Het bestuursorgaanbegrip

Wat zijn bestuursorganen?

Bestuursrecht is het recht dat de instrumenten waarmee het overheidsbestuur bestuurt regelt, alsmede de normen waaraan zij zich daarbij dient te houden en de mogelijkheden voor burgers om tegen het bestuur op te komen.

Alle personen of colleges die als ‘bestuursorgaan’ in de zin van art. 1:1 Awb gezien kunnen worden, zijn onderdeel van het overheidsbestuur, en dus vatbaar voor het bestuursrecht. Maar welke personen of colleges zijn dat dan precies? Het antwoord op die vraag kan ook in art. 1:1 Awb gevonden worden. Daar zien we meteen twee verschillende definities: een bestuursorgaan kan een zogenaamd a- of b-orgaan zijn.

De a-organen zijn organen van krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen, denk bijvoorbeeld aan ministers (orgaan van de staat) of burgemeesters (orgaan van de gemeente), zij worden gezien als 'de overheid'. B-organen zijn personen of colleges, die in beginsel geen onderdeel zijn van een publiekrechtelijk rechtspersoon, maar die toch publiekrechtelijke bevoegdheden hebben. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de garagehouder die krachtens de Wegenverkeerswet APK keuringen uitvoert bij auto's. Simpel gezegd: a-organen zijn áltijd bestuursorgaan, b-organen zijn dat alleen wanneer en voor zover ze een bepaalde openbare functie uitoefenen

Hoe bepaal je of sprake is van een a-bestuursorgaan?

Om te kunnen spreken van een a-bestuursorgaan, dienen er twee vragen positief beantwoord te worden: 1. Is er sprake van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon? 2. Is het betreffende college of persoon orgaan van die rechtspersoon? Dit roept weer drie nieuwe vragen op, namelijk 1. Wat is een rechtspersoon? 2. Wanneer is deze ‘krachtens publiekrecht ingesteld’? 3. Wanneer is een persoon of college orgaan van de rechtspersoon?

Wat is een rechtspersoon?

Het begrip 'rechtspersoon' is afkomstig uit het privaatrecht, maar er wordt daar verder geen definitie van de term gegeven. Het wordt gebruikt om groepen of collectiviteiten met een eigen vermogen te onderscheiden van 'natuurlijke personen' (mensen van vlees en bloed). Rechtspersonen kunnen net zoals natuurlijke personen deelnemen aan het maatschappelijk verkeer.

Wanneer is deze krachtens publiekrecht ingesteld?

Een rechtspersoon is krachtens publiekrecht ingesteld, wanneer de relevante instellingswet ze in het leven roept. Zie bijvoorbeeld art. 17 van de Advocatenwet, die stelt dat de Nederlandse Orde van Advocaten rechtspersoon is. Om te bepalen of er sprake is van een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld, dient dus telkens de toepasselijke wet bekeken te worden.

Wanneer is sprake van een 'orgaan'?

Het begrip 'orgaan' wordt niet gedefinieerd in 1:1 Awb. Boek 2 BW stelt dat van belang is of een persoon of college een 'voldoende zelfstandige positie' binnen de rechtspersoon bezit, wat achterhaalt kan worden door de relevante wet te bekijken, waarin een specifieke formulering of een taakomschrijving staat.

Wat is het verschil tussen organisatiewetten en instellingswetten?

De belangrijkste publiekrechtelijke rechtspersonen (Staat, provincies, gemeenten, waterschappen) staan in art. 2:1 BW. Zij zijn al sinds mensenheugenis onderdeel van de Nederlandse rechtsorde, en behoeven dan ook niet hun eigen wet waarin ze tot leven geroepen worden. Het is echter wel van belang dat ook bij die rechtspersonen helder is welke personen of colleges gezien kunnen worden als organen, en welke taken deze verschilllende organen hebben. Vandaar ook dat elk van deze rechtspersonen haar eigen organisatiewet heeft: de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet.

De andere, in lid 2 van art. 2:1 BW opgesomde lichamen kunnen alleen in het leven worden geroepen in een formele wet; een zogenaamde instellingswet. Een goed voorbeeld is de Politiewet. Daarin staat in art. 26 onder andere dat de korpschef belast is met de leiding en het beheer van de politie. Dit takenpakket geeft de korpschef een 'voldoende zelfstandige positie' om hem als orgaan van het politiekorps te zien.

Wanneer is sprake van een B-orgaan?

Naast de hierboven omschreven a-organen, zijn er ook nog andere personen en colleges (vaak organen van privaatrechtelijke rechtspersonen) die bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend, vaak minder verstrekkende bevoegdheden dan de a-organen bezitten. Deze organen zijn slechts bestuursorgaan voor zover ze 'met enig openbaar gezag bekleed zijn' oftewel voor zover ze de hun toegekende bevoegdheden uitoefenen.

Wanneer is sprake van 'enig openbaar gezag'?

Openbaar gezag wordt in de wetsgeschiedenis omschreven als 'het eenzijdig kunnen bepalen van de rechtspositie van rechtssubjecten'. Kort gezegd betekent dit dat een persoon of college als b-bestuursorgaan wordt gezien wanneer hij een publiekrechtelijke rechtshandeling (besluit in de zin van art. 1:3 Awb) neemt.

Denk bijvoorbeeld weer aan de eerder genoemde garagehouder die APK keuringen uitvoert krachtens art. 83 WVW. Het keuren heeft directe rechtsgevolgen voor de auto-eigenaar, waardoor het als een publiekrechtelijke rechtshandeling gezien kan worden, en de garagehouder als een b-bestuursorgaan.

Publieke taak voldoende voor openbaar gezag?

In de jurisprudentie was er voorheen het probleem met privaatrechtelijke organisaties die, zonder specifieke publiekrechtelijke bevoegdheden daartoe, ingeschakeld worden voor bijvoorbeeld het verdelen van uitkeringen. Deze organisaties kunnen dus niet gezien worden als bestuursorgaan, waardoor tegen hun beslissingen geen beroep bij de bestuursrechter gedaan kan worden, omdat ze niet als besluiten in de zin van art. 1:3 Awb gekwalificeerd kunnen worden.

Daarom is het 'publieketaakcriterium' ontwikkeld is, welke inhoudt dat 'openbaar gezag' aangenomen wordt indien een organisatie een overheidstaak, bekostigd met overheidsgeld, uitvoert, zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag is. Dit leverde echter weer vragen op omtrent hoe groot het aandeel van de overheid in de kosten diende te zijn voor aan het criterium voldaan was. Vandaar dat de Advocaat-Generaal in de zaak van de ABRvS op 23 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2260) in zijn conclusieeen criterium heeft geformuleerd. Er dient gekeken te worden naar de financiële en inhoudelijke banden tussen de overheid en de organisaties; de 'echte' overheid dient te 'bepalen en betalen'. De inhoudelijke criteria zouden gesteld moeten worden door a-bestuursorganen, en tevens zou de financiering voor twee derde of meer door hun moeten geschieden.

Uitgezonderde organen

Een aantal personen of colleges voldoet aan de criteria van a-bestuursorganen, terwijl het met het oog op de scheiding van de machten juist niet de bedoeling is dat zij als bestuursorgaan aangemerkt wordt (denk aan de wetgevende macht en rechters). Ze zijn immers orgaan van de Staat, een krachtens publiekrecht ingesteld rechtspersoon, dus een a-bestuursorgaan. Daarom zijn er een aantal leden aan art. 1:1 Awb toegevoegd om te voorkomen dat dit gebeurt. Zo noemt lid 2 een aantal organen, personen en colleges die nimmer als bestuursorgaan aangemerkt kunnen worden. Lid 3 zorgt er vervolgens voor dat ambtenaren die bij die organen werkbaar zijn, nog wel naar de bestuursrechter kunnen als een besluit of handeling van het orgaan rechtsgevolgen heeft voor de ambtenaar.

Het vierde lid ten slotte, verzekerd organen van publiekrechtelijke rechtspersonen ervan dat eventuele vermogensrechtelijke gevolgen van handelingen niet aan dat orgaan zelf worden toegerekend, maar aan de rechtspersoon waarvan zij een orgaan is.