Supersamenvatting bij Europees Recht: Algemeen deel - Chapter 0

Het boek Europees recht algemeen deel is geschreven onder redactie van W.T. Eijsbouts, J.H. Hans, A. Prechal, A.A.M. Schrauwen en L.A.J. Senden en bundelt de kennis van 15 auteurs waarvan de meeste werkzaam zijn als hoogleraar Europees recht of daarmee samenhangende vakken. Het is speciaal geschreven als studieboek en daarom is het zo opgebouwd dat losse onderwerpen gemakkelijk te vinden zijn. Vooral de basis van het Europese recht wordt erin uiteengezet.

Niet alleen worden alle belangrijke procedures en instanties van de EU uitgelegd, maar er wordt steeds terugverwezen naar de historische ontwikkeling ervan. Ook worden vergelijkingen gemaakt met nationale rechtsstelsels, vooral dat van Nederland, om het voor een rechtenstudent die nieuw is in het Europese recht zo duidelijk mogelijk te maken.

Eerst worden de geschiedenis van de Europese Unie en de belangrijkste begrippen hierbinnen uitgelegd. Vervolgens gaat hoofdstuk 2 over de Uniewetgeving en hoofdstuk 3 over de uitvoering hiervan. Hierna volgt een meer materiele benadering van het Europees recht. In hoofdstuk 4 wordt de interne markt uitgewerkt. Burgerschap van de EU wordt in hoofdstuk 5 besproken. Mededinging komt naar voren in hoofdstuk 6. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op de Monetaire en Economische Unie. Hoofdstuk 8 gaat over externe betrekkingen en buitenlands beleid. De laatste hoofdstukken zijn weer meer formeel en gaan respectievelijk over doorwerking, de verschillende rechtsgangen en het gedeelde gezag.

Na het lezen van dit boek zal de student dus een volledig beeld hebben van de opbouw van de EU, de structuur van het Unierecht en de belangrijkste beleidsterreinen van de Unie.

Het boek Europees recht algemeen deel is geschreven onder redactie van W.T. Eijsbouts, J.H. Hans, A. Prechal, A.A.M. Schrauwen en L.A.J. Senden en bundelt de kennis van 15 auteurs waarvan de meeste werkzaam zijn als hoogleraar Europees recht of daarmee samenhangende vakken. Het is speciaal geschreven als studieboek en daarom is het zo opgebouwd dat losse onderwerpen gemakkelijk te vinden zijn. Vooral de basis van het Europese recht wordt erin uiteengezet.

Welke inleidende opmerkingen zijn belangrijk voor Europees recht? - Chapter 1

De Europese Unie is sinds de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal constant in ontwikkeling geweest. Hierdoor zijn er ingewikkelde verhoudingen en procedures ontstaan. Om deze te kunnen begrijpen is het nuttig om iets te weten over de geschiedenis van de Unie en de belangrijkste begrippen.

Wat is de geschiedenis van de Europese Unie?

Rond 1500 werd het relatief kleine Europa een wereldmacht door staten zoals Spanje, Engeland, Frankrijk en Nederland. Dit gebeurde echter wel met veel onderlinge concurrentie en zelfs oorlogen tot in de twintigste eeuw. Na het geweld van de Tweede Oorlog deed Frankrijk in 1950 aan Duitsland het verzoek om een instantie op te richten voor het organiseren van de markt voor kolen en staal, de meest gevaarlijke productie voor oorlogen maar ook de meest lucratieve voor de handel. Hieruit ontstond de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, gesloten door Duitsland, Frankrijk, België, Italië, Luxemburg en Nederland.

In 1957 ging de Gemeenschap zich ook richten op een eigen douane-unie, een eigen handelsbeleid en een intern landbouw- en (kern-)energiebeleid met het EEG-verdrag. Tegelijkertijd werd de Euratom, de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, opgericht maar deze bleef een bijkomstigheid van de EEG. Er waren toen drie verdragen en dus in theorie drie gemeenschappen, maar in de praktijk werkte deze als één. Daarom werden de verdragen enkele jaren samengevoegd tot de EG. Ondertussen is ze altijd blijven groeien in lidstaten.

In 1992 werd de Gemeenschap benoemd tot de Europese Unie bij het Verdrag van Maastricht. De Unie was meer gericht op de politiek dan de Gemeenschap was geweest. Toen kwam er ook burgerschap voor EU-onderdanen, neergelegd in artikel 17 EG-verdrag en 20 VWEU. 1999 kwam de euro als gemeenschappelijke munt. De Unie is altijd blijven groeien en ontwikkelen en zal dit ook blijven doen, maar er is ook nog steeds veel kritiek op.

Welke instellingen en verhoudingen kent de Europese Unie?

Het stelsel van de Europese Unie lijkt inmiddels het meest op een klassiek stelsel van machtenscheiding of trias politica en op een representatieve democratie. De lidstaten worden in de Europese Raad vertegenwoordigd door hun eigen staatshoofd of regeringsleider en in de Raad door hun eigen regering. De trias politica is als volgt verdeeld:

1. De wetgevende macht bestaat uit het Europees Parlement en de Raad.
2. De rechterlijke macht bestaat uit het Hof van Justitie.
3. De uitvoerende macht bestaat uit de Europese Commissie en beperkter de Europese Raad en de Raad.

Niet alleen wordt de democratie binnen de Unie gehandhaafd, ook wordt van de lidstaten verwacht dat zij een democratisch nationaal stelsel hebben en beschermen. Van horizontale verhoudingen wordt gesproken als het gaat over de relatie tussen EU-instellingen en van verticale verhoudingen als het gaat over de relatie tussen de Unie en de lidstaten.

Wat is materieel Europees recht?

Het materiële recht gaat over de inhoudelijke beleidsterreinen. Waar de productie van kolen en staal eerst gereguleerd moest worden om nieuwe oorlogen te voorkomen, is dat nu minder belangrijk. Inmiddels is er een gemeenschappelijke markt, landbouwbeleid, mededingingsbeleid en handelsbeleid jegens de rest van de wereld.

Vooral de gemeenschappelijke markt is een grote motor van de EU. Economisch gezien betreft dit het vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal, en juridisch gezien alle wetten die dit mogelijk kunnen maken. Door het vrije verkeer is er ook noodzaak gekomen van Europees strafrecht en migratierecht. Dit is nog sterk in ontwikkeling.

Hoe moet de rechtsorde van de Unie worden begrepen?

Het grootste probleem voor het Europese recht is de verhouding met andere rechtstelsels waaruit de Unie is ontstaan en weer in uitwerkt. Het Europese recht is via verdragen deel van internationaal recht, maar is ook bestemd om te gelden in de nationale rechtstelsels van de lidstaten van de Unie. In het arrest Costa/ENEL werd bepaald dat Unierecht bij een conflict met nationaal recht altijd voorrang heeft. Deze voorrang is nodig voor uniforme werking, maar roept ook veel tegenstand op. Bij de Brexit is dit bijvoorbeeld een belangrijk punt van kritiek geweest.

Een belangrijke functie van het Europese recht is die van juridische geschillenbeslechting, ook wel rechtsbescherming genoemd. In het arrest Van Gend en Loos is het begrip 'eigen rechtsorde' geïntroduceerd. De Unie heeft als eigen rechtsorde eigen ontwikkelingen, leerstukken en doctrines. Hier volgt een bepaalde autonomie ten opzichte van de lidstaten uit.

Hoe democratisch is de Europese Unie?

Er wordt wel beweerd dat de EU onmogelijk democratisch kan zijn omdat ze geen enkelvoudig eigen volk heeft, maar in de praktijk zijn er meer staten die dit niet hebben en toch de democratische waarden beschermen in hun nationale stelsel. In artikel 10 VEU staat dat de werking van de Unie is gegrond op de representatieve democratie. De democratie van de Unie kan beter in de praktijk worden getoetst dan in theorie. De Unie heeft vrije verkiezingen sinds 1979 en een afwisseling van de macht per vijf jaar. Ook tracht ze steeds opener te zijn over politieke processen.

Stampvragen

• Welke namen heeft de Europese Unie gehad?
• Wat zijn de belangrijkste beleidsterreinen van de Unie?
• Welk leerstuk volgde uit het arrest Costa/ENEL?
• Noem een argument voor en een argument tegen het democratische karakter van de Unie.

Hoe werkt de Europese wetgeving? - Chapter 2

De Europese Unie beoogt haar doelstellingen te halen door aan de ene kant recht te vormen en aan de andere kant de waarden en beginselen waarop ze is gebaseerd te waarborgen. Zo bekeken is de Unie een morele, normatieve rechtsorde. Unierecht wordt gevormd doordat de politieke instellingen van de EU wet- en regelgevende besluiten nemen. Het Hof van Justitie controleert de eerbiediging van het recht. In dit hoofdstuk wordt gekeken over welk recht het dan precies gaat en welke bronnen er hiervoor zijn.

Hoe zijn de grondrechten tot stand gekomen?

Het EGKS, EEG en Euratom gingen vooral om economisch bestuur. Daarom stonden er nog niet expliciet grondrechten genoemd in deze verdragen. Dit zorgde naarmate de Unie groter werd voor problemen omdat zij wel steeds ingrijpendere bevoegdheden kreeg, maar die niet werden ingedamd door grondrechten. Duitsland verklaarde op een gegeven moment EEG-maatregelen onverbindend te verklaren in Duitsland wanneer deze in strijd waren met de Duitse nationale grondwet, zolang er door de Unie geen grondrechtenbescherming zou worden opgenomen in het Europese recht. Het Hof van Justitie ging hierop in en benoemde de rechten zoals in het EVRM tot rechtsbeginselen van de Unie.

Wat is de reikwijdte van de grondrechten?

Hierop volgend kregen de grondrechten een steeds groter bereik. De zaken Mangold en Kücükdeveci lieten zelfs zien dat de grondrechten ook een andere kant op konden werken, namelijk door het verbod op discriminatie te gebruiken voor het vrij verkeer. De grondrechten bieden immers een rechtstreekse grondslag voor bepaalde verplichtingen.

Artikel 6 VEU laat zien dat grondrechtenbescherming niet meer alleen door het Hof van Justitie moet worden nagestreefd maar ook door de lidstaten zelf. In beginsel zijn de EU-grondrechten gericht tot de Unie maar ze gaan ook de lidstaten aan. Dan is er ook nog de 'interpretatie-leidraad' die voorschrijft dat al het bestaande Unierecht moet worden uitgelegd in het licht van en in overeenstemming met de bepalingen uit het Handvest, dus de grondrechten.

In recente zaken zoals de zaak Cresco Investigation heeft het Hof benadrukt dat ook burgers een beroep op bepalingen van het Handvest kunnen doen om de rechtmatigheid van handelingen van andere particulieren te betwisten. Dit kan als het dwingende en onvoorwaardelijke Handvest-bepalingen betreft.

Als laatste moet de politieke functie van de grondrechten worden aangehaald. Volgens artikel 49 VEU kunnen staten alleen toetreden tot de EU indien zij de grondrechten respecteren. Volgens artikel 7 VEU kunnen lidstaten worden geschorst bij ernstige inbreuken op de grondrechten. Er zijn bijvoorbeeld acties ondernomen tegen Polen en Hongarije wegens schending van rechtsstatelijke beginselen.

Wat zijn de andere bronnen van Unierecht?

Naast de grondrechten zijn er nog andere bronnen van Unierecht, op te delen in primair, secundair en tertiair recht. Let erop dat het onderscheid hiertussen in de praktijk soms niet zo strikt is.

Primair recht staat boven het andere recht en bestaat uit de verdragen, de rechtsbeginselen en de grondrechten. Bij de verdragen moet je denken aan de oprichtingsverdragen, de verdragen waarmee deze zijn aangevuld of gewijzigd en de verdragen die zijn gesloten bij toetreding van nieuwe lidstaten. Het Unieverdrag en het Werkingsverdrag vormen de basis voor het Unierecht en bevatten alle bevoegdheden van de EU-instellingen. Artikel 6 lid 3 VEU stelt ook dat de grondrechten als algemene beginselen deel uitmaken van het Unierecht. Naast de grondrechten zijn er echter ook nog andere algemene rechtsbeginselen met een meer open karakter die de gaten in het Unierecht kunnen dichten (bijvoorbeeld het beginsel van rechtszekerheid).

Secundair recht bestaat uit het overige geschreven Unierecht en dus voornamelijk uit verordeningen, richtlijnen en besluiten:

1. Verordeningen hebben een algemene strekking en zijn in hun volledigheid verbindend en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Om te gelden als verordening moet de strekking dus algemeen zijn en moet rechtstreekse toepasselijkheid mogelijk zijn. Door de rechtstreekse toepasselijkheid hoeven verordeningen niet te worden omgezet in nationaal recht.
2. Richtlijnen zijn volgens artikel 288 VWEU verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij is bedoeld. Het resultaat is dus bindend, maar de manier waarop dit resultaat wordt behaald, mogen de lidstaten zelf bepalen. Richtlijnen moeten dus nog worden omgezet in nationaal recht. Richtlijnen binden de lidstaten, niet de burgers en bedrijven.
3. Besluiten zijn algemeen verbindend, tenzij expliciet adressaten genoemd worden; dan zijn ze individueel verbindend voor hen. Als ze individueel gericht zijn, zijn ze in principe hetzelfde als wat vroeger de beschikkingen waren.
4. Wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB) kunnen er ook nog algemene richtsnoeren worden vastgesteld en besluiten worden genomen over het optreden van de Unie (artikel 25 VEU). Volgens artikel 31 VEU kunnen deze niet worden gezien als wetgevingshandelingen, maar in de praktijk hebben zij wel een juridisch bindend effect.

Secundair recht kan er alleen komen op basis van een opdracht en bevoegdheid daartoe in het primaire recht. Ook zijn in alle gevallen wetgevingshandelingen hoger in rang dan gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen. Ongeschreven recht behoort tot de rechtsorde van de Unie en is te zien als 'in-between' recht, en is dus niet per se lager in rang dan geschreven recht.

Tenslotte is er nog tertiair recht dat ook wel soft law genoemd wordt. Hierbij gaat het om beleidsinstrumenten zoals programma's, beleidsdoelstellingen, resoluties, richtsnoeren, bekendmakingen, gedragscodes, conclusies en aanbevelingen. Formeel gezien zijn deze instrumenten niet bindend.

Wie is de EU-wetgever?

Globaal gezien zijn het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betrokken bij het wetgevingsproces. De Commissie vertegenwoordigt het Uniebelang (artikel 17 lid 1 VEU), de Raad het belang van de nationale regeringen van de lidstaten (artikel 16 lid 2 VEU) en het Europees Parlement het belang van de Unieburgers (artikel 14 lid 2 VEU). De Commissie heeft het initiatiefrecht en de Raad en het Europees Parlement de beslissingsmacht.

In artikel 13 VEU staat het beginsel van de institutionele balans. Ook staat er de verplichting van EU-instellingen om deze balans te respecteren in de geest van loyale samenwerking. Deze balans wordt vastgehouden door checks and balances. De balans is er ook in de verhouding tussen de lidstaten en de Unie. Dit is waarom de Raad een grote rol toebedeeld krijgt in het wetgevingssysteem; om de lidstaten in hun soevereiniteit te beschermen.

Het Hof van Justitie schept soms ook recht, maar uit angst dat de trias politica uiteenvalt, is hier veel kritiek op. Maar om een situatie te creëren waarin het Hof dit niet hoeft te doen, moeten de wetgevende instellingen hun taak op tijd doen. Dit legt dus enige druk op het wetgevingsproces.

Wat is de rol van de wetgevende instellingen in het wetgevingsproces?

De grondslag voor de wetgevende taken van het Europees Parlement en de Raad staan in artikel 16 lid 1 VEU. Het Europees Parlement is de volksvertegenwoordiging in wetgeving en bestuur van de Unie (artikel 14 VEU). Hier speelt het beginsel van degressieve vertegenwoordiging. Dit houdt vereenvoudigd in dat één parlementariër uit een grote lidstaat meer burgers representeert dan één parlementariër uit een kleine lidstaat. Binnen het Europees Parlement zijn er twee stappen in het wetgevingsproces: in fractie- en commissieverband worden de voorbereidingen van de wetgeving getroffen en vervolgens komt een plenaire vergadering waarin het definitieve standpunt van het Europees Parlement over de Commissievoorstellen en voorgestelde wijzigingen wordt voorgesteld.

De Raad is de Raad van ministers van de Europese Unie. Richtlijnen, verordeningen en andere besluiten van de Unie worden door de Raad, vaak met het Europees Parlement, uitgevaardigd. In de Raadsvergaderingen heeft elke lidstaat een minister als lid. Hierdoor worden alle nationale belangen behartigd in het wetgevingsproces. De Raad komt in verschillende formaties bijeen. De twee belangrijkste raden waarin wordt vergaderd heten de Raad Algemene Zaken en de Raad Buitenlandse Zaken (artikel 16 lid 6 VEU). Er zijn dus meerdere raden, maar de Raad moet als één juridische entiteit worden gezien en wat bijvoorbeeld een Raad Algemene Zaken bepaald moeten worden gezien als bepaling van de gehele Raad. Iedere rechtshandeling die door de Raad wordt aangenomen, is het resultaat van lange politieke besprekingen. Volgens artikel 16 lid 8 VEU moet er in het openbaar worden gestemd, maar de besprekingen vooraf worden meestal niet openbaar gevoerd.

De Commissie ontleent haar wetgevende rol aan de grondslag in artikel 17 lid 1 en 2 VEU. In gewone wetgevingsprocedures heeft de Commissie het exclusieve recht van initiatief, dus zonder voorstel van de Commissie kan er geen besluit worden genomen door de Raad of het Europees Parlement. Als de Raad nog geen besluit heeft genomen, mag de Commissie ook altijd nog haar voorstel wijzigen (artikel 293 lid 2 VWEU). De Commissie bestaat uit 27 commissarissen met eigen beleidsterreinen maar beslissingen worden altijd unaniem door de hele Commissie genomen.

Hoe zit het stelsel van bevoegdheden in elkaar?

De EU-wetgever mag niet altijd zomaar nieuwe wetgeving maken, maar moet rekening houden met de grenzen van haar bevoegdheden. De volgende drie beginselen zijn hierbij cruciaal:

1. Het beginsel van bevoegdheidstoedeling. In tegenstelling tot veel nationale wetgevers met algemene wetgevingsbevoegdheden, moet de Europese wetgever een specifieke bevoegdheid hebben om een onderwerp te regelen (artikel 5 lid 1 VEU). Het ultieme overheidsgezag ligt bij de lidstaten en die kiezen ervoor een deel van hun eigen soevereiniteit over te dragen aan de Unie. Het stelsel van EU-bevoegdheden is dus in de loop van de tijd ontstaan en nu uitgebreid tot een groot stelsel waarbij de Unie op veel terreinen bevoegd is geworden. Uit het beginsel van bevoegdheidstoedeling volgt het rechtsbasisvereiste: elk bindend besluit van de Unie moet een geldige rechtsgrondslag hebben in een specifieke bepaling van de Verdragen. Het afbakenen van deze grondslagen is niet altijd gemakkelijk. Het Hof biedt de wetgever redelijk veel ruimte om een rechtsbasis te kiezen, te zien in de eerste zaak Tabaksreclamerichtlijn. Bepalingen uit het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie kunnen niet zelf als rechtsbasis worden gebruikt. In de artikelen 3 t/m 6 VWEU is een bevoegdhedencatalogus opgenomen waarin de aard en reikwijdte van bevoegdheden uit kan worden achterhaald. Zo wordt duidelijk of een lidstaat zelf ook nog desbetreffende wetgeving mag invoeren of niet.
2. Het subsidiariteitsbeginsel. Als de EU-wetgever een bevoegdheid heeft, mag hij die alleen uitoefenen op de meest geschikte manier om het onderwerp te reguleren (artikel 5 lid 3 VEU). Ten eerste moet dan worden gekeken naar de capaciteit van de lidstaten om het probleem zelf op te lossen en ten tweede moet worden gekeken of de oplossing van de Unie beter zou kunnen zijn.
3. Het evenredigheidsbeginsel. Als er een bevoegdheid én subsidiariteit is, dan mag het EU-optreden nog steeds niet verder gaan in vorm en inhoud dan noodzakelijk is (artikel 5 lid 4 VEU). De Uniewetgever moet dus onderzoeken of de maatregel wel helemaal noodzakelijk is.

Tegenwoordig is er een beleid dat 'Beter Wetgeven' wordt genoemd waar extra op deze beginselen wordt gehamerd. Let er wel op dat het wetgevingsproces in praktijk heel politiek is, en dus niet altijd zo netjes de regels volgt als die hier worden aangegeven.

Hoe komt EU-wetgeving tot stand?

Het aannemen van de wetgevende handelingen gebeurt dus in samenspel tussen de Commissie, de Raad en het Europees Parlement. De Commissie heeft in beginsel het recht van initiatief (artikel 17 lid 2 VEU). De Raad en het Europees Parlement kunnen zelf geen voorstellen indienen, maar kunnen de Commissie wel verzoeken een initiatief te nemen (art. 225 en art. 241 VWEU). In de praktijk komt dit regelmatig voor. Wanneer er eenmaal een Commissievoorstel ligt, zijn het de Raad en het Parlement samen die besluiten of op grond van dat voorstel een wetgevingshandeling wordt aangenomen (artikelen 14 en 16 VEU).

Hoe wordt de wetgevingsprocedure gekozen?

Het attributiebeginsel geldt als leidraad bij de keuze uit de wetgevingsprocedure, zie artikel 5 VEU. Dit houdt in dat de Unie alleen bevoegd is tot het nemen van bindende besluiten wanneer deze bevoegdheid aan de Unie bij verdrag is toegekend. Elke specifieke verdragsbepaling die een bevoegdheid tot regelgeving toekent, bepaalt ook de procedure van de besluitvorming. Dit staat of in de bepaling zelf, of in een verwijzing naar een specifieke procedurebepaling. De eerste procedure is de gewone wetgevingsprocedure (artikel 294 VWEU).

Deze wetgevingsprocedure heeft 3 fasen (ook wel lezingen):

1. De procedure begint met een eerste lezing van het Commissievoorstel door het Europees Parlement en de Raad. Wanneer er verschillen van mening bestaan, leidt deze eerste fase tot de vaststelling van een ‘standpunt in de eerste lezing’ van de Raad. Deze vaststelling leidt meteen ook de tweede lezing in.
2. Tijdens de tweede fase kan het Parlement het standpunt expliciet of impliciet goedkeuren of afwijzen, of amendementen voorstellen. Wanneer het standpunt van de Raad wordt verworpen, eindigt de procedure. Wanneer het Parlement amendementen voorstelt die niet aanvaardbaar zijn voor de Raad, komt er een bemiddelingscomité. Dit comité wordt gevormd door een gelijk aantal vertegenwoordigers van de Raad en het Parlement. Het doel is om binnen zes weken overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijke ontwerptekst. Wanneer het comité hierin slaagt, volgt de derde lezing.
3. In deze fase moeten het Europees Parlement en de Raad beide de ontwerptekst van het bemiddelingscomité goedkeuren. Wanneer het comité niet tot een gemeenschappelijke ontwerptekst komt of de Raad of het Parlement niet met het standpunt van de tekst instemt, komt er geen wetgevingshandeling tot stand.

Naast de gewone wetgevingsprocedure zijn er ook nog de bijzondere wetgevingsprocedures. Voor deze bijzondere procedures bestaan er geen algemene bepalingen, slechts enkele specifieke verdragsbepalingen die de bevoegdheid tot regelgeving toekennen. Wel is er een algemene omschrijving van de verschillende soorten bijzondere wetgevingsprocedures neergelegd in artikel 289 lid 2 VWEU, die stelt dat ‘in de bij de Verdragen bepaalde specifieke gevallen bestaat een bijzondere wetgevingsprocedure in de vaststelling van een verordening, een richtlijn of een besluit door het Europees Parlement met deelname van de Raad, of door de Raad met deelname van het Europees Parlement.’ In de meeste gevallen is er in de praktijk sprake van de tweede variant; in deze gevallen krijgt de deelname van het Europees Parlement gestalte, doordat haar goedkeuring is vereist of dat hen om advies wordt gevraagd.

Hoe voert de Unie haar begrotingstaak uit?

De Raad en het Europees Parlement vormen samen de begrotingsautoriteit van de Unie. De Commissie is belast met de uitvoering van de begroting en het Parlement verleent hier kwijting voor. De Rekenkamer houdt het financieel toezicht. De begroting heeft twee cycli van besluitvorming: een jaarlijkse cyclus en een meerjarencyclus.

Wat is de meerjarenbegroting?

Uit artikel 311 VWEU volgt dat de Europese begroting geheel uit eigen middelen wordt gefinancierd. Deze bepaling wordt verder uitgewerkt in de zogenoemde eigen middelenbesluiten. Deze besluiten dienen er vooral toe om de contributies van de lidstaten aan de EU voor de komende periode vast te stellen. Momenteel bestaat het inkomen van de Unie voor 70% uit dergelijke contributies en voor de rest uit invoerrechten en btw-afdrachten van de lidstaten.

De meerjarencyclus is ontstaan rond de eigen middelenbesluiten; deze besluiten worden uitgewerkt in een bindend Raadsbesluit met betrekking tot de inkomsten. Dit is het besluit genoemd in artikel 311 VWEU. Wanneer de meerjarige inkomsten op politiek niveau zijn vastgesteld, kan er worden onderhandeld over de meerjarige uitgaven. Dit gebeurt in een institutioneel akkoord tussen de Commissie, de Raad en het Europees Parlement. De Raad stelt vervolgens bij eenparigheid en met goedkeuring van het Europees Parlement een meerjarig financieel kader vast, op basis van artikel 312 VWEU.

Wat is de jaarlijkse begroting?

De jaarlijkse begrotingsprocedure is terug te vinden in artikel 314 VWEU. De Commissie legt een ontwerpbegroting voor, met daarin een raming van de uitgaven en ontvangsten aan de Raad en het Parlement. De Commissie kan de ontwerpbegroting wijzigen totdat deze is vastgesteld of het bemiddelingscomité bijeen wordt geroepen. Wanneer het Europees Parlement het standpunt van de Raad al tijdens de eerste lezing goedkeurt, wordt de begroting al in dit stadium vastgesteld. Het is echter meer waarschijnlijk dat het Parlement amendementen aanneemt. Wanneer deze amendementen worden aanvaard door de Raad, komt de begrotingsprocedure ook tot een einde. Wanneer de Raad ze niet aanvaard, wordt het bemiddelingscomité bijeen geroepen. De procedure vertoont dus veel gelijkenis met die van de gewone wetgevingsprocedure.

Stampvragen

• Hoe heeft Duitsland grondrechtenbescherming door de EU afgedwongen?
• Wat houdt de 'interpretatie-leidraad' in?
• Welke drie hoofdvormen van secundair recht zijn er?
• Welke instelling heeft het initiatiefrecht in de wetgevingsprocedure?
• Met welke drie beginselen worden wetgevingsbevoegdheden ingeperkt?
• Wat is het verschil tussen de normale en de bijzondere wetgevingsprocedures?
• Welke instellingen zijn verantwoordelijk voor de begrotingstaak van de EU?

De Europese Unie beoogt haar doelstellingen te halen door aan de ene kant recht te vormen en aan de andere kant de waarden en beginselen waarop ze is gebaseerd te waarborgen. Zo bekeken is de Unie een morele, normatieve rechtsorde. Unierecht wordt gevormd doordat de politieke instellingen van de EU wet- en regelgevende besluiten nemen. Het Hof van Justitie controleert de eerbiediging van het recht. In dit hoofdstuk wordt gekeken over welk recht het dan precies gaat en welke bronnen er hiervoor zijn.

Hoe werkt de Europese uitvoering? - Chapter 3

Het bestuur van de Europese Unie is onder te verdelen in het politiek bestuur en het uitvoerend bestuur. Bij het politiek bestuur moet je denken aan de Europese Raad en de Europese Commissie die besluiten nemen die voorlopen op de wetgeving. Het uitvoerend bestuur is juist ondergeschikt aan de EU-wetgeving en betreft de lidstaten die de wetgeving moeten uitvoeren en toepassen. Het gaat in dit hoofdstuk voornamelijk om het uitvoerend bestuur omdat er uit politiek bestuur zelden concrete wetgeving volgt.

Hoe werkt het bestuur door de lidstaten?

Het uitvoerend bestuur werkt wettelijke regels uit en past ze toe. Uitvoering kan dus betekenen het vaststellen van concrete beschikkingen of het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, maar ook de handhaving en concretisering van wettelijke regels vallen hieronder. Volgens artikel 291 VWEU is het uitgangspunt dat hier de lidstaten voor worden ingeschakeld.

De lidstaten zijn verplicht zich in te zetten voor een juiste uitvoering van het EU-recht vanwege het beginsel van de Unietrouw, ofwel het beginsel van loyale samenwerking, artikel 4 lid 3 VEU. Dit beginsel schrijft voor dat lidstaten alles moeten doen wat nodig is om het Unierecht effectief te maken en dat lidstaten niets mogen doen wat de volle werking van het Unierecht kan frustreren. In het arrest Mais werd tevens benadrukt dat alle lidstaten even energiek moeten optreden tegen overtredingen van Unierecht als tegen overtredingen van nationaal recht. Het beginsel van institutionele en procedurele vrijheid van de lidstaten is door het beginsel van Unietrouw steeds minder belangrijk geworden. Dit heeft een positief effect gehad op de handhaving van EU-recht.

De uitvoerende bevoegdheid voor de lidstaten is heel breed toe te passen en gaat over veel type maatregelen die de lidstaten moeten nemen. Volgens artikel 291 VWEU moeten alle lidstaten namelijk alle maatregelen van intern recht nemen die nodig zijn ter uitvoering van juridisch bindende handelingen van Unierecht.

Hoe werkt het bestuur door de Europese Unie?

De EU-instellingen hebben ook een rol in de concrete toepassing van Europese wetgeving. Het gaat hier voornamelijk om de Europese Commissie, die volgens artikel 17 VEU het algemeen belang van de Unie moet bevorderen en haar verantwoordelijkheden hiervoor volkomen onafhankelijk uitvoert. In artikel 245 VWEU staat dat de lidstaten de onafhankelijkheid van de Commissie moeten eerbiedigen en haar niet een andere kant moet proberen op te sturen. Daarom hebben alle lidstaten ook maar één commissaris in de Commissie, terwijl de grotere lidstaten er vroeger twee hadden.

De uitvoerende taken van de Commissie liggen besloten in artikel 17 lid 1 VEU en de bevoegdheden die hiervoor nodig zijn in vele afzonderlijke verdragsbepalingen. Globaal gaan deze taken over de begroting, de externe vertegenwoordiging van de Unie en het toezicht op de uitvoering en naleving van EU-recht door de lidstaten. Ook heeft de Commissie de mogelijkheid om nadere regels te stellen ter uitvoering van EU-wetgeving.

Deze regelgevende bevoegdheden zijn er in verschillende vormen:

1. Uitvoering van Unierecht via gedelegeerde handelingen, artikel 290 VWEU. De Commissie kan via wetgevingshandelingen de bevoegdheid hebben om gedelegeerde regelgeving vast te stellen. Dit betekent dat de Commissie dan de wetgevingshandelingen op niet-essentiële punten mag wijzigen of aanvullen. Het Parlement of de Raad mag de delegatie nog intrekken en de gedelegeerde handeling kan pas in werking treden als door hen geen bezwaar is gemaakt binnen de gestelde termijn.
2. Uitvoering van Unierecht op basis van artikel 291 VWEU. In lid 1 van dit artikel staat dat de lidstaten in beginsel verantwoordelijk zijn voor de uitvoering en handhaving van Unierecht, maar lid 2 benadrukt dat het belangrijk kan zijn Uniewetgeving onder eenvormige voorwaarden uit te voeren. Om deze eenvormigheid te creëren, moet de Commissie vaak uitvoeringsmaatregelen vaststellen. In lid 3 wordt uitgelegd hoe dit artikel kan worden gebruikt. Op basis van dit lid is de Comitologie-verordening opgesteld die de basis legt voor hoe de Commissie in deze taken kan worden gecontroleerd door de comités van de lidstaten.
3. Uitvoering met behulp van agentschappen. Naast de Commissie zijn er ook agentschappen, organen volgens Europees publiekrecht die losstaan van de EU-instellingen. Deze zijn opgericht bij verordening om zeer specifieke taken te verrichten. Meestal zijn deze taken het verzamelen en verspreiden van informatie, maar soms kunnen zij individuele besluiten nemen.

Stampvragen

• Wat houdt het beginsel van Unietrouw in?
• Welke instellingen of instanties hebben uitvoerende bevoegdheden?
• Welke drie manieren van uitvoering heeft de Unie?

Het bestuur van de Europese Unie is onder te verdelen in het politiek bestuur en het uitvoerend bestuur. Bij het politiek bestuur moet je denken aan de Europese Raad en de Europese Commissie die besluiten nemen die voorlopen op de wetgeving. Het uitvoerend bestuur is juist ondergeschikt aan de EU-wetgeving en betreft de lidstaten die de wetgeving moeten uitvoeren en toepassen. Het gaat in dit hoofdstuk voornamelijk om het uitvoerend bestuur omdat er uit politiek bestuur zelden concrete wetgeving volgt.

Hoe werkt de interne markt? - Chapter 4

Het begrip interne markt vormt nog steeds het hart van het materiële gemeenschapsrecht. Het recht van de markt is van grote invloed geweest op het ontstaan en ontwikkelen van leerstukken van het Europees recht, zoals dat van non-discriminatie, proportionaliteit, etc. De markt is een van de grote gebieden van inhoudelijke integratie (het bijeenbrengen van afzonderlijke delen onder een gemeenschappelijke noemer). De doctrine onderscheidt negatieve integratie (passieve integratie door middel van verbodsbepalingen in het primaire recht wat voornamelijk bestaat uit de verdragen) en positieve integratie (actieve integratie door het uitvaardigen van de Europese regels van afgeleid recht).

Wat is de verdragsrechtelijke basis van de interne markt?

Art. 3 lid 3 VEU stelt dat de Unie een interne markt tot stand brengt. Deze taakstelling wordt in art. 26 lid 1 VWEU meer uitgebreid beschreven: de Unie dient maatregelen vast te stellen die een interne markt tot stand moeten brengen en die de werking ervan moeten verzekeren. In lid 2 is een definitie van het begrip terug te vinden: een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van de verdragen.

Een interne markt met barrières en belemmeringen voor het verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal kan gewoonweg niet bestaan. De interne markt kan het best worden omschreven als een markt die ziet op ‘afschaffingen van belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer teneinde de nationale markten te verenigen tot een enkele markt die de omstandigheden van een binnenlandse markt zoveel mogelijk benadert’. Ongeacht het belang van de interne markt, dient de Unie daarbij wel de overige doelstellingen van art. 3 VEU (met name die van lid 3 die specifiek betrekking hebben op de interne markt) in ogenschouw te houden.

Hoe is het vrij verkeer geregeld in het Werkingsverdrag, de wetgeving en het bestuur?

Handelsbelemmerende nationale regels worden door het Werkingsverdrag verboden. Maar in het verdrag en ook in de rechtspraak van het Hof van Justitie staan uitzonderingen op die verboden. Zo mogen lidstaten wel belemmerende nationale regels doorvoeren als dit een publiek belang beschermt dat niet via Europese wetgeving wordt beschermd. Voor de belangen die kunnen worden beschermd, is wel gezorgd voor harmonisatie, zodat de lidstaten niet zoveel van elkaar gaan verschillen in nationale wetgeving dat dit kan zorgen voor belemmeringen in het vrij verkeer.

Harmonisatie van wetgeving hoeft niet te betekenen dat de nationale regels volledig vervangen worden door Europese regels, dit is uitputtende of volledige harmonisatie. Er kan namelijk ook sprake zijn van minimum harmonisatie waarbij alle lidstaten aan een minimum moeten voldoen maar wel strengere maatregelen mogen treffen. Of er beleidsruimte overblijft voor de lidstaten en hoeveel dit is, hangt af van de specifieke harmonisatieregel. Dat dit soms lastig vast te stellen is, kun je zien in de zaak Ratti; de Europese wetgeving had normen opgesteld over hoe oplosmiddelen moesten worden verpakt en geëtiketteerd en de Italiaanse wetgever eiste meer gedetailleerde informatie op de etiketten. Uiteindelijk besloot het Hof, mede omdat er in de Europese wetgeving ook sprake was van een exclusiviteitsclausule en een vrij verkeer clausule, dat de Europese harmonisatie uitputtend was en de Italiaanse wetgever dus fout zat door strengere eisen te stellen.

Bij het invullen van de beleidsruimte zijn de lidstaten nog wel gebonden aan algemene verdragsregels en aan het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Wat zijn de vier marktvrijheden?

Binnen de EU wordt gesproken over vier marktvrijheden:

1. Vrij verkeer van goederen (art 26 t/m 37 VWEU);
2. Vrij verkeer van personen (art 45 t/m 55 VWEU);
3. Vrij verkeer van diensten (art 56 t/m 62 VWEU);
4. Vrij verkeer van betaling en kapitaal (art 63 t/m 66 VWEU).

De vrijheid van goederen neemt de belangrijkste plaats in: deze vrijheid is geregeld in een aparte titel, de overige drie vrijheden staan met elkaar opgenomen in één titel in het Verdrag. Het vrije verkeer van het VWEU is op zichzelf geen algemeen recht, maar is altijd gekoppeld aan goederen, personen, diensten of kapitaal.

Wat houdt het vrij verkeer van goederen in?

Met het begrip goederen wordt bedoeld: alle producten die voorwerp kunnen zijn van handelstransacties (zoals grondstoffen, afvalstoffen, eindfabrikaten, halffabrikaten). Hoofdregel is dat het VWEU van toepassing is op alle goederen die voorwerp zijn van commerciële transacties. Er zijn een beperkt aantal uitzonderingen hierop. Een deel wordt expliciet genoemd in het VWEU zelf (bijvoorbeeld art. 346 VWEU) en het Hof heeft van bepaalde producten gezegd dat zij niet onder de regels van het vrije verkeer van goederen vallen (denk bijvoorbeeld aan drugs en andere producten waarvan in een lidstaat geen legale handel mogelijk is).

Wat houdt het vrij verkeer van personen in?

Bij het vrij verkeer van personen wordt een onderscheid gemaakt tussen het vrij verkeer van werknemers (art. 45-48 VWEU) en het recht van vestiging (zelfstandigen of bedrijven, art. 49-55 VWEU). Een werknemer is een onderdaan van een lidstaat die in een andere lidstaat gedurende een bepaalde tijd en onder leiding van een ander werkzaamheden verricht en daarvoor een beloning ontvangt. Met het recht van vestiging wordt gedoeld op de beroepsuitoefening door zelfstandigen en door rechtspersonen. Criminele vormen van beroepsuitoefening vallen niet onder het personenverkeer.

Wat houdt het vrij verkeer van diensten in?

Onder het vrij verkeer van diensten vallen dienstverrichtingen die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, met uitzondering van de verrichtingen die reeds vallen onder de andere vrijheden. De diensten omvatten met name werkzaamheden van industriële en commerciële aard, van het ambacht en de vrije beroepen. Het vrij verkeer van diensten wordt daarom wel beschouwd als een restvrijheid (zie art. 57 VWEU). Het gaat om commerciële dienstverlening; dienstverlening door de overheid van niet-economisch belang (zoals rechtspraak en politie) valt hier dus niet onder. Diensten zijn transacties in niet-materiële goederen.

Het komt niet zelden voor dat het Hof van Justitie zich moet uitspreken over een bepaalde vrijheid vallend onder het vrij verkeer van goederen (stoffelijk), dan wel over diensten (niet-stoffelijk). Een voorbeeld hiervan is de Schindler-zaak met betrekking tot de vraag of inbeslagname van loterijbriefjes een belemmering van het goederenverkeer dan wel van het dienstenverkeer is. Het Hof oordeelde dat de regels van het dienstenverkeer van toepassing waren, want de Britse politie belemmerde feitelijk het aanbieden van kansspelen.

Wat betreft het onderscheid tussen het recht van vestiging en het vrij verkeer van diensten, is duurzaamheid doorslaggevend (Gebhard-zaak).

Wat houdt het vrij verkeer van betaling en kapitaal in?

Volgens art. 63 VWEU zijn alle beperkingen op zowel het kapitaal- als het betalingsverkeer verboden. Bij het vrije kapitaalverkeer gaat het om financiële transacties die in wezen op beleggingen of investeringen zijn gericht (en die geen tegenprestatie vormen). Bij het vrije betalingsverkeer gaat het daarentegen juist om tegenprestaties in het kader van de andere vrijheden (bijvoorbeeld het overmaken van loon, betaling voor aangeschafte goederen, rentevergoeding e.d.). De uitzonderingsbepalingen (art. 64 en 66 VWEU) gelden alleen voor het kapitaalverkeer. Voor het onderscheid tussen kapitaalverkeer en vestiging gebruikt men als maatstaf de invloed die de investeerder op de besluiten van het bedrijf kan uitoefenen (er is sprake van vestiging, wanneer de investeerder dermate invloed kan uitoefenen op de besluiten van een bedrijf dat hij daarmee in feite de activiteiten kan bepalen).

Wat zijn het discriminatie- en belemmeringsverbod?

Nationale wetgeving in strijd met één van de vrijheden uit het VWEU is in beginsel verboden. Dergelijke maatregelen kunnen dan alleen worden toegepast wanneer deze gerechtvaardigd kunnen worden op basis van een door het Unie-recht erkende grond. Het verbod van discriminatie en het belemmeringsverbod zijn twee benaderingen van de vrijheid van verkeer.

Wat houdt het verbod van discriminatie in?

Uit een aantal verdragsbepalingen blijkt dat het vrije verkeer in wezen een verbod inhoudt van discriminatie op grond van nationaliteit. Deze bepalingen zijn de uitwerking van het ongeschreven algemeen beginsel van gelijke behandeling. Het discriminatieverbod op grond van nationaliteit staat in art. 18 VWEU. Nadere uitwerking m.b.t. de verschillende vrijheden zijn te vinden op verschillende plekken binnen het VWEU (m.b.t. tot recht van vestiging, zie bijvoorbeeld artikel 49, tweede alinea). Ook verkapte vormen van discriminatie (ook wel indirecte of materiële discriminatie), waarbij niet openlijk onderscheid op grond van nationaliteit wordt gemaakt, maar dit wél het gevolg is van de regelgeving, zijn verboden. Daarnaast omvat het discriminatieverbod ook het verbod om ongelijke gevallen gelijk te behandelen.

Wat houdt het verbod van belemmering in?

Bij een aantal verdragsbepalingen staat niet een discriminatietoets centraal. Met name binnen het goederen-, diensten- en kapitaalverkeer verbiedt het VWEU niet alleen de discriminerende belemmeringen, maar ook de niet-discriminerende belemmeringen. Bij een zogenoemd belemmeringenverbod zijn in beginsel alle belemmeringen verboden, met als doel een geïntegreerde markt te realiseren.

Lidstaten die marktbelemmerende regelingen willen treffen, moeten deze toetsen aan het belang van het vrije verkeer: hoe ruimer ‘het vrije verkeer’, des te meer komt het accent op marktbelangen in plaats van publieke belangen te liggen.

Welke belemmeringen zijn toegestaan met betrekking tot het vrije verkeer van goederen?

De enige vrijheid die bepalingen kent met een onderscheid tussen tarifaire en non-tarifaire belemmeringen is de vrijheid van het verkeer van goederen.

Alle tarifaire en non-tarifaire handelsbelemmeringen zijn in beginsel verboden. Er mogen wel kwaliteitsvereisten voor goederen bestaan. Deze worden echter aan alle producten verbonden, zodat alle producten naar elk land geëxporteerd kunnen worden. Van discriminatie kan dus geen sprake meer zijn.

• Tarifaire belemmeringen zijn krachtens art 30 VWEU verboden en behelzen in/uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking. Onder heffingen van gelijke werking wordt verstaan: heffingen die geen douanerechten zijn, maar die toch opgelegd worden ter zake van grensoverschrijding, voor zover niet toegestaan door een specifieke verdragsbepaling. Volgens het Hof van Justitie staat hierbij niet het protectionistische element voorop, maar de veroorzaakte belemmeringen. Het heffen van belastingen is niet uitdrukkelijk verboden.

• Non-tarifaire belemmeringen zijn te onderscheiden in:

1. Invoerbelemmeringen: kwantitatieve invoerbeperkingen en alle andere maatregelen van gelijke werking zijn verboden (art 34 VWEU).

In het revolutionaire Dassonville-arrest kwam de Dassonville-formule (m.b.t. de categorie ‘maatregelen van gelijke werking’) tot stand: ‘Iedere handelsregeling der Lidstaten, die de communautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, is als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen te beschouwen.’

Het latere arrest Cassis de Dijon vormt een aanvulling/verfijning op deze formule. Het begrip ‘maatregel van gelijke werking’ heeft ook betrekking op maatregelen zonder onderscheid. In dit arrest gold de wetgeving voor zowel binnen- als buitenlandse producten. De belemmering leek dus toegestaan, maar omdat het product in een andere lidstaat rechtmatig was geproduceerd en in de handel was gebracht, moet dit ook in beginsel worden toegelaten op de andere markten (zonder voorafgaande belemmering). Met andere woorden: belemmeringen, ook niet discriminerende, zijn verboden.

2. Uitvoerbelemmeringen: het Hof heeft hierbij in eerste instantie niet voor het belemmeringsverbod gekozen: in art 35 VWEU staat de discriminatietoets centraal. Het verschil in interpretatie tussen artikel 34 en 35 lijkt kleiner te worden.

In de zaak Keck werd een nuance aangebracht in het belemmeringsverbod dat van toepassing is op het vrije verkeer van goederen. Voor de zogenaamde verkoopmodaliteiten geldt dat, indien de belemmeringen non-discriminatoir zijn, zij van het verbod van artikel 34 VWEU zijn uitgezonderd. Verkoopmodaliteiten zijn volgens het HvJ voorwaarden waaronder een product mag worden verhandeld (niet met verlies, in bepaalde winkels, niet op zondag etc.). Dit in tegenstelling tot productmodaliteiten (zoals gewicht, grootte etc.), die wel integraal aan de belemmeringentoets zijn onderworpen.

De reikwijdte van artikel 34 blijft echter ook in de huidige rechtspraak een onderwerp van discussie.

Wat is er geregeld omtrent het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal?

Het kapitaalverkeer kent een algemeen belemmeringenverbod, zie art. 63 VWEU. Uit dit artikel volgt dat alle beperkingen, discriminatoir of niet, verboden zijn. Bij het dienstenverkeer leek de regelgeving echter dubbelzinnig, zie art. 56 en 57 VWEU. Het HvJ heeft echter in de Säger-zaak bepaald dat alle beperkingen in beginsel verboden zijn.

Het vrij personenverkeer kent een discriminatieverbod, art. 45 lid 2 en art. 49 VWEU. In recente rechtspraak is echter waarneembaar dat het Hof steeds vaker de discriminatietoets weglaat en direct het belemmeringsverbod toepast, zie onder andere het Gebhard arrest.

Zijn we onderweg naar een algemeen belemmeringenverbod?

Er is sprake van convergentie tussen de verbodsbenaderingen uit het personenverkeer en uit het goederenverkeer. Dat wil zeggen dat die naar elkaar toegroeien. Het gaat hierbij om de verhouding tussen de belemmeringsverboden en het discriminatieverbod, de reikwijdte van de vrijheden en de verhoudingen tussen de verschillende groepen uitzonderingen. Convergentie is met name een kwestie van rechtspraak en kan uiteindelijk leiden tot een enkel algemeen toepasbaar belemmeringsverbod. De wenselijkheid en uitvoerbaarheid hiervan staan nog ter discussie.

Wat is de reikwijdte van de verboden?

Zie de zaak Keck over het vrije verkeer van goederen: toepassing van nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten beperken op buitenlandse producten is toegestaan, als die nationale regels op alle marktdeelnemers van toepassing zijn en op ieder dezelfde invloed hebben. Voor de andere vrijheden geldt deze uitzondering (nog) niet. Daar wordt gelet op het causale verband tussen de nationale regel en het marktbelemmerende effect. Dan geldt, dat nationale maatregelen die slechts een hypothetisch, een te onzeker of een te indirect effect kennen, niet als verboden belemmeringen aangemerkt kunnen worden.

Voor de betekenis van het vrije verkeer binnen een lidstaat moet men bedenken dat bij de exclusieve interne situaties (situaties die geheel binnen de nationale wetgeving vallen) geen beroep kan worden gedaan op de Europese regels van het vrije verkeer. Dit geldt voor alle vrijheden. De ruimte van deze ‘zuiver interne situaties’ is volgens de rechtspraak van het Hof maar heel klein, zie het Guimont- en het Kos-arrest.

Wanneer men zich niet op de regels van het vrije verkeer kan beroepen, omdat het om een exclusieve interne situatie gaat, kan het voorkomen dat een buitenlandse deelnemer gunstiger wordt behandeld dan een binnenlandse marktdeelnemer (omgekeerde discriminatie). Sommige nationale regels kunnen niet aan buitenlandse marktdeelnemers worden opgelegd, omdat deze regels strijdig zijn met de regels van het vrije verkeer, terwijl dezelfde regels wel aan de binnenlandse marktdeelnemers kunnen worden opgelegd.

Welke uitzonderingen of rechtvaardigingen van nationale regels zijn er te vinden?

Er zijn een aantal uitzonderingen, ook wel rechtvaardigingsgronden, op basis waarvan de lidstaten nationale maatregelen mogen blijven toepassen, ondanks mogelijke negatieve effecten hiervan op het vrije verkeer. Deze zijn te vinden in het Werkingsverdrag en in de jurisprudentie (rule of reason).

Welke uitzonderingen zijn er op grond van het Werkingsverdrag?

In het VWEU zijn er veel bepalingen te vinden die lidstaten toestaan om bepaalde maatregelen te nemen, ondanks het feit dat ze een negatief effect hebben op het vrije verkeer. Hierbij kan men kijken naar art. 36 VWEU met betrekking tot goederen, waarbij maatregelen gerechtvaardigd zijn wanneer ze dienen ter bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, gezondheid, leven van mensen, etc. Met betrekking tot het werknemersverkeer kan verwezen worden naar art. 45 lid 3 VWEU, waar beperkingen worden gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Ook art. 45 lid 4 VWEU fungeert als rechtvaardigingsgrond, hoewel het strikt genomen niet zo is geformuleerd. De uitzonderingen op het gebied van het recht van vestiging voor het dienstenverkeer zijn te vinden in de artikelen 51 (openbaar gezag), 52 (openbare orde, veiligheid en volksgezondheid) en in de schakelbepaling van art. 62 VWEU.

Voor het kapitaalverkeer geeft art. 65 VWEU een aantal uitzonderingsgronden. Uitzonderingsgronden in de verdragen geven aan dat het belang van het vrije verkeer groot is, maar niet het hoogste belang is in de Europese rechtsorde; de verdragen geven immers zelf al belangen aan die voorgaan op het vrije verkeer.

Welke uitzonderingen zijn er op grond van de jurisprudentie?

Het Hof heeft erkend dat er ook buiten het VWEU rechtvaardigings-/uitzonderingsgronden bestaan. Deze gronden zijn gebaseerd op de jurisprudentie van het Hof. Er bleek toen dat de limitatieve uitzonderingsgronden uit het Verdrag niet afdoende waren. Het Hof erkende dat ook buiten het Verdrag nationale regels kunnen zijn die op grond van de dwingende vereisten van algemeen belang voor kunnen gaan op de bepalingen van het vrije verkeer. Deze dienen wel ´redelijk´ te zijn; vandaar dat deze rechtspraak bekend staat als de rule of reason. Het is echter geen formele uitzondering op het verbod, maar het is in de praktijk wel als zodanig geaccepteerd. Een succesvol beroep op de rule of reason heeft tot gevolg dat de nationale maatregel niet als maatregel van gelijke werking wordt beschouwd. Dit werd in Cassis de Dijon als volgt verwoord: “voor zover dringende behoeften (…) ze noodzakelijk maken.”

De publieke belangen die in de rechtspraak zijn aanvaard zijn onder andere:

• Consumentenbescherming;
• Milieubescherming (zie bijvoorbeeld de arresten Deense Flessen en Preussen Elektra);
• Verbetering van arbeidsomstandigheden;
• (Sociaal)-culturele belangen (inclusief bescherming van de taal);
• Eerlijke handelspraktijken;
• Bescherming tegen reclame;
• Bescherming van grondrechten;
• Fraudebestrijding (zie bijvoorbeeld het arrest Schindler).

Wat zijn de verschillen en overeenkomsten tussen rule of reason- en VWEU-uitzonderingen?

Het verschil tussen de rule of reason en de verdragsuitzonderingen zit hem in het feit dat het voor het toepassen van de rule of reason moet gaan om een maatregel zonder onderscheid (uitzonderingen uit het Verdrag kennen een lichtere toets, daarbij is in beginsel onderscheid naar de herkomst van de persoon of het goed wel mogelijk) Dit verschil lijkt echter steeds minder belangrijk te worden. Het Hof lijkt toepassing van de rule of reason soms ook mogelijk te vinden bij maatregelen met onderscheid. In het Waalse Afvalstoffenarrest bijvoorbeeld ging het om een maatregel die onderscheid maakte tussen buitenlandse en Belgische afvalstoffen, maar die toch gerechtvaardigd werd geacht op basis van de rule of reason.

Behalve verschillen kennen de uitzonderingsgronden ook overeenkomsten:

• Het meest kenmerkende overeenkomst is dat de gronden publieke, openbare of algemene belangen betreffen. Het gaat om belangen die door elke overheid tot de kern van haar taken wordt gerekend. Het Europees recht erkent met de aanwezigheid van rechtvaardigingsgronden de bevoegdheid van de lidstaten om zelf deze essentiële staatstaken uit te blijven oefenen wanneer Europese regels ontbreken. Het is juist het publieke karakter van deze rechtvaardigingsgronden wat centraal staat in veel uitspraken van het Hof van Justitie. Hierbij kan worden gewezen naar uitspraken als Dusseldorp en Evans Medical. Uit deze rechtspraak volgt ook dat het Hof de lidstaten vaak het voordeel van de twijfel geeft wanneer er publieke belangen in het geding zijn.
• Een tweede overeenkomst is dat de uitzonderingen op de regels van het vrije verkeer strikt moeten worden toegepast en geïnterpreteerd. Uit de rechtspraak blijkt wel dat het Hof de ene keer meer en de andere keer minder vasthoudt aan dit uitgangspunt.
• Een derde gemeenschappelijke karaktertrek is dat de publieke belangen niet mogen worden gebruikt voor doeleinden die in wezen protectionistisch zijn. Dit is het best terug te zien in art. 36 VWEU: belemmeringen kunnen geoorloofd zijn wanneer dit noodzakelijk is ter bescherming van bepaalde publieke belangen, maar er mag geen sprake zijn van willekeurige discriminatie of verkapte handelsbelemmeringen.
• Een vierde, vrij recente en ook belangrijke gemeenschappelijke karaktertrek is de doorwerking van het EVRM en andere grondrechten met betrekking tot de interpretatie en de toepassing van de rechtvaardigingsgronden. Met andere woorden: de bevoegdheden van de lidstaten bij de toepassing van publieke belangen ter rechtvaardiging van handelsbelemmeringen vinden hun begrenzing in grondrechten. Het is de lidstaten niet toegestaan om met een beroep op de rechtvaardigingsgronden uit het VWEU maatregelen te nemen die in strijd zouden kunnen zijn met de bescherming geboden door de grondrechten. Daarnaast kan de bescherming van grondrechten op zichzelf een rechtvaardigingsgrond vormen voor een belemmering van het vrij verkeer.
• Een vijfde kenmerk is dat van het tijdelijke karakter van de rechtvaardigingsgronden. Wanneer een onderwerp met betrekking tot de interne markt eenmaal middels richtlijnen is geharmoniseerd, is het de Lidstaten niet langer toegestaan zich op één van de bovengenoemde rechtvaardigingsgronden te beroepen. De uitzonderingsgronden functioneren als een (tijdelijke) scharnier tussen verdragsbepalingen (vrij verkeer) en harmonisatie van wetgeving (publieke belangen). Zie bijvoorbeeld het arrest de Waalse afvalstoffen, waar voor gevaarlijke afvalstoffen inmiddels een richtlijn bestaat en het Hof op grond daarvan oordeelde dat er geen beroep op de rechtvaardigingsgrond (milieubescherming) meer kon worden gedaan. Deze theorie gaat echter alleen op, indien de richtlijn daadwerkelijk ten doel heeft de in het geding zijnde belangen te beschermen.
• Tenslotte is de meest cruciale overeenkomst die van het evenredigheidsbeginsel (evenredigheidstoets). Als er sprake is van een rechtvaardigingsgrond (verdragsuitzonderingen, rechtspraak of EVRM), moet er daarnaast eveneens aan de gemeenschappelijke eis van evenredigheid worden voldaan. Dit houdt onder andere in dat de beperkingen duidelijk en ondubbelzinnig moeten zijn, er moet een zekere vorm van transparantie zijn, objectief kenbaar voor de marktdeelnemers en zoveel mogelijk vooraf openbaar bekend zijn. Verder omvat het evenredigheidsbeginsel de volgende drie aspecten:

1. De nationale maatregel moet geschikt zijn om daadwerkelijk het te beschermen belang te behartigen (er moet een causaal verband bestaan tussen de nationale maatregel en het te beschermen belang);
2. De nationale maatregel moet noodzakelijk zijn ter bescherming van het te behartigen belang (de maatregel moet de minst belemmerende optie zijn);
3. Bij de afweging van belangen (marktbelang t.o.v. publiek belang) moet het belang dat met de nationale maatregel gediend wordt als zwaarstwegend worden beschouwd (evenredigheid stricto sensu), zie bijvoorbeeld de Deense Flessen zaak.

Is er een eenduidige benadering van het vrije verkeer?

Het recht van de markt hanteert verschillende normen en benaderingen op drie punten.

1. De benadering van een discriminatieverbod tegenover die van een belemmeringsverbod;
2. De verschillende regelingen over de vormen van vrij verkeer (van goederen, personen, diensten en kapitaal);
3. De verschillende benaderingen van de uitzonderingen op het vrij verkeer.

Ook aan de hand van de rechtspraak zou men zich kunnen afvragen of het Hof van Justitie bezig is met het ontwikkelen van een eenduidige benadering van het vrije verkeer, onafhankelijk van welke vrijheid er in het geding is. Het lijkt er dan ook op dat het begrip markttoegang steeds meer een centraal element in de rechtspraak vormt. De rechtspraak is echter nog steeds in beweging, dus we kunnen niet zonder meer uitgaan van één enkele toets van markttoegang voor alle vrijheden. Het blijft van belang te bepalen onder welke vrijheid een bepaald feitencomplex valt, voordat men een uitspraak kan doen over de toepassing van respectievelijk het verbod en de rechtvaardigingsgronden.

Stampvragen

• Wat houdt het begrip de interne markt in en wat is hiervoor de verdragsrechtelijke basis?

• Wat is het verschil tussen de negatieve en positieve integratie?

• Wat is harmonisatie en wat is het verschil tussen uitputtende en minimale harmonisatie?

• Noem vier marktvrijheden. Waar staan deze in het VWEU en leg deze uit.

• Noem enkele uitzonderingsbepalingen op de bovenstaande marktvrijheden.

• Noem ook de uitzonderingen uit de jurisprudentie.

• Wat houdt het discriminatieverbod in?

• Wat houdt het belemmeringsverbod in?

• Wat is het verschil tussen de tarifaire en non-tarifaire belemmeringen?

• Wat zijn, t.a.v. het vrij verkeer van goederen, de belangrijkste rechterlijke uitspraken?

• Wat is in de uitspraak Keck bepaald over de reikwijdte van het vrij verkeer van goederen?

• Noem de verschillen tussen de rule of reason en de uitzonderingen in het VWEU.

• Noem de overeenkomsten tussen de rule of reason en de uitzonderingen in het VWEU.

Het begrip interne markt vormt nog steeds het hart van het materiële gemeenschapsrecht. Het recht van de markt is van grote invloed geweest op het ontstaan en ontwikkelen van leerstukken van het Europees recht, zoals dat van non-discriminatie, proportionaliteit, etc. De markt is een van de grote gebieden van inhoudelijke integratie (het bijeenbrengen van afzonderlijke delen onder een gemeenschappelijke noemer). De doctrine onderscheidt negatieve integratie (passieve integratie door middel van verbodsbepalingen in het primaire recht wat voornamelijk bestaat uit de verdragen) en positieve integratie (actieve integratie door het uitvaardigen van de Europese regels van afgeleid recht).

Wat houden burgerschap en rechtsruimte in? - Chapter 5

Wat houdt het Europees burgerschap in?

Iedereen die de nationaliteit van één van de lidstaten heeft, is burger van de Unie. Het Europees burgerschap is een aanvulling op het nationale staatsburgerschap. Doordat het Europees burgerschap afhankelijk is van de nationaliteit van een lidstaat, blijven het de lidstaten die door middel van hun nationaliteitswetgeving bepalen wie er burger van de Unie is. Lidstaten dienen wel de toekenning van nationaliteit door andere lidstaten te accepteren.

In artikel 20 lid 2 VWEU is een (niet limitatieve) opsomming opgenomen van de rechten verbonden aan dit Europees burgerschap. Deze rechten zijn grofweg in twee groepen in te delen: politieke en publieke rechten (zoals kiesrecht, diplomatieke bescherming en petitie) en persoonlijke rechten van verkeer of verblijf.

Wat voor politieke en publieke burgerschapsrechten zijn er?

Het belangrijkste politieke recht van burgers uit de Europese Unie is het stemrecht voor het Europees Parlement en bij lokale verkiezingen. In het Verdrag van Lissabon werd bepaald dat het Europees Parlement de Europese burgers direct vertegenwoordigt. art. 10 lid 2 VEU. In art. 20 lid 2 sub b VWEU is het kiesrecht en het secundaire recht neergelegd en in het Unieverdrag worden deze nader uitgewerkt.

Uit jurisprudentie van het Europese Hof zoals uit de zaak Eman en Sevinger blijkt dat nationaliteit en Unieburgerschap geen garantie bieden voor het stemrecht voor het Europees parlement. Een land kan niet-onderdanen van een EU-land wel toelaten tot de verkiezing of eigen onderdanen ervan uitsluiten. Hiervoor zijn wel goede gronden nodig die voldoen aan de legaliteits- en evenredigheidsbeginselen uit art. 49 van het Handvest.

Een ander burgerschapsrecht is het recht op diplomatieke en consulaire bescherming, uitgewerkt in Richtlijn 2015/637. Lidstaten zijn verplicht om onderdanen in een land die daar geen diplomatieke of consulaire vertegenwoordiger hebben, bij te staan en als het nodig is te repatriëren. Dit recht is vooral symbolisch want in de praktijk is het sterk afhankelijk van de bereidheid van het gastland om bescherming van niet-onderdanen te accepteren.

Tenslotte is er het burgerinitiatief, art. 11 lid 4 VEU en art. 24 lid 1 VWEU. Unieburgers kunnen de Europese Commissie oproepen om ergens een wetsvoorstel over in te dienen. De Commissie moet dit wel steunen en is dus niet verplicht gehoor te geven aan een verzoek. Maar zij moet wel binnen drie maanden gemotiveerd antwoord geven op het verzoek.

Wat voor 'persoonlijke' burgerschapsrechten zijn er?

Het belangrijkste persoonlijke burgerschapsrecht is het algemene verbod op discriminatie naar nationaliteit, art. 18 VWEU. Voorwaarde van dit recht is wel dat de casus binnen de werkingssfeer van de Verdragen moet vallen. De andere burgerschapsrechten gaan vaak samen met dit discriminatieverbod, te denken aan de toekenning van kinderbijslag, levensonderhoud, studiefinanciering, etc. Ook met het reis- en verblijfsrecht zoals hieronder wordt besproken hangt het discriminatieverbod sterk samen.

Wat voor reis- en verblijfsrechten zijn er?

Op het recht van vrij verkeer (art 21, lid 1 VWEU) zijn beperkingen mogelijk. Deze zijn te vinden in de Burgerschapsrichtlijn (2004/38), die vooral betrekking heeft op situaties waarin een Unieburger toegang en verblijf wil in een andere lidstaat dan die waarvan hij onderdaan is (ook wel gastlidstaat).

Binnen het systeem van de Burgerschapsrichtlijn moet er een onderscheid tussen toegang en verblijf worden gemaakt. Verblijf wordt opgedeeld in 3 fasen: tot 3 maanden, meer dan 3 maanden en (meestal) meer dan 5 jaar oftewel duurzaam verblijf.

Welke rechten hebben betrekking op binnenkomst en verblijf?

Binnenkomst is geregeld in artikel 5 van de richtlijn. Artikel 6 regelt het verblijf tot 3 maanden. Er worden voor deze gevallen geen andere eisen gesteld dan de eis dat Unieburgers in het bezit zijn van een geldig identiteitsbewijs. Bij verblijf van meer dan 3 maanden maakt de richtlijn een onderscheid tussen economisch actieve (werknemers/zelfstandigen) en economisch inactieve Unieburgers (studenten en gepensioneerden). Voor de eerste groep gelden de Verdragsbepalingen betreffende vrij verkeer (artikelen 45 en 49 VWEU), aangezien zij hun verblijfsrecht aan hun status als werknemer of zelfstandige ontlenen: er worden geen nadere eisen gesteld. Voor economisch inactieve Unieburgers geldt de voorwaarde dat zij over voldoende middelen van bestaan en een ziektekostenverzekering moeten beschikken, zodat zij geen onredelijke belasting voor de gastlidstaat zijn. Zij ontlenen hun verblijfsrecht op hun status als Unieburger (artikel 21 VWEU).

Bij duurzaam verblijf (dus meer dan 5 jaar) verdwijnt het verschil in behandeling tussen economisch actieve en inactieve Unieburgers.

Welke beperkingen op het reis en reis- en verblijfsrecht zijn er?

Beëindiging van het verblijfsrecht mag niet automatisch plaatsvinden, zelfs niet als de Unieburger niet aan de voorwaarden van verblijf van meer dan 3 maanden voldoet of een beroep doet op de publieke middelen van de gastlidstaat, artikel 14 lid 3 richtlijn. Het besluit tot beëindiging is een autonome bevoegdheid van de gastlidstaat, zij dient echter wel nader onderzoek te doen en na te gaan of het beroep op de publieke middelen een ‘onredelijke belasting’ is, zo volgt uit de rechtspraak van het Hof. Verder kan een gastlidstaat het verblijfsrecht alleen beperken op grond van overwegingen verband houdende met de openbare orde (artikelen 27 lid 1 en 28 richtlijn), nationale veiligheid en/of volksgezondheid.

Familieleden en partners van Unieburgers kunnen aan het Unieburgerschap rechten ontlenen. Het recht om vergezeld te worden door familie vloeit immers voort uit het Unieburgerschap en is niet afhankelijk van nationaliteit. Deze rechten zijn met name van belang voor zogenaamde derdelanders (familieleden en partners uit derde landen.

Wat voor rechten biedt het Unieburgerschap binnen de eigen lidstaat?

Rechten van de Unie, voor zover afgeleid van de interne markt, gelden in principe slechts bij grensoverschrijdende situaties. Puur interne situaties worden beheerst door het nationale recht. Dit kan leiden tot omgekeerde discriminatie in het geval van afgeleide rechten (op een Nederlander wonende in Nederland die trouwt met een derdelander is Nederlands recht van toepassing, terwijl wanneer deze Nederlander in België zou wonen de richtlijn van toepassing zou zijn). In de praktijk werd daarom wel gebruik gemaakt van de Europa-route: het verhuizen naar een andere lidstaat teneinde een derdelands familielid naar de Unie te kunnen laten komen, om vervolgens weer terug te verhuizen naar de lidstaat van herkomst. Hoewel lidstaten dit zien als omzeiling van strengere nationale migratieregels, is deze praktijk niet per definitie illegaal.

Het aannemen van een grensoverschrijdend element is in de jurisprudentie van het HvJ versoepeld. In enkele zaken waarin het om een puur interne aangelegenheid leek te gaan, is er toch een verblijfsrecht toegekend op grond van artikel 20 VWEU. Deze ontwikkeling in de jurisprudentie wijst erop dat het Unieburgerschap afstand neemt van zijn twee punten van oorsprong: nationaliteit van de lidstaat en de interne markt. De rechten die voortvloeien uit Unieburgerschap kunnen immers afwijken van rechten die voortvloeien uit nationaliteit van een lidstaat. Voorts ontwikkelen de rechten van Unieburgers zich steeds sterker onder andere afwegingen dan de verkeersrechten van de interne markt.

Waardoor is er sprake van nauwere samenwerking?

De ontwikkeling van de Europese rechtsruimte is te zien als een politieke ontwikkeling van de Unie die zijn oorsprong vindt in de doelstellingen van de interne markt, maar die daar inmiddels ver buiten is getreden. De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht betreft beleid op de gebieden van asiel en immigratie, civielrechtelijke en strafrechtelijke samenwerking, harmonisatie en onderlinge erkenning, inclusief overlevering van verdachten en veroordeelden, en politiesamenwerking.

Hoe is de geschiedenis van de rechtsruimte verlopen?

De interne markt deed grensposten verdwijnen. Het wegvallen van deze barrières leidde tot de samenwerking op het gebied van Europese justitiële controle, rechtshandhaving en strafrechtelijk gezag. In beginsel waren er op deze terreinen geen bevoegdheden aan de Unie toegekend. Samenwerking volgde slechts uit onderlinge verdragen. Op het terrein van samenwerking in civiele zaken werden er twee verdragen gesloten waarbij alle lidstaten partij waren. De afschaffing van de grenscontroles geschiedde door twee verdragen, waarbij oorspronkelijk maar een aantal lidstaten partij waren.

Met het Verdrag van Maastricht van 1992 kwamen bevoegdheden tot politiële samenwerking, justitiële samenwerking en vreemdelingenbeleid (oftewel de derde pijler) binnen de sfeer van de Unie. Het Verdrag van Amsterdam van 1997 vatte de beschreven beleidsterreinen samen onder de naam Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Laatstgenoemd Verdrag introduceerde een aantal nieuwe rechtsinstrumenten, waaronder het met de richtlijn vergelijkbare kaderbesluit dat ingezet kon worden voor de strafrechtelijke samenwerking.

Wat is de invloed van het Verdrag van Lissabon geweest?

Het Verdrag van Lissabon brengt de bevoegdheden in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht weer bij elkaar. Dit wordt consolidatie genoemd. De hoofdpunten zijn vastgelegd in artikel 67 VWEU. Ook is het institutionele kader van de rechtsruimte in belangrijke mate gelijkgetrokken met andere beleidsterreinen.

De beleidsdoelstelling van de rechtsruimte wordt door de Europese Raad vastgelegd in een meerjarenprogramma. De plaats waar het programma is vastgesteld bepaalt ook de naam van het programma.

Hoe heeft dit ook tot differentiatie geleid?

Soms kunnen landen niet gelijk opgaan bij het uitbouwen van het acquis. Dan kan een groep het voortouw nemen, waarna de rest volgt (zie bijvoorbeeld Schengen II). Ook kunnen lidstaten, door over te gaan tot nauwere samenwerking, per beleidsgebied secundaire wetgeving opstellen; het Verdrag biedt aan lidstaten hiertoe de gelegenheid. Per beleidsgebied mag en kan deze in intensiteit verschillen, zie de voorwaarden uit artikelen 20 VEU en 326-334 VWEU.

Hoe geschiedt de integratie binnen de rechtsruimte?

Veel gebieden vallend binnen de rechtsgebieden behoren van oudsher tot de kerngebieden van het nationale recht. Zij waren daarmee dus niet of nauwelijks vatbaar voor Europese integratie. Op deze gebieden (als het straf- en migratierecht) heeft het Europees recht echter wel invloed en is bestuurlijke samenwerking gewenst. Hieraan staan het loyaliteitsbeginsel (artikel 4 lid 3 VEU) en het beginsel van wederzijdse erkenning centraal. In de praktijk blijkt de toepassing hiervan de nodige spanning op te leveren tussen de effectieve rechtsbescherming en bescherming van de rechten van de mens.

Het kaderbesluit Europees Aanhoudingsbevel dwingt lidstaten tot wederzijdse erkenning van justitiële documenten met betrekking tot aanhouding en uitlevering van verdachte personen. Het ontstaan van het besluit is verbonden met de aanslagen van 11 september 2001 en wijkt op bepaalde punten af van vertrouwde elementen van het internationale strafrecht. Daarnaast raakt zij enkele gevoelige punten aan, als het uitleveren van eigen onderdanen. Een ander voorbeeld van coördinatie van beleid van lidstaten is de Dublin II-verordening met betrekking tot het asielrecht.

Wat is de invloed van de harmonisatie op de wederzijdse erkenning en het wederzijdse vertrouwen?

Bij regelgeving als het Kaderbesluit Europees Aanhoudingsbevel worden nationale bevoegdheden en rechtssystemen niet aangetast, maar worden procedures in het leven geroepen die instanties op voet van gelijkwaardigheid laten samenwerken (oftewel op grond van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen).

In de verklaring van Tampere (1999) werd het beginsel van wederzijdse erkenning aangeduid als hoeksteen van justitiële samenwerking. Het Stockholmprogramma beoogt dit wederzijds vertrouwen te bevorderen door de lidstaten te ondersteunen bij het verbeteren van de doelmatigheid van hun rechtsstelsel.

Er kan onderscheid worden gemaakt tussen formeel en materieel vertrouwen. Formeel vertrouwen vloeit voort uit objectieve gronden, als het feit dat een bepaalde lidstaat gebonden is aan bepaalde mensenrechtenverdragen. Materieel vertrouwen wordt gezocht in het concrete geval (bijvoorbeeld toetsing door de verzoekende staat en niet door de aangezochte staat in de strafrechtketen). Het HvJ gaat uit van formeel vertrouwen. Lidstaten moeten er dus in eerste plaats vanuit gaan dat andere lidstaten de mensenrechten voldoende beschermen. Zij sluit echter een concrete toets van materieel vertrouwen niet uit. Wanneer lidstaten op grond van feitelijk bewijs niet onkundig kunnen zijn van fundamentele tekortkomingen van andere lidstaten, mogen lidstaten bijvoorbeeld geen asielzoekers overdragen in het kader van de Dublin-verordening.

Door middel van harmonisatie kan het wederzijds vertrouwen worden vergroot en wederzijdse erkenning vergemakkelijkt. In het VWEU is de bevoegdheid neergelegd om strafrechtspleging en het materieel strafrecht te harmoniseren. De bevoegdheid van de EU op beleidsterreinen die verwant zijn aan de interne markt (bijvoorbeeld het milieurecht) impliceren tevens een bevoegdheid tot het voorschrijven van specifieke handhavingsmaatregelen.

Door het uiteenlopen van nationale regelgeving op het gebied van asielrecht, is het wenselijk om ook met betrekking tot dit rechtsgebied te harmoniseren. In het Verdrag van Amsterdam werden rechtsgronden voor gemeenschappelijke minimumnormen geformuleerd. Inmiddels is het daarmee begonnen; het ‘Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel’ (GEAS) is uitgebreid met drie richtlijnen (Procedurerichtlijn, Opvangrichtlijn, Kwalificatierichtlijn). De tweede fase van het Europese asielstelsel werd in 2004 ingeluid met het Haags Programma. In 2012 moest het GEAS voltooid zijn. Het verdrag van Lissabon maakte met artikel 78 lid 2 VWEU verdere harmonisatie mogelijk door voor de Unie een bevoegdheid te creëren om volledig te harmoniseren op het gebied van opvang, procedure en kwalificatie.

Hoe worden grenscontroles, asiel en immigratie geharmoniseerd?

Er zijn veel regels over visa en grenscontroles geharmoniseerd in de Schengenverdragen. De Schengengrenscode is een verordening die gaat over hoe grenstoezicht aan binnengrenzen kan worden beperkt en aan buitengrenzen kan worden gecontroleerd. Aan de buitengrenzen worden Unieburgers slechts minimaal gecontroleerd, en burgers van derde landen grondig.

Wat bepaalt de Dublin-verordening?

In de Dublin-verordening staan harmonisatieregels over migratie- en asielrecht. Deze onderwerpen zijn voornamelijk belangrijk in het licht van oorlogen en vluchtelingen. In de verordening wordt bepaald welke lidstaat voor een asielaanvraag verantwoordelijk is, zodat niet alle asielzoekers naar de meest gunstige lidstaat gaan (zie artikel 3 lid 1 Dublin-verordening). Die lidstaat zou anders immers overbelast worden, en om dit voor eigen land te voorkomen zouden de lidstaten in een race to the bottom verzeild raken. In de praktijk worden wel uitzonderingen gemaakt in het geval een asielzoeker familieleden heeft in een andere lidstaat dan die voor hem verantwoordelijk is.

Het Hof heeft in de zaak N.S. een belangrijk leerstuk van wederzijdse erkenning en vertrouwen uitgewerkt en genuanceerd. Griekenland had een slecht functionerend asielsysteem, en de andere lidstaten die vluchtelingen terugstuurden naar Griekenland zouden het EVRM en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie schenden. Het Hof besloot namelijk dat lidstaten in principe mogen vertrouwen op een correcte behandeling van asielzoekers door andere lidstaten. Toch is dit geen onweerlegbaar vermoeden en als een lidstaat redelijkerwijze op de hoogte kan zijn van systematische en mensonterende tekortkomingen in het asielsysteem van een andere lidstaat, is deze verplicht zelf de asielaanvraag in behandeling te nemen. Formeel is er dus wederzijds vertrouwen, maar materieel moet dit concreet worden getoetst.

Als reactie op de migratiecrisis van 2015 waarbij de lidstaten aan de buitengrenzen van Europa onevenredig veel asielaanvragen kregen, werd het correctief allocatiemechanisme in de Dublin-verordening opgenomen. Ook worden sindsdien overeenkomsten gesloten met naburige staten die geen lid van de EU zijn, zoals bijvoorbeeld Turkije.

Hoe worden asielrecht en regulier vreemdelingenrecht geharmoniseerd?

In het Geneefs Vluchtelingenverdrag en het EVRM staan minimumnormen voor de harmonisatie van het asielrecht. Omdat er behoefte was aan meer dan deze minimumnormen, introduceerde het Verdrag van Amsterdam aanvullende regels. Hiermee werd een stap gezet richting het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (GEAS). Om tot dit GEAS te komen zijn er drie belangrijke richtlijnen: de Procedurerichtlijn over de normen in de asielprocedure, de Opvangrichtlijn over de materiële randvoorwaarden voor de opvang van asielzoekers en de Kwalificatierichtlijn over de voorwaarden voor het toekennen en intrekken van de asielstatus.

Sinds het Verdrag van Lissabon heeft het Hof van Justitie een heel grote rol in het toezicht op het GEAS. Meestal worden de asielregels door het Hof uitgelegd in het licht van de mensenrechten.

Artikel 79 VWEU is de grondslag voor harmonisatie van het reguliere vreemdelingenrecht, voornamelijk dat betreffende arbeidsimmigratie en gezinsmigratie. Deze harmonisatie is nog veel minder ontwikkeld dan die van het asielrecht. Er is een Blue Card-richtlijn, maar deze richt zich vooral op migranten met een aanbod voor een hooggekwalificeerde baan in een lidstaat. Hiernaast hebben studenten, onderzoekers en seizoenarbeiders een voorwaardelijk recht op toegang en verblijf in een lidstaat. Volgens de Gezinsherenigingsrichtlijn mogen onder bepaalde voorwaarden ook partners en minderjarige kinderen zich aansluiten bij derdelanders in een lidstaat.

De Terugkeerrichtlijn verplicht de lidstaten om een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen derdelanders die illegaal in de lidstaat verblijven, bijvoorbeeld omdat hun asielaanvraag is afgewezen of omdat hun recht op verblijf is verstreken. Ook kunnen door deze Terugkeerrichtlijn derdelanders die de openbare orde verstoren het land uit worden gezet. Maar in de richtlijn zijn ook waarborgen opgenomen die onrechtmatig verblijvende derdelanders tegen willekeurig overheidsoptreden beschermen.

Hoe verloopt de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken?

Er zijn veel Europeesrechtelijke instrumenten die de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken controleren. Over het algemeen is de regel dat een lidstaat de civielrechtelijke besluiten van een andere lidstaat moet erkennen en medewerking moet verlenen bij de uitvoering ervan. Voor deze erkenning is echter wel wederzijds vertrouwen nodig en zoals hierboven benoemd, moet hierop concreet gecontroleerd worden. Er is geen sprake van 'automatisch' wederzijds vertrouwen en wederzijdse erkenning is dus ook geen harde verplichting.

Op een aantal specifieke gebieden van het materieel burgerlijk recht heeft de EU geharmoniseerd op basis van artikel 114 VWEU. Dit artikel is de grondslag voor wetgeving over de interne markt en biedt dus ruimte voor harmonisatie betreffende oneerlijke handelspraktijken, productaansprakelijkheid en kooprecht. Artikel 81 VWEU is de grondslag voor harmonisatie van het burgerlijk recht van de lidstaten om justitiële samenwerking in civiele zaken te vergemakkelijken. De verordeningen Rome I, II en III bepalen welk nationaal recht van toepassing is in concrete gevallen binnen het burgerlijk recht.

Hoe wordt het strafrecht geharmoniseerd?

In het Kaderbesluit inzake het Europees Aanhoudingsbevel is opgenomen dat lidstaten elkaars justitiële documenten met betrekking tot aanhouding van verdachte en veroordeelde personen moeten erkennen en die personen moeten overleveren aan de verzoekende staat. Deze plicht kan leiden tot problemen wanneer er redenen zijn om te twijfelen aan of de rechten van de verdachte of veroordeelde wel voldoende zullen worden gewaarborgd in het land waaraan wordt overgeleverd. Volgens het Kaderbesluit EAB mag een lidstaat dit pas weigeren in geval van ernstige en voortdurende schending van de mensenrechten. In de zaak Aguirre Zarraga wordt door het Hof benadrukt dat het uitgangspunt ook hier wederzijds vertrouwen moet zijn.

In het Werkingsverdrag staat de bevoegdheid voor de Unie om wanneer dit nodig is nog meer onderdelen van de strafrechtspleging algemeen te harmoniseren. Ook staat er de specifieke bevoegdheid in om op Europees niveau te bepalen dat een bepaald handelen strafbaar moet zijn en welke sanctie hierop moet staan. In artikel 83 lid 1 VWEU wordt deze ingrijpende bevoegdheid beperkt tot terreinen van zware, grensoverschrijdende criminaliteit. Tenslotte biedt artikel 83 lid 2 VWEU de bevoegdheid voor de Uniewetgever om strafrechtelijke sancties toe te voegen aan bepalingen van Unierecht, wanneer dat noodzakelijk is voor de effectieve toepassing van die bepalingen.

Hoe verloopt de institutionele infrastructuur?

Samenwerking van nationale handhavende en regelgevende organen is steeds belangrijker aan het worden. Deze samenwerking draagt bij aan wederzijds vertrouwen en erkenning. De Commissie hecht groot belang aan het bevorderen van wederzijds vertrouwen. Het stimuleren van samenwerking laat immers de nationale kaders waarin nationale autoriteiten opereren, onaangetast. Samenwerking kan in enkele gevallen zelfs plaatsvinden zonder dat daar wetgeving aan te pas komt.

Administratieve samenwerking wordt in zekere zin geïnstitutionaliseerd door middel van agentschappen, die de lidstaten en de Commissie bijstaan in de uitvoering van het Uniebeleid. Deze vorm van praktische samenwerking kan de integratie stimuleren en voor toename van wederzijds vertrouwen zorgen.

Stampvragen

• Welke rechten zijn verbonden aan het Europees burgerschap?

• Wat houdt de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in?

• Wat houdt het beginsel van wederzijdse erkenning in?

• Waardoor kan wederzijds vertrouwen ontbreken?

• Wat is het Kaderbesluit Europees Aanhoudingsbevel?

Iedereen die de nationaliteit van één van de lidstaten heeft, is burger van de Unie. Het Europees burgerschap is een aanvulling op het nationale staatsburgerschap. Doordat het Europees burgerschap afhankelijk is van de nationaliteit van een lidstaat, blijven het de lidstaten die door middel van hun nationaliteitswetgeving bepalen wie er burger van de Unie is. Lidstaten dienen wel de toekenning van nationaliteit door andere lidstaten te accepteren.

In artikel 20 lid 2 VWEU is een (niet limitatieve) opsomming opgenomen van de rechten verbonden aan dit Europees burgerschap. Deze rechten zijn grofweg in twee groepen in te delen: politieke en publieke rechten (zoals kiesrecht, diplomatieke bescherming en petitie) en persoonlijke rechten van verkeer of verblijf.

De ontwikkeling van de Europese rechtsruimte is te zien als een politieke ontwikkeling van de Unie die zijn oorsprong vindt in de doelstellingen van de interne markt, maar die daar inmiddels ver buiten is getreden. De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht betreft beleid op de gebieden van asiel en immigratie, civielrechtelijke en strafrechtelijke samenwerking, harmonisatie en onderlinge erkenning, inclusief overlevering van verdachten en veroordeelden, en politiesamenwerking.

Wat houdt het mededingingsrecht in? - Chapter 6

Het mededingingsrecht is van oorsprong een buitenbeentje; zij is niet gericht op de lidstaten, maar grijpt direct in op het bedrijfsleven. Normen zijn direct op het bedrijfsleven gericht en de uitvoering van betrokken regels ligt met name in handen van de Europese Commissie (en dus niet in handen van nationale instanties).

Wat zijn de verdragsnormen?

Het mededingingsbeleid is geen doel op zich, maar onderdeel van het interne marktbeleid. Mededinging is de vrijheid van ondernemingen om onbelemmerd mee te doen in het spel van vraag en aanbod en om eigen commerciële beslissingen te nemen, onafhankelijk van deals (met/zonder dwang) van eventuele concurrentie. Onbelemmerde mededinging leidt in zijn algemeenheid tot een stijging van de economische welvaart (social and economic welfare) en meer specifiek voor consumenten (consumer welfare).

De mededingingsregels zijn neergelegd in de artikelen 101-109 VWEU. Er zijn twee normencomplexen of regimes te onderscheiden:

1. Artikelen 101 en 102 VWEU richten zich tot ondernemingen; oftewel op beperkingen van concurrentie door ondernemingen zelf. In artikel 101 VWEU worden afspraken tussen meerdere van elkaar onafhankelijke ondernemingen verboden, voor zover deze tot doel of tot gevolg hebben dat mededinging wordt beperkt en handel tussen lidstaten nadelig wordt beïnvloed. Artikel 102 VWEU verbiedt ondernemingen met een machtspositie misbruik te maken van hun positie.
2. Artikelen 106 t/m 109 VWEU richten zich tot de overheid. Deze regels hebben betrekking op de contacten of banden van die overheden met het bedrijfsleven die de mededingingsverhoudingen kunnen verstoren. Artikel 106 VWEU ziet toe op (staats)ondernemingen aan wie bijzondere of exclusieve rechten zijn toegekend voor de uitvoering van publieke taken. De artikelen 107-109 VWEU reguleren staatssteun.

Wat houdt het kartelverbod in?

Het kartelverbod is neergelegd in artikel 101 VWEU en verbiedt afspraken tussen ondernemingen onderling, die de interne concurrentie kunnen beperken. Dit artikel is gericht op bedrijven, maar is ook van toepassing op openbare ondernemingen. Artikel 101 lid 1 VWEU is een verbodsstelsel met een combinatie van regel en uitzonderingen. Voor toepassing van het verbod moet het gaan om afspraken die de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en er toe strekken of ten gevolge hebben, dat de mededinging wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Deze afspraken kunnen zijn overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen of onderling afgestemde feitelijke gedragingen. Het kartelverbod strekt zich uit tussen horizontale en verticale afspraken. Iedere mededingingsbeperking en afspraak is van rechtswege verboden, tenzij aan wettelijke voorwaarden van niet-toepasselijkheid van het verbod is voldaan.

Horizontale afspraken: afspraken tussen (concurrerende) ondernemingen die zich in dezelfde fase van de handelskolom bevinden (bijvoorbeeld twee groothandelaren).

Verticale afspraken: afspraken tussen ondernemingen die zich in verschillende fasen van de handelskolom bevinden (televisieproducent Grundig en distributeur, zie het Grundig-arrest). Verticale afspraken beperken mededinging doorgaans minder dan horizontale afspraken en zijn daardoor eerder uitgezonderd in artikel 101 lid 3 VWEU of Groepsvrijstellingsverordeningen van de Commissie (artikel 105 lid 3 VWEU).

Extraterritorialiteitsbeginsel (effect-doctrine): er is niets geregeld omtrent de vestigingsplaats van ondernemingen. Irrelevant is waar de bedrijven gevestigd zijn, het gaat erom dat de overeenkomst gevolgen heeft in (een deel van) de Europese Unie. De effecten die teweeg worden gebracht (geïmplementeerd) zijn voldoende voor de toepasselijkheid van de verbodsbepaling.

Onderneming: ‘Elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd’ (zie arrest Höfner). Instellingen die typische overheidstaken uitoefenen (en de overheid zelf) zijn geen onderneming in de zin van artikelen 101 en 102 VWEU.

Economische activiteit: ‘iedere activiteit bestaande uit het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt.’

Voorwaarden voor het kartelverbod:

1. Artikel 101 lid 1 VWEU is van toepassing wanneer er sprake is van meerdere ondernemingen (die geen economische eenheid vormen).
2. Mededingingsbeperkende afspraken moeten ook daadwerkelijk de handel tussen de lidstaten nadelig (kunnen) beïnvloeden (het markt-integratiebeginsel).
3. Het is irrelevant of de schending van het verbod opzettelijk of per ongeluk is begaan. De verbodsbepaling heeft objectieve werking en is dus zowel van toepassing op opzettelijke als op nalatige handelingen.

Wat zijn uitzonderingen op het kartelverbod?

Afspraken die ondernemingen onderling kunnen maken en die de concurrentie vervalsen, hebben vaak met de prijs, productie, afzet, investeringen en ontwikkeling te maken. Door deze afspraken wordt de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloed en treedt er aldus concurrentievervalsing op: dit wordt door de Commissie bestraft. Een bedrijf valt pas onder de verboden als het een onderneming is. Uitzonderingen op het kartelverbod bestaan op grond van regels en de beperkingen van de werkingssfeer van het mededingingsrecht. Ten eerste de uitzonderingen op basis van de regels. Er zijn hiervan 3 groepen.

1. Merkbaarheid: de minimis

Het de minimis-beginsel is een voorwaarde voor een mededingingsbeperkende afspraak om onder het verbod van artikel 101 lid 1 VWEU te vallen. Afspraken moeten een merkbare beperking van de mededinging of een merkbare beïnvloeding van de handel tussen lidstaten teweeg brengen. Bij een beperkt gezamenlijk marktaandeel treedt de Commissie niet op (het kartelverbod is niet van toepassing). Hierdoor vallen afspraken die thans geen gevolgen hebben voor ondernemingen in andere lidstaten niet onder het artikel 101 VWEU.

2. Inherente beperkingen

Inherente beperkingen zijn enigszins vergelijkbaar met ‘dringende overwegingen van algemeen belang’. De inherente beperking moet steeds evenredig en noodzakelijk voor het te dienen doel zijn. Een beperkende clausule in een overeenkomst kan, als deze geheel verweven en noodzakelijk is, voor het doel daarvan een aanvaardbare nevenrestrictie zijn (is een species van de inherente beperking). Zie ook het Gottrup Klim-arrest: lidmaatschap boerencoöperatie verbood lidmaatschap concurrerende coöperatie. Het mocht, want de beperking werd inherent geacht aan het functioneren van de coöperatie.

3. De economische balans

Lid 3 vormt de uitzonderingsbepaling van artikel 101 VWEU en heeft rechtstreekse werking. Wanneer de onderneming kan aantonen dat de positieve effecten van afspraken of overeenkomsten (die in beginsel in strijd zijn met het kartelverbod) zwaarder wegen dan de negatieve effecten, worden deze uitgezonderd (dus een uitzondering op grond van positieve economische effecten). De ondernemingen moeten zelf toetsen of hun overeenkomsten aan de vier cumulatieve voorwaarden van artikel 101 VWEU voldoen. Deze zijn productieverbetering (efficiëntievoordeel), die voor een billijk aandeel aan gebruikers ten goede komt (consumer welfare), waarbij de beperkingen evenredig (proportioneel) zijn en de afspraken er niet voor zorgen dat ondernemingen mededinging kunnen uitschakelen (marktmacht).

Overeenkomsten die concurrentiebeperking tot doel hebben (hard-core beperkingen) vallen nooit onder de uitzondering. Commerciële wenselijkheid leidt zelden tot objectieve rechtvaardiging. Een complex beoordelingskader (feitelijke en economische analyse + omstandigheden) bepaalt of de direct toepasselijke uitzondering kan worden ingeroepen.

Wat zijn groepsvrijstellingen?

Naast de individuele uitzondering op basis van artikel 101 lid 3 VWEU, is het in sommige gevallen ook mogelijk groepsvrijstellingen te krijgen. De Commissie heeft de bevoegdheid om groepsgewijs bepaalde categorieën van overeenkomsten vrij van toetsing aan artikel 101 lid 3 VWEU te verklaren. De beoordeling of een overeenkomst onder een groepsvrijstelling valt, komt volledig voor risico van de onderneming.

Het voordeel van groepvrijstellingsverordeningen is dat het de rechtszekerheid vergroot en de interne lasten voor ondernemingen verkleint. De ondernemingen hoeven nu immers niet alle individuele overeenkomsten meer te toetsen aan artikel 101 lid 1 VWEU. Zulke vrijstellingverordeningen gelden momenteel voor zowel verticale en horizontale overeenkomsten.

Hoe geschiedt de controle op de marktmacht?

Als een marktaandeel uitgroeit tot marktmacht door prijs- en kwaliteitsinspanningen, investeringen en innovatie wordt dit interne of organische groei genoemd. Controle geschiedt door het verbod van misbruik van machtspositie. Als marktaandeel marktmacht wordt door overnames, is er sprake van externe groei. Hierop is concentratie- of fusiecontrole.

Hoe wordt gecontroleerd op misbruik van machtspositie, artikel 102 VWEU?

Op basis van artikel 102 VWEU is het maken van misbruik van marktmacht, voor een of meerdere ondernemingen samen, verboden. Het hebben van een machtspositie vormt geen probleem. In beginsel gaat het om eenzijdig, unilateraal handelen van een machtige onderneming. Als meerdere ondernemingen samen misbruik maken van een machtspositie, is dit collectieve marktmacht.

Op het machtsmisbruik-verbod bestaan geen uitzonderingen of een minimis-regeling, zoals in artikel 101 VWEU neergelegd. Wanneer een onderneming het vermoeden heeft dat zijn handelen onder artikel 102 VWEU valt, kan hij te rade gaan bij de Commissie of bij een NMA. Er zijn twee typen misbruik: uitbuitingsmisbruik (gericht op de uitbuiting van de machtspositie ten nadele van de afnemer, bijvoorbeeld het in rekening brengen van onredelijke prijzen) en uitsluitingsmisbruik (gedrag gericht op concurrenten en daarmee op de marktstructuur, bijvoorbeeld leveringsweigering).

Bij het vaststellen van marktmacht moet de onderneming een machtspositie hebben. Daarvoor moet worden vastgesteld wat de relevante markt is waarop de onderneming opereert. Er zijn twee soorten markten te onderscheiden: de productmarkt en de geografische markt. Bij de productmarkt gaat het erom welke producten concurreren, zie het United Brands arrest. Het ging in deze zaak om de vraag naar de relevante productenmarkt van United Brands; de fruitmarkt of de bananenmarkt. Het Hof wees in dit geval de bananenmarkt als relevante markt aan, omdat een banaan zich in voldoende mate onderscheidt van ander fruit. De geografische markt bestond in dit geval uit zes lidstaten, omdat daar de regelgeving en de gedragingen van consumenten ongeveer hetzelfde was (homogene factoren).

Vervolgens moet bekeken worden of de onderneming in kwestie een machtspositie op deze relevante markt bezit. Ondernemingen met marktmacht kunnen zich op de relevante markt onafhankelijk van hun leveranciers, concurrenten of afnemers gedragen. De belangrijkste graadmeter om dit te bepalen, is het marktaandeel. Marktaandeel is echter niet de enige graadmeter, zo speelt onder meer toegang tot de kapitaalmarkt een rol. Wanneer er twee sterke concurrenten zijn met iets minder marktaandeel, dan is de betrokken onderneming waarschijnlijk niet dominant. Wanneer de concurrentie echter bestaat uit veel kleinere ondernemingen, dan is de betrokken onderneming snel dominant. Zie arrest United Brands.

Wat betreft de concentratiecontrole is sinds 2004 de controleverordening 139/2004 van kracht aangezien artikel 102 VWEU wel gericht is op misbruik van macht, maar niet het ontstaan van een machtspositie reguleert.

Wat is er geregeld omtrent de mededingen en ander overheidshandelen?

De regels die betrekking hebben op het mededingingsrecht zijn in de eerste plaats gericht op het bedrijfsleven. Wanneer overheden bedrijfsmatige taken uitvoeren, zijn deze regels ook op hen van toepassing, zie artikelen 106 t/m 109 VWEU. Ze hebben betrekking op de complexe en moderne relatie tussen de overheid en het bedrijfsleven, waarbij de overheid een bedrijf een publieke taak met uitsluitende of bijzondere rechten geeft, ofwel een subsidie, geeft om een taak te kunnen uitvoeren. De artikelen 101 en 102 VWEU hebben tot doel een redelijke verhouding tussen publieke belangen en marktbelangen te vinden. Ook de lidstaten kunnen dus zorgen voor vervalsing van de concurrentie.

Artikel 106 lid 1 VWEU is gericht tot de lidstaten. Lidstaten met hun staatsondernemingen en ondernemingen die door de lidstaten worden opgericht of in stand worden gehouden of aan bepaalde ondernemingen exclusieve rechten verlenen, die verband houden met de uitvoering van publieke door de overheid wenselijk geachte taken, moeten zich houden aan de regels van artikelen 101-109 VWEU. Het voorkomt eenzijdig overheidshandelen waardoor de concurrentie wordt beperkt.

Wat zijn uitzonderingen op artikel 106 VWEU?

Artikel 106 lid 2 VWEU is gericht tot ondernemingen. Ondernemingen die belast zijn met diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, kunnen zich disculperen van de mededingingsregels van het VWEU, indien zij bewijzen dat toepassing van deze regels de uitvoering van de aan hun toevertrouwde bijzondere taak (de facto en de jure) verhindert. Ondernemingen die denken onder deze norm te vallen, kunnen hier een beroep op doen ten overstaan van de nationale civiele rechter. De Commissie kan op verzoek verklaren, dat zij niet aan de bepalingen van het Europees mededingingsrecht hoeven te voldoen.

Specifieke overheidstaken worden niet als economische activiteit (in de zin van het Höfner arrest) beschouwd. Dat wil zeggen dat ondernemingen met een dergelijke taak dus niet als ondernemingen in de zin van het Europees mededingingsrecht worden gezien. Uitoefening van economische activiteiten (substitueerbare taken, wel/geen concurrentie) vallen wel onder artikelen 101 en 102 VWEU.

Artikel 101 lid 3 VWEU geeft de Commissie het recht artikel 106 VWEU te bewaken met behulp van besluiten/richtlijnen gericht tot lidstaten, zie Verordening 1/2003. Naast nietigheid van de overeenkomst, kunnen de Commissie, een NMA of de nationale civiele rechter, sancties aan ondernemingen opleggen. Deze genoemde instanties zijn bevoegd zich uit te spreken over de verboden neergelegd in artikelen 101 en 102 VWEU.

Aangezien artikelen 101 en 102 VWEU rechtstreekse horizontale werking hebben, kan een onderneming een nationale procedure aanspannen tegen een concurrent en zich daarbij beroepen op artikelen 101 en/of 102 VWEU. De civiele rechter mag zich als enige uitspreken over de civielrechtelijke gevolgen (de reikwijdte van de nietigheid) en over het toekennen van eventuele schadevergoedingen aan ondernemingen, zie Grundig/Consten arrest.

Wat betekent de nuttig effect-regel?

In de rechtspraak van het Hof is een doctrine ontwikkeld, de nuttig effect-doctrine, die vereist dat het de lidstaten niet vrij staat om maatregelen te nemen die het nuttig effect aan artikelen 101 en 102 VWEU ontnemen. Deze leer is gebaseerd op de gemeenschapstrouw van artikel 4 lid 3 VEU, zie bijvoorbeeld ook het arrest Eycke/Aspa.

Hoe worden steunmaatregelen van de lidstaten gecontroleerd?

In de artikelen 107 t/m 109 VWEU staat het steunregime: regels met betrekking tot het verstrekken van steunmaatregelen of andere financiële voordelen door lidstaten aan ondernemingen. Hoewel artikel 107 VWEU alleen van steunmaatregelen van staten spreekt, worden ook steunmaatregelen van andere organen en instellingen hieronder begrepen.

Art. 107 VWEU bestaat uit een verbod op het verstrekken van steunmaatregelen (door lidstaten en lagere overheden) die kunnen leiden tot vervalsing van de mededinging (negatieve beïnvloeding van het handelsverkeer tussen staten). In de leden 2 en 3 van dit artikel staan de uitzonderingen op het verbod. De Commissie bepaalt of er een uitzondering kan worden gemaakt aan de hand van artikel 107 lid 2 en 3 VWEU. Om onder het verbod van artikel 107 VWEU te vallen, moet een maatregel aan een aantal voorwaarden voldoen. Zo moet er sprake zijn van een steunmaatregel. Dit is alleen zo wanneer de maatregel betrekking heeft op de overdracht van geld door de overheid aan het bedrijfsleven of dat de maatregel de overheid op de één of andere manier geld kost. Het moet bij een steunmaatregel dus gaan om een reëel economisch voordeel: een door de overheid ter beschikking gesteld geld à fonds perdu (som ineens, zonder terugbetalingsverplichting) of lening tegen zachte, niet marktconforme voorwaarden. De maatregel moet de overheid dus op de een of andere manier geld kosten. Vereist is dat de maatregel selectieve werking moet hebben. Dit betekent dat de steunmaatregel een bepaalde onderneming of een bepaalde bedrijfstak moet treffen. Een maatregel die het bedrijfsleven in het algemeen treft, is dus geen steunmaatregel (bijvoorbeeld ondernemingsbelasting, die door alle ondernemingen voldaan moet worden). De twee overige vereisten, handel tussen lidstaten en vervalsing van de mededinging, worden op dezelfde manier uitgelegd als bij artikel 101 VWEU. Het verbod van steunmaatregelen betekent niet dat alle deelneming door de overheid in een onderneming als verboden is te beschouwen.

Welke steunmaatregelen worden toegelaten?

In het geval de overheid op vergelijkbare wijze als een particuliere investeerder in het aandelenkapitaal deelneemt, wordt dit niet als staatssteun gezien (Private Investeerders Principe). Een maatregel die de overheid geld kost, maar in het algemeen belang is (bijvoorbeeld openbaar vervoer of postbezorging), kan ontsnappen aan de benaming ‘steunmaatregel’ als de maatregel voldoet aan de voorwaarden die het HvJ in het Altmark arrest daarvoor heeft gesteld (r.o. 87-91). Ex artikel 107 lid 2 VWEU zijn sommige steunmaatregelen van rechtswege wel verenigbaar met de interne markt, dit zijn de toegelaten steunmaatregelen. Zie lid 2 onder a, b en c van dit artikel voor de voorwaarden waaronder een steunmaatregel toegestaan is. Steunverlening van sociale aard aan individuen mag op voorwaarde dat toepassing hiervan zonder onderscheid geschiedt.

Artikel 107 lid 3 VWEU biedt een mogelijkheid tot ontheffing van het verbod op steunmaatregelen onder a t/m e. Deze ontheffing kan door de Commissie worden verleend. De belangrijkste vorm daarvan is die onder c: ‘de bevordering of vergemakkelijking van economieën’. Daar kan namelijk praktisch elke economische maatregel van een lidstaat onder vallen. Een steunmaatregel moet aan bepaalde voorwaarden voldoen voor acceptatie door de Commissie als uitzondering. Het duidelijke voordeel is op geld waardeerbaar en het geld moet door de overheid zonder onderscheid worden gegeven aan een of meer ondernemingen die in onoplosbare problemen zitten. Er mag geen operationele- bedrijfssteun of afzet- exportsteun worden gegeven, ten tijde van crisis mag steun niet naar de productiecapaciteit gaan. De steunmaatregel mag geen concurrentievervalsing tot gevolg hebben en de handel tussen staten mag niet ongunstig worden beïnvloed. Ook al zijn deze steunmaatregelen geoorloofd; ze zijn niet uitgezonderd van de aanmeldingsplicht. Niet alle steunmaatregelen zijn dus verboden. Ze kunnen namelijk ook goed worden ingezet als beleidsinstrument om bepaalde economische bedrijvigheid te stimuleren.

De nationale overheid moet ex artikel 108 lid 3 VWEU alle voornemens tot invoering of tot wijziging van steunmaatregelen melden bij de Commissie. De Commissie start dan met een voorlopig onderzoek en beoordeelt vervolgens of de steunmaatregel toegelaten kan worden. Heeft zij geen bezwaar, dan mag de betreffende overheid de gevraagde steun verlenen; zo niet, dan komt er een officieel onderzoek. In de eindbeslissing beslist de Commissie over de al dan niet verboden steunmaatregel. Beroep is mogelijk bij het Hof van Justitie. De beoogde steun mag niet worden verleend voor het oordeel over de toelaatbaarheid; bij overtreding kan de Commissie de steun terugvorderen. Concurrenten (van de onderneming die steun hebben ontvangen) kunnen bij de nationale rechter stopzetting en/of terugvordering van de financiële steun eisen.

Hoe worden toezicht en controle op de naleving uitgevoerd?

Artikel 109 VWEU geeft de Commissie de mogelijkheid om aan de Raad voorstellen te doen tot het nemen van aanvullende wetgevende maatregelen ter bevordering van het behoorlijk toezicht door de Commissie op de naleving van de bepalingen, zoals neergelegd in artikelen 107 en 108 VWEU.

Voor zowel ondernemingen als lidstaten is het van belang dat het mededingingsbeleid en het toezicht daarop doorzichtig en voorspelbaar is. Om de transparantie van haar beleid te garanderen, publiceert de Commissie elk jaar een verslag van het beleid en de activiteiten daaromtrent, handhavingsbeschikkingen en af en toe bekendmakingen van richtsnoeren.

Hoe werken de toezicht en controle op de naleving van de artikelen 101 en 102 VWEU?

Het VWEU geldt internationaal; als mededinging slechts intern speelt, moet de lidstaat het via nationale wetgeving oplossen. Er is dus duaal toezicht, dat heeft geleid tot het subsidiariteitsbeginsel waarbij EU-recht vóór gaat. De Commissie legt ex post sancties op voor inbreuken op artikelen 101 en 102 VWEU in de vorm van ruim verhaalbare boetes (piercing the corporate veil, verhaal ook op onderneming die het bestuur leverde of medeplichtigen), dwangsommen, voorlopige maatregelen (bevriezen van de status quo) of verboden. Bepaalde voorgenomen concentraties van bedrijven moet de Commissie vooraf goedkeuren; de controle is dus ex ante.

Sinds enige tijd kunnen ondernemingen die aan een verboden kartelpraktijk deelnemen, deze deelname spontaan opbiechten aan de Commissie, het zogenaamde Leniency-beleid. Deze onderneming geniet dan volledige immuniteit tegen of krijgt een aanzienlijke korting op eventuele geldboetes, indien zij niet zelf de leider of voornaamste organisator van het kartel waren. Dit beleid blijkt een succesvolle formule te zijn, want in de praktijk wordt er veel gebruik van gemaakt.

Hoe werken de toezicht en controle op de naleving van artikel 7 VWEU?

In artikel 108 lid 3 VWEU staat dat de Commissie van ieder voornemen tot invoering of wijzing van steunmaatregelen op tijd op de hoogte moet worden gebracht. Dit is de aanmeldingsplicht of notificatieverplichting; centrale overheden van lidstaten zijn hiervoor verantwoordelijk. Artikel 108 lid 1 VWEU bepaalt dat de commissie voortdurend toezicht houdt op de bestaande en goedgekeurde steunmaatregelen van de lidstaten.

Stampvragen

• Waar zijn de regels t.a.v. mededinging te vinden en welke normen worden hierbinnen onderscheiden?

• Op wie zijn de regels van het mededingingsrecht in eerste instantie gericht?

• Wat houdt het kartelverbod in? Noem de voorwaarden.

• Wat is het verschil tussen horizontale en verticale afspraken?

• Wanneer is er sprake van een onderneming?

• Wat zijn de uitzonderingen op het kartelverbod en in welke drie groepen kunnen deze worden verdeeld?

• Wanneer is sprake van misbruik van machtspositie in de zin van het VWEU?

• Welke soorten markten worden er onderscheiden?

• Welke bepalingen uit het VWEU hebben betrekking op de rol van de overheid bij de mededinging?

• Wat zijn steunmaatregelen en zijn deze verenigbaar met de interne markt?

• Wat is het verschil tussen ex post en ex ante (toezicht)?

Het mededingingsrecht is van oorsprong een buitenbeentje; zij is niet gericht op de lidstaten, maar grijpt direct in op het bedrijfsleven. Normen zijn direct op het bedrijfsleven gericht en de uitvoering van betrokken regels ligt met name in handen van de Europese Commissie (en dus niet in handen van nationale instanties).

Wat doet de Economische en Monetaire Unie? - Chapter 7

De Economische en Monetaire Unie is relatief jong terrein vergeleken met de interne markt. Eerstgenoemde dateert van het Verdrag van Maastricht uit 1992, met invoering van de euro als munt in 2002. De euro werd getroffen door de crisis, die het gevolg was van de financiële crisis in de VS (2008). Deze eurocrisis is voor een groot deel te wijten aan een discrepantie tussen de monetaire unie, die voltooid is, en de Economische Unie, die gebrekkig is gebleken. De crisis geeft dan ook aanleiding tot een snelle ontwikkeling van de Economische Unie.

Wat houdt de monetaire unie in?

Het monetair beleid van de eurozone is één van de exclusieve bevoegdheden van de Unie en is geregeld in artikelen 119-135 VWEU. Het wordt bepaald en uitgevoerd door het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB), dat bestaat uit de Europese Centrale Bank (ECB) en nationale centrale banken. De voornaamste doelstelling van het monetair beleid is het handhaven van prijsstabiliteit (lage inflatie, zie artikel 127 VWEU), voornamelijk door middel van rentebeleid. Daarnaast heeft de ECB monopolie op het uitgeven van geld. De ECB heeft een verdragsrechtelijk vastgelegde onafhankelijke status (artikel 130 VWEU).

Wat houdt de Economische Unie in?

Op gebied van economisch beleid doen de lidstaten aan coördinatie; er bestaat hier dus asymmetrie wat betreft de EMU. Via multilateraal toezicht wordt echter gestreefd naar coördinatie van beleid en convergentie van economieën (artikel 121 VWEU). Volgens dit systeem doen lidstaten elkaar aanbevelingen over het te voeren beleid via de Europese Raad en de Raad. Indien lidstaten hiervan afwijken en de goede werking van de EMU in gevaar brengen, kan de Commissie een waarschuwing geven of kan de Raad een nieuwe aanbeveling doen, die openbaar wordt gemaakt.

In 1997 zijn nadere regels vastgelegd in het stabiliteits- en groeipact, die bestaat uit een resolutie van de Europese Raad en twee verordeningen. Een van deze verordeningen (1466/97) bepaalt dat lidstaten in het kader van het multilateraal toezicht een 'middellangetermijn'-doelstelling moeten hebben voor de begroting, opdat tijdig kan worden ingegrepen wanneer er een te groot overheidstekort dreigt.

Door middel van een macro-economische onevenwichtigheidsprocedure kunnen grote macro-economische onevenwichtigheden, zoals hoge werkloosheid en zeepbellen op de huizenmarkt, eerder worden opgespoord, gecorrigeerd of voorkomen. Daarnaast werd er in maart 2012 een Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de Economische en Monetaire unie gesloten, waarin wordt bepaald dat de verdragspartijen (alle EU-landen behalve het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië) een begrotingsevenwichtsregel dienen op te nemen in het nationaal recht, bij voorkeur door middel van constitutionele bepalingen. Dit correctiemechanisme op nationaal niveau dient ervoor te zorgen dat overtredingen automatisch worden gerepareerd.

In de jaren ’90 spraken de lidstaten af dat het begrotingstekort nooit hoger mocht worden dan 3% van het BBP en de staatsschuld niet hoger dan 60%. Om lidstaten aan deze verplichting te houden, is de buitensporigetekortenprocedure (artikel 126 VWEU) in het leven geroepen, waarvan de details in het kader van het Stabiliteitspact zijn uitgewerkt in de correctieve arm (verordening 1467/97).

In 2003 kwamen de zwakheden van de tekortprocedure aan het licht. Doordat de besluitvorming in de procedure na een voorstel of een aanbeveling van de Commissie door middel van aanbevelingen van de Raad plaatsvindt, heeft zij een heel hoog politiek gehalte (de rol van het HvJ hierin is dus beperkt). Door een blokkerende minderheid te vergaren, konden Frankrijk en Duitsland sancties voorkomen.

Ten gevolge van de financiële crisis waren slechts vier lidstaten niet in een tekortprocedure verwikkeld. Een aantal lidstaten (waaronder Nederland) hamerde op de aanpak van de crisis door middel van het herstel van de begrotingsdiscipline. De zogenoemde six-pack (een verzameling van zes maatregelen op het gebied van economic governance) introduceert, via een aanscherping van het Stabiliteitspact, nieuwe sancties op een vroeger stadium in de tekortprocedure. Bovendien beoogt het begrotingspact de begrotingstekortprocedure grotendeels te automatiseren, hetgeen leidt tot een versterking van de Commissie ten opzichte van de Raad. Binnen de Commissie is de positie van de Commissaris, die verantwoordelijk is voor de EMU, versterkt ten opzichte van de rest van het college.

Door vergaande harmonisatie van eisen waaraan nationale begrotingen dienen te voldoen en het sterke toezicht daarop, wordt al gesproken van een fiscale unie.

Wat houdt de Bankenunie in?

De Bankenunie is ingericht met oog op de doelstelling van stabiliteit van de eurozone. In veel landen is de kredietwaardigheid van de banken gekoppeld aan de kredietwaardigheid van het land van vestiging. Als een bank om dreigt te vallen, moet de overheid vaak ingrijpen en dit kan weer tot problemen voor de overheid leiden (Spanje, 2012). Het ESM kon vanaf toen zelfstandig steun geven aan de banken, zonder tussenkomst van een lidstaat, zodat de overheden wat meer lucht kregen. Omdat er de mogelijkheid van directe steun kwam, moest er ook een enkel systeem van bankentoezicht komen. Dit was het begin van de Bankenunie.

Belangrijke doelstellingen van de Bankenunie:

• Versterken van de stabiliteit van de financiële sector.
• Het doorbreken van de vicieuze cirkel tussen de bankenschuld en de overheidsschuld.
• Het verkleinen van de risico's van grensoverschrijdende financiële activiteiten
• Het risico van fragmentatie van de financiële sector te verkleinen
• Zorg dragen voor het vertrouwen in fundamenteel gezonde banken. Een gevolg hiervan is de oprichting van een supranationaal afwikkelingsfonds.

De Bankenunie is juridisch gezien (ten dele) een ontwikkeling van de bevoegdheid van de ECB en de interne markt.

Stampvragen

• Wat gaf de aanleiding tot een snelle ontwikkeling van de Economische Unie?

• Wat houdt het monetaire beleid van de Europese Unie in?

• Hoe ziet de Economische Unie eruit?

De Economische en Monetaire Unie is relatief jong terrein vergeleken met de interne markt. Eerstgenoemde dateert van het Verdrag van Maastricht uit 1992, met invoering van de euro als munt in 2002. De euro werd getroffen door de crisis, die het gevolg was van de financiële crisis in de VS (2008). Deze eurocrisis is voor een groot deel te wijten aan een discrepantie tussen de monetaire unie, die voltooid is, en de Economische Unie, die gebrekkig is gebleken. De crisis geeft dan ook aanleiding tot een snelle ontwikkeling van de Economische Unie.

Wat is er geregeld omtrent externe betrekkingen en buitenlands beleid van de Europese Unie? - Chapter 8

Het recht van de externe betrekkingen van de Unie komt voort uit historische ontwikkelingen die worden gekenmerkt door twee motieven. Aan de ene kant is er een sterke organische groei van de externe bevoegdheden van de Unie geweest als gevolg van groei van de interne bevoegdheden. Deze groeit kwam vooral voort uit de toepassing van de zogenaamde implied powers benadering van het Hof van Justitie. Hierdoor ontwikkelde de EU zich langzaam tot een grootmacht in de externe economische politiek.

Ondanks deze groei bleef het wenselijk vanuit de buitenlands-politieke elite van de lidstaten om een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te ontwikkelen. Dit moest in de ogen van een heleboel lidstaten wel intergouvernementeel gebeuren, door de ermee gemoeide externe soevereiniteit.

Het Verdrag van Lissabon voegde de eerste pijler (externe economische en ontwikkelingspolitiek) en de tweede pijler (gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) samen in één extern optreden van de Unie, zie artikelen 21 en 22 VEU. De intergouvernementele methode blijft wel voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en het gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) de regel, zie artikel 24 lid 1 VEU.

Het overige externe optreden van de EU kent de communautaire methode. Er moet dan ook nog steeds onderscheid worden gemaakt tussen aan de ene kant het externe optreden van de Unie, dat wordt beheerst door het VWEU, en aan de andere kant het externe optreden van de Unie, dat wordt geregeerd door het VEU. Dit onderscheid is lastig in situaties waarin beide Verdragen een rol spelen.

Wat voor internationale rechtspersoonlijkheid heeft de Europese Unie?

Er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de bevoegdheid en het vermogen van de EU om zelfstandig op het internationale vlak rechtshandelingen te kunnen verrichten. Eigenlijk bindt de subjectieve (zelfverklaarde in artikel 47 VEU) internationale rechtspersoonlijkheid alleen haar leden (dit wordt ook wel subjectieve internationale rechtspersoonlijkheid genoemd). Artikel 47 VEU is identiek aan het voormalig artikel 281 EG-Verdrag, wat werd geïnterpreteerd door het Hof in het AETR-arrest als een artikel dat rechtspersoonlijkheid toekende aan de EG. De EG mocht internationale contractuele verbindingen aangaan op het gehele terrein van de doelstellingen van het EG-verdrag.

Deze rechtspersoonlijkheid is echter ook te ontlenen aan het feit dat veel overeenkomsten worden gesloten door derden met de EU. Door overeenkomsten met de EU te sluiten, erkennen staten en organisaties deze rechtspersoonlijkheid ook. Deze erkenning gebeurt op zo’n grote schaal, dat het Internationaal Gerechtshof van objectieve rechtspersoonlijkheid uitgaat.

Welke externe bevoegdheden heeft de Europese Unie?

Het VEU bevat naast de algemene doelstellingen van extern optreden van de Unie (die terug te vinden zijn in artikel 3 lid 5 VEU) ook een meer specifieke bepaling die betrekking heeft op de doelstellingen en het beleid van de EU in het kader van haar externe optreden, zie artikel 21 VEU (integratie pijlers). Zowel in het Werkingsverdrag als in het Unieverdrag zijn externe bevoegdheden van de Unie te vinden.

Wat zijn de externe bevoegdheden onder het Werkingsverdrag?

Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen materiële bevoegdheden en de procedurele aspecten van de uitoefening daarvan. Wanneer het gaat om een materiële bevoegdheid, zijn er twee vragen van belang: wat is de reikwijdte van de externe bevoegdheden en zijn deze externe bevoegdheden exclusief van aard?

In het Verdrag van Lissabon worden voor het eerst exclusieve bevoegdheden van de Unie onderscheiden van de bevoegdheden die gedeeld worden met lidstaten. In geval van de externe betrekkingen, noemt artikel 3 lid 1 VWEU twee exclusieve bevoegdheden: de handelspolitiek en de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee (visserijbeleid). Maar ook het in artikel 3 VWEU genoemde monetaire beleid van de EU-landen wordt voor een groot deel een exclusieve bevoegdheid genoemd.

In artikel 4 VWEU is vervolgens vastgelegd welke gebieden onder de door de EU en de lidstaten gedeelde bevoegdheden vallen. Deze gedeelde bevoegdheden worden ook wel potentiële bevoegdheden genoemd. De Unie hoeft deze bevoegdheden niet uit te oefenen, maar kan de politieke beslissing nemen om ze wel uit te oefenen. ‘Kunnen’ wordt dan ‘moeten’. Wanneer de Unie besluit dat ze de bevoegdheden wel wil uitoefenen, geeft artikel 3 lid 2 VWEU aan onder welke omstandigheden de externe uitoefening van deze bevoegdheden een exclusieve zaak van de Unie kan worden.

In de loop van de verschillende verdragswijzigingen zijn er nieuwe, expliciete externe bevoegdheden toegevoegd aan wat nu het VWEU is. Zie de diverse verdragsherzieningen en de AETR-doctrine, waarin werd vastgesteld dat de (toenmalige) EG potentiële verdragsluitende bevoegdheid had op het gehele door het Verdrag bestreken terrein en dat deze potentiële bevoegdheid exclusief werd, zodra interne regels waren aangenomen die door eventuele verdragen van de lidstaten zouden worden geraakt of naar hun strekking veranderd. Het Hof heeft in de ontwikkeling van de AETR-jurisprudentie vooral met het niveau van analyse klemgezeten (tegenstrijdige uitspraken). Gedeelde bevoegdheden op het gebied van externe betrekkingen werden daardoor versterkt. Thans kent AETR een restrictieve uitleg.

Het Verdrag van Maastricht stelde dat het gemengde karakter van sommige externe bevoegdheden (milieu, ontwikkelingssamenwerking) er niet aan in de weg stond dat deze bevoegdheden onderworpen bleven aan de AETR-doctrine (onder voorwaarden een exclusief karakter kunnen krijgen). Dit is nu niet meer nodig door artikel 3 lid 2 VWEU.

In het vijfde deel van het VWEU zijn nu, naast de oude bevoegdheden op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek (art. 206 VWEU) en de associatieovereenkomsten (art. 217 VWEU), nieuwe bevoegdheden op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking (artikelen 208-211 VWEU) en de samenwerking met andere dan ontwikkelingslanden (artikelen 212-213 VWEU) opgenomen. Daarnaast is er de speciale bepaling inzake internationale economische sancties opgenomen. Deze bevoegdheid bevat ook de smart sanctions (het bevriezen van financiële tegoeden, zie arrest Kadi).

Verder zijn in het VWEU ook nog expliciete externe bevoegdheden op het gebied van het externe beleid met betrekking tot de euro (art. 138 VWEU), onderwijs (art. 166 lid 3 VWEU), cultuur (art. 167 lid 2 VWEU), volksgezondheid (art. 168 lid 3 VWEU), onderzoek en ontwikkeling (art. 186 VWEU) en het milieubeleid (artikelen 191 lid 1 en 192 VWEU) opgenomen.

Wat zijn de externe bevoegdheden onder het Unieverdrag?

Titel V van het VEU bevat, naast de algemene bepalingen voor het hele externe optreden van de Unie, de specifieke bepalingen met betrekking tot de high politics van de EU, het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid.

De Unie heeft ruime bevoegdheden op het gebied van het GBVB en het GVDB. Uit art. 24 lid 1 VEU volgt dat de Unie bevoegdheid heeft op ‘alle gebieden van het buitenlands beleid en alle vraagstukken die verband houden met de veiligheid van de Unie’. Art. 37 VEU voegt hier nog aan toe dat ‘de EU met één of meer staten of internationale organisaties overeenkomsten kan sluiten op de gebieden die onder dit hoofdstuk vallen’. Het nemen van besluiten kan nooit leiden tot verlies van bepaalde buitenlandse politieke bevoegdheden van de lidstaten waardoor de EU exclusief bevoegd zou zijn in bepaalde sectoren van het buitenlands beleid. Wel zijn de genomen besluiten die een gemeenschappelijk optreden of een gemeenschappelijk standpunt vaststellen bindend en zijn de lidstaten gehouden deze uit loyaliteit en wederzijdse solidariteit uit te voeren (art. 24 lid 3 VEU).

Het gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid heeft pas in het Verdrag van Lissabon een zelfstandige plaats gekregen (artikelen 42-46 VEU). Deze bepalingen zijn grotendeels een codificatie van eerder vastgesteld secundair recht.

Het is de bedoeling dat er geleidelijk een gemeenschappelijk defensiebeleid van de Unie tot stand komt. Hier dient de Raad met eenparigheid van stemmen toe te besluiten. Lastig punt hierbij is dat dit toestemming vereist van de lidstaten, terwijl sommige lidstaten zich als neutraal beschouwen en andere lidstaten juist onderling gebonden zijn aan de verplichtingen van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie van collectieve zelfverdediging (NAVO). Het VEU verklaart enkel op dit punt dat het specifieke karakter van het defensiebeleid onverlet blijft en dat de NAVO-verplichtingen verenigbaar zijn met het GVDB (art. 42 lid 2 VEU). Dit lijkt tot nu toe onvoldoende om daadwerkelijk tot een gemeenschappelijke defensie te kunnen komen.

Geheel in tegenstelling tot de ontwikkeling van de externe bevoegdheden op het terrein van het VWEU, heeft het Hof van Justitie vrijwel geen rol gespeeld met betrekking tot de ontwikkeling van de (externe) bevoegdheden op het terrein van het GBVB.

Hoe oefent de Unie externe bevoegdheden uit?

Het Verdrag van Lissabon heeft twee nieuwe functies geschapen die een specifieke rol vervullen bij het externe optreden van de EU, met name op het gebied van het GBVB en bij de samenhang tussen dit beleid en het externe optreden dat is gebaseerd op het VWEU.

In de eerste plaats is er de vaste Voorzitter van de Europese Raad, die zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie inzake het GBVB (art. 15 lid 6 VEU). Dit mag echter niet ten koste gaan van de bevoegdheden van de ‘hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid’. Deze ‘hoge vertegenwoordiger’ is de tweede nieuwe functionaris die door het nieuwe VEU in het leven is geroepen (art. 18 VEU). De hoge vertegenwoordiger is zowel mandataris van de Raad als lid van de Commissie; er wordt dan ook wel gezegd dat zij twee hoeden draagt.

De hoge vertegenwoordiger vervult tegenover de Raad taken die enigszins vergelijkbaar zijn met die van de Commissie tegenover de Raad in het VWEU, wanneer het gaat om het GBVB en GDVB; hij doet voorstellen en voert het beleid uit, al hebben de lidstaten daar ook een rol in. Daarnaast is de hoge vertegenwoordiger voorzitter van de Raad voor Buitenlandse Zaken. Hij vertegenwoordigt de EU in situaties die te maken hebben met het GBVB, voert politieke dialoog met derden en verwoordt het standpunt van de Unie in internationale organisaties en op internationale conferenties.

Handelingen van de EU zijn autonome handelingen of contractuele handelingen. De contractuele handelingen zijn verdragen of andere internationale overeenkomsten met een tweezijdig karakter en bindende rechtsgevolgen voor beide partijen. De autonome handelingen hebben een eenzijdig karakter, maar hebben wel bepaalde juridische effecten in het internationale verkeer, hetzij voor de internationale rechtspersoon die ze verricht, hetzij voor de adressant en in sommige situaties zelfs voor beiden.

Een aantal van de verdragen die zijn afgesloten door de EU zijn gemengde verdragen. Dit zijn verdragen waarbij de Unie en de lidstaten tegelijk partij zijn. Dit is meestal het geval wanneer het af te sluiten verdrag niet precies overeenkomt met de reikwijdte van de exclusieve bevoegdheden van de Unie of respectievelijk die van de lidstaten. Het is dan niet te vermijden dat de bevoegdheden van beide moeten worden gecombineerd om het betreffende verdrag te kunnen sluiten. Complicaties als gevolg van het feit dat het verdrag gemengd is, kunnen te maken hebben met de goedkeuring van het verdrag of kunnen liggen op het terrein van de aansprakelijkheid. De meeste internationale overeenkomsten van de Unie zijn echter gemengd van aard.

Wat houdt de gemeenschappelijke handelspolitiek in?

Een van de belangrijkste beleidsterreinen waarop externe betrekkingen worden uitgeoefend, is dat van de handelsrelaties met landen van buiten de EU (gemeenschappelijke handelspolitiek). Al in Advies 1/75 over een OESO-regeling over exportkredieten stond dat de gemeenschappelijke handelspolitiek van nature een exclusieve bevoegdheid van de EG was. Na dit advies werden er een aantal prejudiciële vragen aan het Europese Hof gesteld over welk deel van de handel en handelspolitiek er binnen de bevoegdheden van de lidstaten was gebleven. Het Hof gebruikte veelal hetzelfde criterium om op deze vragen te antwoorden; alles wat zowel naar doel als effect direct gerelateerd is aan de internationale handel, viel onder de bevoegdheid van de EG, en nu dus van de Unie.

De grondslag voor het voeren van een gemeenschappelijke handelspolitiek is tegenwoordig te vinden in artikel 207 VWEU.

Handelspolitieke bevoegdheden liggen exclusief bij de EU. Het is dus, vooral voor de lidstaten, belangrijk om te weten wanneer een maatregel als handelspolitieke maatregel gezien moet worden.

De Commissie heeft de internationale dienstverlening onder het begrip handelspolitiek geschaard. Alleen grensoverschrijdende dienstverleningen die geen verplaatsing van personen inhouden, vallen onder handelspolitiek.

Hoe werkt de toetredingspolitiek als buitenlandse politiek?

Vanaf de EG tot in de huidige tijd heeft de Unie een toetredingspolitiek gevoerd, die ook een vorm van buitenlandse politiek was. Steeds meer Europese naburige landen werden democratischer en gingen de mensenrechten eerbiedigen, om zich aan te kunnen sluiten bij de Unie. De Europese Raad had namelijk 3 criteria geformuleerd voor toetreding, waar later een vierde bij is gekomen:

1. Een stabiele democratie met waarborging van de rechtsstaat, de mensenrechten en bescherming van minderheden;
2. Een goed functionerende markteconomie;
3. Aanvaarding van de gemeenschappelijke regels, normen en beleidsmaatregelen van de EU;
4. Het niet onder druk zetten van de functionering en ontwikkeling van de EU.

Deze criteria zijn nog steeds terug te vinden in artikel 2 VEU over de waarden van de Unie. Als een Europese staat wil toetreden, moet zij een verzoek indienen bij de Raad. De Raad licht het Europees Parlement en de nationale parlementen van de lidstaten in (artikel 49 VEU). Na deze eerste fase beginnen de onderhandelingen over het toetredingsverdrag.

In artikel 50 VEU is een uittredingsprocedure opgenomen. De Unie heeft laten weten geen 'gevangenis' te willen zijn dus uittreding wordt niet onnodig moeilijk gemaakt en er is een meerderheid van de lidstaten nodig om uittreding te kunnen blokkeren.

Zowel over de toetredingsprocedure (denk aan Turkije) als over de uittredingsprocedure (denk aan het Verenigd Koninkrijk) is veel kritiek. Ook wordt het veelal gezien als probleem dat de EU alleen sancties op kan leggen als een lidstaat niet meer handelt volgens de waarden van de EU (artikel 7 VEU), en geen lidstaten uit de Unie kan zetten.

Wat is de betekenis van het internationaal publiekrecht voor de rechtsorde van de Unie?

In beginsel heeft het internationaal publiekrecht/volkenrecht geen invloed op de interne communautaire verhoudingen (bijvoorbeeld de verhoudingen tussen de instellingen onderling). Met andere woorden heeft het volkenrecht geen zelfstandige rol in de interne communautaire verhoudingen. De juistheid van rechtshandelingen van de Raad en de Commissie kunnen wel aan het internationaal publiekrecht/volkenrecht getoetst worden.

Slechts wanneer het gemeenschapsrecht niet afdoende is, zal het HvJ bij het volkenrecht te rade gaan. Het is natuurlijk wel zo dat de Unie in zijn interne verhoudingen geen maatregelen kan nemen waardoor afbreuk zou worden gedaan aan de rechten van landen van buiten de EU (Res alios acta).

Bij de externe verhoudingen heeft het volkenrecht wel een belangrijke rol. De Unie is, net als elk ander subject van volkenrechtelijke rechten en verplichtingen, gebonden aan de door haar gesloten verdragen, akkoorden en aan het internationaal gewoonterecht (pacta sunt servanda).

In het Demirel-arrest is door het HvJ erkend dat door de EG gesloten verdragen rechtstreekse werking kunnen hebben, waardoor particulieren voor hun nationale rechter een beroep op het verdrag kunnen doen.

Dit is volgens het HvJ alleen het geval, wanneer het verdrag de rechtstreekse werking naar haar aard en doel toelaat (voor de uitvoering en werking moeten geen verdere handelingen vereist zijn, dit is te vergelijken met de eis die het HvJ stelt aan de rechtstreekse werking van gemeenschapshandelingen) en wanneer de verplichtingen in het verdrag duidelijk en nauwkeurig omschreven zijn. Rechtstreekse werking van dit soort verdragen wordt niet snel door de rechter aangenomen.

De gemeenschappelijke handelspolitiek is erg belangrijk voor de externe betrekkingen. Deze handelsrelatie met derde landen vormt één van de belangrijkste beleidsgebieden waarop externe betrekking worden uitgevoerd. De grondslag hiervoor is artikel 207 VWEU. De gemeenschappelijke handelspolitiek is gebaseerd op eenvormige beginselen, voornamelijk als het gaat om de tariefwijzigingen, het sluiten van tarief- en handelsakkoorden, de handelspolitieke beschermingsmaatregelen en het eenvormig maken van liberalisatiemaatregelen. De gemeenschappelijke handelspolitieke maatregelen worden onderverdeeld in de conventionele maatregelen en in de autonome maatregelen. Conventionele maatregelen zijn handelspolitieke maatregelen die door middel van een verdragssluiting tot stand komen en autonome handelspolitieke maatregelen zijn maatregelen die alleen door de EU worden genomen.

Stampvragen

• Wat voegde het Verdrag van Lissabon toe aan het externe beleid van de Unie?

• Tot welke soort persoonlijkheid kan de Europese Unie worden gerekend?

• Noem de exclusieve bevoegdheden van de Europese Unie.

• Hoe ruim zijn de bevoegdheden van de Unie op het gebied van GBVB en GVDB?

• Welke twee nieuwe functies heeft het Verdrag van Lissabon in het leven geroepen?

• In welke categorieën kunnen de gemeenschappelijke handelspolitieke maatregelen worden onderscheiden?

• In hoeverre heeft het internationaal publiekrecht (ook wel het volkenrecht genoemd) invloed op de verhoudingen (zowel extern als intern) van de Europese Unie?

Het recht van de externe betrekkingen van de Unie komt voort uit historische ontwikkelingen die worden gekenmerkt door twee motieven. Aan de ene kant is er een sterke organische groei van de externe bevoegdheden van de Unie geweest als gevolg van groei van de interne bevoegdheden. Deze groeit kwam vooral voort uit de toepassing van de zogenaamde implied powers benadering van het Hof van Justitie. Hierdoor ontwikkelde de EU zich langzaam tot een grootmacht in de externe economische politiek.

Ondanks deze groei bleef het wenselijk vanuit de buitenlands-politieke elite van de lidstaten om een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te ontwikkelen. Dit moest in de ogen van een heleboel lidstaten wel intergouvernementeel gebeuren, door de ermee gemoeide externe soevereiniteit.

Het Verdrag van Lissabon voegde de eerste pijler (externe economische en ontwikkelingspolitiek) en de tweede pijler (gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) samen in één extern optreden van de Unie, zie artikelen 21 en 22 VEU. De intergouvernementele methode blijft wel voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en het gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) de regel, zie artikel 24 lid 1 VEU.

Het overige externe optreden van de EU kent de communautaire methode. Er moet dan ook nog steeds onderscheid worden gemaakt tussen aan de ene kant het externe optreden van de Unie, dat wordt beheerst door het VWEU, en aan de andere kant het externe optreden van de Unie, dat wordt geregeerd door het VEU. Dit onderscheid is lastig in situaties waarin beide Verdragen een rol spelen.

Hoe werkt het Europese recht door in de nationale wetgeving? - Chapter 9

Een rechtzoekende is voor zijn of haar rechtsbescherming van Europese rechten vrijwel altijd aangewezen op nationale instanties. Sinds het Verdrag van Lissabon is een lidstaat verplicht te voorzien in 'de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren', zie artikel 19 lid 1 tweede alinea VEU. Uitvoering en toepassing van het Unierecht vinden plaats in nauwe samenwerking tussen de Europese en nationale autoriteiten. Doorwerking is de verzamelterm van de verschillende manieren waarop het Europees recht op eigen gezag uitwerkt in de nationale wetgeving.

Drie van deze manieren komen aan bod:

• Rechtstreekse/directe werking;
• Conforme interpretatie;
• Overheidsaansprakelijkheid;

Wat houdt de voorrang van het Unierecht in?

In het arrest Costa/ENEL bepaalde het Hof dat Europees recht voorrang heeft op elk daarmee strijdig nationaal recht. Dit werd onderbouwd met de stelling dat lidstaten door middel van ondertekening van de verdragen een deel van hun soevereiniteit hebben opgegeven. Deze rechtspraak bouwt voort op het arrest Van Gend & Loos, waarin aan bepalingen van Europees recht rechtstreekse werking werd verbonden. De inroepbaarheid van Europees recht door particulieren werd door het Hof geïnterpreteerd als de keerzijde van de in verdragen genoemde verplichtingen voor lidstaten. Het beeld van een Europese autonome rechtsorde heeft de rechtsontwikkeling een enorme impuls gegeven.

In de algemene praktijk van nationale rechters speelt het voorrangsbeginsel zelden een belangrijke rol. Vaak worden Europeesrechtelijke argumenten in zaken met een Europeesrechtelijk component gelijkgesteld aan nationaalrechtelijke argumenten.

Een ander interessant punt met betrekking tot het eigen gezag van de Europese rechtsorde is de vraag of nationale bestuursorganen aan het Europees recht bevoegdheden mogen ontlenen. In het arrest Costanzo bepaalde het Hof dat het recht van particulieren om in beroep te gaan op grond van bepalingen in een richtlijn impliceert dat bestuursorganen ook verplicht zijn conform de bepalingen van die richtlijn te handelen, ondanks de spanning die dit oplevert ten opzichte van het legaliteitsbeginsel.

Wat houdt de rechtstreekse werking van het Unierecht in?

Er bestaan nog steeds onduidelijkheden wat betreft het leerstuk van rechtstreekse of directe werking van het Europees recht. De oorzaken hiervan zijn de inroepbaarheid als centraal element (het doen van een beroep op Europees recht voor een nationale rechter, wat een handhavings- of objectieve controle functie vormt en rechtsbescherming biedt) en de hierna te bespreken voorwaarden van rechtstreekse werking.

Wat zijn de voorwaarden voor rechtstreekse werking?

In Van Gend & Loos heeft het Hof de volgende eisen gesteld aan rechtstreekse werking:

• Een bepaling moet een duidelijk en onvoorwaardelijk verbod inhouden;

• Er moet sprake zijn van een negatieve verplichting;

• Een verplichting mag geen reserves bevatten;

• Nakoming van de norm van Europees recht mag niet afhankelijk zijn gesteld van nadere wetgeving.

Deze voorwaarden zijn in de loop der tijd versoepeld. De eerste voorwaarde is niet meer absoluut. De rechter bepaalt door middel van interpretatie de correcte inhoud van een bepaalde norm. Ook de tweede voorwaarde is versoepeld; niet alleen negatieve verplichtingen, maar ook verplichtingen tot handelen kunnen rechtstreekse werking hebben (zie arrest Defrenne, waarin rechtstreekse werking van artikel 157 VWEU ter sprake kwam). De derde voorwaarde houdt niet in dat de norm in kwestie geen uitzonderingen mag hebben en ook het geval dat nadere wetgeving vereist is, betekent niet per se dat een norm geen directe werking heeft (zie arrest Reyners). Ook wanneer er sprake is van beleidsvrijheid sluit dit inroepbaarheid voor de nationale rechter niet uit. Het Hof heeft bepaald dat de nationale rechter moet toetsen in hoeverre de overheid, wetgever en bestuur hun beleidsvrijheid hebben overschreden (zie Kraaijeveld-arrest). Deze vorm van inroepbaarheid wordt de objectieve rechtmatigheidstoetsing genoemd.

In het licht van de ontwikkeling van de hiervoor genoemde Van Gend & Loos-criteria is directe toepassing tot een enkel criterium terug te voeren; is er sprake van een onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurige bepaling, dan heeft deze directe werking. Ook algemene rechtsbeginselen zijn in te roepen.

Wat zijn de rechtsverhoudingen bij de rechtstreekse werking?

Rechtstreekse werking komt in verschillende verhoudingen naar voren:

1. Verticale rechtstreekse werking

We spreken van verticale rechtstreekse werking wanneer de burger zich ten opzichte van de overheid (A-organen en soms ook B-organen) bij de nationale rechter beroept op het gemeenschapsrecht. Dit is de normale, meest voorkomende rechtsverhouding.

EU-bepalingen met verticale rechtstreekse werking zijn onder andere:

• De grondverplichtingen van het EU-verdrag ter zake van de interne markt (verbod van douanerechten en heffingen van gelijke werking);

• Bepalingen uit verordeningen;

• Bepalingen van richtlijnen, als ze voldoen aan de voorwaarden van onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurigheid.

2. Omgekeerde verticale rechtstreekse werking

Bij omgekeerde verticale rechtstreekse werking wordt door de overheid ten opzichte van een burger een beroep op het Europees recht gedaan, in het geval dat het nationaal recht in strijd is met het Europees recht. Deze toepassing van rechtstreekse werking is echter, gezien het rechtszekerheidsbeginsel, problematisch. Omgekeerde verticale rechtstreekse werking ten nadele van particulieren wordt dan ook door het Hof niet geaccepteerd, omdat het de nationale overheid is die nalatig is geweest.

3. Horizontale rechtstreekse werking

Er is sprake van horizontale rechtstreekse werking wanneer het Europees recht wordt ingeroepen door een particulier wegens schending van Europees recht door een andere particulier. Met name discriminatieverboden blijken horizontale werking te bezitten. Bepalingen met horizontale werking:

• Discriminatieverboden;

• Normen uit Europees mededingingsrecht (artikelen 101 en 102 VWEU);

• Verordeningen (dus richtlijnen niet);

• Algemene rechtsbeginselen (zie arrest Mangold).

Verordeningen vormen, indien zij onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd, automatisch onderdeel van de nationale rechtsorde en hebben dus rechtstreekse werking. Sporadisch worden er in een verordening bepaalde opdrachten gegeven aan de wetgever, waarin zoveel mogelijk beleidsvrijheid aan de wetgever wordt toebedeeld, zodat een rechtstreeks beroep op een verordening niet mogelijk is.

Een richtlijn is in de eerste instantie tot de lidstaten gericht. Hierdoor levert rechtstreekse werking van richtlijnen problemen op. Op bepalingen uit richtlijnen kan pas een rechtstreeks beroep worden gedaan nadat de implementatietermijn (de uiterste datum dat de nationale rechtsorde aan de richtlijn aangepast moet zijn) verstreken is of wanneer de overheid de richtlijn verkeerd heeft geïmplementeerd. Ook moet de bepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig bepaald zijn. Richtlijnen kunnen niet worden ingeroepen door particulieren onderling. In de zaak Faccini Dori heeft het Hof namelijk een verbod op horizontale rechtstreekse werking van richtlijnen uitgesproken. Ook bepalingen uit de door de EU gesloten internationale verdragen kunnen rechtstreekse werking hebben. Dit is alleen het geval als de aard of de opzet van het verdrag zich niet tegen rechtstreekse werking verzet en dat de bepalingen onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichtingen bevatten.

Wat zijn de rechtsgevolgen van rechtstreekse werking en voorrang van EU-recht?

Een beroep op Unierecht is mogelijk als het geldende nationale recht ermee in strijd is of wanneer er in de toepassing van het Unierecht fouten worden gemaakt. Wanneer het voorrangsbeginsel geldt, kunnen de nationale bepalingen geen toepassing vinden (zie het Simmenthal-arrest). Dat het strijdige nationale recht geen toepassing kan vinden, betekent overigens niet dat de nationale wetgever er niet voor hoeft te zorgen dat het nationale recht in overeenstemming wordt gebracht met het Europees recht. Let op: onverenigbaarheid met Unierecht zorgt niet voor non-existentie van de nationale regel, maar voor het buiten toepassing laten.

Wat houdt het beginsel van conforme interpretatie in?

Op grond van het beginsel van conforme interpretatie zijn de nationale rechters verplicht het nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen in het licht van het Europees recht. Dit biedt rechtsbescherming aan de burger tegen (strijdig) nationaal recht. Het maakt hierbij niet uit of het nationale recht van eerdere of latere datum is dan het geldende Europese recht. Bij conforme uitleg moet de rechter het gehele nationale recht in beschouwing nemen. Zie hiervoor ook het arrest Faccini Dori waaruit volgt dat een rechter verplicht is tot conforme interpretatie. Ook wanneer er niet rechtstreeks een beroep kan worden gedaan op een richtlijn, moet het nationaal recht zoveel mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn worden uitgelegd. Dit betekent dat de nationale wetgever alsnog de noodzakelijke nationale maatregelen moet nemen waartoe hij verplicht is. Conforme interpretatie kan soms leiden tot strijd met de rechtszekerheid.

Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich de facto tegen horizontale werking. Niet-geïmplementeerde richtlijnen kunnen dus niet tussen particulieren onderling worden ingeroepen. Wanneer een rechter een regel uit een niet-geïmplementeerde richtlijn toepast, neemt het de plaats in van de wetgever die deze eigenlijk had moeten implementeren. Bij ernstige implementatiegebreken wordt het leerstuk van de conforme interpretatie beperkt door de grens van de bevoegdheden van nationale rechters. In Pupino zaak heeft het Hof uitgemaakt dat het beginsel van conforme uitleg niet als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht kan dienen.

Wat houdt het beginsel van staatsaansprakelijkheid in?

In artikel 340 VWEU is het beginsel van de aansprakelijkheid van Europese instellingen neergelegd. Instellingen van de EU kunnen op grond van dit beginsel door particulieren aangesproken worden voor het betalen van schadevergoeding, wanneer het Hof van Justitie bepaalt dat de aangesproken instelling in strijd met het gemeenschapsrecht heeft gehandeld. De Europeesrechtelijke schadevergoedingsregeling is gebaseerd op schuldaansprakelijkheid; pas bij aanmerkelijke schuld wordt een vergoeding betaald.

In de verdragen is geen uitdrukkelijke basis voor staatsaansprakelijkheid neergelegd. Het Hof heeft staatsaansprakelijkheid voor de schending van gemeenschapsrecht op grond van loyale samenwerking in het leven geroepen. In de zaak Francovich oordeelde het Hof dat staatsaansprakelijkheid een beginsel van gemeenschapstrouw is en de verdragsrechtelijke grondslag hiervoor impliciet uit artikel 4 lid 3 VEU volgt. Als een EU-onderdaan een lidstaat (of een decentrale overheid) aansprakelijk stelt, wendt hij zich tot de nationale rechter. Er is sprake van staatsaansprakelijkheid wanneer aan alle volgende voorwaarden is voldaan:

• Een voldoende gekwalificeerde schending van gemeenschapsrecht;

• Er is sprake van een norm waar particulieren een recht uit kunnen afleiden;

• Er is een causaal verband tussen de schending en de door een particulier geleden schade.

Van een voldoende gekwalificeerde schending is blijkens de zaak Dillenkofer pas sprake, indien een lidstaat een kennelijke en ernstige miskenning van de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid kan worden verweten, of wanneer de lidstaat slechts een heel beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge had.

Deze criteria voor staatsaansprakelijkheid zijn minimumnormen. Het staat een lidstaat vrij om sneller aansprakelijkheid voor de schending van Europees recht aan te nemen.

Wat houdt de procedurele doorwerking en nationale autonomie in?

Ondanks de doorwerking van het Europees recht, dienen inhoudelijke aanspraken vaak afgedwongen worden via nationale procedures en voorzieningen. Deze procedures en voorzieningen verschillen per lidstaat en zijn vaak minder toegesneden op vorderingen van Europeesrechtelijke oorsprong. Zonder nationaal houvast heeft iemand niet veel aan zijn rechten vanuit het Europese recht. Het Europees recht hanteert een ander uitgangspunt wanneer het gaat om inhoudelijke en procedurele doorwerking. Bij inhoudelijke doorwerking wordt zo nodig de nationale soevereiniteit of autonomie opzij gezet voor Europese regels. Bij procedurele doorwerking is juist respect voor de nationale procesrechtelijke systemen en zijn hun eigen, verschillende geaardheden het uitgangspunt.

Procedureregels zijn bijvoorbeeld regels die betrekking hebben op bepaling van de bevoegde rechter, lijdelijkheid van de rechter en ambtshalve toepassing van regels, verlenen van beroeps- en vorderingsrecht, fatale termijnen van beroep en van vordering, bewijsrecht, voorlopige voorziening, sanctie- en vergoedingsvormen, beperking van terugwerkende kracht en de beschikbaarheid van een rechtsgang in het algemeen.

Er zijn twee beginselen te onderscheiden:

• Hoofdbeginsel is de nationale procedurele autonomie. Dit houdt in dat particulieren in beginsel zijn aangewezen op bestaande middelen en dat lidstaten geen nieuwe voorzieningen hoeven te scheppen om rechten vanuit een EU-bron te verzekeren (zie arresten Rewe en Comet). Non-discriminatie en effectiviteit zijn wel randvoorwaarden.

• In de praktijk van groter belang is het beginsel van effectiviteit. Het Verdrag van Lissabon eist dat de lidstaten voldoende rechtsmiddelen ter beschikking stellen om Europees recht effectief te kunnen handhaven: ‘De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren’, zie artikel 19 lid 1 VEU.

Stampvragen

• Op welke drie manieren kan sprake zijn van doorwerking?

• Welke uitspraken zijn kenmerkend voor de rol van het Europees recht in verhouding tot het nationaal recht?

• Aan welke voorwaarden moet zijn voldaan, wil er sprake zijn van rechtstreekse werking?

• Welke rechtsverhoudingen zijn van belang voor de rechtstreekse werking?

• Welke rechtsgevolgen hebben rechtstreekse werking?

• Wat houdt het beginsel van conforme interpretatie in en welke uitspraak is hierbij van belang?

• Wat zijn de voorwaarden voor de staatsaansprakelijkheid?

• Noem enkele procedureregels betreffende de rechtsgangen binnen het Europees recht.

Een rechtzoekende is voor zijn of haar rechtsbescherming van Europese rechten vrijwel altijd aangewezen op nationale instanties. Sinds het Verdrag van Lissabon is een lidstaat verplicht te voorzien in 'de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren', zie artikel 19 lid 1 tweede alinea VEU. Uitvoering en toepassing van het Unierecht vinden plaats in nauwe samenwerking tussen de Europese en nationale autoriteiten. Doorwerking is de verzamelterm van de verschillende manieren waarop het Europees recht op eigen gezag uitwerkt in de nationale wetgeving.

Drie van deze manieren komen aan bod:

• Rechtstreekse/directe werking;
• Conforme interpretatie;
• Overheidsaansprakelijkheid;

Welke rechtsgangen staan er open in het Europese recht? - Chapter 10

Om de uit het Europees recht voortvloeiende rechten en plichten af te dwingen en effectief te maken, stelt het Europees recht naast doorwerking ook rechtsgangen (het stelsel van Europese rechtsbescherming) ter beschikking. De vraag is tegen wie bepaalde rechtsgangen kunnen worden ingezet. Er zijn rechtsgangen die kunnen worden ingezet om schendingen van Europees recht door lidstaten aan te pakken, rechtsgangen gericht tegen beslissingen en nalatigheden van de Unie-instellingen en tenslotte rechtsgangen gericht tegen schendingen van particulieren.

Hoe wordt toegang tot het Hof van Justitie verkregen?

Toegang tot de rechter is één van de bestanddelen van een rechtsgemeenschap, zo volgt uit de rechtspraak. Artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de EU verwoordt deze rechtsgang daarnaast ook expliciet. Deze rechtsgang is van belang voor de rechtzoekende en voor de nationale rechter die het Europees recht in de nationale rechtsorde toepast. Het Hof baseert het recht op een effectief beroep bij een bevoegde rechter op de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de Lidstaten en op artikelen 6 en 13 EVRM.

Het Hof heeft geen bevoegdheid, dus geen rechtsmacht, op het terrein van vraagstukken rond het gemeenschappelijk en buitenlands veiligheidsbeleid (GBVB), zie artikelen 275 VWEU en 24 VEU. Wel mag het Hof beoordelen of Europese regelgeving terecht op de GBVB bepalingen werd gebaseerd en het Hof mag toezicht houden op de rechtmatigheid van beslissingen van de Raad die economische sancties oplegt aan burgers en private organisaties.

Bij het Verdrag van Lissabon heeft het Hof op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (de rechtsruimte) bijna volledige rechtsmacht gekregen. Het Hof mag zich nog niet uitspreken over de ‘geldigheid of evenredigheid’ van politieoperaties noch over maatregelen ‘ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid’. Op sociaal-economische beleidsterreinen zijn de beroepsmogelijkheden vergroot.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie bestaat uit drie organen. Het Hof van Justitie in strikte zin geeft de prejudiciële beslissingen en beslist in directe beroepen waarbij de Unie-instellingen en lidstaten zijn betrokken. Het Gerecht oordeelt in eerste instantie in de directe beroepen van particulieren tegen Unie-instellingen, zie artikel 256 VWEU. Het Gerecht mag ook prejudiciële vragen beantwoorden, maar heeft dit nog nooit gedaan. De gespecialiseerde rechtbanken kunnen worden ‘toegevoegd’ aan het Gerecht en nemen kennis van beroepen in specifieke aangelegenheden, zie artikel 257 VWEU. Thans is er één gespecialiseerde rechtbank, namelijk het Gerecht voor ambtenarenzaken.

Welke rechtsgangen zijn er?

Er zijn drie categorieën rechtsgangen, zie artikel 19 lid 3 VEU:

1. Directe beroepen. Het Hof is direct bevoegd als beslechter van geschillen in geval van geschillen tussen lidstaten, instellingen en particulieren;
2. Prejudiciële beslissingen. Op verzoek van een nationale rechter mag het Hof prejudiciële beslissingen geven;
3. Overige bevoegdheden. Bijvoorbeeld het geven van adviezen over ontwerpakkoorden tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties, zie artikel 218 lid 11 VWEU.

Hiernaast zijn de acties op te delen in de groepen waartegen ze zijn gericht:

1. Acties tegen besluiten of gedragingen van lidstaten wegens strijd met Europees recht (artikelen 258-260 VWEU en 267 VWEU), directe rechtsgang.
2. Acties tegen besluiten van de instellingen van de EU wegens strijd met Europees recht (artikelen 263, 265, 268, 340 VWEU), directe rechtsgang
3. Prejudiciële procedure, voor acties tegen lidstaten, EU-instellingen en particulieren (artikel 267 VWEU), indirecte rechtsgang.

Wat zijn de mogelijke acties tegen lidstaten?

De Commissie (artikel 258 VWEU) en lidstaten (artikel 259 VWEU) kunnen een (andere) lidstaat voor het Hof dagen vanwege verdragsinbreuken. Om diplomatieke redenen is het bijna altijd de Commissie die een inbreukprocedure tegen een lidstaat opstart (artikelen 258 en 259 VWEU), aangezien het haar taak is om toezicht op de lidstaten te houden Politiek minder gevoelig en meer gebruikt, ook door particulieren, is de indirecte actie via de prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU).

De Commissie is de enige instelling die voor de Europese rechter een zaak (zolang deze bevoegd is) kan aandragen tegen een lidstaat. Doel van het aanhangig maken van een zaak, is veroordeling van handelen (nationale regels, Reinheitsgebot en feitelijke gedragingen, zie ook het arrest Spaanse aardbeien) of nalaten (bijvoorbeeld het niet implementeren van een richtlijn) in strijd met Europees recht. Het kan zowel om directe schending van het verdragsrecht gaan als om een indirecte schending door het secundaire recht niet goed na te leven. Sinds het Verdrag van Lissabon kunnen lidstaten ook wegens een inbreuk op grond van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en inbreuken op het terrein van de rechtsruimte worden gedaagd.

De procedure kent twee stadia:

1) De administratieve fase.

• De procedure begint met een aanmaningsbrief van de Commissie.

• Daarop volgt overleg tussen de Commissie en de lidstaat.

• Een negatieve uitkomst leidt tot een met redenen omkleed advies, inclusief termijnstelling.

2) De rechterlijke fase.

Artikel 258 VWEU stelt dat de rechterlijke fase ingaat, als de lidstaat de, in de administratieve fase gestelde, termijn niet haalt. De Commissie kan de zaak dan aanhangig maken, maar ze heeft beleidsvrijheid en is niet verplicht een procedure te starten. Hierdoor is er geen beroep op de Commissie wegens nalatigheid mogelijk (artikel 265 VWEU) of een vordering tot schadevergoeding (artikelen 268 en 340 VWEU). Wanneer de Commissie echter de zaak aanhangig maakt, ligt de bewijslast voor de inbreuk op het gemeenschapsrecht ook bij de Commissie Nadat het Hof alle procedurele eisen heeft gecontroleerd, kan zij het beroep van de Commissie afwijzen of gegrond verklaren.

Het Hof is erg streng als het gaat om rechtvaardigingen van lidstaten. Zo vormen de exceptio non adimpleti (‘de rest doet het ook’), interne problemen (ontbonden parlement) en nietigheid van het Unierecht zelf (lidstaat heeft termijn nietigverklaring laten verstrijken) geen rechtvaardigingen. Alleen de absolute onmogelijkheid kan een verontschuldiging vormen.

Hoe verloopt de uitspraak?

Bij inbreukprocedures is het aan de lidstaat zelf om aan de verdragsschending een einde te maken. Uit artikel 260 lid 1 VWEU blijkt dat het Hof een maatregel van een lidstaat niet kan vernietigen of onverbindend verklaren. Wanneer een lidstaat geen einde maakt aan de verdragsschending conform het oordeel van het Hof, kan deze op grond van artikel 260 lid 2 VWEU boetes (bestraffing) en dwangsommen (bewegen tot beëindigen) opleggen. Deze sancties kunnen ook allebei worden opgelegd, zie de Franse visserijzaak. Op grond van artikel 260 lid 3 VWEU kan het Hof ook bij de eerste uitspraak al een boete opleggen, maar alleen wanneer een lidstaat zijn plicht verzaakt om aan de Commissie te vertellen welke maatregelen ter omzetting van een richtlijn er zijn vastgesteld.

Welke indirecte acties heeft de particulier?

Hoewel er voor een particulier geen directe rechtsgang naar het Hof open staat, kan hij toch via directe werking, conforme interpretatie en staatsaansprakelijkheid afdwingen dat het gemeenschapsrecht wordt toegepast. Een particulier kan via een prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU) een uitspraak uitlokken over de uitleg van het Europese primaire en secundaire recht. Wanneer een particulier in een nationaal proces een beroep doet op een voor de rechter onduidelijke Europese regel, schorst de nationale rechter het proces en legt hij de prejudiciële vraag voor aan het Hof. Alleen een rechterlijke instantie van een lidstaat kan prejudiciële vragen stellen.

Een rechterlijke instantie die regelmatig zaken behandelt, permanent is ingesteld, verplichte rechtsmacht heeft en verplicht is naar recht te oordelen in een procedure op tegenspraak, is altijd bevoegd om een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen. De rechter die in het concrete geval de hoogste rechter is, is verplicht prejudiciële vragen te stellen, zie artikel 267 derde alinea VWEU. Slechts in drie uitzonderingsgevallen ontbreekt de noodzaak voor de hoogste rechter om de zaak aan het Hof voor te leggen, zie het arrest Cilfit:

1. Wanneer het stellen van een prejudiciële vraag niet noodzakelijk is voor het wijzen van een eindvonnis.
2. Wanneer het evident is hoe een regel van gemeenschapsrecht moet worden uitgelegd en verdere uitleg van het Hof onnodig is, dit is een acte clair. Met de acte clair moet opgelet worden dat nationale rechters dit niet te snel aannemen en zo hun wetgeving niet toetsen (de procedure van de prejudiciële vraag duurt al snel twee jaar en wordt daarom soms als een barrière gezien).
3. Wanneer de regel al een keer is uitgelegd of verduidelijkt door het Hof, dit is een acte éclairé.

Het Hof doet geen onderzoek (net als in Nederland de Hoge Raad in cassatieprocedures) naar de feiten van een zaak, maar kijkt alleen naar de rechtmatigheid van de beslissing. Toch is het voor het Hof vaak nodig ook de feitelijke kant van de zaak te kennen. Het Hof heeft prejudiciële vragen geweigerd/niet-ontvankelijk verklaard, omdat ze te abstract waren gesteld.

Hoewel uitspraken van het Hof op prejudiciële vragen alleen bindend zijn voor de rechter die de prejudiciële vraag gesteld heeft, scheppen en hebben de uitspraken van het Hof wel precedentwerking voor de instanties van andere lidstaten (als acte éclairé). Brede rechtswerking kennen met name de rechtsoverwegingen (ook wel obiter dicta). Een nieuwe interpretatie van een bepaling heeft logischerwijs terugwerkende kracht tot aan het begin van de gelding van die bepaling (ex tunc). Om echter onvoorziene gevolgen in te perken, kent het Hof aan rechtswerking van zijn uitleg soms een tijdsbeperkende werking toe. Wanneer deze tijdsbeperking inhoud dat de uitspraak slechts werking heeft vanaf de dag van de uitspraak, heet dit ex nunc.

Welke acties tegen instellingen van de EU kunnen er ingesteld worden?

Er zijn diverse acties mogelijk tegen besluiten van instellingen van de EU. Zo is er direct beroep mogelijk tegen besluiten voor (andere) instellingen, lidstaten en (onder strenge voorwaarden) particulieren. De belangrijkste van deze acties zijn het beroep tot nietigverklaring van Europese regelgeving en het beroep tot schadevergoeding gericht tegen Unie-instellingen. Daarnaast is er nog een tweetal indirecte mogelijkheden om de rechtmatigheid van besluiten van Europese instellingen door het Hof te laten toetsen. Een particulier kan voor het Gerecht de zogenaamde exceptie van onwettigheid inroepen en voor de nationale rechter kan hij of zij verzoeken om een prejudiciële geldigheidsvraag te stellen.

Hoe werkt de nietigheidsactie, artikel 263 VWEU?

De belangrijkste directe actie tegen een juridisch bindende handeling van een EU-instelling is de nietigheidsactie (van het onrechtmatig handelen), zie artikel 263 VWEU. De procedure heeft als inzet de vernietiging van het besluit door het Hof. Artikel 263 VWEU is de directe rechtsgang voor particulieren, instellingen en lidstaten tegen besluiten van instellingen van de EU. Het Hof is exclusief bevoegd om de onrechtmatigheid van secundair recht vast te stellen. Een nietigheidsberoep na twee maanden ingesteld, wordt niet-ontvankelijk verklaard, zie artikel 263 lid 6VWEU.

Duitsland ging in de Tabaksreclame zaak in beroep tegen de tabaksreclamerichtlijn op grond van het huidige artikel 263 VWEU, het beroep was echter een dag te laat ingesteld, waardoor het Hof het niet-ontvankelijk verklaarde.

De rechtsgang van artikel 263 VWEU staat ook open voor Unie-instellingen onderling: het EP en de Commissie gebruiken het veel tegen de Raad om schending van de bevoegdheidsregels van de verdragen aan te voeren. Deze rechtsgang waarborgt het institutionele evenwicht.

Particulieren moeten het doen met artikel 263, vierde alinea VWEU; die alleen een beroepsrecht geeft tegen beschikkingen en verordeningen wanneer deze particulier rechtstreeks en individueel geraakt wordt door het besluit. Met name het vereiste individueel geraakt zijn, maakt het voor particulieren praktisch onmogelijk om in beroep te gaan, te meer omdat het Hof deze voorwaarde in het Plaumann arrest zeer restrictief heeft uitgelegd.

De Plaumann-formule houdt in dat een marktdeelnemer zich slechts in voldoende mate individueel onderscheidt, wanneer die marktdeelnemer praktisch gezien de enige is die door (een deel van) de verordening wordt getroffen. Mandarijnenboer Plaumann werd misschien meer geraakt in zijn belangen door een verordening betreffende de heffing op mandarijnen dan andere boeren, maar dit was niet voldoende om individueel geraakt te zijn.

Sinds 2009 is er ook het beroep tegen regelgevingshandelingen. Deze categorie, waarin particuliere klagers in beroep gaan tegen ‘regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregel met zich meebrengen’ is nog niet aan bod geweest in de rechtspraak van het Hof. De term regelgevingshandelingen ziet op besluiten met algemene strekking die niet hoeven te worden uitgevoerd met individuele besluiten en is redelijk vaag. De particulier hoeft in deze situatie alleen aan te tonen dat de verordening ‘rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie’.

Hoe werkt de aansprakelijkheidsactie of het beroep tot schadevergoeding?

Het Hof is bevoegd tot het doen van uitspraken over schadevergoedingsacties, zie art. 340 VWEU. Dit zijn door particulieren ingestelde, zelfstandige rechtsgangen tegen rechtshandelingen van de Unie-instellingen. Het gaat hierbij om niet-contractuele aansprakelijkheid, oftewel een aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. Schadevergoedingsacties kunnen worden ingesteld tot vijf jaar nadat het feit zich heeft voorgedaan. Voorwaarden voor de schadevergoedingsactie zijn in feite dezelfde als die voor staatsaansprakelijkheid voor schending van het gemeenschapsrecht:

1. De geschonden rechtsnorm moet ertoe strekken de particulier rechten toe te kennen (Schutznorm);
2. Er moet sprake zijn van een voldoende gekwalificeerde schending/onrechtmatigheid;
3. Er moet een direct causaal verband bestaan tussen de schending van de op de gemeenschap rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade;
4. Er moet sprake zijn van een kennelijke en ernstige miskenning door de Unie-instelling van de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid (beslissend criterium).

Hoe werkt de exceptie van onwettigheid als indirecte mogelijkheid?

De exceptie van onwettigheid is neergelegd in artikel 277 VWEU. Deze exceptie voorziet in een leemte in de rechtsbescherming, wanneer een op zich rechtmatige beschikking is gebaseerd op een verordening (of een ander algemeen besluit) die niet rechtmatig is. Formeel wordt niet de verordening aangevochten, maar de op basis daarvan genomen beschikking. Als de verordening niet rechtmatig blijkt, zal de bijbehorende beschikking worden vernietigd, maar de verordening zelf zal in principe in stand blijven, aangezien daartegen geen beroep is ingesteld. De exceptie van artikel 277 VWEU kan alleen voor het Gerecht en het Hof worden ingeroepen en dus niet voor de nationale rechter. Dit, omdat anders de nationale rechter een Unieregeling buiten kracht zou kunnen stellen. In een dergelijke situatie bestaat wel de mogelijkheid dat de nationale rechter een prejudiciële vraag stelt over de geldigheid van het basisbesluit.

Hoe werkt de prejudiciële procedure tot ongeldigheidsverklaring?

Particulieren kunnen de prejudiciële procedure inzetten tegen Uniebesluiten met als doel een Unie-besluit ongeldig te laten verklaren door het Hof. Ondanks dat er in een dergelijk geval geen sprake is van vernietiging, hebben ongeldigheidsverklaringen in het kader van prejudiciële procedures feitelijk dezelfde werking. De ongeldigheidsverklaring wordt gezien als compenserende beroepsgang (voor de beperkingen voor particulieren in artikel 263 VWEU). Wel blijft de particulier in zo’n geval afhankelijk van de wil van de nationale rechter om te verwijzen naar het Hof, zie het Foto-Frost arrest: een nationale rechter is niet bevoegd Unie-besluiten van zijn kracht te ontdoen. Onder voorwaarden mag een nationale rechter wel voorlopige voorzieningen treffen, zie het Zuckerfabrik arrest.

Welke acties tegen particulieren zijn er mogelijk?

Acties instellen tegen particulieren wegens schending van het Europees recht is mogelijk in de volgende situaties:

1. In de eerste plaats kan er sprake zijn van de situatie waarin de nationale overheid een actie instelt tegen particulieren die hun direct of indirect opgelegde Europeesrechtelijke verplichtingen niet nakomen, dit is gebaseerd op het in artikel 4 lid 3 VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en haar lidstaten. Wanneer er geen specifieke sanctie is gesteld op de overtreding van een Europeesrechtelijke regel, hebben de lidstaten keuzevrijheid, maar zijn ze evengoed wel gehouden ‘alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het Unierecht te verzekeren’. Kort geleden is de EU er toe overgegaan om specifieke sancties voor te schrijven aan de lidstaten: de lidstaten krijgen een plicht om overtredingen van bepaalde Europese (milieu)regels strafrechtelijk te handhaven. De lidstaten komt hier de keuzevrijheid niet meer toe.
2. Ook de Unie-instellingen kunnen acties instellen tegen besluiten of gedragingen van particulieren, al zijn dit soort acties zeldzaam. De belangrijkste bevoegdheden in deze zijn die van de Commissie op het gebied van het mededingingsrecht op grond van artikel 105 VWEU. Daarnaast beschikt de Commissie over een rechtsgang die op een meer indirecte wijze inbreuken van particulieren aan het oordeel van het Hof kan onderwerpen. Wanneer lidstaten zich onvoldoende inspannen om te voorkomen dat particulieren inbreuk maken op Europees recht, staat het de Commissie vrij om de betrokken lidstaat in een inbreukprocedure (artikel 258 VWEU) voor het Hof te dagen.
3. Als laatste kunnen particulieren ook zelf een actie instellen tegen andere particulieren, wanneer het gaat om afdwinging van rechten die horizontale directe werking hebben. Aangezien Unierecht voornamelijk publiekrechtelijk van aard is, heeft het in horizontale relaties en in het privaatrecht meestal slechts beperkende werking van contractvrijheid of werking wanneer schending een onrechtmatige daad oplevert.

Stampvragen

• Uit welke instellingen bestaat het Hof van Justitie van de Europese Unie?

• Welke rechtsgangen bestaan er binnen de Unie?

• Voor wie staat toegang tot de (Europese) rechter open, en tegen wie?

• Noem de directe en indirecte acties (tegen alle actoren)?

• Wat houdt de nietigheidsactie in en waar staat deze rechtsgang genoemd?

• Wat zijn de voorwaarden voor een schadevergoedingsactie?

• Wat houdt de prejudiciële procedure tot ongeldigheidsverklaring in?

Om de uit het Europees recht voortvloeiende rechten en plichten af te dwingen en effectief te maken, stelt het Europees recht naast doorwerking ook rechtsgangen (het stelsel van Europese rechtsbescherming) ter beschikking. De vraag is tegen wie bepaalde rechtsgangen kunnen worden ingezet. Er zijn rechtsgangen die kunnen worden ingezet om schendingen van Europees recht door lidstaten aan te pakken, rechtsgangen gericht tegen beslissingen en nalatigheden van de Unie-instellingen en tenslotte rechtsgangen gericht tegen schendingen van particulieren.

Hoe werkt het gedeelde gezag tussen lidstaten en de Europese Unie? - Chapter 11

Een van de belangrijkste onderwerpen is het gedeelde gezag tussen de lidstaten en de Unie. Er is niet alleen gedeeld gezag in het recht, maar ook gedeeld bestuur en gedeelde democratie. De lidstaten van de Unie delen een Europese ‘eigen rechtsorde’ die ‘deel is van de nationale rechtsorde’. De lidstaten delen bestuurlijke functies met en binnen de instellingen in Brussel en delen zelfs tot op zekere hoogte hun democratie met de Unie.

Wat houdt gedeeld recht in?

Gedeeld recht gaat om regels, procedures, beginselen, rechtsbegrippen en leerstukken die de lidstaten gemeen hebben en die vanuit die grondslag in de Unie hun gelding verkrijgen. De leerstukken voorrang, directe doorwerking en het legaliteitsbeginsel spelen hierbij een grote rol.

Wat houdt gedeeld bestuur in?

Met gedeeld bestuur kan men de bestuurlijke verschijningen groeperen die een zekere juridische tweeslachtigheid vertonen en die mede daardoor een bindende rol spelen in het Europese bestuur.

• Een eerste voorbeeld hiervan zijn de gedeelde bevoegdheden. Hoofdregel is dat bevoegdheden van de Unie gedeeld zijn met die van de lidstaten; bevoegdheden van de Unie die optreden van de lidstaten uitsluiten (exclusieve bevoegdheden) zijn beperkt en komen niet vaak voor. Op gebieden waarop de Unie bevoegd is tot handelen en op basis van die bevoegdheid besluiten heeft genomen, zijn er vaak nog resterende bevoegdheden voor de lidstaten. Ook kunnen er specifieke restbevoegdheden zijn opgenomen in aparte richtlijnen en verordeningen. Deze restbevoegdheden staan onder controle van de Commissie en/of het Hof.
• Een tweede voorbeeld zijn de gedeelde ambten en mandaten. Nationale rechters zijn ook te zien als rechters van de Unie en er wordt dan ook wel gezegd dat nationale rechters mede een Europeesrechtelijk mandaat hebben. Deze rechters delen dus een functie op het nationale plan met eveneens een functie op het Europese plan. Dit is geen uitzondering; het institutionele stelsel van de Unie heeft dit soort gedeelde of dubbelmandaten tot onderdeel van haar systeem gemaakt. Nationale ministers, bijvoorbeeld, maken ook deel uit van de Raad van de Unie. Daarnaast wordt er in grote mate een beroep gedaan op de nationale rechter; het Europees recht geeft de norm en de nationale organen moeten ervoor zorgen dat deze norm ook daadwerkelijk wordt toegepast en nageleefd. Het zijn dus in eerste instantie de nationale bestuursorganen die vaak onder toepassing van het nationale recht het Europese recht in de lidstaten uitvoeren.
• In de derde plaats is er de gedeelde rechtsbescherming. De nationale rechter heeft ook de functie van rechter van de Unie. De nationale rechter werkt dan ook samen met het Hof van Justitie, met wederzijds respect voor de zelfstandige rol, functie en verantwoordelijkheid voor het geheel.

Wat houdt gedeelde democratie in?

Het is algemeen geaccepteerd dat de lidstaten en de Unie rechtsregels, rechtsbegrippen, leerstukken, bestuurlijke instanties, bestuurlijke regels, bestuurlijke functies, mandaten en bevoegdheden delen. Het is vaak echter moeilijk te accepteren dat er tussen de Unie en de lidstaten ook sprake zou zijn van een gedeelde democratie.

Wat een goede democratie kenmerkt, is niet expliciet vastgelegd in rechtsregels. Het recht kan bijvoorbeeld niet afdwingen dat de mensen ook in werkelijkheid vertegenwoordigd worden door degenen die zij kiezen. Hiervoor is er onder meer een systeem van politieke partijen nodig die er in slaagt uitdrukking te geven aan de belangen, ideeën en stemmingen van het publiek. Een aantal democratische elementen van verantwoordelijkheid, wetgeving en vertegenwoordiging is daarentegen begripsmatig wel binnen het bereik van het (Europese) recht.

Het belangrijkste element van de democratische grondslag van de Unie in de lidstaten is dat van de bestuurlijke verantwoordelijkheid van ministers en regeringsleiders voor hun handelen in de Raad of de Europese Raad tegenover hun eigen parlement of hun burgers (zie artikel 10 lid 2 VEU). Ministers en staatshoofden kunnen op hun optreden in Brussel worden aangesproken in het nationale parlement. Het komt echter eigenlijk nooit voor dat een EU-besluit aanleiding is voor een vertrouwenskwestie in het nationale parlement. Een minister kan immers makkelijk zeggen dat hij gedwongen werd om mee te doen of is overstemd wanneer er een besluit is genomen waar het parlement het niet mee eens is. Door de plicht tot loyale medewerking van artikel 4 lid 3 VEU moet de richtlijn dan evengoed worden omgezet in nationale wetgeving. Het nationale parlement kan hiermee dus voor het blok worden gezet.

Met de verschillende verdragswijzigingen hebben de parlementen weer een grotere positie verworven in het besluitvormingsproces in Brussel. Zo heeft het Nederlandse parlement een recht van instemming bedongen wanneer het gaat om Raadbesluiten die betrekking hebben op de derde pijler en hebben ze sinds het Verdrag van Lissabon een instemmingsrecht bij bepaalde besluiten die niet gedekt zijn door een instemmingsrecht van het Europees Parlement.

Het meest problematische element zijn de oprichtingsverdragen en toetredingsverdragen. Dit soort verdragen zijn besluiten van de lidstaten gezamenlijk. Zij zijn samen de primaire wetgever of de grondwetgever van de Unie. Deze primaire wetgever is feitelijk een van de belangrijkste organen van de Unie, ook al staat hij niet op de lijst van instellingen. Hoe de democratie van deze primaire wetgeving is verzekerd, is mede terug te vinden in de artikelen 48 en 49 VEU en in de nationale grondwettelijke procedures van de lidstaten.

Stampvragen

• Noem drie voorbeelden van gedeeld bestuur.

• Wat is een belangrijk element van de democratische grondslag van de Unie in de lidstaten?

• Welk element is hierin problematisch?

Een van de belangrijkste onderwerpen is het gedeelde gezag tussen de lidstaten en de Unie. Er is niet alleen gedeeld gezag in het recht, maar ook gedeeld bestuur en gedeelde democratie. De lidstaten van de Unie delen een Europese ‘eigen rechtsorde’ die ‘deel is van de nationale rechtsorde’. De lidstaten delen bestuurlijke functies met en binnen de instellingen in Brussel en delen zelfs tot op zekere hoogte hun democratie met de Unie.