks en individueel geraakt wordt door het besluit. Met name het vereiste individueel geraakt zijn, maakt het voor particulieren praktisch onmogelijk om in beroep te gaan tegen, te meer omdat het Hof deze voorwaarde in het Plaumann arrest zeer restrictief heeft uitgelegd.

De Plaumann-formule houdt in dat een marktdeelnemer zich slechts in voldoende mate individueel onderscheidt wanneer die marktdeelnemer praktisch gezien de enige is die door (een deel van) de verordening wordt getroffen. Mandarijnenboer Plaumann werd misschien meer geraakt in zijn belangen door een verordening betreffende de heffing op mandarijnen dan andere boeren, maar dit was niet voldoende om individueel geraakt te zijn.

Sinds 2009 is er ook het beroep tegen regelgevingshandelingen. Deze categorie, waarin particuliere klagers in beroep gaan tegen ‘regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregel met zich meebrengen’ is nog niet aan bod geweest in de rechtspraak van het Hof. De term ‘regelgevingshandelingen’ ziet op besluiten met algemene strekking die niet hoeven te worden uitgevoerd met individuele besluiten en is redelijk vaag. De particulier hoeft in deze situatie alleen aan te tonen dat de verordening ‘rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie’. Alleen rechtstreeks geraakt dus niet (langer) individueel geraakt.

De aansprakelijkheidsactie; beroep tot schadevergoeding

Het Hof is bevoegd tot het doen van uitspraken over schadevergoedingsacties, zie art 340 VWEU. Dit zijn door particulieren ingestelde zelfstandige rechtsgangen tegen rechtshandelingen van de Unie-instellingen. Het gaat hierbij om niet-contractuele aansprakelijkheid oftewel een aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. Schadevergoedingsacties kunnen worden ingesteld tot 5 jaar nadat het feit zich heeft voorgedaan. Voorwaarden voor de schadevergoedingsactie zijn in feite dezelfde vereisten als die voor staatsaansprakelijkheid voor schending van het gemeenschapsrecht:

• De geschonden rechtsnorm moest ertoe strekken de particulier rechten toe te kennen (Schutznorm)

• Er met sprake zijn van een voldoende gekwalificeerde schending/onrechtmatigheid

• Er moet een direct causaal verband zijn tussen de schending van de op de gemeenschap rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade.

• Er moet sprake zijn van een kennelijke en ernstige miskenning door de Unie-instelling van de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid (beslissend criterium)

Exceptie van onwettigheid, een indirecte mogelijkheid

De exceptie van onwettigheid is neergelegd in artikel 277 VWEU. Deze exceptie voorziet in een leemte in de rechtsbescherming wanneer een op zich rechtmatige beschikking is gebaseerd op een verordening (of een ander algemeen besluit) die niet rechtmatig is. Formeel wordt niet de verordening aangevochten maar de op basis daarvan genomen beschikking. Als de verordening niet rechtmatig blijkt, zal de bijbehorende beschikking worden vernietigd maar de verordening zelf zal in principe in stand blijven, aangezien daartegen geen beroep is ingesteld. De exceptie van artikel 277 VWEU kan alleen voor het Gerecht en het Hof worden ingeroepen en dus niet voor de nationale rechter. Dit omdat anders de nationale rechter een Unieregeling buiten kracht zou kunnen stellen. In een dergelijke situatie bestaat wel de mogelijkheid dat de nationale rechter een prejudiciële vraag stelt over de geldigheid van het basisbesluit.

Prejudiciële procedure tot ongeldigheidverklaring

Particulieren kunnen de prejudiciële procedure inzetten tegen Uniebesluiten met als doel een Unie-besluit ongeldig te laten verklaren door het Hof. Ondanks dat er in dergelijk geval geen sprake is van vernietiging hebben ongeldigheidverklaringen in het kader van prejudiciële procedures feitelijk dezelfde werking. De ongeldigheidverklaring is te zien als compenserende beroepsgang (voor de beperkingen voor particulieren in artikel 263 VWEU). Wel blijft de particulier in zo’n geval afhankelijk van de wil van de nationale rechter om te verwijzen naar het Hof (zie het Foto-Frost arrest: een nationale rechter is niet bevoegd Unie-besluiten van zijn kracht te ontdoen). Onder voorwaarden mag een nationale rechter wel voorlopige voorzieningen treffen, zie het Zuckerfabrik arrest.

9.5 Acties tegen besluiten en gedragingen van particulieren

Acties instellen tegen particulieren wegens schending van het Europees recht is mogelijk in de volgende situaties:

1. In de eerste plaats kan er sprake van zijn dat de nationale overheid een actie instelt tegen particulieren die hun direct of indirect opgelegde Europeesrechtelijke verplichtingen niet nakomen, dit is gebaseerd op het in artikel 4 lid 3 VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en haar lidstaten. Wanneer er geen specifieke sanctie is gesteld op de overtreding van een Europeesrechtelijke regel, hebben de lidstaten keuzevrijheid maar zijn ze evengoed wel gehouden ‘alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het Unierecht te verzekeren’. Kort geleden is de EU er toe overgegaan om specifieke sancties voor te schrijven aan de lidstaten: de lidstaten krijgen een plicht om overtredingen van bepaalde Europese (milieu)regels strafrechtelijk te handhaven. De lidstaten komt hier de keuzevrijheid niet meer toe.

2. Ook Unie-instellingen kunnen acties instellen tegen besluiten of gedragingen van particulieren, al zijn dit soort acties zeldzaam. De belangrijkste bevoegdheden in deze zijn die van de Commissie op het gebied van het mededingingsrecht op grond van artikel 105 VWEU. Daarnaast beschikt de Commissie over een rechtsgang die op een meer indirecte wijze inbreuken van particulieren aan het oordeel van het Hof kan onderwerpen. Wanneer lidstaten zich onvoldoende inspannen om te voorkomen dat particulieren inbreuk maken op Europees recht, staat het de Commissie vrij om de betrokken lidstaat in een inbreukprocedure (artikel 258 VWEU) voor het Hof te dagen.

3. Als laatste kunnen particulieren ook zelf een actie instellen tegen andere particulieren wanneer het gaat om afdwinging van rechten die horizontale directe werking hebben. Aangezien Unierecht voornamelijk publiekrechtelijk van aard is heeft het in horizontale relaties en in het privaatrecht meestal slechts beperkende werking van contractvrijheid of werking wanneer schending een onrechtmatige daad oplevert.

9.6 Procedurele doorwerking en nationale autonomie

Ondanks de doorwerking van het Europees recht dienen inhoudelijke aanspraken vaak afgedwongen te worden via nationale procedures en voorzieningen. Deze procedures en voorzieningen verschillen per lidstaat en zijn vaak minder toegesneden op vorderingen van Europeesrechtelijke oorsprong. Zonder nationaal houvast heeft iemand niet veel aan zijn rechten vanuit het Europese recht. Het Europees recht hanteert een ander uitgangspunt wanneer het gaat om inhoudelijke en procedurele doorwerking. Bij inhoudelijke doorwerking wordt zonodig de nationale soevereiniteit of autonomie opzij gezet voor Europese regels. Bij procedurele doorwerking is juist respect voor de nationale procesrechtelijke systemen en hun eigen, verschillende geaardheden het uitgangspunt.

Procedureregels zijn bijvoorbeeld regels die betrekking hebben op bepaling van de bevoegde rechter, lijdelijkheid van de rechter en ambtshalve toepassing van regels, verlenen van beroeps- en vorderingsrecht, fatale termijnen van beroep en van vordering, bewijsrecht, voorlopige voorziening, sanctie- en vergoedingsvormen, beperking van terugwerkende kracht en de beschikbaarheid van een rechtsgang in het algemeen. Er zijn twee beginselen te onderscheiden:

• Hoofdbeginsel is de nationale procedurele autonomie. Dit houdt in dat particulieren in beginsel zijn aangewezen op bestaande middelen en dat lidstaten geen nieuwe voorzieningen hoeven te scheppen om rechten vanuit een EU-bron te verzekeren (zie arresten Rewe en Comet). Non-discriminatie en effectiviteit zijn wel randvoorwaarden.

• In de praktijk van groter belang is het beginsel van effectiviteit. Het Verdrag van Lissabon eist dat de lidstaten voldoende rechtsmiddelen ter beschikking stellen om Europees recht effectief te kunnen handhaven: ‘De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren’, zie artikel 19 lid 1 VEU.

Hoofdstuk 10 - Wetgeving, uitvoering en controle

Sinds Lissabon lijkt de wetgevingsfunctie van de Unie steeds meer op die van haar lidstaten. Ook al is de Unie geen staat, ze heeft wel wetgevende instellingen en wetgevingsprocedures en ken wettelijke handelingen. Het legaliteitsbeginsel eist dat alle uitvoering op wetgeving moet zijn gebaseerd. Wetgevende handelingen zijn onder te verdelen in twee hoofdvormen: de gewone en de bijzondere wetgevingsprocedure. Veel verdragsbepalingen zijn voor hun praktische werking afhankelijk gesteld van nadere regelgeving, denk aan Europese wetgevende handelingen in de vorm van richtlijnen, verordeningen of besluiten (artikel 288 VWEU). De oude codecisieprocedure (het EP en de Raad waren in het wetgevingsproces gelijk) is omgedoopt tot ‘gewone wetgevingsprocedure’, en het toepassingsbereik van de procedure is vergroot.

Daarnaast blijven er ook procedures bestaan met een wetgevende rang, de ‘bijzondere wetgevingsprocedures’. De verordeningen, richtlijnen en besluiten die volgens de gewone of bijzondere wetgevingsprocedures worden vastgesteld worden ‘wetgevingshandelingen’ genoemd (artikel 289 lid 3 VWEU). De gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen worden de niet-wetgevende handelingen genoemd.

10.1 Wetgevingsprocedures

Het aannemen van de wetgevende handelingen gebeurt in samenspel tussen de Commissie, de Raad en het Europees Parlement. De Commissie heeft het recht van initiatief (artikel 17 lid 2 VEU). Het initiatiefrecht kan echter ook bij een ander orgaan liggen maar in de praktijk komt die niet veel voor. Er blijft meestal een voorstel van de Commissie nodig te zijn om een wetgevingsprocedure in gang te zetten. Daarnaast kan een voorstel altijd worden gewijzigd door de Commissie en zelfs worden teruggetrokken. De Raad en het Europees Parlement kunnen zelf geen voorstellen indienen, maar kunnen de Commissie wel verzoeken een initiatief te nemen (art. 225 en art. 241 VWEU). In de praktijk komt dit regelmatig voor. Wanneer er eenmaal een Commissievoorstel ligt zijn het de Raad en het Parlement samen die besluiten of op grond van dat voorstel een wetgevingshandeling wordt aangenomen (artikelen 14 en 16 VEU).

Keuze van de juiste wetgevingsprocedure

Het attributiebeginsel geldt als leidraad bij bepaling van de wetgevingsprocedure, zie artikel 5 VEU. Dit houdt in dat de Unie alleen bevoegd is tot het nemen van bindende besluiten wanneer deze bevoegdheid aan de Unie is toegekend bij verdrag. Elke specifieke verdragsbepaling die een bevoegdheid tot regelgeving toekent bepaalt ook de procedure van de besluitvorming. Dit staat of in de bepaling zelf, of in een verwijzing naar een specifieke procedurebepaling. De eerste procedure is de gewone wetgevingsprocedure (artikel 294 VWEU). Deze wetgevingsprocedure heeft 3 fasen (ook wel lezingen):

• Ze begint met een eerste lezing van het Commissievoorstel door het Europees Parlement en de Raad. Wanneer er verschillen van mening bestaan leidt deze eerste fase tot de vaststelling van een ‘standpunt in eerste lezing’ van de Raad. Deze vaststelling leidt meteen ook de tweede lezing in.

• Tijdens de tweede fase kan het Parlement het standpunt expliciet of impliciet goedkeuren of afwijzen, of amendementen voorstellen. Wanneer het standpunt van de Raad wordt verworpen, eindigt de procedure. Wanneer het Parlement amendementen voorstelt die niet aanvaardbaar zijn voor de Raad komt er een bemiddelingscomité. Dit comité wordt gevormd door een gelijk aantal vertegenwoordigers van de Raad en het Parlement. Het doel is om binnen 6 weken overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijke ontwerptekst. Wanneer het comité hierin slaagt volgt de derde lezing.

• In deze fase moeten het Europees Parlement en de Raad beiden de ontwerptekst van het bemiddelingscomité goedkeuren. Wanneer het comité niet tot een gemeenschappelijke ontwerptekst komt of de Raad of het Parlement niet met het standpunt instemt met de tekst komt er geen wetgevingshandeling tot stand.

Naast de gewone wetgevingsprocedure zijn er ook nog de bijzondere wetgevingsprocedures. Voor deze bijzondere procedures bestaan er geen algemene bepalingen, slechts enkele specifieke verdragsbepalingen die de bevoegdheid tot regelgeving toekennen. Wel is er een algemene omschrijving van de verschillende soorten bijzondere wetgevingsprocedures neergelegd in artikel 289 lid 2 VWEU, die stelt dat ‘[i]n de bij de Verdragen bepaalde specifieke gevallen bestaat een bijzondere wetgevingsprocedure in de vaststelling van een verordening, een richtlijn of een besluit door het Europees Parlement met deelname van de Raad, of door de Raad met deelname van het Europees Parlement’. In de meeste gevallen is er in de praktijk sprake van de tweede variant; in deze gevallen krijgt de deelname van het Europees Parlement gestalte doordat zijn goedkeuring is vereist, of dat hen om advies wordt gevraagd.

Stemmodaliteiten binnen de Europese Raad

Er zijn drie stemmodaliteiten binnen de Unie: stemming bij unanimiteit, gewone meerderheid en gekwalificeerde meerderheid. Welke manier van stemmen er wordt toegepast wordt bepaald door de rechtsgrondslag voor de betreffende Europese handeling.

Wanneer er met unanimiteit (eenparigheid van stemmen) besloten moet worden zijn alle staten formeel gelijk. Dat kan leiden tot grote vertragingen in het wetgevingsproces of tot te gedetailleerde wetgevingshandelingen. Meer positief benaderd zorgt de unanimiteit ervoor dat geen enkele lidstaat gepasseerd kan worden in het proces van besluitvorming en dat de uiteindelijke wetgeving een grote mate van legitimiteit geniet. Bepalingen waarvoor de eenparigheid van stemmen wordt voorgeschreven kunnen betrekking hebben op bijvoorbeeld het buitenlands beleid, het veiligheids- en defensiebeleid, anti-discriminatiewetgeving en de harmonisatie van belasting.

Men heeft het over gewone meerderheid van stemmen wanneer de Raad een besluit neemt bij meerderheid (de helft plus één) van zijn leden. Deze manier van besluitvorming komt niet vaak voor en beperkt zich grotendeels tot procedurele kwesties. In de meeste gevallen wordt er besloten aan de hand van de laatste modaliteit, die van een gekwalificeerde meerderheid van stemmen, zie artikel 16 VEU. Hoofdregel is dat tenzij er anders is bepaald in de Verdragen, de Raad met meerderheid van stemmen besluit.

Onder het oude systeem heeft elk land een eigen stemgewicht. Dit stemgewicht is een ruwe afspiegeling van de omvang van de bevolking van het land, maar dusdanig gecorrigeerd dat de landen met de kleinste bevolking eigenlijk oververtegenwoordigd zijn en de grote landen ondervertegenwoordigd. De grote lidstaten (Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Italië) hebben allemaal 29 stemmen; kleinere landen hebben er minder, en Malta heeft met 3 stemmen de minste. De gekwalificeerde meerderheid bij een stemming was behaald wanneer het besluit minimaal 255 van de 345 beschikbare stemmen krijgt waarbij de meerderheid moet stemmen voor het besluit. Een lidstaat kan daarbij ook vragen of er gecontroleerd kan worden of de meerderheid ook minstens 62% van de totale bevolking van de Unie vertegenwoordigd. Tot april 2017 kan een lidstaat op dit stelsel beroep doen (de periode van 1 november 2014 tot en met 31 maart 2017 geldt als overgangsperiode).

Het nieuwe systeem, geldig van april 2017, van gekwalificeerde meerderheid is gebaseerd op een dubbele meerderheid van lidstaten en bevolkingen. Aan de ene kant wordt op die manier de principiële gelijkheid van de lidstaten gerespecteerd, terwijl er aan de andere kant meer recht wordt gedaan aan de grote bevolkingsverschillen tussen de lidstaten. In de standaard gevallen moet de Raad besluiten over een voorstel van de Commissie met instemming van 55% van de Raadsleden (met een minimum van 15) die samen 65% van de totale bevolking van de Unie vertegenwoordigen. Een blokkerende minderheid moet bestaan uit minstens 4 lidstaten; wanneer 75% van de blokkerende minderheid tegen het besluit is kan men zich beroepen op de Ioannina-bepaling; dit is een vertragingsmechanisme en verplicht de Raadsleden om binnen een redelijke termijn een bevredigende oplossing te vinden die aan de bezwaren van de minderheid tegemoet komt.

Er zijn naast de systemen twee bijzondere gekwalificeerde meerderheden. Als een besluit niet op voorstel van de Commissie of de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid wordt genomen, geldt er een zwaardere drempel: 72% van de leden én 65% van de bevolking moet vóór zijn. Deze variant is bijvoorbeeld van toepassing bij bepaalde besluiten op het gebied van het GBVB. De tweede bijzondere variant geldt als niet alle Raadsleden deelnemen aan de stemming, of wanneer er sprake is van nauwere samenwerking. In dat geval geldt het gewone telsysteem, maar is voor een blokkerende minderheid een bevolkingseis gesteld van 35% plus één Raadslid.

Met het in werking treden van het Verdrag van Lissabon is de gewone wetgevingsprocedure van toepassing geworden op een aantal terreinen waar voor het Verdrag van Lissabon alleen met unanimiteit moest worden besloten. Bij een aantal verdragsbepalingen is er voorzien in een noodremprocedure. Wanneer er gebruikt wordt gemaakt van deze noodrem heeft dit tot gevolg dat de gewone wetgevingsprocedure wordt geschorst en dat de ontwerpmaatregel wordt voorgelegd aan de Europese Raad en aan de daarin geldende eis van consensus.

Tenslotte is er nog de passerelle: een procedure die de sfeer van unanimiteit met die van de meerderheidsbesluitvorming verbindt en de bijzondere wetgevingsprocedure met de algemene.

Stemmodaliteiten binnen het Europese Parlement

Ook het Europees Parlement kent verschillende soorten van meerderheid. Hierbij moet gekeken worden naar het aandeel voorstemmers dat nodig is voor een besluit en naar het totaal waarvan dit een aandeel is; er moet dus gekeken worden of het gaat om een meerderheid van stemmen of een meerderheid van leden.

Bij een volstrekte meerderheid van stemmen gaat het om een normale meerderheidseis die geldt voor alle besluiten waaraan geen andere eis is gesteld.

De volstrekte meerderheid van leden wordt ook wel de gekwalificeerde meerderheid in het Europees Parlement genoemd. Deze techniek kan als een rem zijn voor het lichtvaardig nemen van besluiten en is van toepassing tijdens de tweede lezing van de gewone wetgevingsprocedure wanneer het Parlement het gemeenschappelijke standpunt van de Raad wil amenderen of verwerpen. Deze variant is ook vereist voor de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Unie en bij de passerelle-procedure. Tenslotte is er de verzwaarde meerderheid van leden. Deze variant is onder andere van toepassing in de laatste fase van de begrotingsprocedure of wanneer het Parlement een motie van afkeuring ten opzichte van de Commissie wil aannemen.

10.2 Niet-wetgeving

Artikel 290 VWEU spreekt van niet-wetgeving in het kader van toepassing van wetgeving en de uitwerking van wetgeving in meer gedetailleerde regels. In andere woorden: het bestuur werkt wettelijke regels uit en past ze toe. Regelgeving op Europees niveau bestaat uit twee vormen: gedelegeerde wetgeving (artikel 290 VWEU) en uitvoering (artikel 291 VWEU).

1. Gedelegeerde wetgeving

De mogelijkheid om aan de Commissie bevoegdheid toe te kennen om gedelegeerde wetgeving vast te stellen. Deze delegatie is een wetgevingshandeling en kan een zeer ruime werkingssfeer hebben. Doelstellingen, inhoud, duur en strekking van de bevoegdheidstoekenning dienen uitdrukkelijk te worden opgenomen in de wetgevingshandeling (artikel 290 lid 1 VWEU).

Gedelegeerde handelingen mogen alleen betrekking hebben op niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling. Welke onderdelen als niet-essentieel worden beschouwd bepaalt de Europese wetgever zelf.

De delegatiegrondslag moet voorzien in de mogelijkheid voor Raad en Parlement om toezicht te houden op het uitoefenen van de gedelegeerde bevoegdheden. Lid 2 van artikel 290 lid 1 VWEU noemt hierbij de volgende voorwaarden:

• Parlement of de Raad kan besluiten om de delegatie in te trekken

• De gedelegeerde handeling treedt pas in werking nadat geen bezwaar is gemaakt door het Europees Parlement of de Raad binnen de gestelde termijn

Aan deze twee mechanismen zijn geen materiële eisen gesteld.

Uitvoering van Europees recht

Hoofdregel is dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering, toepassing en handhaving van Unierecht (artikel 291 lid 1 VWEU). Dit artikel heeft als gevolg dat de lidstaten instanties aan dienen te wijzen die het Unierecht in concrete gevallen zullen toepassen en die indien dit nodig is handhavend zullen optreden. Ook dienen de lidstaten er voor te zorgen dat deze instanties genoeg personeel, budget en bevoegdheden hebben om de uitvoering ook daadwerkelijk mogelijk te maken.

De lidstaten handelen in overeenstemming met hun eigen constitutionele tradities en hun procedurele en materiële regels als zij gevolg geven aan het Unierecht. Dit volgt uit het leerstuk van de ‘nationale procedurele en institutionele autonomie’. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met het loyaliteitsbeginsel van artikel 4 lid 3 VEU. Dit beginsel kent aan de ene kant een positieve verplichting om alles te doen wat nodig is om het Unierecht te laten werken en aan de andere kant een negatieve verplichting om niets te doen wat de volledige werking van het Unierecht kan tegenhouden.

Het uitgangspunt is dus dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor het nemen van de noodzakelijke uitvoeringsmaatregelen.

Wanneer er echter eenvormige voorwaarden nodig zijn kan in de wetgevingshandeling de bevoegdheid om dergelijke regels vast te stellen toegekend worden aan de Commissie. Van deze machtigingsbevoegdheid wordt veelvuldig gebruik gemaakt. De Commissie oefent haar uitvoeringstaak uit in samenwerking met een door de Raad ingesteld comité, welke bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten. Dit wordt ‘comitologie’ genoemd. De rechtshandelingen die door de Commissie worden aangenomen onder controle van comitologie worden aangeduid als uitvoeringshandelingen.

Op een aantal terreinen zijn de Europese instellingen, met name de Commissie, zelf bevoegd om individuele beschikkingen aan te nemen ter uitvoering van Unie-rechtshandelingen. Het gaat dan vooral om het mededingingsrecht, de staatssteunregels en de concentratiecontrole. Deze vorm van uitvoering is echter eerder uitzondering dan regel.

Voor de uitvoering van Unierecht wordt steeds vaker gebruik gemaakt van agentschappen. Dit is een orgaan naar Europees publiek recht dat zich van de instellingen van de Unie onderscheidt en rechtspersoonlijkheid bezit. Het is opgericht bij een besluit van afgeleid recht om zeer specifieke technische, wetenschappelijke of beheerstaken te verrichten. Het gebruik van deze agentschappen heeft als voordeel dat, doordat zij de Commissie werk uit handen neemt, de Commissie zich kan concentreren op haar hoofdtaken. Daarnaast bevorderen de agentschappen consistentie van het gevoerde beleid en zijn ze geschikt om technocratische expertise een rol te geven in het besluitvormingsproces.

De functie van de agentschappen bestaat uit het vergaren en verspreiden van informatie en het vergemakkelijken van coördinatie tussen de Commissie en nationale uitvoeringsinstanties.

Daarnaast is een aantal agentschappen ook bevoegd om individuele beschikkingen aan te nemen. Een agentschap staat onder leiding van een Raad van Bestuur welke bestaat uit een aantal vertegenwoordigers van lidstaten, van de Commissie en soms ook uit een aantal door het Europees Parlement aangewezen leden. Deze raad van bestuur stelt algemene richtsnoeren op en neemt het werkprogramma van het agentschap aan. De uitvoerend directeur houdt toezicht op het dagelijks werk van de agentschap en de uitvoering van de werkprogramma’s. Daarnaast kennen de meeste agentschappen één of meer technische of wetenschappelijke comités die advies geven.

10.3 Europese begroting

De Raad en het Europees Parlement vormen samen de begrotingsautoriteit van de Unie. De Commissie is belast met de uitvoering van de begroting en het Parlement verleent hier kwijting voor. De Rekenkamer houdt het financieel toezicht. De begroting heeft twee cycli van besluitvorming: een jaarlijkse cyclus en een meerjarencyclus.

1. De meerjarenbegroting

Uit artikel 311 VWEU volgt dat de Europese begroting geheel uit eigen middelen wordt gefinancierd. Deze bepaling wordt verder uitgewerkt in de zogenoemde ‘eigen middelenbesluiten’. Deze besluiten dienen er vooral toe om de contributies van de lidstaten aan de EU voor de komende periode vast te stellen. Momenteel bestaat het inkomen van de Unie voor 70% uit dergelijke contributies en voor de rest uit invoerrechten en btw-afdrachten van de lidstaten.

De meerjarencyclus is ontstaan rond de ‘eigen middelenbesluiten’; deze besluiten worden uitgewerkt in een bindend Raadsbesluit met betrekking tot de inkomsten. Dit is het besluit genoemd in artikel 311 VWEU. Wanneer de meerjarige inkomsten op politiek niveau zijn vastgesteld kan er worden onderhandeld over de meerjarige uitgaven. Dit gebeurt in een institutioneel akkoord tussen de Commissie, de Raad en het Europees Parlement. De Raad stelt vervolgens bij eenparigheid en met goedkeuring van het Europees Parlement een ‘meerjarig financieel kader’ vast, op basis van artikel 312 VWEU.

2. De jaarlijkse begroting

De jaarlijkse begrotingsprocedure is terug te vinden in artikel 314 VWEU. De Commissie legt een ontwerpbegroting voor met daarin een raming van de uitgaven en ontvangsten aan de Raad en het Parlement. De Commissie kan de ontwerpbegroting wijzigen totdat deze is vastgesteld of het bemiddelingscomité bijeen wordt geroepen. Wanneer het Europees Parlement het standpunt van de Raad al tijdens de eerste lezing goedkeurt wordt de begroting al in dit stadium vastgesteld. Het is echter meer waarschijnlijk dat het Parlement amendementen aanneemt. Wanneer deze amendementen worden aanvaardt door de Raad komt de begrotingsprocedure ook tot een einde. Wanneer de Raad ze niet aanvaard wordt het bemiddelingscomité bijeen geroepen. De procedure vertoont dus veel gelijkenis met die van de gewone wetgevingsprocedure.

Zie voor een schematische overzicht van Europese wetgeving, delegatie en uitvoering pagina 399 boek.

Hoofdstuk 11 - Recht, bestuur en democratie

Een van de belangrijkste onderwerpen is het gedeelde gezag tussen de lidstaten en de Unie. Er is niet alleen gedeeld gezag in het recht, maar er is ook gedeeld bestuur en gedeelde democratie. De lidstaten van de Unie delen een Europese ‘eigen rechtsorde’ die ‘deel is van de nationale rechtsorde’. De lidstaten delen bestuurlijke functies met en binnen de instellingen in Brussel en delen zelfs tot op zekere hoogte hun democratie met de Unie.

11.1 Gedeeld recht

Gedeeld recht gaat om regels, procedures, beginselen, rechtsbegrippen en leerstukken die de lidstaten gemeen hebben en die vanuit die hoofde in de Unie gelding verkrijgen. Leerstukken als directe doorwerking en het legaliteitsbeginsel spelen hierbij een grote rol.

11.2 Gedeeld bestuur

Met gedeeld bestuur kan men de bestuurlijke verschijningen groeperen die een zekere juridische tweeslachtigheid vertonen en die mede daardoor een bindende rol spelen in het Europese bestuur.

Een eerste voorbeeld hiervan zijn de gedeelde bevoegdheden. Hoofdregel is dat bevoegdheden van de Unie gedeeld zijn met die van de lidstaten; bevoegdheden van de Unie die optreden van de lidstaten uitsluiten (exclusieve bevoegdheden) zijn beperkt en komen niet vaak voor. Op gebieden waarop de Unie bevoegd is tot handelen en op basis van die bevoegdheid besluiten heeft genomen zijn er vaak nog resterende bevoegdheden voor de lidstaten. Ook kunnen er specifieke restbevoegdheden zijn opgenomen in aparte richtlijnen en verordeningen. Deze restbevoegdheden staan onder controle van de Commissie en/of het Hof.

Een tweede voorbeeld zijn de gedeelde ambten en mandaten. Nationale rechters zijn ook te zien als rechters van de Unie en er wordt dan ook wel gezegd dat nationale rechters mede een ‘Europeesrechtelijk mandaat’ hebben. Deze rechters delen dus een functie op het nationale plan met eveneens een functie op het Europese plan. Dit is geen uitzondering; het institutionele stelsel van de Unie heeft dit soort gedeelde of dubbelmaten tot onderdeel van zijn systeem gemaakt. Nationale ministers bijvoorbeeld maken ook deel uit van de Raad van de Unie. Daarnaast wordt er in grote mate een beroep gedaan op de nationale rechter; het Europees recht geeft de norm en de nationale organen moeten ervoor zorgen dat deze norm ook daadwerkelijk wordt toegepast en nageleefd. Het zijn dus in eerste instantie de nationale bestuursorganen die vaak onder toepassing van het nationale recht het Europese recht in de lidstaten uitvoeren.

In de derde plaats is er de gedeelde rechtsbescherming. De nationale rechter heeft ook de functie van rechter van de Unie. De nationale rechter werkt dan ook samen met het Hof van Justitie, met wederzijds respect voor de zelfstandige rol, functie en verantwoordelijkheid voor het geheel.

11.3 Gedeelde democratie

Het is algemeen geaccepteerd dat de lidstaten en de Unie rechtsregels, rechtsbegrippen, leerstukken, bestuurlijke instanties, bestuurlijke regels, bestuurlijke functies, mandaten en bevoegdheden delen. Het is vaak echter moeilijk te accepteren dat er tussen de Unie en de lidstaten ook sprake zou zijn van een gedeelde democratie.

Wat een goede democratie kenmerkt is niet expliciet vastgelegd in rechtsregels. Het recht kan bijvoorbeeld niet afdwingen dat de mensen ook in werkelijkheid vertegenwoordigd worden door degenen die zij kiezen. Hiervoor is er onder meer een systeem van politieke partijen nodig die er in slagen uitdrukking te geven aan de belangen, ideeën en stemmingen van het publiek. Een aantal democratische elementen van verantwoordelijkheid, wetgeving en vertegenwoordiging is daarentegen begripsmatig wel binnen bereik van het (Europese) recht.

Het belangrijkste element van de democratische grondslag van de Unie in de lidstaten is dat van de bestuurlijke verantwoordelijkheid van ministers en regeringsleiders voor hun handelen in de Raad of de Europese Raad tegenover hun eigen parlement of hun burgers (zie artikel 10 lid 2 VEU). Ministers en staatshoofden kunnen op hun optreden in Brussel worden aangesproken in het nationale parlement. Het komt echter eigenlijk nooit voor dat een EU-besluit aanleiding geeft voor een vertrouwenskwestie in het nationale parlement. Een minister kan immers makkelijk zeggen dat hij gedwongen werd om mee te doen of is overstemd wanneer er een besluit is genomen waar het parlement het niet mee eens is. Door de plicht tot loyale medewerking van artikel 4 lid 3 VEU moet de richtlijn dan evengoed worden omgezet in nationale wetgeving. Het nationale parlement kan hiermee dus voor het blok worden gezet.

Met de verschillende verdragswijzigingen hebben de parlementen weer een grotere positie verworven in het besluitvormingsproces in Brussel. Zo heeft het Nederlandse parlement een recht van instemming bedongen wanneer het gaat om Raadbesluiten die betrekking hebben op de derde pijler en hebben ze sinds het Verdrag van Lissabon een instemmingsrecht bij bepaalde besluiten die niet gedekt zijn door een instemmingsrecht van het Europees Parlement.

Het meest problematische element zijn de oprichtingsverdragen en toetredingsverdragen. Dit soort verdragen zijn besluiten van de lidstaten gezamenlijk. Zij zijn samen de ‘primaire wetgever’ of de ‘grondwetgever’ van de Unie. Deze primaire wetgever is feitelijk een van de belangrijkste organen van de Unie, ook al staat hij niet op de lijst van instellingen. Hoe de democratie van deze primaire wetgeving is verzekerd is mede terug te vinden in de artikelen 48 en 49 VEU en in de nationale grondwettelijke procedures van de lidstaten.