Hoofdstuk 1: De uitdaging van effectieve openbare organisatie en management

Tijdens het publiceren van dit boek is de president van Amerika in discussie met zijn politieke tegenstanders over de beslaglegging van federalistische fondsen. De hele situatie en de gebeurtenissen daarbij horend schetsen een goed beeld van een belangrijk kenmerk van openbare organisaties en de mensen die daarbij betrokken zijn. Deze mensen worden zwaar beïnvloed door de ontwikkelingen binnen de politieke context waarin zij werken, zelfs wanneer een werknemer geen direct contact heeft met een verkozen ambtenaar.

Hiernaast worden in het nieuws en professionele publicaties elke dag voorbeelden van hetzelfde soort weergegeven, waarin dezelfde punten naar voren komen. Overheidsorganisaties, in dit boek ook wel openbare organisaties genoemd, leveren belangrijke diensten en ontslagfuncties die veel mensen als onmisbaar beschouwen. Bij onvoldoende organisatie en management van deze functies ontstaan er problemen voor de burgers. De organisatie en haar mensen werken direct of indirect in ‘het web van politiek’.

Richting verbeterd begrip en management van openbare organisaties

Het patroon van reorganisatie en hervorming binnen organisaties laat vooral zien dat regeringsautoriteiten vervangen worden door meer particuliere activiteit of dat de regeringswerkwijze meer richting een particulier zakenbedrijf gaat. Deze sceptische houding ten opzichte van de overheid geeft aan dat er duidelijke verschillen zijn tussen organisaties die door de regering of door een particulier bestuurd worden.

Het dilemma dat in dit hoofdstuk verder wordt besproken, echter, is dat er naast de zorgen over de werkwijze van openbare organisaties ook het besef is dat juist deze organisaties een onmisbare rol spelen in de maatschappij. Hun effectiviteit moet dus behouden en verbeterd worden.

Algemeen management en openbaar management

Dit boek gaat te werk aan de hand van literatuur over organisaties en hun management en recensies over openbare organisaties. Deze twee groepen onderzoek en gedachten zijn aan elkaar gerelateerd, maar staat ook op zichzelf. Geïnteresseerden in openbaar management krijgen te maken met een grote uitdaging bij het integreren van deze twee velden. Eerst moeten de kenmerken van de verschillende velden duidelijk gemaakt worden.

Organisatorisch gedrag, organisatie theorie en management

Onderzoek naar organisatorisch gedrag vindt zijn oorsprong vooral bij de industriële en sociale psychologie. De onderzoekers richten zich daar vooral op individueel- en groepsgedrag in organisaties, waarbij motivatie, werktevredenheid, leiderschap, groepsdynamieken en de houdingen en gedrag van de leden van de organisatie worden bestudeerd. De organisatie theorie is juist gebaseerd op sociologie en focust op onderwerpen waar de organisatie als geheel wordt gezien, zoals doelen en effectiviteit, strategie en besluitvorming, verandering en vernieuwing, en structuur en ontwerp. Zowel organisatie theorie als organisatorisch gedrag staan genoteerd in elk noemenswaardig programma voor bedrijfsadministratie, omdat het als relevant voor het management wordt gezien.

De term management wordt in veel verschillende vormen gebruikt. Hoewel veel elementen een belangrijke rol spelen in effectief management (financiën, informatiesystemen, inventaris, aankopen, productie processen, e.a.), concentreert dit boek zich op organisatorisch gedrag en theorie (de analyse van leiding, organiseren, motiveren, plannen en strategieën maken, effectiviteit evalueren en communiceren).

Een sterke traditie, hierna de ‘generieke traditie’ genoemd, doortrekt de organisatie theorie, organisatorisch gedrag en algemeen management. Veel theorieën en inzichten zijn samengenomen om algemene kennis te verzamelen over organisaties en management. Management onderzoekers werken vaak samen met openbare organisaties en ze gebruiken dezelfde concepten en technieken als die van particuliere bedrijven.

Openbare administratie, economie en politieke wetenschap

Hoewel de ‘generieke traditie’ veel waardevolle inzichten geeft, bestaat er ook een lichaam van kennis specifiek voor openbare organisaties en management. Er is veel literatuur en kennis over openbare administratie. Zowel economen als politieke wetenschappers houden zich hier mee bezig en vaak wordt openbare bureaucratie heel anders afgebeeld dan particuliere bedrijven. Vanaf 1970s vroegen schrijvers om een betere integratie tussen literatuur over het generieke management en over openbare bureaucratie. Noch de literatuur van de politieke wetenschap noch die van de economen besteedde zoveel aandacht aan intern management (structuur voor de organisatie ontwerpen, werknemers motiveren en leiden, interne communicatie en teamwork ontwikkelen) als de organisatie theorie en de literatuur over algemeen management.

Kwesties in opleiding en onderzoek

Zorgen over de opleiding van mensen voor openbaar management leidden in 1960s tot afstudeerprogramma’s in openbare administratie (MPA). Deze MPA programma’s werden vergeleken met de reeds bestaande master in bedrijfsadministratie (MBA). Daarnaast ontstond de vraag hoe openbaar management verschilt van bedrijfsmanagement. Er werd geklaagd dat er te weinig onderzoek en theorie, en te weinig casusbeschrijvingen waren, die direct gingen over het uitvoeren van actief, effectief openbaar management.

Nutteloos openbaar management?

Terugkerende klachten over de uitvoering van openbaar management vergroot ook de interesse op dit gebied. Sterke bureaucratieën, vooral van de regering, hebben een doordringende invloed op onze levens. Het is een grote uitdaging om te verzekeren dat ze zowel effectief werken en door democratische processen door ons te controleren zijn. Sommige schrijvers vinden dat veel openbare managers niet genoeg tijd en aandacht besteden aan de interne bestuurszaken. Door de korte bestuursperiode, die zowel gekozen als aangewezen ambtenaren hebben, de hoge politieke druk van buitenaf en hun amateurisme zijn ze vooral bezig met het doorvoeren van openbaar beleid.

Nuttig openbaar management

In tegenstelling tot de kritische blik op overheidsinstanties, beweren andere schrijvers juist dat openbare bureaucratieën beter presteren dan veelal gedacht wordt. Veel van hen wijzen op het uitstekende optreden van veel overheidsorganisaties en de moeite om te bewijzen dat de particuliere sector beter presteert. Als reactie hierop is er vanaf 1990s steeds meer literatuur verschenen over het effectieve leiderschap, management en de organisatorische uitvoeringen van regeringsinstanties.

De uitdaging van vervolgde aandacht en analyse

De kwesties die beschreven zijn in de vorige secties geven aan hoe complex de Amerikaanse politieke en economische systemen zijn. Deze systemen hebben de administratieve tak van de regering altijd onder tegenstrijdige druk gezet over wie de controle heeft, hoe deze uit te voeren en welke waardes domineren. In het debat over de prestatie van de openbare bureaucratie en of de openbare sector een uniek of algemeen management hanteert, zijn beide kanten op een bepaalde manier waar. De voorbeelden die in latere hoofdstukken gegeven worden, laten het belang van zowel unieke als algemene aspecten voor management zien. Er zijn onderzoekers, beoefenaars, ambtenaars en burgers nodig om de kennis te ontwikkelen over wanneer, waar, hoe en wie er betrokken zijn bij deze processen.

Organisaties: Een definitie en een conceptueel kader

Het is inmiddels handig om de betekenis van basisconcepten over organisaties uit te leggen en om een kader te ontwikkelen als leidraad voor de voortgezette analyse in de verdere hoofdstukken (zie figuur 1.2 op blz. 12 uit het boek). Schrijvers over organisatie theorie en management hebben lang gediscussieerd hoe ‘organisatie’ het best gedefinieerd kan worden, zonder veel eenstemmigheid. Voor dit boek wordt de volgende definitie gebruikt, waarin de verschillende elementen (uit figuur 1.2) zijn verwerkt:

Een organisatie is een groep mensen die samenwerkt om een doel te bereiken, waarvoor bronnen uit de omgeving worden gebruikt. Deze bronnen worden veranderd door taken te volbrengen en technologieën toe te passen om zo effectieve uitvoering van hun doelen te behalen. Activiteiten worden georganiseerd, waarbij leiderschap processen komen kijken, die ontwikkeling van strategieën door leiders sturen. Structuren zijn de relatief stabiele, waarneembare taken en verdelingen van verantwoordelijkheid binnen de organisatie. Structuren zoals regels, voorschriften en hiërarchieën van verantwoordelijkheid helpen bij de coördinatie. Processen zijn minder waarneembare en meer dynamische activiteiten, die ook een grote rol spelen in de reactie op de te verrichten coördinatie. Binnen deze structuren en processen reageren groepen en individuen op de prikkels die ze aangeboden krijgen.

Dit perspectief op organisaties en het kader lijken heel algemeen en onomstreden, maar er zitten wel degelijk beperkingen aan die besproken dienen te worden. Toch laat het duidelijk de onderwerpen zien die in de komende hoofdstukken behandeld gaan worden en geeft hun belang weer als componenten van een effectieve organisatie. Leiders, managers en deelnemers in organisaties moeten een gevoel ontwikkelen van wat het betekent om dingen effectief te regelen en daarbij helpt dit kader.

De bestaande literatuur over organisaties en management schenken niet genoeg aandacht aan kenmerkende eigenschappen van organisaties en managers uit de openbare sector. Dit boek voegt onderzoek en gedachten over de openbare sector samen met meer algemene theorieën en onderzoek.

Hoofdstuk 2: De studie van organisaties begrijpen: een historische recensie

Vooral in de afgelopen twee eeuwen is er steeds meer onderzoek gedaan en literatuur verschenen over grote, complexe organisaties. Dit hoofdstuk geeft de grote ontwikkelingen in onderzoek, theorie en denkwijze over organisaties en hun management weer. Er zijn verschillende redenen waarom dit boek begint met een overzicht van bestaande kennis. Het laat het algemene beeld zien, wat in het vorige hoofdstuk besproken is, waarin naar voren komt dat er niet veel onderscheid wordt gemaakt tussen particuliere en openbare sectoren. Dit geeft mogelijkheid tot het onderzoeken van de kwestie of openbare organisaties wel als afzonderlijke categorie kunnen worden behandeld.

Managers moeten op de hoogte zijn van de historische ontwikkelingen op dit gebied en dit overzicht geeft de belangrijke rol van theorie en de mening van experts weer. Theorieën en experts hebben hun nadruk verschoven van organisaties met zeer hoge bureaucratie naar meer flexibele, ‘organische’ organisaties. Dit laat zien dat theorieën geen onpraktische, abstracte begrippen zijn, maar kaders van ideeën die vaak een grote rol spelen bij het uitvoeren van management.

De metafoor van het systeem

Het figuur en de bijbehorende definitie van organisatie in hoofdstuk 1 laten impliciet een groot thema zien binnen de grote ontwikkelingen van de afgelopen eeuw: hoe het veld is verschoven van klassieke visies die één vorm van organisatie en management benadrukten naar meer recente benaderingen die dit concept juist verwerpen en de variatie aan organisatorische vormen, die effectief kunnen zijn onder verschillende omstandigheden, benadrukken.

Deze trend in organisatorische theorieën komt voort uit de algemene systeem theorie, die stelt dat er van naturen verschillende typen systemen zijn welke veel met elkaar gemeen hebben. Een systeem is een lopend proces dat bepaalde invoeren verandert in uitkomsten, die op hun beurt de volgende invoeren voor het systeem weer beïnvloeden. De definitie uit hoofdstuk 1 laat zien dat een organisatie als een systeem kan worden gezien, met daarin subsystemen (communicatie- of productiesysteem). De uitkomst leidt tot ‘feedback’, die weer zorgt voor beïnvloeding van nieuwe invoer.

Ook wordt er binnen organisatorische theorieën recent onderscheid gemaakt tussen gesloten en open of adaptieve systemen. Een gesloten systeem is er een waarbij de interne processen onveranderd blijven ongeacht de veranderingen in de omgeving (met als voorbeeld een thermostaat). Mensen zouden gezien kunnen worden als een open systeem, omdat ons gedrag constant aangepast wordt aan de omgeving wanneer het systeem niet geprogrammeerd is voor de veranderde omgeving.

Klassieke benaderingen van het begrijpen van organisaties

De eerste klassieke theorieën benadrukten stabiele en duidelijk gedefinieerde structuren en processen. Hierbij werd er vanuit gegaan dat organisatorische doelen altijd duidelijk waren en het hoofddoel van de managers was om de meest efficiënte, te herhalen procedures te ontwikkelen. Dit wordt ook wel gezien als de ‘één beste manier’ aanpak om organisaties te benaderen.

Frederick Taylor en wetenschappelijk management

In 1990 werd in een cartoon in de New Yorker het begrip ‘tijd-en-beweging studie’ gebruikt, met het idee dat het een algemeen bekende term was. Deze techniek werd bekend door de wetenschappelijke management school. Frederick Taylor (1919) was een grote naam binnen deze school en wordt vaak beschreven als de pionier van management analyses. Hiermee bedoelde hij de systematische analyse van ‘elke kleine handeling’ in taken die uitgevoerd moesten worden. De rol van het management hierin was om gedetailleerde informatie te verzamelen over werkprocessen, deze te analyseren en daaruit regels en richtlijnen te ontwikkelen om de benodigde taken zo efficiënt mogelijk uit te laten voeren. Werknemers dienden geselecteerd en getraind te worden om zich deze procedures eigen te maken om een maximale uitkomst te krijgen.

Zijn procedures worden vandaag de dag nog steeds gebruikt en stuurden de tijd-en-beweging studies. Deze studies bestonden uit het meten en analyseren van de plaatsing van gereedschap en machines in relatie tot de werker en de bewegingen en tijd die de werker kwijt zou zijn om deze te gebruiken. Het doel was om de meest efficiënte fysieke lay-out voor het uitvoeren van een specifieke taak te creëren.

Taylor’s aanpak kreeg in latere jaren kritiek voor zijn schijnbare onmenselijkheid en zijn onderschatting van zowel de psychologische als de sociale invloeden op de moraal en productiviteit van de werker. Zelf vond Taylor dat de werkers er alleen maar belang bij hadden en dat hij ze via deze weg wilde aanmoedigen zonder dat daar druk van een baas bij hoefde te komen kijken. Toch benadrukte Taylor salaris als primaire beloning voor werk, waarbij in zijn gemaakte processen de werkers soms als hersenloze componenten in het mechanische proces gezien werden. Ondanks dit alles is de waarde van zijn werk niet te ontkennen.

Max Weber: Bureaucratie als een ideaal construct

De geschriften van Max Weber waren ook van invloed op een gerelateerde maar afzonderlijke manier. Hij wordt vaak beschreven als de stichter van de organisatorische sociologie; de analyse van complexe organisaties. Zijn onderzoek naar bureaucratie als sociaal fenomeen zorgden voor de meest invloedbare analyses. Recentelijk vermenigvuldigt het aantal organisaties met formeel verdeelde autoriteit over verschillende bureaus. Weber onderzocht de bepalende kenmerken van de bureaucratische vorm van organisaties. Dit was een deel van de beweging richting meer legale en rationele vormen van autoriteit en weg autoriteit gebaseerd op traditie en charisma.

De bureaucratische vorm was bijzonder in zijn specificatie van autoriteiten en verplichtingen in de vorm van regels en wetten:

1) Vaste, officieel gerechtelijke gebieden zijn door middel van regel vastgelegd. Deze regels bepalen de benodigde, nauwgezette activiteiten en de autoriteit om verplichtingen na te laten komen.

2) Er is een hiërarchische structuur van autoriteit.

3) De administratieve posities vereisen vaak een expert training.

4) Het management van subgroepen volgen relatief stabiele en uitputtende regels.

5) Een positie in het management staat voor een fulltime baan.

Weber zag deze bureaucratische organisatie vorm als technisch voordeel vergeleken met administratieve systemen die meer als bijbaan gelden en die verkregen zijn door geboorterecht of vriendjespolitiek. Volgens Weber leidde bureaucratie tot precisie, snelheid, helderheid, consistentie en kostenvermindering. Ook zorgde dit voor objectieve uitvoering van taken, waarbij alle cliënten op dezelfde manier werden geholpen, zonder voorkeur. Hoewel Weber zelf ook bezorgd was dat de bureaucratische routines persoonlijke vrijheid in de weg konden staan, bleef hij trouw aan zijn mening dat bureaucratie een wenselijke organisatievorm is.

De school voor administratief management: Principes van administratie

In het begin van de 20^e eeuw begon een aantal schrijvers de eerste management theorieën te ontwikkelen, die een grote reeks administratieve functies omvatten, en nu vallen onder het kopje ‘management’. Hun doel was om managers te leiden bij functies als planning, organiseren, toezicht houden, controleren en het delegeren van autoriteit. Deze groep werd bekend als de school voor administratief management. De leden vonden dat er één geschikte manier van organisatie was, namelijk met hun principes. In ‘Aantekeningen bij de Organisatie Theorie’ (1937) besprak Gulick twee fundamentele functies van management: het verdelen van werk en de coördinatie van werk. Bij het verdelen van werk waren duidelijk beschreven specialisaties erg belangrijk, want deze zorgden er volgens hem voor dat vaardigheden gekoppeld werden aan taken. De enige aantekening die hij hierbij maakte, was dat een specialisatie niet zo nader bepaald mag zijn dat het geen volle werkdag meer vult.

Zodra het werk passend verdeeld is, wordt het coördineren van het werk onvermijdelijk. Volgens Gulick zijn er drie principes die coördinatie via de organisatie sturen:

1) De spanne van controle (aantal ondergeschikten die aan één toezichthouder rapporteren) moet smal gehouden worden. Effectieve supervisie werkt niet wanneer de toezichthouder zijn aandacht over teveel ondergeschikten moet verdelen.

2) Het principe van één meester; elke ondergeschikte moet enkel één ‘baas’ hebben.

3) Technische efficiëntie via het homogeniteitsprincipe; taken moeten gegroepeerd worden op basis van hun homogeniteit.

Mooney (1930) liet in ‘Het Schaal Principe’ zien dat een organisatie als een schaal moet worden gezien, een serie van ingedeelde stappen, in termen van autoriteit en daarbij horende verantwoordelijkheden. Verschillende deelprincipes vielen hieronder:

1) Leiderschap; een superieure coördinerende autoriteit aan de top moet zichzelf door de hele schaal-ketting heen presenteren.

2) Delegatie; het afvaardigen van autoriteit van hogere niveaus naar lagere niveaus zorgt voor goed leiderschap.

3) Functionele definitie; elke persoon krijgt een specifieke taak toegeschreven.

De historische bijdrage van alle bovengenoemde schrijvers is niet te ontkennen. De invloed van de school voor administratief management op het hervormen van regeringsinstanties kan gezien worden als de meest significante, directe invloed op praktische zaken binnen de overheid. De context waarin de administratieve theorieën zijn ontstaan moet genoemd worden. De progressieve hervormbeweging van eerder die eeuw is gerelateerd aan deze theorieën.

Reacties, kritiek en nieuwe ontwikkelingen

De ontwikkelingen in het opkomende veld van de industriële psychologie zorgen voor scherpe reacties tegen de bestaande ideeën van Taylor over wetenschappelijk management en de principes van de administratieve managementschool. Bij onderzoek naar gedrag en psychologie werd meer gekeken naar de relaties tussen factoren als moeheid, monotoon werk, en werkproductiviteit.

De Hawthorne Studie: De ontdekking van mensen op de werkvloer

De meeste organisatietheoristen zien de reeks Hawthorne Studies als baanbrekende voorbeelden van de invloed van sociale en psychologische factoren op werkgedrag. Voorbeelden van deze invloeden zijn iemands werkgroep ervaringen, een gevoel van belang van het werk, en aandacht en bezorgdheid vanuit de supervisors. Een experiment naar de fysieke condities van de werkplek zorgde voor een verbetering van de sociale situatie in de werkplek, die invloed had op de hoge output. Uit een ander onderzoek bleek dat er onderscheid wordt gemaakt tussen de formele organisatie (zoals deze beschreven wordt in tabellen en regels), en de informele organisatie (hoe iemand zichzelf voelt binnen de organisatie).

Chester Barnard en Herbert Simon: Het aanleiding-bijdrage evenwicht en de beperkingen van rationaliteit

Nog meer onderzoek heeft bijgedragen aan de verplaatsing van de onderzoeksrichting van de administratieve management school af. Deze bijdragen waren een toevoeging aan de aandacht van onderzoekers op de organisatorische processen (vooral besluitvorming), mensen, omgevingen, leiderschap, en doelen en waarden. Barnard’s definitie van een organisatie: “een systeem van bewust gecoördineerde activiteiten of krachten van twee of meer personen”, laat het duidelijke verschil zien in perspectief met de klassieke theoristen. Naast geld, fysieke en sociale factoren, noemde Barnard ook macht, aanzien, idealen vervullen, deelname aan effectieve of nuttige organisaties als invloeden. Via communicatie en overtuiging moet de leidinggevende de subjectieve waarden van werknemers beïnvloeden. Vergeleken met andere schrijvers uit zijn tijd, gaf Barnard een meer begrijpelijke analyse van de organisatie als een werkend systeem.

Simon ging meer direct tegen de administratieve management school in dan Barnard deed; hij vond hun principes vaag en elkaar tegensprekend. Hij vergeleek ze met spreekwoorden, omdat hij ze zag als voorschrijvende algemeenheden. Simon wilde een meer systematisch onderzoek van de administratieve processen om concepten te ontwikkelen en hun relaties te onderzoeken. Hij benadrukte vooral het werkelijke gedrag in plaats van het beschrijven van formele principes, en breidde Barnard’s idee van een evenwicht van aanleidingen en contributies uit. Net zoals Barnard hield Simon zich bezig met de complexe processen van aanleiding en overtuiging en met abstracte invloeden als aanzien, macht, en belangeloze diensten. In plaats van de ‘economische mens’ uit economische theorieën (bedrijven en individuen zijn volkomen rationeel in het vergroten van voordeel en persoonlijke winst) zag Simon dat er binnen administratieve situaties vaak onzekerheden zijn. De ‘administratieve mens’ heeft cognitieve beperkingen binnen rationaliteit. Dit ontwerp van een besluitvormingsproces gaf een grote stap voorwaarts richting de huidige benaderingen.

Sociale psychologie, groepsdynamieken en menselijke relaties

Kurt Lewin ontwikkelde in de 1930s veldtheorie waarbij menselijk handelen werd gezien als functie van zowel individuele karaktertrekken als de condities die invloed hebben op een bepaald moment. Dit verschilde erg van de prominente benadering uit die tijd van de Freudiaanse psychologie, die vooral onbewuste motieven en vroegere ervaringen benadrukte. Lewin bestudeerde macht, communicatie, invloed, en samenhang binnen groepen, waaruit hij afleidde dat groepen en individuen een ‘quasi-stilstaand evenwicht’ hebben in hun houdingen en gedrag. Dit resulteert uit zowel krachten die voor als krachten die tegen verandering zijn. Lewin gebruikte als een van de eerste experimentele methoden (zoals het gebruik van een controlegroep) bij de analyse van menselijk gedrag. Dit heeft de ontwikkeling van de experimentele sociale psychologie in gang gezet. Ook leidde Lewin’s invloed tot een tegenstrijdige trend in groepsdynamica. Na zijn dood ontstond er een tweede groep binnen de sectie die nadruk legde op industriële toepassingen en training in groepsprocessen.

De school voor menselijke relaties

De psycholoog Abraham Maslow ontwikkelde een theorie van menselijke behoeften, die een van de meest invloedrijke theorieën werd. Hij beweerde dat menselijke behoeften binnen een reeks grotere categorieën vallen in een “hiërarchie van werkzaamheid”. Eerst bepalen de behoeften uit de laagste categorie het gedrag van iemand, tot het voldoende vervuld is, daarna worden de behoeften uit de volgende categorie dominant, etc. McGregor is door zowel Lewin als Maslow beïnvloed bij zijn conceptie van “Theorie X” en “Theorie Y”. De management werkzaamheden werden gestuurd door het oogpunt van menselijk gedrag dat het label Theorie X kreeg. Theorie Y staat voor het idee dat werknemers compleet in staat zijn tot zelfsturing en zelfmotivatie. Deze laatste theorie verwerpt de klassieke benadering van organisatie. Gezonde individuen wensen relatieve onafhankelijkheid, activiteit en het gebruik van hun vaardigheden, in plaats van de klassieke principes die stellen dat nauwe controlespanne, een duidelijke bestuur keten, eenheid in richting, en een nauwe specialisatie gewenst zijn. De kritiek hierop baseerde zich voornamelijk op één dimensie van organisaties (de menselijke dimensie) zonder rekening te houden met andere aspecten. De meest schadelijke kritiek stelde dat er te weinig empirische onderbouwing was van de theorie. Echter, vaak werd er overdreven en weinig rekening gehouden met de tijd waarin het onderzoek werd gedaan en de theorie werd opgesteld.

Open-systeem benaderingen en de noodmaatregelen theorie

Door kritiek op de menselijke relaties benadering, meer aandacht aan theorieën over algemene systemen, en nieuwe onderzoeksuitkomsten is er een meer uitgebreide kijk op organisaties gekomen. Onderzoek wees uit dat organisaties succesvol verschillende vormen aannemen onder verschillende omstandigheden en noodmaatregelen. Rond het midden van de 20^e eeuw werd er gekeken naar de relatie tussen technische factoren en sociale dimensies op de werkvloer. Er werd gevonden dat technische veranderingen in werkprocessen ook de sociale relaties binnen de werkgroep veranderden. Er bleef benadrukt dat organisaties doorlopende systemen zijn die proberen een evenwicht te bewaren in reactie op verstoringen, waar ook steun voor gevonden is in onderzoek. Organisaties werden vaak vergeleken met systeembenaderingen; waarbij verschillende subsystemen ook van toepassing leken te zijn op organisaties. Een ander belangrijk onderzoeksproject legde de nadruk op het milieu van de organisatie als een bepalende factor voor een effectieve structuur. Bedrijven die succesvol functioneerden in onzekere, complexe en veranderende milieus hadden meer gedifferentieerde interne structuren. Perrow (1973) stelde twee basisdimensies voor de concepten van technologie: de voorspelbaarheid van de taak (het aantal tegengekomen uitzonderingen en variaties) en de analyseerbaarheid van de problemen (in hoeverre een helder programma gebruikt kan worden om een probleem op te lossen). In de jaren 60s en 70s is er een stijging gekomen in empirisch onderzoek naar organisaties, die de benaderingen testten en uitbreidden. De kritiek op de noodmaatregelen theorie kwam voort uit de vraag hoe de sleutelconcepten gedefinieerd werden en hoe ze gemeten konden worden. De afgelopen twee eeuwen is er veel organisatorisch onderzoek gedaan en is het veld in nieuwe richtingen verschoven, die vooral uitbreidingen zijn op het open-systemen en de noodmaatregelen theorieën. De grote trend gaat steeds meer richting Totale Kwaliteit Management programma’s.

Hoofdstuk 3: Wat kenmerkend is voor openbare organisaties

Openbaar versus particulier: Een gevaarlijk onderscheid?

De algemene traditie in de organisatie theorie

Een voorname intellectuele traditie versterkt het algemene beeld van organisaties; de nadruk moet liggen op de overeenkomsten tussen organisaties om generaliseerbare kennis te ontwikkelen, waarbij onderscheid tussen openbaar/particulier en commercieel/niet-commercieel moet worden vermeden. Dit zorgt namelijk voor te eenvoudige, misleidende en verwarrende ideeën over de theorie. Binnen verschillende theorieën (genoemd in hoofdstuk 2) wordt benadrukt dat de ideeën zowel toepasbaar zijn op openbare als particuliere organisaties. Herbert Simon (1946) beschrijft in meerdere van zijn werken dat openbare, particuliere en niet-commerciële organisaties gelijk zijn op basisdimensies (zoals de capaciteit van een leider om werknemers te belonen). Er wordt dus gesteld dat het onderscheiden van openbare organisaties relatief onbelangrijk is. Toch, wordt bij titels van onderzoek op dit terrein de algemene traditie overeind gehouden.

Bevindingen uit onderzoek

Naast de mening van theoristen is er ook uit onderzoek gebleken dat een organisatie bureaucratisch wordt door zijn grootte en niet omdat het van de overheid is. Deze studies hebben weinig bewijs geleverd voor een strakke verdeling tussen openbaar en particulier. Dit is niet gek, gezien het feit dat de taken en functies van een organisatie meer kenmerkend zijn dan de status die ze hebben (openbaar vs. particulier). Ook factoren als leiderschap hebben invloed op motivatie en werktevredenheid van de werknemer, meer dan de status van de organisatie.

Het vervagen van grenzen van de sectoren

Openbare en particuliere sectoren overlappen met elkaar en zijn aan elkaar gerelateerd op verschillende manieren, waardoor de grenzen vervagen:

• Gemengde, tussenliggende en hybride vormen

Veel organisaties zijn eigendom van de overheid, maar houden zich bezig met bedrijfsfuncties en ze regelen hun eigen inkomsten, waardoor ze meer onafhankelijk zijn dan overheidsinstanties. Deze hybride overeenkomsten bestaan uit grote financiële bronnen (zoals leningen), die vooral zijn gegroeid tijdens de financiële crisis. Aan de andere kant zijn er ook veel niet-commerciële (3^e sector) organisaties, die juist taken uitvoeren gelijk aan de taken van overheidsinstanties.

Deze sector heeft vaak geen winstindicatie en jaagt sociale dienst missies na, onder contract bij de overheid.

• Functionele analogieën: dezelfde dingen doen

Klaarblijkelijk worden veel dezelfde functies uitgevoerd door mensen en organisaties binnen de openbare en particuliere sector.

• Complexe onderlinge relaties

De overheid koopt veel producten en diensten van niet-overheidsorganisaties. Ook regelt de overheid gezondheidszorg en andere diensten voor de particuliere organisaties door middel van contracten, subsidies, etc. Deze verwevingen zorgen voor vage grenzen van het eind en begin van overheid en particuliere sector.

• Analogieën van sociale rollen en contexten

De overheid gebruikt wetten, regels en fiscale politiek om particuliere organisaties te beïnvloeden, waardoor ze aan vereisten moeten voldoen en zich op een bepaalde manier moeten gedragen. Ze worden dus deel van de overheid, want ook al werken ze onafhankelijk, toch beïnvloeden ze de levenskwaliteit van het land en het openbaar belang.

Het belang van het vermijden van te ver vereenvoudigen

Theorieën, onderzoek en de realiteit laten de ontoereikendheid zien van eenvoudige inzichten in de verschillen tussen openbare en particuliere organisaties. Vanwege alle bovengenoemde redenen is het onmogelijk om duidelijke grenslijnen aan te geven tussen deze twee sectoren en misleidend om te eenvoudige onderscheidingen te maken.

Openbare organisaties: Een belangrijk onderscheid

Als er geen echt verschil is tussen openbare en particuliere organisaties, kunnen dan alle industriële bedrijven genationaliseerd, of alle overheidsinstanties particulier gemaakt worden? Zulke vragen maken duidelijk dat er enkele belangrijke verschillen zijn in de administratie van beide organisatievormen.

Het doel van openbare organisaties

• Politiek en markten

Twee fundamentele alternatieven voor het controleren van politieke economieën zijn: politieke hiërarchieën en economische markten. Een Polyarchy is een politiek ingestelde hiërarchie die economische activiteiten sturen. Deze polyarchy vaart op politieke autoriteit, die als nuttige en goedkope vorm van sociale controle kan dienen. Markten hebben het voordeel dat ze werken door middel van vrijwillige uitwisselingen. Zij dienen te produceren wat de klanten willen, wat voor veel vrijheid en flexibiliteit zorgt. Echter, ze hebben een beperkte capaciteit om met problemen om te gaan waarbij overheidsacties vereist zijn. Enkele voorbeelden hiervan zijn: a) de overheid vraagt om belastingen, om te voorkomen dat mensen vrij profiteren van iets waar anderen voor betaald hebben, b) vaak schieten mensen tekort in kennis om slimme keuzes te kunnen maken, waarbij de overheid kan helpen. Toch wordt er nog bekritiseerd of de overheid geen taken uitvoert, die net zo goed (of zelfs efficiënter) door particuliere organisaties zelf geregeld kunnen worden.

• Politieke motieven voor de overheid

Een puur economische redenatie negeert de vele politieke en sociale rechtvaardigingen voor de overheid. Deze zorgt voor diensten die gerechtvaardigd zijn op basis van algemene sociale waarden, het openbaar belang en de politieke eisen van groepen.

Het concept van openbare waarden

Bij de ontwikkeling van het concept wordt meer gefocust op politieke en institutionele processen waardoor openbare waarden geïdentificeerd worden.

• Moore: Openbare waarde ontwikkelen

Hij beschreef openbaarde waarden door de verschillen tussen openbare en particuliere productieprocessen te beschrijven en de omstandigheden die openbare productie rechtvaardigen. Deze waarde bestaat uit wat overheidsactiviteiten produceren, waarbij rekening wordt gehouden met de efficiëntie en effectiviteit waarmee de openbare output geproduceerd is. Zijn conceptie kan dus een ‘openbaar goedgekeurde productie’ genoemd worden. De openbare waarde neemt toe wanneer de uitkomsten met meer efficiëntie en effectiviteit geproduceerd zijn.

• Het Accenture openbare sector waarde model

In dit model wordt een soortgelijk perspectief gevonden. Ook hierbij worden publieke waarden niet expliciet gedefinieerd. Volgens de schrijvers ontstaat publieke waarde uit de productie van uitkomsten van overheidsactiviteiten, die worden overwogen samen met de kosten-effectiviteit van het produceren hiervan.

• Bozeman’s openbare waarden en openbaar belang

Het concept van ‘openbare waarde mislukking’ concentreert zich op de fouten van de openbare en particuliere sectoren om publieke kernwaarden te vervullen (i.p.v. op marktefficiëntie). In een meer recent boek definieert Bozeman publieke waarden als volgt: ze geven normatieve overeenstemming over (a) rechten, voordelen en bevoegdheden, (b) verplichtingen van burgers tot de gemeenschap, staat en de ander, en (c) de principes waarop de overheid en het beleid gebaseerd is. Zowel dit perspectief als dat van Moore benadrukken de voorkeuren van de burgers op verschillende manieren. De verschillen zitten hem in de mate van nadruk en expliciete versus impliciete expressie.

Openbare waarden identificeren

De overweging van publieke waarden als psychologische en sociale constructen, die onafhankelijk zijn van productieprocessen, voor uitkomsten, die de publieke waarden beïnvloeden, heeft een belangrijke beperking. De verschillende waarden zijn divers, veelvoudig en soms tegenstrijdig. Er is nog geen compacte, definitieve lijst met publieke waarden, waardoor de discussie over openbare dienst motivatie (PSM) belemmert wordt.

De betekenis en oorsprong van openbare organisaties en openbaar management

Er bestaan ook verschillende ideeën over het openbare domein binnen de samenleving. Het woord ‘openbaar’ komt van het Latijnse woord voor ‘mensen’ en staat voor ‘betrekking hebbend op mensen van een gemeenschap, natie of staat’. Het woord ‘particulier’ komt uit het Latijn voor ‘afgezonderd van overheid als een persoonlijke zaak’. Het verschil tussen beide begrippen heeft te maken met 3 grote factoren: beïnvloedde belangen, toegang tot bronnen of informatie, en agentschap (of een persoon/organisatie zich als een individu of voor de samenleving gedraagt).

- Benaderingen tot de definities van openbare organisaties en openbare managers

De dimensies waarop de verschillende concepten (openbaar en particulier) gebaseerd zijn zorgen voor de definitie van openbare organisaties, die meestal onvoldoende zijn gebleken. De meeste organisaties, inclusief zakelijke bedrijven, hebben op een manier invloed op het openbaar belang.

- Instanties en ondernemingen als punten op een continuüm

Ruim een halve eeuw geleden (1953) werd een complex continuüm beschreven van typen organisaties, van ondernemingen (voornamelijk door de markt gecontroleerd) tot instanties (openbaar of overheidseigendom) (zie figuur 3.1 op blz. 71 uit het boek). Door de moeite om doelen te specificeren en meten, proberen ambtenaren instanties te controleren door strakke procedures in plaats van met evaluaties van producten en diensten.

- Eigendom en financiering

De plek van een organisatie op het continuüm hangt van tenminste twee grote elementen af: eigendom (is het van de overheid of van een particulier?) en financiering (komen de fondsen van overheidsbronnen of particuliere bronnen?). Uit deze twee elementen komen vier categorieën voort (zie figuur 3.2 op blz. 72 uit het boek).

- Economische autoriteit, openbare autoriteit, en ‘openbaarheid’

Alle organisaties hebben een bepaald gehalte van ‘openbaarheid’, omdat ze een mate van politieke invloed en externe overheidscontrole ondervinden. Economische controle groeit naarmate eigenaren en managers meer controle hebben over het gebruik van hun inkomsten. Politieke autoriteit wordt gegeven door elementen uit het politieke systeem en zorgt dat organisaties op basis hiervan kunnen handelen en bindende besluiten kunnen maken. Particuliere bedrijven hebben hier over het algemeen vrij weinig van. De mate van openbaarheid hangt af van de combinatie van deze twee elementen (zie figuur 3.3 op blz. 74 uit het boek).

Problemen en benaderingen in openbaar-particulier vergelijkingen

Veel factoren zoals grootte, taak of functie, en industrie kenmerken kunnen een organisatie meer beïnvloeden dan de status die het heeft. Onderzoek moet aantonen dat deze alternatieve factoren niet de analyse naar de verschillen tussen openbare organisaties en andere typen verwarren. Veel leidinggevenden en managers die in zowel openbare als particuliere instanties hebben gewerkt, hebben empatische overtuigingen over de duidelijke verschillen tussen beide, echter, ze zijn vooral toepasbaar op management niveau. Op lagere niveaus verdwijnen deze verschillen meer. Vaak worden openbare versus particuliere vervulling van bepaalde diensten binnen de functiecategorie vergeleken (ziekenhuizen, scholen, etc. vergelijken).

Algemene beweringen over openbare organisaties en openbaar management

In tegenstelling tot particuliere organisaties verkopen openbare organisaties doorgaans hun uitkomsten niet op de economische markt. Door grotere beperkingen van bovenaf en meer uiteenlopende doelen hebben managers van openbare organisaties minder autonomie en flexibiliteit bij besluitvorming dan hun wederhelft van een particuliere organisatie. Sommige onderzoeken tonen aan dat de persoonlijkheidskenmerken, waarden, behoeften en werk-gerelateerde houdingen van openbare werknemers verschillen van die van werknemers uit de particuliere sector.

Hoofdstuk 4: De omgeving van openbare organisaties analyseren

Het historische overzicht in hoofdstuk 2 maakt duidelijk waarom de organisatorische omgeving een van de belangrijkste concepten is geworden in onderzoek naar management en organisaties. Juist bij openbare organisaties is dit van belang, omdat deze meer openstaan dan andere voor bepaalde typen omgevingsdruk. Nu wordt er veel aandacht aan de omgeving besteed, maar is er geen exacte wetenschap van hoe deze het beste bestudeerd kan worden. Het is soms moeilijk aan te geven waar een omgeving begint en eindigt. Daarbij komt dat leden van een organisatie de omgeving bepalen of sturen. Organisaties kunnen hun omgeving net zoveel vormen als dat ze erop reageren. Door deze complicaties rondom het concept van de ‘omgeving van een organisatie’ wordt het weinig gebruikt in onderzoek.

Algemene dimensies van organisatorische omgevingen

Om door deze complexiteit heen te werken worden clusters van condities gebruikt, zoals:

- technologische condities; het algemene niveau van kennis en kundigheid

- legale condities; wetten, regels, legale procedures, rechtbankbesluiten

- politieke condities; kenmerken van de politieke processen en instituten in een samenleving

- economische condities; niveaus van voorspoed, inflatie, belang en belastingwaarden

- demografische condities; kenmerken van de populatie

- ecologische condities; kenmerken van de fysieke omgeving

- culturele condities; dominante waarden, houdingen, geloven, sociale gewoonten

Een andere veel gebruikte manier om de omgeving te analyseren is door een lijst met specifieke kenmerken van de organisatieomgeving samen te stellen (zoals concurrenten, klanten, leveranciers, etc.).

Onderzoek naar variaties in omgevingen

Uit onderzoek is gebleken dat omgevingsinvloeden een cruciale rol spelen in institutionaliseringsprocessen van organisaties. De behoefte van een organisatie aan externe steun en de constante uitwisseling met uitwendige entiteiten kunnen de primaire waarden en doelen sterk beïnvloeden. Mechanische bedrijven hadden een heldere autoriteit hiërarchie, terwijl meer organische bedrijven hier minder nadruk op legde en meer deed aan zijdelingse communicatie en netwerken. Ook geldt, hoe stabieler een bedrijf, hoe meer het bestand is tegen relatief traditionele, hiërarchische structuren. Daarnaast krijgen verschillende sub-eenheden van deze bedrijven te maken met verschillende omgevingen.

Een algemene conclusie uit onderzoek luidt: een organisatie moet structuren aannemen die net zo complex zijn als de omgeving waar ze mee te maken krijgen. In meer complexe en onstabiele omgevingen moeten succesvolle organisaties organisch en gedecentraliseerd zijn, ingedeeld zijn in veel afdelingen met eigen processen om te dealen met grenzen van de organisatie en de relatie met de omgeving.

Er zijn concepten uit de mogelijkheid-theorie verder ontwikkeld tot zorgvuldig ontworpen omgevingsdimensies, zoals: capaciteit, homogeniteit/heterogeniteit, (in)stabiliteit, concentratie-verspreiding, domein overeenstemming/verdeeldheid, en turbulentie (zie exhibit 4.2 op blz. 93 voor kenmerkende voorbeelden).

Recente trends in onderzoek naar organisatorische omgevingen

Populatie ecologen bestuderen de ontwikkeling van populaties van organisaties binnen een bepaalde nis. Sommige van deze ecologen verwerpen het idee van de mogelijkheid-theorie, waarbij organisaties als rationele en snelle aanpassers worden gezien. Zij denken dat de omgeving meer de organisatorische populatie selecteert (door variatie, selectie en behoud). In 1999 werd dit perspectief uitgebreid door te stellen dat alle drie deze processen zowel vanuit interne als externe bronnen op organisaties kunnen inwerken. Hiernaast analyseren bron-afhankelijke theorieën hoe organisatiemanagers belangrijke bronnen van hun omgeving (zoals geld, mensen, en technische kennis) proberen te behouden. Theorieën over transactiekosten onderzoeken de besluiten van managers om benodigde goederen aan te schaffen van buitenaf (ten opzichte van het produceren binnen de organisatie).

Studies naar institutionaliseringsprocessen bouwen verder op het werk van Selnick (1966) waar gekeken wordt hoe bepaalde waarden, structuren, en procedures geïnstitutionaliseerd worden (ruim geaccepteerd worden als de juiste manier van dingen doen) binnen en tussen organisaties. Om de verscheidenheid in concepten van institutionalisering aan te pakken hebben onderzoekers twee typen processen bepaald die leiden tot ‘isomorfisme’ : organisaties en andere instituties worden gelijksoortig of identiek aan elkaar in vorm. Normatief isomorfisme komt van de naleving van professionele en morele normen, en mimetisch isomorfisme vindt plaats door imitatie op basis van vooraanstaande ordes of cultureel gesteunde geloven.

De politieke en institutionele omgevingen van openbare organisaties

Het werk over organisatorische omgevingen geeft een aantal inzichten die ook toepasbaar zijn op openbare organisaties. De meest recente perspectieven brengen ook de overheid in beeld, al dan niet met zeer algemene concepten.

Grote componenten en dimensies

Vanuit verschillende hoeken worden organisatorische omgevingen beschreven op een manier gelijk aan het conceptuele raamwerk zoals in exhibit 4.3 (blz. 99 uit het boek) staat weergegeven.

Algemene instituten en waarden van de politieke economie

Openbare agentschappen worden beschreven als organisaties die eigendom zijn van en gefinancierd worden door de overheid. Ze handelen onder politieke autoriteit en zonder een economische markt voor hun uitkomsten. Het politieke systeem van een land en zijn tradities, instituties en waarden beïnvloeden sterk de uitoefening van deze politieke autoriteit. Er zijn invloeden van algemene waarden en institutionele overeenkomsten op de openbare autoriteit, maar ook andersom.

Grondwettelijke bepalingen

De grondwet legt beperkingen op de overheid en garandeert bepaalde rechten aan burgers. Sommige van deze bepalingen vormen grote implicaties voor uitvoeringen van openbare organisaties. Zo zorgen ook de democratische verkiezingen binnen het politieke systeem voor gevolgen. In het federale systeem van de grondwet staat ook dat de autoriteit en macht binnen de overheid verdeeld moeten zijn, wat ook voor invloeden binnen openbare organisaties leidt.

Competentie waarden

Openbare organisaties moeten werken onder de druk dat ze competent moeten presteren, waarbij efficiëntie-eisen van alle kanten komen. Dit komt niet alleen vanuit de overheid, maar ook van media, doelgroepen, en burgers.

Efficiëntie betekent dat er voor de laagste kosten steeds producten of diensten moeten worden geleverd met constante kwaliteit. Soms wordt een bepaald element van het politieke systeem strenger gehandhaafd dan andere, waardoor verschillende autoriteiten op verschillende criteria de nadruk leggen. Dit kan conflicten voor openbare managers vergroten.

Responsiviteit waarden

Het responsiviteitscriterium botst vaak met die van competentie, omdat openbare managers en organisaties verantwoordelijk worden gehouden door autoriteiten en doelen en door de wet in het algemeen. Openbare organisaties moeten ontvankelijk zijn voor de wensen van het publiek en voor de doelen van de overheid. Een criterium dat hieraan verwant is, is representativiteit, wat staat voor de manier waarop ambtenaren mensen moeten vertegenwoordigen en de bureaucratie van de overheid moeten laten aansluiten op de behoeften van de mensen. Al deze criteria voegen toe aan de complexe set van doelen en waarden waaraan openbare managers en organisaties moeten voldoen en waar balans in gevonden moet worden.

Hoofdstuk 5: De invloed van politieke macht en openbaar beleid

Relaties van macht en invloed zijn zelden simpel, in één richting of compleet helder. Alle analyses van openbare organisaties laten deze complexiteit wel zien. Openbare bureaucratieën worden vaak gekenmerkt als zijnde los van de controle van hun politieke meesters. Een mythe hierover is dat deze bureaucratieën zonder reden en tegen iedereens betere oordeel in bestaan of alleen voor het egoïstische belang van de bureaucraten zelf. Ook wordt er vaak een tegengesteld inzicht benadrukt; namelijk dat de uitgebreide beperkingen op openbare managers zorgen dat zij geen autoriteit meer hebben om hun werk te kunnen doen en ze professioneel gefrustreerd raken. Bewijs heeft recentelijk aan getoond dat de bureaucratische macht het beste beschreven kan worden als een dynamische mix van beide condities.

Openbare organisaties en het publiek

Openbare organisaties hebben steun nodig van massa publiek (brede, verscheiden populaties) en vooral van aandachtig publiek (meer georganiseerde groepen die interesse hebben in de instantie).

Openbare mening en massa publiek

Er zijn twee typen meningen van het massapubliek: de houding ten opzichte van de overheid in het algemeen en de houding richting bepaald beleid en instanties. Een algemeen gevoel van een negatieve publieksmening over de openbare bureaucratie heeft significante effecten op de moraal en het werkgedrag van werknemers van de overheid, de structuur van de overheid en het functioneren van de grote federale instanties.

Ambivalentie en paradoxen in de openbare mening

Vaak heeft het publiek ambivalente gevoelens over de overheidsinstanties; ze willen bijvoorbeeld minder belasting betalen, maar willen niet dat er bezuinigt wordt op de meeste diensten vanuit de overheid. Dit laat de invloed zien van het publieke gevoel op openbaar management.

Openbare mening en agentschappen, beleid en ambtenaren

Het algemene niveau van openbare steun voor een bepaald instantie programma beïnvloedt de kundigheid van de instantie om een basis van politieke steun te behouden.
 

De macht van media: vanzelfsprekend en mysterieus

Het belang van de openbare mening versterkt de macht van nieuwsmedia. Nauwkeurige mediatoetsing speelt een onvervangbare rol in het bestuur. Nieuwsverslaggevers nemen vaak een erg tegengesteld standpunt, waardoor de dekking van het nieuws over de overheid vaak erg negatief lijkt. Gevallen waarbij ongewenste pers een persoon, programma of instantie schaadt zorgen ervoor dat aandacht voor mediadekking deel is van de taken van de overheid. Deze zichtbare macht van de media heeft mysterieuze kwaliteiten. Zo wordt gediscussieerd over de invloed van media op stempatronen en wordt er gesteld dat journalisten een gedeelde mening vormen van wat nieuws is, waarbij een versie van het nieuws naar voren komt wat door verschillende nieuwsorganisaties is ‘samengesteld’. De aandacht van media kan ook variëren; sommige instanties krijgen meer aandacht dan andere. Openbare ambtenaren weten dat de media-aandacht onvoorspelbaar kan verschuiven.

Doelgroepen, cliënten en bevolkingsgroepen

De steun van georganiseerde groepen bepaalt ook het politieke welzijn van openbare instanties. Speciale-doelen politiek stelt het gevaar van een systeem dat te gefragmenteerd wordt in eigen-doel groepen, waardoor het bestand wordt tegen centrale coördinatie en niet meer te managen valt. Toch weten openbare managers ook dat doelgroep activiteiten een belangrijke rol spelen in het huidige systeem en de overheid belangrijke informatie verschaffen. Vooral de goedgeorganiseerde, samenhangende groepen die sterk betrokken zijn bij de instantie en zijn programma’s kunnen versterkend werken.

Wetgevende lichamen

Formele autoriteit

Wetgevende lichamen hebben substantiële formele macht:

- macht over het geld; ze voorzien in het benodigde geld, geven de laatste goedkeuring over het budget en bekostigen nieuwe initiatieven.

- wetgeving; overheidsinstanties zijn vaak gevormd uit wetgeving, vooral op federaal en staat niveau. Deze dicteert de missies en taken van de instanties en keurt de activiteiten goed.

- toezicht; wetgevende lichamen verzorgen vaak hoorzittingen, audits, en onderzoeken naar de activiteiten van instanties. Op deze manier kan het overzicht worden bewaard.

- commissies; bepaalde wetgevende commissies overzien bepaalde instanties.

Informele invloed

Wetgevende invloeden kunnen ook relatief informeel zijn, in plaats van via wetten. Deze informele acties zijn vaak niet noodzakelijk goedgekeurd en kunnen soms ongepast zijn. Ze laten zien welke invloed wetgeving heeft op bureaucratie en waarom wetgevers hun allianties en invloeden met de bureaucratie proberen te verdedigen.

Beperkingen op de wetgevende macht

Recent bewijs stelt dat hoewel wetgevende invloed een moeilijk onderwerp is, het duidelijk is dat wetgevende lichamen significante invloed uitoefenen op instanties.

De hoofd-leidinggevende

Zowel presidenten, gouverneurs en burgemeesters strijden binnen de wetgevende tak voor de sterkste politieke invloed op instanties. Echter, de invloedpatronen zijn complex en dynamisch.

Aanwijzingen

Chef-leidinggevenden wijzen vaak hoofden van uitvoerende instanties aan, die vaak zorgen voor een verandering in acties en output van de instanties in de richting waar de chef de voorkeur aan geeft.

Bureaus van uitvoerende medewerkers

Vanwege de spreiding van bureaus van de president, gouverneurs en burgemeesters door een land kunnen chef-leidinggevenden verschillende bronnen gebruiken die hun invloed kan versterken.

Budget autoriteit

Vaak vallen bureaus die over financiën gaan onder de medewerkers van de burgemeesters en gouverneurs, waardoor de hoofd-leidinggevenden significante mogelijke invloed hebben op openbaar beleid en openbare instanties.

Beleidsinitiatieven en uitvoerende opdrachten

Hoofd-leidinggevenden hebben bepaalde formele machten om instanties te vertellen wat ze moeten doen door richtlijnen en uitvoeropdrachten. Ook kunnen ze instanties bespoedigen in het ontwikkelen van programma’s en beleid, die de leidinggevende dan weer steunt door budget-processen.

De rechtbanken

Sommige experts noemen de rechtbanken de sterkste uiteindelijke check op de macht van de bureaucratie, terwijl anderen vinden dat de macht van de bureaucratie de rechtbanken overheerst. Door bevelen kunnen rechtbanken bepaalde acties van instanties afdwingen of tegenhouden. Onderzoek heeft de positie versterkt van de sterke invloed die rechtbanken hebben op de werking van instanties.

Andere overheidsinstanties als overzicht houders, bondgenoten en concurrenten

Openbare organisaties werken samen en vechten met elkaar op hetzelfde moment. De deelnemers aan deze ‘strijd’ bestaan uit alle verschillende niveaus van overheid, de verschillende instanties, en bepaalde toezichthoudende lichamen die zich bezighouden met persoonlijke administratie, budget, en centrale aankoop.

Percepties van openbare managers op het politieke milieu

Uit onderzoeken is gebleken dat de verschillende aspecten van de politieke context door verschillende niveaus anders worden waargenomen. Zo zien managers van staatsinstanties de wetgevers als meest invloedrijk, met de gouverneur op de tweede plaats, terwijl lokale managers juist de burgemeester als invloedrijkste zien. De managers van beide niveaus beoordelen doelgroepen als veel minder invloedrijk dan wetgevers en leidinggevenden, maar zien ze wel als waardevolle bijdragers aan besluitvorming.

Het openbare beleidsproces

Veel arena’s, betrokken partijen, niveaus en instrumenten

Overheidsactiviteit bevat op alle niveaus een verscheidenheid aan functies en beleidsdomeinen. Deze activiteiten worden op staat en lokale niveaus soms beschreven als dienstverlening in plaats van openbaar beleid. Veel overheidsprogramma’s leven van subsidies, aanwinsten en contracten met niet-overheidsorganisaties. Daarnaast worden nog een aantal andere ‘gereedschappen’ gebruikt voor overheidsacties.
 

Beleid subsystemen

Binnen het complexe openbare beleid systeem zijn een reeks subsystemen van werking, die verschillende gebieden van beleid behandelen. Deze domeinen zouden gedomineerd worden door ‘ijzeren triangels’ (een verbond tussen congrescommissies, administratieve instanties, en doelgroepen), die de grote beleidsgebieden controleren. Dit zorgt ervoor dat lijnen van aansprakelijkheid lastig worden en dat openbare managers verantwoordelijk worden voor activiteiten waar ze indirect controle op hebben. Op sommige gebieden is de privatisering juist zo vergevorderd dat de overheid ‘hol’ is geworden, met particuliere aannemers die bijna alle autoriteit en activiteit overnemen.

Het proces van agenda-maken en de agenda prullenbak

Er is door onderzoekers bestudeerd hoe bepaalde zaken zichtbaarheid hebben verworven op de openbare agenda, terwijl andere buiten de aandacht van het publiek vallen. Dit proces volgt het ‘vuilnisbakmodel’ van besluitvorming, waarbij besluitvorming in organisaties veel minder systematisch en rationeel is dan gewoonlijk wordt gedacht.

Netwerken en samenwerking in openbaar management en het openbare beleidsproces

In de afgelopen decennia is netwerken meer op de voorgrond getreden, waar een verscheidenheid aan ontwikkelingen aan bijgedragen hebben.

- Wat is een netwerk?; het wordt gedefinieerd als “structuur van afhankelijkheid waarbij meerdere (delen van) organisaties betrokken zijn, waar de units formeel geen ondergeschikte zijn aan de anderen binnen de grotere hiërarchie”. Voor managers betekent een netwerk dat de lijnen van aansprakelijkheid en autoriteit losser zijn en er meer vertrouwd moet worden op vertrouwen en samenwerking.

- De aard van netwerken; netwerken van verschillende organisaties voorzien in diensten, waarbij elke organisatie voorziet in een type dienst of een deel van het pakket. Er moet binnen netwerken niet gekeken worden naar de effectiviteit van de individuele organisaties, maar van het netwerk als geheel. Bij alle netwerken is samenhang essentieel, die gebaseerd moet zijn op vertrouwen en wederzijds respect, en overeenstemming rondom een bepaald doel.

- Bestuur en effectiviteit van een netwerk; netwerk-effectiviteit is het behalen van positieve uitkomsten op netwerk-niveau, die niet behaald kunnen worden door onafhankelijk handelende, individuele organisatiedeelnemers.

- Leiderschap, netwerken en organisatorische effectiviteit; uit onderzoeken is gebleken dat er positieve relaties bestaan tussen netwerk-gedrag en proactief management, organisatorisch optreden, tijd in een netwerk en winsten voor de organisatie.

- Negatieve netwerken?; binnen netwerken zijn actoren afhankelijk van elkaar, wat voor moeilijkheden kan leiden door institutionele blokkades, cognitieve verschillen en andere interactiedynamieken.

Samenwerking in openbaar management

Netwerken bevatten steeds meer samenwerking tussen verschillende actoren en organisaties. Organisaties van alle types gaan veel vaker mee in coöperatieve en samenwerkende afspraken, dan concurrerend en het-zelf-doen.

- Wat is samenwerking?; er worden in principe vijf elementen van samenwerking genoemd: (1) toestemmen om samen te werken, (2) plannen, (3) voortgang boeken, (4) prestatie verbeteren, en (5) verdelen en mobiliseren van bronnen. Ook is samenwerking een multidimensionaal, variabel construct bestaande uit vijf sleuteldimensies: bestuur en administratie (beide structureel van natura), wederkerigheid en normen (beide vallen onder sociaal kapitaal) en organisatorische autonomie.

- Verschillende vormen van samenwerking; holle samenwerking (waarbij samenwerking contracten betrokken zijn), medium samenwerking (waarbij capaciteit bouwen betrokken is), en diepe samenwerking (waarbij samenleving bouwen betrokken is).

- Samenwerking en gerelateerde concepten; beleidsnetwerken en samenwerkend bestuur zijn soortgelijk, maar bij de laatste wordt meer nadruk gelegd op formele strategieën om besluitvormingsprocessen te ontwikkelen.

Hoofdstuk 6: Organisatorische doelen en effectiviteit

Organisaties zijn doel-gestuurde entiteiten met doelen, en het effectief behalen van die doelen beïnvloedt de kwaliteit van onze levens en zelfs onze overlevingskansen. Leidinggevenden en ambtenaren in de overheid, bedrijven, en niet-commerciële organisaties benadrukken doelen en effectiviteit op verschillende manieren.

Algemene organisatorische doelen

Een organisatorisch doel is een conditie die een organisatie probeert te bereiken. Officiële doelen zijn formele uitdrukkingen van algemene einddoelen, die de grote waarden en doelen van een organisatie voorstellen. Operationele doelen zijn de relatief specifieke en onmiddellijke einddoelen die een organisatie zoekt, weergegeven in eigenlijke werkzaamheden en procedures.

Doelen van openbare organisaties

Het debat over het onderscheid van openbare organisaties speelt ook een rol bij het begrijpen van doelen van deze organisaties. De complicaties rondom het concept van doelen stellen dat alle organisaties (inclusief bedrijven) vage, veelvoudige en relatief ontastbare doelen hebben. Sommige onderzoekers benadrukken het effect van de complexheid van doelen op openbare organisaties en hun management. Een onderzoeksresultaat heeft aangetoond dat openbare managers zwakkere ‘doel en actie’ competenties lieten zien. De ambiguïteit van doelen draagt ook bij aan de verzwakking van de autoriteit van topleiders in openbare organisaties, omdat ze geen prestaties kunnen leveren op basis van relatief heldere metingen.

Modellen voor het bereiken van organisatorische effectiviteit

De doel benadering

Organisaties kunnen meerdere doelen hebben die onderling met elkaar in botsing komen. Doelen kunnen ook op verschillende niveaus van generaliteit, in verschillende termijnen, en in verschillende tijdspannes worden gesteld (korte versus lange termijn). Het doel model, in simpele vorm, geeft een beeld weer van management als een rationeel, geordend proces.

De systeem-bron benadering

Hierbij wordt gefocust op wanneer een organisatie gewaardeerde bronnen kan verkrijgen uit de omgeving om zichzelf te voorzien. Het effectiviteit criterium wordt in een hiërarchie geplaatst, waarin de bekwaamheid van de organisatie om externe bronnen en mogelijkheden te gebruiken als het ultieme criterium.

Deelnemer-tevredenheid modellen

Een andere benadering houdt in dat deelnemers naar hun tevredenheid met de organisatie worden gevraagd. Het focust op de vragen of leden van een organisatie voelen dat hun behoeften vervuld worden of dat hun doelen gedeeld worden en ze werken om deze te bereiken.

Personeelszaken en interne-processen modellen

Interne processen benaderingen verwijzen naar factoren als interne communicatie, leiderschapsstijl, motivatie, interpersoonlijk vertrouwen, en andere wenselijke interne toestanden. Organisatorische effectiviteit zou bereikt worden wanneer een werknemer-gecentreerd leiderschap, communicatie, en controle processen verbeterd worden.

Het regeringsprestatie project (GPP)

Dit project is een voorbeeld van een intern proces toepassing. GPP evalueert vijf management systeem gebieden: management van financiën, personeelszaken, kapitaal, informatie technologie, en resultaten (voor een uitgebreid raamwerk, zie figuur 6.1 op blz. 161 in het boek).

Richting diverse, conflicterende criteria

Zodra meer complexe groepen criteria ingebouwd worden, wordt het duidelijk dat organisaties verschillende doelen nastreven en reageren op verschillende belangen, wat afwegingen opdringt. Door goed te scoren op een bepaald criterium, kan een organisatie het slechter doen op een ander criterium.

De concurrerende waarden benadering

Er is een raamwerk voor concurrerende waarden gemaakt door naar drie belangrijke dimensies te kijken: interne vs. externe focus, control vs. flexibility, relatieve concentratie op middelen of doelen. Uit dit raamwerk komen vier modellen van effectiviteit naar voren (zie figuur 6.2 op blz. 166 in het boek).

De gebalanceerde scorekaart

De gebalanceerde scorekaart is ontwikkeld om een nauwe focus op financiële maten te voorkomen in bedrijfsinspectie en controlesystemen. Een organisatie moet doelen, maten en initiatieven ontwikkelen voor vier perspectieven: het financiële perspectief, het gebruikersperspectief, het interne perspectief, en het leren en groeien perspectief. Er wordt nadruk gelegd op het stellen van doelen en het behalen van resultaten.

Effectiviteit in organisatorische netwerken

Zoals eerder genoemd is, veranderen de rollen van managers bij netwerken naar een meer op vertrouwen gebaseerde samenwerking in plaats van binnen de organisatiehiërarchie uitgevoerde programma’s. Er moet niet gefocust worden op een losse organisatie binnen een netwerk om de effectiviteit te bepalen, maar er moet gekeken worden naar het netwerk als een geheel.

Hoofdstuk 7: Doelen formuleren en bereiken (macht, besluitvorming en strategie)

Mensen hebben binnen organisaties verschillende maten van macht en autoriteit. Of ze er nou wel of niet over na willen denken, mensen moeten zich bezighouden met de machtsverdeling, omdat waardevolle doelen en patronen effectiviteit alleen bereikt kunnen worden met een zekere mate van macht. Ook zijn macht en autoriteit nodig om deel te nemen aan besluitvorming en het uitvoeren ervan.

Macht en politiek binnen organisaties

Externe macht en politiek beïnvloeden interne macht en politiek. De vele regels en controle opgelegd op openbare organisaties door externe autoriteiten en politieke actors verzwakken de autoriteit van managers van de openbare sector. Macht kan verkregen worden door een aantal factoren, zoals: sterke, goedgeorganiseerde kieskringen, kwalitatief leiderschap, organisatorische samenhang, en expertise.

Basissen van macht in organisaties

Er zijn verschillende basissen die macht tot stand brengen: beloningsmacht (toekennen of onthouden van beloningen), dwingende macht (bekwaamheid om krachtige actie te ondernemen tegen iemand), aanspreekpunt macht (macht over mensen die tegen je opkijken), deskundigheidsmacht (komt van de controle van kennis, informatie en vaardigheden), en gerechtvaardigde macht (wanneer anderen accepteren dat jij zegt de autoriteit hebt om hun te zeggen wat ze moeten doen).

Afhankelijkheid en strategische mogelijkheden

Afhankelijkheid staat voor hoeveel een persoon of groep op iemand anders moet steunen voor bronnen. Groepen en units die het dichtst bij sleutelbronnen staan, winnen daar ook macht mee (anderen zijn dan afhankelijk van hen). Dit betekent ook dat degene met geld meestal ook degene met macht is.

Macht op verschillende organisatorische niveaus

Er wordt onderscheid gemaakt in het verkrijgen van macht op verschillende niveaus en in verschillende units. Top managers kunnen op verschillende manieren macht uitoefenen, door hun formele positie, het beïnvloeden van verdelingen van bronnen, het controleren van contributies aan besluiten, en door gebruik te maken van hun centrale positie binnen het netwerk. Managers op lager niveau kunnen macht hebben door expert te zijn op sleuteltaken.

Bevoegdheid

Midden-managers hebben zo weinig macht dat ze niet effectief kunnen presteren volgens Kanter (1987). Hun werk wordt bepaald door veel regels en routines. Bevoegdheid is ontwikkeld tot een veel gebruikt concept en onderzoek heeft aangetoond dat het multidimensionaal is.

Macht tussen sub-units

Hier geldt een zelfde soort machtsverdeling als binnen organisaties. Een afdeling of bureau heeft meer macht wanneer er meer afhankelijk van is, het meer controle heeft over financiële bronnen en een grotere centrale positie tot belangrijke activiteiten heeft.

Macht krijgen en gebruiken

- verplaats naar een gebied waar veel onzekerheid is en speel de belangrijke rol in het managen daarvan

- vergroot de afhankelijkheid van anderen op jou zelf

- voorzie de organisatie van bronnen

- bouw coalities en netwerken met anderen door middel van vertrouwen en respect

- beïnvloedt de contributies aan besluitvormingsprocessen

- vergroot de legitimiteit en het aanzien van jouw positie

- wees agressief en assertief binnen de proporties

Besluitvorming in organisaties

Kwesties omtrent besluitvorming zijn sterk gerelateerd aan die over macht, want macht bepaalt wie er mag beslissen.

Rationele besluitvormingsmodellen

Binnen de sociale wetenschappen bevat een strikt rationeel besluitvormingsproces de volgende componenten:

1) alle relevante doelen zijn helder

2) de voorkeuren van de doelen zijn duidelijk, zodat ze gerangschikt kunnen worden

3) alle alternatieve middelen om doelen te behalen worden onderzocht

4) het meest efficiënte middel wordt gekozen om doelen te maximaliseren

- Rationele besluitvormingstechnieken in openbare organisaties

De condities van de openbare sector van verspreidde doelen, politieke belemmeringen, en zeer complexe programma’s bedelven de zeer gerationaliseerde processen, waardoor een puur rationeel besluit haast onmogelijk is.

- Aannames over rationaliteit en het gedrag van openbare managers en ambtenaren

Rationaliteit wordt bij de analyse van openbare organisaties gebruikt om het gedrag van de openbare managers en andere ambtenaren te interpreteren.

- De beperkingen van rationaliteit

Cognitieve beperkingen, onzekerheden, en tijdslimieten vallen onder de condities van begrensde rationaliteit.

- Mogelijkheid perspectieven over besluitvorming

Rationele besluitvormingsprocessen kunnen alleen gebruikt worden wanneer taken en de bewerkingscontext relatief stabiele, heldere en eenvoudige condities bieden. Wanneer deze condities meer complex en dynamisch worden, worden de procedures bedolven onder de stortvloed aan informatie en onzekere condities.

Oplopende besluitvormingsprocessen

Er wordt onderzocht of besluitvormingsprocessen van de overheid een oplopend patroon volgen, wat betekent dat er geconcentreerd wordt op verrijkingen van bestaande omstandigheden, or relatief beperkte veranderingen van bestaande condities. Het debat hierbij gaat vooral om de definitie van ‘verhoging’ (hoe groot moet een verandering zijn om groot te zijn?)

- Gemengd scannen

Besluitvormers proberen door middel van ‘gemengd scannen’ de punten te herkennen vanaf waar ze zich concentreren ofwel op bredere, lange termijn alternatieven ofwel op meer specifieke, oplopende perspectieven.

- Logische oplopendheid

Beslissingen met een lange-bereik strategie zetten een raamwerk voor oplopende stappen om bredere doelen te volbrengen. Het uitvoeren van deze prioriteiten bestaat echter uit beperkte, experimentele stappen.

- Een oploopmodel voor besluitvormingsprocessen binnen organisaties

Het model laat beslissingen zien als bevattend een aantal kleine, oplopende stappen door bepaalde algemene fases: identificatiefase (herkennen van het probleem en diagnosticeren door informatieverzameling), ontwikkelingsfase (een zoekproces dat alternatieven identificeert, en selectiefase (de oplossing wordt geëvalueerd en de organisatie maakt een formele verbintenis aan de beslissing). Dit proces verloopt zelden vlekkeloos, vaak wordt de besluitvorming onderbroken op een willekeurig punt in een willekeurige fase.

- Het vuilnisbak model

Besluitvorming komt voor wanneer de elementen hiervoor samenkomen op een gunstige manier voor het maken van een besluit; het juiste probleem komt op wanneer de juiste besluitvormingsdeelnemers ontvankelijk zijn voor een beschikbare oplossing, allemaal samenkomend in een keuzemogelijkheid. Het model benadrukt dat de bindingen tussen deze elementen meer tijdelijk zijn dan indirect.

Strategisch management

Voorschrijvende raamwerken voor strategisch management

Een model voor strategieën maken in de openbare sector bevat de sleuteldimensies ‘gedweeheid van het probleem’ en de ‘openbare steun’. Andere benaderingen benadrukken verschillende niveaus en kwesties: strategisch plannen systemen geven methodes voor het formuleren en uitvoeren van strategische beslissingen, belanghebbende management analyseert hoe belanghebbenden een organisatie evalueren en strategieën ontwikkelen om met andere belanghebbenden om te gaan, concurrentie analyse bekijkt grote krachten die werken op een industrie, strategische kwesties management focust op het identificeren van kwesties die belangrijk zijn voor het behalen van doelen, processtrategieën en strategisch onderhandelen behandelt de strategische besluitvorming als een zeer politiek proces.

De typologie van Miles en Snow

Deze typologie is gebaseerd op het idee dat managers strategieën proberen te formuleren die overeenstemmen met de externe omgeving waar hun organisatie mee te maken heeft. Er bestaan vier verschillende oriëntaties: prospector, verdediger, analyse maker, en reactor. Studies laten zien dat strategische oriëntatie varieert onder openbare organisaties.

Hoofdstuk 8: Organisatorische structuur, ontwerp, technologie, informatie technologie, en sociale media

De ontwikkeling van onderzoek op structuur

Politieke actors en overheidsbevoegdheden hebben invloed op de structuren van openbare instanties, door middel van wetgeving en politieke druk. In de jaren 80’s en 90’s van de vorige eeuw bewoog de literatuur meer in de richting van flexibele, organische structuren en weg van gebureaucratiseerde, mechanische structuren.

Structurele dimensies en invloeden

Onderzoekers die proberen heldere definities en maten te geven van organisatorische structuur komen verschillende belemmeringen tegen, zoals het objectief of subjectief meten van structurele kenmerken.

Dimensies van structuur

Onderzoekers gebruiken vaak de volgende dimensies om de structuur van een organisatie weer te geven:

-- centralisatie; de mate waarin macht en autoriteit zich concentreren rondom de hoogste niveaus van de organisatie

• formaliseren; de mate waarin de structuren en procedures van een organisatie formeel zijn vastgelegd in geschreven regels en voorschriften.

• rode tape; bestaat uit belastende administratieve regels en benodigdheden

• complexiteit; het aantal sub-units, niveaus, en specialisaties binnen een organisatie

Invloeden op structuur

Een aantal factoren hebben invloed op de organisatorische structuur:

- grootte; verschillende studies hebben aangetoond dat grotere organisaties meer structureel complex zijn dan kleinere, met meer niveaus, afdelingen en baan titels

- omgeving; zoals in hoofdstuk 4 is beschreven hebben de omgevingseffecten van de organisatie grote invloed hun structuren.

- technologie en taken; technologie wordt beschreven als de afhankelijkheid tussen werkers en units die het werk vereist. Organisaties zoals banken en verzekeringsbedrijven hebben bemiddelende technologieën. Routine technologieën bevatten weinig uitzonderingen en zijn voorzien van heldere stappen in reactie op alles wat kan gebeuren (het tegenovergestelde hiervan, niet-routine technologieën, bevatten juist veel uitzonderingen, die minder goed te analyseren zijn wanneer ze voorkomen). Tussen deze twee extremen in liggen ambacht technologie (af en toe uitzonderingen, maar geen makkelijke oplossingen wanneer ze voorkomen) en ingenieur technologieën (veel uitzonderingen, maar ook goed te analyseren oplossingen voor deze gevallen).

- informatie technologie; er wordt steeds meer geprobeerd om de invloed van informatie technologie (IT) op organisatorisch ontwerp te bepalen.

- strategische keuze; de strategische keuze van managers bepaalt ook de structuur.

Organisatorisch ontwerp

Ontwerp strategieën

Organisaties komen verschillende maten van onzekerheid tegen, afhankelijk van hoe veel extra informatie ze nodig hebben dan ze al bezitten. Wanneer de onzekerheid toeneemt, moet de organisatorische structuur meer informatie verwerken. Om deze activiteiten te coördineren is er een mix van verschillende manieren toepasbaar: hiërarchie van autoriteit, plannen en doelen, controlespanne. Vaak komen organisaties onder zulke hoge druk te staan dat deze basis manieren niet voldoen en moet er naar alternatieve oplossingen worden gezocht.

Mintzberg’s synthese

Mintzberg (1979) presenteerde een van de meest begrepen reviews, waarin hij een serie structurele alternatieven opsomde die managers kunnen najagen. Hij begon met het beschrijven van de grote componenten van organisaties. Ze bestaan uit een werkende kern (van leden die direct betrokken zijn bij het basiswerk van de organisatie), en een strategische top met de managementposities. De middellijn hiertussen bestaat uit de managers die via supervisie en uitvoering de top met de kern verbinden.

- Ontwerp parameters; organisaties maken structuren om het werk binnen en tussen de sub-units te verdelen en coördineren, door middel van het ontwerp van vier verschillende structurele categorieën: posities, superstructuren, zijdelingse verbanden (zoals; prestatie-controle systemen, actie-planning systemen, of samenwerkingsapparaten), en besluitvormingssystemen (bijv. verticaal (besluitvormingsautoriteit naar lagere niveaus brengen) of horizontaal (besluitvormingsautoriteit verdelen binnen de leden) decentraliseren).

- Typen organisatorische structuren; er bestaan volgens Mintzberg vijf typen structuren: (a) simpele structuren worden meestal overgenomen door nieuwe, klein instanties met sterke leiders en neigen naar verticalen en horizontale centralisatie en coördinatie, (b) machine bureaucratieën bevatten de prototypische bureaucratieën in de openbare en particuliere sectoren en bestaan vanuit simpele structuren die tot grotere nadruk op gestandaardiseerde werkprocessen leiden, (c) professionele bureaucratieën zijn simpele structuren met een sterke professionele component, met een beroep dat de werkende kern domineert door standaardisatie van vaardigheden, (d) in afdelingen opgesplitste vormen komen voort uit verder ontwikkelde machine bureaucratieën, omdat meer groei leidt tot economieën met product-georiënteerde sub-units, en (e) adhocratie heeft een zeer organische structuur met grote nadruk op vloeiende communicatie en flexibiliteit.

Grote ontwerp alternatieven

- functionele structuren; organiseren volgens grote functies, met schaaleconomieën binnen de functionele units, waarbij afdelingen zich focussen op hun functies en het vergroten van hun gespecialiseerde vaardigheden.

- product en hybride structuren; productstructuren hebben aparte afdelingen, die elk verantwoordelijk zijn voor de eigen productlijn, en hybride structuren hebben zowel grote productafdelingen, maar ook grote functionele units.

- matrix ontwerpen; deze vormen overschrijven opzettelijk de voorwaarden voor ‘één meester’ en heldere autoriteitsketens. Twee groepen leidinggevenden met gekruiste autoriteitslijnen.

- markt en klant-gefocuste ontwerpen; marktstructuren zijn georganiseerd op basis van oriëntatie op groepen klanten, markten, of industrieën, terwijl klant-gefocuste strategie waarbij minder vraag is naar grote-schaal productie en juist de waarde van kennis van marktsegmenten en klanten stijgt.

- geografische ontwerpen; benadrukt de geografische regio’s en gebieden, waarbij vaak een hybride of wereld-matrix structuur wordt toegepast.

- processtructuren; afdelingen zijn georganiseerd rondom processen, waarin teams zijn met een productontwikkelingsfocus en teams met een focus op klanten en groepen.

Organisatorische structuren in openbare organisaties

Openbare organisaties zouden verschillen van particuliere organisaties omdat er overheidstoezicht is en een afwezigheid van prestatie-indicatoren zoals verkoop en winst, waardoor ze regels en hiërarchie benadrukken. Ander bewijs stelt dat het verschil komt door een meer geconcentreerde autoriteit aan de top of buiten de organisatie. Ook het onderzoek naar ‘rode tape’ (administratieve regels en benodigdheden) steunt deze mening en zou gezien moeten worden als een concept dat verschilt van formalisatie. Al dit bewijs steunt de interpretatie dat hoe zwaarder de dosering van regels en voorschriften, dit meestal vanuit externe bronnen komt en niet van de bureaucraten binnen de instanties.

De macrostructuur van openbare organisaties

Structuren binnen een organisatie kunnen niet makkelijk gescheiden worden van de structuren buiten de organisatie die een belangrijkdeel van de overheid zijn. Waardoor de interne structuren dus deels de rechtsmachtige structuren van de overheid weerspiegelen.

Informatie technologie en openbare organisaties

De snelle opkomst van computer toepassingen, het internet, sociale media en andere vormen van informatie en communicatie technologie hebben grote gevolgen voor organisaties en hun management. Het begrip computer-geïntegreerde vervaardiging linkt de machinerie en het ontwerp van processen met computers aan elkaar. Hierdoor is de term ‘digitaal bedrijf’ groot geworden. Ook hebben deze ontwikkelingen invloed op besluitvormingsprocessen; grote databestanden worden opgeslagen op computers waar informatie uitgehaald kan worden. Tegenwoordig is dit allemaal verbeterd en is de opslagruimte groter, zodat computer-gebaseerde management informatiesystemen (MISs) steeds gewoner zijn geworden. Daarnaast zorgt het intranet (een netwerk binnen de organisatie waar alleen bepaalde organisatieleden toegang tot hebben) voor snelle en makkelijke uitwisseling van informatie tussen afdelingen.

Sociale media en openbaar management

Sociale media voegt nieuwe dimensies toe aan bestaande media. De term “Overheid 2.0” verwijst naar de werkgelegenheid van deze media in overheid en openbaar management. Individuen krijgen door de sociale media veel meer macht om zich te bemoeien, en van hun leiders te vragen om zich te bemoeien met twee-richting conversaties, en ze kunnen makkelijker hun meningen delen met anderen. Er is een drie-fasen raamwerk gemaakt om de processen van overheidsgebruik van sociale media te kunnen voorspellen en beschrijven: (1) experimenteren, nieuwe technologieën worden beschikbaar en moeten getest worden door ondernemers, (2) constructieve chaos die leidt tot orde vanuit chaos, voor een betere organisatie van de benadering van de organisatie tot sociale media, en (3) institutionalisering, de organisatie ontwikkelt een hoger niveau van uniformiteit en een algemene set van standaarden, regels en processen.

Hoofdstuk 9: Mensen in openbare organisaties begrijpen (motivatie en de motivatietheorie)

Motivatie en openbaar management

Vaak worden motivatie en werkhoudingen als interne organisatorische zaken behandeld, die beïnvloed worden door factoren als supervisie, loon, en de aard van het werk. Echter, vaak speelt de openbare sector omgeving ook een grote rol bij motivatie. De nadruk op menselijk kapitaal geeft de aanname weer dat mensen in een organisatie en hun vaardigheden en kennis de meest belangrijke goederen zijn van de organisatie, belangrijker dan andere vormen van kapitaal, zoals planten, machines en financiële goederen. Door mensen in de overheid de motiveren, en hun positieve werkhoudingen aan te moedigen, komen uitdagingen naar voren die verschillen van degene waar bedrijven en niet-commerciële organisaties mee te maken krijgen.

De context van motivatie in openbare organisaties

De voorgaande hoofdstukken suggereren dat er een unieke context is voor motivatie binnen openbare organisaties, die verbonden kunnen worden aan kenmerken die motivatie beïnvloeden:
 

- sterke beperkingen aan openbare leiders en managers die hun motivatie verlagen
 

- de turbulente besluitvormingsprocessen kunnen het gevoel van nut en inbreng verlagen en dus ook de motivatie verminderen
 

- relatief complexe en beperkende structuren die de motivatie verminderen
 

- vage doelen in openbare organisaties, die het gevoel van persoonlijke significantie en dus de motivatie verlagen
 

- vooral in lagere en middel-niveaus van openbare organisaties worden mensen overspoeld door uitgebreide bureaucratie en openbare beleidssystemen
 

- echter, aan de andere kant, zijn mensen die kiezen bij de overheid te werken vaak gemotiveerd om deel te nemen aan waardevolle openbare diensten

Het concept van werkmotivatie

Iedereen heeft wel een gevoel van wat ‘motivatie’ betekent. We weten dat er krachten zijn die ons bewegen, opwinden en sturen. Werkmotivatie verwijst naar het verlangen van iemand om hard en goed te werken, door de opwinding, richting en voortdurende inspanning in werkomstandigheden.

Motivatie meten en beoordelen

Het is lastig om motivatie te meten, want is het een houding of gedrag? Hierdoor worden vaak verschillende vormen van motivatie gemeten, om zo een algemeen beeld van de motivatie te kunnen schetsen (zie exhibit 9.1 op blz. 264/5 van het boek voor voorbeeldvragen uit vragenlijsten). Wanneer iemand niet direct gevraagd kan worden naar zijn motivatie, kunnen de mensen om die persoon heen gevraagd worden wat hun indruk van de motivatie van hun collega is.

Motivatie om mee te doen en om goed te werken

Deze twee vormen van motivatie geven een onderscheid in de theorie van management en organisaties; het verschil tussen motivatie om erbij te horen en blijven horen en motivatie om hard en goed te werken. Ze gaan dus niet over hetzelfde.

Concurrerende invloeden op prestatie

Alleen motivatie bepaalt niet de prestatie, ook bekwaamheid speelt een grote rol. Daarnaast hebben iemands training en voorbereiding voor een taak, het gedrag van leiders en collega’s, en veel andere factoren ook invloed op motivatie bij het bepalen van de prestatie.

Motivatie als een paraplu-concept

Vanwege de complexiteit van werkmotivatie is het onderwerp meer een paraplu-concept geworden, dat een algemeen studiegebied weergeeft in plaats van een precies gedefinieerd onderzoeksdoel.

Theorieën over werkmotivatie

Een manier om over theorie na te denken binnen de sociale en administratieve wetenschappen is dat een theorie een verklaring van een fenomeen is dat we proberen te begrijpen (in dit geval werkmotivatie). Een theorie geeft concepten weer die gebruikt moeten worden in de bijdrages aan de verklaring en ook stelt het voorwaarden voor hoe deze concepten met elkaar verbonden zijn. Theorieën voor motivatie kunnen verdeeld worden in twee typen: inhoud theorieën en proces theorieën.

Inhoud theorieën

- Maslow: Behoefte hiërarchie; van basis orde naar hoogste orde; psychologische behoeften, veiligheidsbehoeften, sociale behoeften, zelfwaardering behoeften, en behoeften om zichzelf samen te stellen.

- McGregor: Theorie X en theorie Y; theorie X neemt aan dat managers organisaties moeten ontwerpen die de werknemers controleren en sturen, omdat ze daar zelf de capaciteit niet voor hebben, terwijl theorie Y stelt dat werknemers behoefte hebben aan groei, ontwikkeling, uitdaging en dus de capaciteit hebben om zichzelf aan te sturen en te motiveren.

- Herzberg: Twee-factoren theorie; er bestaan hygiëne factoren (beleid en administratie, toezicht, onderlinge relaties, salaris, status, veiligheid, etc.) en motivaties (prestatie, erkenning, verantwoordelijkheid, groei, etc.)

- McClelland: Behoefte aan prestaties, macht en betrokkenheid; behoefte aan prestaties (gevoel van beheersing van eigen omgeving en succesvolle prestaties door iemands eigen vaardigheid en inspanning), behoefte aan macht (gevoel van autonomie en controle over zichzelf en anderen), en behoefte aan betrokkenheid (positieve affectieve relaties verkrijgen en behouden).

- Adams: Vermogen theorie; een rechtvaardige of eerlijke balans behouden tussen de bijdragen aan een organisatie en de compensaties die daarvoor teruggekregen worden.

Proces theorieën

- Verwachtingstheorie; een individu overweegt een actie door de waarden van alle uitkomsten bij elkaar op te tellen, waarbij elke uitkomst gewogen wordt met de waarschijnlijkheid dat deze voorkomt. Hoe hoger de waarschijnlijkheid van goeie uitkomsten en hoe lager die van slechte uitkomsten, hoe sterker de motivatie om de actie uit te voeren.

- Operant conditioneren theorie en gedragsaanpassing; de theorie van operant conditioneren is een uitgewerkte versie van de stimulus-respons psychologie. Bekrachtigers spelen een rol bij het vaker herhalen van bepaald gedrag (of juist niet); positieve bekrachtigers vergroten het gedrag door een gunstige stimulus aan te bieden, terwijl negatieve bekrachtigers het gedrag verminderen door een stimulus te verwijderen of een aversieve stimulus achter te houden. De verschillende bekrachtigers kunnen in verschillende schema’s plaatsvinden; gezet (na een bepaalde vaste tijd of vast aantal gedragsuitvoeringen), variabel (verschilt in tijd of herhalingen van gedrag), ratio (na een ingesteld aantal bekrachtigers op reacties), of interval (na een ingesteld tijdsinterval), of een combinatie van twee. Operante uitdoving is het resultaat van het achterhouden of verwijderen van een positieve bekrachtiging, en straf is een toepassing van een aversieve stimulus om het plaatsvinden van bepaald gedrag te verminderen. Gedragsaanpassing verwijst naar technieken die principes van operant conditioneren toepassen om menselijk gedrag aan veranderen.

- Sociaal leren theorie; voegt ideeën samen van de operant conditioneren theorie met een grotere erkenning van interne processen zoals doelen en een gevoel van zelfredzaamheid, of persoonlijke effectiviteit.

- Doel-stellen theorie; moeilijke, specifieke doelen leiden tot hogere prestatie dan makkelijke, vage, of geen doelen. Zelfredzaamheid speelt hierbij een rol en verwijst naar iemands gevoel van eigen bekwaamheid of effectiviteit in het volbrengen van uitkomsten.

Motivatie oefenen en technieken

Al deze theorieën samengenomen geven een waardevol raamwerk voor het analyseren van motivatie-kwesties in praktische omstandigheden. De verwachtings- en operant conditioneren theorie benadrukken de analyse van wat beloond of bestraft wordt in organisaties en werkomstandigheden. Toch zijn er uit al deze theorieën nuttige technieken voortgekomen die werknemers kunnen motiveren (zie exhibit 9.4 op blz 291 voor de uitgebreide methodes).

Stimulerende structuren en beloningsverwachting in openbare organisaties

Uit een aantal onderzoeken is gebleken dat openbare werknemers zwakkere relaties waarnemen tussen prestatie en loon, promotie, en disciplinaire acties dan particuliere werknemers.

Zelf-gerapporteerde motivatie onder openbare werknemers

Uit resultaten komt naar voren dat werken voor de overheid vaak veel frustraties en beperkingen met zich meebrengt, maar het ook intrinsieke beloningen en andere aanmoedigingen verschaft die ervoor zorgen dat veel mensen in de openbare dienst om kunnen gaan met de frustraties, op zoek gaan naar verbeteringen en veranderingen accepteren.

Hoofdstuk 10: Mensen in openbare organisaties begrijpen (waarden, stimulansen, en werk gerelateerde houdingen)

De concepten van waarden, motieven, en stimulansen zijn zelfs nog meer prominent geworden in de laatste jaren. Motivatie theoretici gebruiken de termen, zoals behoefte, waarde, motief, stimulans, doelstelling en doel, in overlappende manieren. Hieronder volgen een aantal definities hiervoor:

- een behoefte is een bron of conditie die nodig is voor iemands welzijn

- een motief is een werkende kracht binnen een individu, die ervoor zorgt dat bepaalde externe objecten of condities worden verkregen of vermeden

- een stimulans is een extern object of conditie die bepaald gedrag oproept om ervoor te zorgen dat dit verkregen of vermeden wordt

- een doel is een situatie in de toekomst, die iemand probeert te bereiken en een doelstelling is een meer specifieke, korte-termijn, stap richting een meer algemeen doel

Pogingen om behoeften, waarden en stimulansen te specificeren

De tabellen 10.1 en 10.2 (op blz. 300-303 uit Rainey (2014) laten de verscheidenheid zien tussen verschillende theoretici. Menselijke waarden zijn ook basiscomponenten van motivatie.

Stimulansen in organisaties

Stimulansen in organisaties zijn een fundamenteel aspect van georganiseerde menselijke activiteit. Leiders van organisaties moeten constant zorgen voor een stroom van bronnen in de organisatie om te zorgen voor stimulansen die bereiken dat mensen bij blijven dragen aan de organisatie.

- Extrinsieke en intrinsieke stimulansen; extrinsiek betekent dat het van buitenaf komt en gegeven wordt door anderen, terwijl intrinsiek voortkomt uit eigen prestaties, die eigen behoeften van hogere ordes voldoet.

- De ‘meest belangrijke’ stimulans; er is niet één bepaalde rangorde te maken in de verschillende stimulansen, want ze kunnen op teveel verschillende manieren worden uitgedrukt en de voorkeuren van de werknemer variëren langs teveel factoren, zoals leeftijd, beroep, en het niveau binnen de organisatie.

- Houdingen tegenover geld, veiligheid en voordelen, en uitdagend werk; de overheid biedt geen grote financiële winsten, die andere bedrijven wel kunnen bieden, hoewel er wel werkzekerheid en goed ontwikkelde voordeelprogramma’s beschikbaar zijn. Het is dus lastig om de vergelijking van loon te analyseren tussen de twee sectoren. Hoe dan ook, geld kwesties hebben nog steeds een sterke invloed op de motivatie van werknemers uit de openbare sector. Uit onderzoek is gebleken dat intrinsieke beloningen zoals erkenning een hogere motivatiepotentie had voor openbare managers dan voor particuliere managers. Anders onderzoek toont aan dat uitdagend en belangrijk werk en de mogelijkheid om in een openbare dienst te voorzien vaak de hoofdattracties zijn voor openbare managers. Jongere werknemers uitten een hoger niveau van werktevredenheid in de openbare sector dan in de particuliere sector.

Het motief voor openbare dienst: zoekend naar de dienst ethiek

De dienst ethiek staat voor de wens om het volk te dienen. De openbare dienst motieven kunnen in drie categorieën worden verdeeld: instrumentele motieven (deelname aan beleidsvorming en verbintenis aan een openbaar programma), norm gebaseerde motieven (wens om volk te dienen, loyaliteit naar de plichten en de overheid), en affectieve motieven (verbintenis met een programma gebaseerd op overtuigingen over het sociale belang daarvan).

Motieven, waarden en stimulansen in openbaar management

Hoewel motivatie erg belangrijk is, beïnvloeden motieven, waarden en stimulansen ook andere werkhoudingen en gedrag die gerelateerd zijn (maar niet gelijk zijn) aan motivatie.

Andere werk gerelateerde houdingen

Werktevredenheid

Werktevredenheid gaat over hoe een individu zich voelt over zijn werk en de verschillende aspecten daarvan, meestal in de zin van hoe wenselijk deze gevoelens zijn.

- doorslaggevers van werktevredenheid; verschillende metingen gebruiken verschillende definities van werktevredenheid, en komen dus tot andere conclusies. Onderzoek vindt vaak dat hogere werktevredenheid samenhangt met beter salaris, voldoende promotie mogelijkheden, aandacht van toezichthouders, erkenning, goede werkcondities, en het gebruik van vaardigheden en bekwaamheid.

- consequenties van werktevredenheid; de verbinding tussen prestatie en beloning speelt een belangrijke rol in de prestatie-tevredenheid relatie. Ook laat tevredenheid sterke relaties zien met afwezigheid en omzet.

Rolconflict en ambiguïteit

De ideeën over organisatorische rolkenmerken zijn betekenisvol voor iedereen die in een organisatie of beroep werkt. Rolambiguïteit verwijst naar een gebrek aan heldere en voldoende informatie over hoe iemand zijn verantwoordelijkheden uit moet voeren binnen de organisatie. Rolconflict staat voor de onverenigbaarheid van verschillende rolvereisten.

Werkbetrokkenheid

Werkbetrokkenheid wordt gemeten met vragen over de mate van levensvoldoening die mensen uit hun werk halen of in hoeverre hun werk het belangrijkste in hun leven is. Werkbetrokkenheid is losstaand van algemene motivatie en tevredenheid, maar komt wel overeen in intrinsieke werkmotivatie.

Organisatorische verbintenis

Individuen verschillen in hun loyaliteit en verbintenis met de organisaties waar ze werken. Berekeningsverbintenis is gebaseerd op waargenomen materiële beloningen die de organisatie biedt, en bij normatieve verbintenis is het individu verbonden met de organisatie omdat deze als een mechanisme wordt gezien voor het wettigen van persoonlijke idealen en waarden.

Professionaliteit

Onderzoekers hebben veel definities gegeven van de term ‘professie’ waarin de volgende elementen meestal voorkomen:

- toepassing van een vaardigheid gebaseerd op theoretische kennis

- vereiste van gevorderde opleiding en training

- bekwaamheid testen door examens

- organisatie in een professionele vereniging

- bestaan van een gedragscode en nadruk op naleving daarvan

- steun van onbaatzuchtige diensten

Management onderzoekers hebben aangetoond dat, als een resultaat op hun selectie en training, professionals bepaalde geloven en waarden moeten hebben:

- geloof in belang van expert zijn in het lichaam van abstracte kennis

- geloof dat zij (en collega’s) autonomie in werkactiviteiten en besluitvorming moeten hebben

- identificatie met het beroep

- toewijding aan het werk

- een gevoel van ethische verplichting om onbaatzuchtige diensten te verlenen

- een geloof in zelfregulatie

Motivatie gerelateerde variabelen in openbare organisaties

Rolambiguïteit, rolconflict, en organisatorische doel helderheid

Openbare managers komen vaak grotere hoeveelheden, vaagheid en conflicten van doelen en prestatiecriteria tegen dan managers van particuliere organisaties.

Werkvoldoening

Verschillende studies hebben verschillende maten gebruikt voor voldoening en verschillende steekproeven, waardoor het moeilijk is om de resultaten te generaliseren. Uitkomsten van meerdere studies verschillen erg van elkaar en hebben met verschillende contexten te maken, waardoor het niet makkelijk is om een opsomming te geven.
 

Organisatorische verbintenis en werkbetrokkenheid

Hoewel de bewijzen van verschillende onderzoeken soms tegenstrijdig zijn, kan er geconcludeerd worden dat openbare organisaties en managers bepaalde uitdagingen voor de kiezen krijgen, maar dat de situatie van de openbare sector niet perse slechter is dan in de particuliere en niet-commerciële sectoren.

Hoofdstuk 11: Leiderschap, leidinggevende rollen en organisatorische cultuur

Leiderschap theorieën in management en organisatorische gedrag

Onder leiderschap wordt vaak de capaciteit van iemand verstaan om mensen te sturen en inspireren om doelen te bereiken.

Eigenschap theorieën

Er is geprobeerd bepaalde eigenschappen te bepalen die iemand een effectieve leider kunnen maken, zoals fysieke kenmerken (bv. hoogte), intellectuele kenmerken (bv. intelligentie en vooruitziendheid), en persoonlijkheidskenmerken (bv. enthousiasme en volharding).

De leiderschap studies van de staat Ohio

Er is mensen gevraagd om het gedrag van hun meerdere te vermelden, waaruit is gebleken dat observaties over leiders binnen twee dimensies vallen: aandacht en structuur aanbrengen.

Het management rooster van Blake en Mouton

Blake en Mouton kenmerkten organisaties volgens twee dimensies (met duidelijke wortels in de Ohio studies): zorg voor mensen en zorg voor productie. Wanneer er laag op de eerste en hoog op de tweede dimensie werd gescoord, was er sprake van autoriteit-gehoorzaamheid management, terwijl een tegenovergestelde score juist Country Club management inhield. Als er op beide dimensies laag gescoord wordt is er verpauperd management.

Fiedler’s mogelijkheid theorie van leiderschap

Er is een collega met de minste voorkeur (LPC) schaal gebruikt om twee typen leiderschapsstijlen te onderscheiden. Deze schaal vroeg een leider om aan de persoon te denken waarmee hij het minst goed kan werken en daarna die persoon te beoordelen op 20 numerieke schalen voor persoonlijke kenmerken. Hieruit bleek dat lage-LPC leiders (taak georiënteerd) het meest effectief werken in zeer gunstige of zeer ongunstige omstandigheden, terwijl hoge-LPC leiders (relatie-georiënteerd) het best werken in gemiddelde omstandigheden.

De pad-doel theorie van leiderschap

Effectieve leiders verhogen de motivatie en voldoening onder ondergeschikten wanneer ze hen helpen met het behalen van hun doelen (dat wil zeggen helpen met het zien van de doelen, de wegen er naartoe, en hoe deze wegen gevolgd kunnen worden). Ook worden er vier verschillende leiderschapsstijlen betrokken: voorschrijvend (leiders geven specifieke aanwijzingen en verwachtingen), ondersteunend (aanmoediging, sympathieke relaties met ondergeschikten), prestatie-georiënteerd (leider stelt hoge doelen en hoge verwachtingen voor prestatie en verantwoordelijkheid van ondergeschikten), en deelnemend (leiders moedigen ondergeschikten aan om hun meningen en suggesties te geven). Deze theorie voegt leiderschapsstijlen samen met omgevingsfactoren om zo subtiele voorspellingen te kunnen doen over de complexe variatie in echte leiderschapssituaties.

Het normatieve model van Vroom-Yetton

Het raamwerk neemt de vorm aan van een ‘beslissingsboom’ die de leider stuurt door een aantal vragen over hoe belangrijk de kwaliteit van de beslissing zal zijn, etc. Het proces helpt de leider te kiezen uit verschillende wegen van besluitvorming, zoals delegeren of advies vragen aan ondergeschikten.

De levenscyclus theorie

Volgens deze theorie moeten leiderschapsstijlen passen bij het niveau van volwassenheid van de groep die geleid moet worden. Wanneer de groep een relatief hoge volwassenheid heeft bereikt, is een meer deelnemende stijl het best passend, terwijl bij lage volwassenheid een voorschrijvende stijl beter werkt.

Attributiemodellen

Deze theorieën gaan over hoe mensen attributies maken over anderen of kenmerken toewijzen aan anderen. Er wordt gekeken naar hoe leiders conclusies trekken over hoe en waarom hun ondergeschikten zich gedragen en presteren zoals ze doen, en hoe ondergeschikten indrukken vormen over hun leiders. Dit is echter alleen een deelbenadering, en dekt niet het gehele onderwerp van leiderschap.

Leider-lid uitwisseling theorie

Deze theorie concentreert zich op de wederkerige relaties tussen een leider en individuele ondergeschikten, en op de ontwikkeling van lage-uitwisseling en hoge-uitwisseling relaties. Leiders neigen om hoge-uitwisseling relaties op te bouwen met een kleine groep vertrouwde ondergeschikten, met wie ze wederkerig beïnvloedbare relaties hebben.

Operant conditioneren en sociaal leren theorie modellen

Het gebruiken van bekrachtigers kan een grote rol spelen bij de manier van leiderschap die gebruikt wordt. Sommige vroegere benaderingen benadrukken de bekrachtiging van uitkomsten over het belang van internet mentale toestanden.

Cognitieve bronnen gebruik theorie

Voor voorschrijvende leiders met veel controle over de situatie hangt de prestatie af van of de leider vrij is van stres, en of de groep de leider steunt. Wanneer deze condities aanwezig zijn, voorspelt de intelligentie van de leider voornamelijk de prestatie.

De aard van management werk en rollen

Verschillende functies van algemeen management zijn doelen en prioriteiten stellen, uitvoeringsplannen opstellen, organiseren en bemannen, personeel aansturen, prestaties controleren, omgaan met externe units die onder algemene autoriteit vallen, omgaan met onafhankelijke organisaties en omgaan met de pers en het publiek. De leidinggevende rollen kunnen interpersoonlijk (beeldhoofd, leider), informationeel (woordvoerder, monitor), of besluitvormend (ondernemer, bronnen verdeler, onderhandelaar) zijn.

Transformerend leiderschap

Er wordt onderscheid gemaakt tussen transactioneel leiderschap en transformerend leiderschap. Transactionele leiders motiveren hun volgers door hun behoeften te erkennen en ze beloningen te verschaffen om in deze behoeften te voorzien in ruil voor hun prestatie en steun (door mogelijkheid tot beloning, passief management door uitzondering zoals straffen wanneer het fout gaat, en actief management door uitzondering door de regels te benadrukken). Transformerende leiders trekken de doelen van hun volgers tot hogere niveaus, tot een focus op hogere doelen die passen bij de behoefte aan zelfverwezenlijking (door geïdealiseerde invloed, intellectuele stimulatie, individuele overweging, en inspirerende motivatie).

Charismatisch leiderschap

Wanneer een leider als charismatisch wordt gezien willen hun volgers hem behagen en nadoen. Volgens dit beeld zullen volgers sneller op deze manier reageren wanneer de leider bepaald gedrag en vaardigheden laat zien, zoals bijvoorbeeld:

- voor een mening staan die verschil van de status quo, maar wel geaccepteerd wordt

- zich onconventioneel gedraagt in navolging van de visie

- zichzelf opoffert en risico’s neemt in navolging van de visie

- vertrouwen laat zien in de ideeën en voorstellen van de leider

- beeldende en overtuigende oproepen gebruikt om volgers te beïnvloeden

- de capaciteit gebruikt om de context te schatten en mogelijkheden voor nieuwe strategieën te lokaliseren

Zulke leiders zullen vooral ontstaan tijdens een crisis of in situaties waarin het uitzonderlijke gedrag en de vaardigheden van de leider goed passen bij een bepaalde context.

Leiderschap en organisatorische cultuur

Leiders oefenen hun invloed uit door sociale architectuur, door te werken met de basis symbolen en kernwaarden, or cultuur, van hun organisatie.

Variatie tussen culturen

In organisaties met sterke culturen, delen en voelen de leden zich sterk verbonden met de basiswaarden van de organisatie, terwijl bij zwakke culturen de leden weinig overeenstemming en toewijding voelen. Er kunnen meerdere culturen en subculturen bestaan binnen een organisatie. Subculturen kunnen zich vormen rondom beroepsmatige specialisaties, sub-units of locaties, hiërarchische niveaus, etc.

De culturen beoordelen

Op verschillende dimensies kan een organisatie cultuur gemeten worden: leden identiteit, groepsnadruk, mensenfocus, integratie tussen units, controle, risicotolerantie, beloningscriteria, conflicttolerantie, middelen-doelen oriëntatie, open-systeem focus.

De communicatie van cultuur

Verschillende vormen van het overbrengen van de cultuur van een organisatie kunnen dienen als uitleggende mechanismen voor mensen binnen de organisatie bij het begrijpen van wat er zich om hen heen afspeelt.

- Symbolen; fysieke objecten, instellingen, en bepaalde rollen binnen een organisatie geven informatie over zijn waarden en basisveronderstellingen.

- Taal; slang, liedjes, slogans, jargon en grappen kunnen allemaal berichten over een cultuur met zich meedragen.

- Verhalen; mensen binnen een organisatie herhalen vaak verhalen, legendes, sagen, en mythen die informatie bevatten over de geschiedenis en prakrijken van de organisatie.

- Praktijken en gebeurtenissen; herhaalde praktijken en speciale gebeurtenissen, zoals gedenkwaardige eenmalige gebeurtenissen, kunnen belangrijke veronderstellingen en waarden overbrengen.

Leidende culturele ontwikkeling

Leiders en leiderschapsteams kunnen verschillende methoden en strategieën gebruiken om de ontwikkeling van een effectieve cultuur te leiden:

1) Maak duidelijk wat leiders willen bijhouden, negeren, meten, of controleren.

2) Reageer op kritieke ongelukken en organisatorische crises op een manier die het geschikte culturele bericht uitzendt.

3) Voer opzettelijk rolfatsoenering, onderwijzing en coaching uit.

4) Hanteer effectieve criteria voor het uitdelen van beloningen en status, voor de selectie en promotie van werknemers, en voor ontslag of straf.

5) Coördineer organisatorische ontwerpen en structuren met culturele berichten.

6) Coördineer organisatorische systemen en procedures met culturele berichten.

7) Ontwikkel fysieke ruimtes om de cultuur over te brengen.

8) Benut verhalen over gebeurtenissen en mensen.

9) Ontwikkel formele beweringen van de organisatorische filosofie.

10) Benader cultureel leiderschap als begrijpelijke organisatorische verandering.

Heeft context invloed op prestatie en gedrag?

Vanwege vage prestatiecriteria proberen leidinggevenden het gedrag te controleren van hun ondergeschikte in plaats van de prestaties door een overvloed aan regels en vereisten.

Onderzoeken van leiderschapspraktijken

Over het algemeen uitten managers en werknemers in de openbare sector wenselijke indrukken van de leiderschapspraktijken in hun instanties.

Aandacht voor management en leiderschap

Hoewel veel waarnemers beweren dat openbare managers te weinig aandacht besteden aan het leiden en managen van hun organisaties, het bewijs laat het tegendeel zien; namelijk dat overheidsmanagers erg hard werken. De vraag blijft, ook al werken ze erg hard, wordt hun tijd wel in de juiste zaken gestoken?

Effectief leiderschap in de overheid

Verschillende studies tonen aan dat we onze brede observaties over onverschillig openbaar management misschien moeten harmoniseren met het bewijs dat veel openbare managers hebben gehamerd op grote en belangrijke veranderingen.

Hoofdstuk 12: Teamwork (communicatie en conflict in groepen begrijpen)

Groepen in organisaties

Onderzoek heeft aangetoond dat hoewel groepen vaak druk uitoefenen op hun leden om zich aan te passen aan de rest, ze ook ruimte bieden voor delen en communiceren. Samenhang en toewijding in groepen kan houdingen en normen versterken binnen de groep en daarmee de groepsprestatie en productiviteit vergroten of verminderen, afhankelijk van de richting van de groepsovereenstemming.

Groepsvorming, normen en rollen

In elke groep ontstaan unieke, informele patronen. Groepen kunnen gevormd worden onder officiële regels of als resultaat van een taak, maar sommige groepen worden compleet vrijwillig gevormd en zelfs in formele groepen kunnen leden zelf beslissen in hoeverre ze bijdragen, meewerken of concurreren, enzovoorts. Wanneer groepen zich vormen, ontwikkelen ook normen en waarden zich. Ook ontstaan er verschillende rollen in groepen, zoals psychologische en sociale rollen die niet volgens formele opdrachten worden gevormd.

Groepscontexten, structuren, en uitkomsten

Groepen hebben vaak voordelen over individuen (en grotere groepen over kleinere groepen) vanwege de beschikbaarheid van meer talenten, ideeën, standpunten, en andere bronnen. Vaak presteren groepen beter op bepaalde besluitvorming en probleem oplossingstaken. Echter, grotere groepen kunnen lijden onder logheid, verspreiding van de verantwoordelijkheid, en de aanwezigheid van “free riders”. Ook de structuur en de samenstelling van groepen kunnen hun processen beïnvloeden en de communicatiestructuur binnen een groep bepaalt veel belangrijke uitkomsten.

Voor- en nadelen van groepen

Groepen kunnen meer kennis, informatie, benaderingen en alternatieven naar voren brengen dan individuen, maar de sociale druk binnen groepen kan meningen van de meerderheid ondersteunen afgezien van de kwaliteit daarvan.

Groepsdenken

Groepen onder de stress van het maken van grote beslissingen laten vaak symptomen zien van groepsdenken. Er is overeenstemming en toewijdingen nodig voor de actierichting die gekozen is, en de druk voor conformiteit leidt ertoe dat leden de groep als onkwetsbaar zien voor tegenstanders, dat gedachten ontwikkeld worden die schijnbare problemen of dreigingen weg verklaren, en zichzelf als moreel juist zien en de tegenstander stereotyperen als incapabel of immoreel. Een aantal stappen voor leiders om groepsdenken te voorkomen:

- moedig leden aan om kritische evaluaties te geven

- accepteer kritiek op je eigen acties

- nodig experts van buitenaf uit in de discussie

- vraag de leden om de kwestie te overleggen met anderen buiten de groep

- wijs twee of meer groepen aan om afzonderlijk aan het probleem te werken

- wijs een lid aan om als advocaat van de duivel op te treden

- verdeel de groep in twee subgroepen op sleutelpunten

- neem de tijd om dreigingen voor de groepsbeslissing te analyseren

- houd ‘laatste kans’ sessies bij grote besluitpunten om leden hun bedenkingen te laten uitten

Communicatie in organisaties

Naast de communicatie binnen en tussen groepen, spelen andere vormen en kanalen van communicatie een cruciale rol in organisaties. Communicatie kan ontstaan door organisatorische regels en structuren, door formeel geschreven documenten, en in een-op-een uitwisselingen met de baas. Er wordt vaak ook nog onderscheid gemaakt tussen horizontale (met collega’s van hetzelfde niveau) communicatie, verticale (tussen superieuren en ondergeschikten) communicatie, en externe (naar buiten toe) communicatie.

Communicatierollen

Poortwachters staan op de positie waar ze controle hebben over de informatiestroom tussen units en groepen, opinieleiders worden aangekeken voor informatie over de vorm van hun eigen meningen, verbond rollen brengen informatie over tussen twee of meer units of groepen, en de cosmopoliet heeft veel contacten buiten de organisatie en brengt externe informatie binnen de organisatie.

Communicatieproblemen

De hoofdzaak in communicatie is om het goed te doen, dus de discussie gaat snel over wat er fout gaat. Punten als gebrek aan feedback, ruis in de communicatie, misbruik van taal, of afwijkingen in het luisteren vormen barrières voor effectieve communicatie. Struikelblokken voor effectieve communicatie tussen groepen zijn: als een conflict als winst-of-verlies conflict wordt gezien, wanneer een van beide groepen alleen de eigen doelen en behoeften benadrukt, wanneer dreigingen worden gebruikt, wanneer werkelijke posities vermomd worden, wanneer wordt geprobeerd de andere groep uit te buiten of te isoleren, of wanneer alleen nadruk wordt gelegd op de verschillen tussen de groepen en de superioriteit van de eigen groep.

Conflict in organisaties

Vaak wordt er in openbare en niet-commerciële organisaties gehoopt op conflicten, zolang ze niet destructief zijn. Er moet conflict verwacht worden, om er vervolgens een gezonde vorm aan te geven en dat te laten doorstromen in de overheid en zijn instanties.

Typen conflict

Conflicten kunnen bestaan binnen een persoon, tussen mensen, en binnen en tussen groepen en organisatorische afdelingen. Het kan verticaal, horizontaal of naar buiten gericht plaatsvinden.

Bases van conflict

Alle typen conflicten kunnen voortkomen uit of verergerd worden door de cultuur, waarden, doelen, structuren, taken en functies, autoriteit en leiderschapsprocessen, en druk uit de omgeving van een organisatie of sub-unit evenals de demografische ontwikkelingen en individuele persoonlijkheden van leden van een organisatie of groep.

Conflictfasen en toestanden

Een vaak gebruikte classificatie voor de fases van conflict bestaat uit vijf stappen:

1) verborgen conflict bestaat wanneer de condities voor conflict bestaan, maar het nog niet naar de oppervlakte is gekropen

2) waargenomen conflict begint wanneer de betrokkenen beginnen te voelen dat het bestaat, ook al proberen ze het nog minder te laten blijken of het te ontkennen

3) gevoeld conflict ontstaat wanneer de individuen de effecten beginnen te voelen: spanning, angst, boosheid, of praktische problemen

4) manifesterend conflict bestaat uit open oorlogvoering, figuurlijk of letterlijk. Er bestaan drie mogelijke uitkomsten: winst-verlies, conflict gaat door met destructieve effecten, of het conflict wordt richting constructieve einden gestuurd.

5) conflict naspel is de fase na de uitbraak van het conflict wanneer een alternatief en de resultaten duidelijk worden

Uitkomsten, onderdrukking en uit de hand lopen van conflict

Excessief conflict kan stress, frustratie, ongenoegen, hoge omzet, absentie en slechte prestatie onder werknemers oproepen. Wanneer het slecht wordt gemanaged, kan dit schadelijk zijn voor de organisatie.

Groepen, communicatie, en conflict in organisaties managen

Veel technieken om met conflicten om te gaan bevatten manieren om de uitdrukking van vijandigheid en agressie te controleren om te voorkomen dat conflicten uit de hand lopen. Meestal proberen ze een systematische manier te geven om de oorzaak van het conflict te kunnen ontdekken en zo een basis voor een oplossing te geven.

Hoofdstuk 13: Organisatorische verandering en ontwikkeling managen

Relatief natuurlijke verandering: Organisatorische levenscycli

Veranderingen binnen organisaties kunnen doelbewust worden gepland en uitgevoerd, maar kunnen ook meer spontaan of natuurlijk plaatsvinden wanneer organisaties door verschillende ontwikkelingsfasen gaan of reageren op grote verschuivingen in de omgeving. In de afgelopen decennia is, in het onderzoek naar de levenscyclus, geboorte en aftakeling van organisaties, de aandacht verschoven naar extern gestuurde en natuurlijk ontwikkelde veranderingsprocessen.

De fasen van organisatorisch leven

Volgens Downs (1967) hebben bureaus een levenscyclus van drie fasen: zoeken naar autonomie (politieke steun bouwen voor echtheid van het bureau en bronaanvragen), snelle uitbreiding (de leden benadrukken innovatie), en vertragingsfase (administrators breiden de regels uit en verzekeren coördinatie en aansprakelijkheid). Echter, Quinn en Cameron (1983) ontwikkelden een raamwerk met vier fasen: ondernemer (bronnen bewaken en zorgen dat de organisatie een vitale eenheid wordt), collectiviteit (centrale leden ontwikkelen hoge samenhang en toewijding), formalisatie en controle (heldere autoriteitslijnen, regels en verantwoordelijkheid), en uitbreidingsfase (structurele uitbreiding en aanpassing).

Organisatorische aftakeling en dood

Organisaties voelen veel druk om zichzelf te vernieuwen en verbeteren. Zelfs voor de recente druk werd er in onderzoek al aangehaald dat ook al werd de druk steeds groter, eigenlijk was het een reflectie op bestaande processen van aftakeling en ondergang, die nog weinig aandacht hadden gekregen.

- Kwetsbaarheid en verlies van legitimiteit; vooral nieuwe organisaties kunnen erg kwetsbaar zijn voor het verlies van bronnen of steun van de omgeving. Veranderingen in voorkeuren van de consument bedrijven uitsparen.

- Omgevingsentropie; de omgeving van een organisatie kan degraderen in de capaciteit om de organisatie te ondersteunen.

- Reacties op aftakeling; organisaties reageren op aftakeling met meer of minder agressiviteit en met meer of minder acceptatie van het belang van verandering. Sommige organisaties nemen een negatieve, resistente houding aan ten opzichte van de druk om te veranderen en kunnen proberen deze druk te voorkomen door de omgeving te manipuleren. Aan de andere kant kunnen organisaties ook een meer accepterende benadering aannemen, door te reageren of door verandering en aanpassing op te wekken. Uit onderzoek is gebleken dat instanties wel veranderen en dat ze niet perse zo gedwongen en stereotype tegen verandering zijn als wordt gedacht.

- De ultieme aftakeling: Dood van de organisatie; er zijn verschillende dreigingen voor de overleving van een instantie, zoals: concurrentie van andere instanties, verlies van politieke steun, en de constante bewegingen van reorganisatie. Echter, federale instanties hebben een sterke neiging om te blijven bestaan. Ook kunnen ze zichzelf revitaliseren na perioden van aftakeling.

Vernieuwing en organisaties

Een andere reactie op druk is vernieuwing (innovatie). Uit onderzoek naar de relatie tussen vernieuwing en aftakeling van de organisatie is gebleken dat organisaties met meer vernieuwing op aftakeling reageren wanneer de macht meer wijdverspreid is in de organisatie, en wanneer hun missie niet sterk geïnstitutionaliseerd is.

Vernieuwing in openbare en niet-commerciële organisaties

Uit observaties is gebleken dat innovatieve managers zeven kenmerken delen: strategische actie, vasthouden en loslaten, een waargenomen behoefte aan verandering creëren, concrete verandering starten, structurele veranderingen gebruiken, met risico omgaan, en politieke vaardigheden gebruiken. Innovatie bevat zowel rationeel als intuïtief denken, en succesvolle innovatie is een functie van veel kleine starten en probeersels. Leiderschap moet een roep voor ideeën verkondigen, toestemming geven om te falen, communiceren om uit te spatten, en hoop en inspiratie levend houden.

Geplande verandering op grote schaal

Naast de individuele vernieuwingen ondergaan organisaties ook grote-schaal transformaties en geplande processen van ontwikkeling. Er bestaan veel verschillende opvattingen, modellen, en onderzoeken over grote organisatorische verandering.

Weerstand tegen verandering

De menselijke weerstand tegen verandering kan een van de meest destructieve en gevaarlijke neigingen zijn in het leven, maar managers en onderzoekers lijken vaak te vergeten dat mensen goede redenen hebben om verandering tegen te gaan. Het punt is niet om het voorrecht van de openbare bureaucratie, om verandering te weerstaan, te verdedigen, maar om het dilemma over organisatorische verandering in de overheid te benadrukken. Succesvolle verandering vraagt om voortdurende steun van leiders, deelnemende planning, en flexibele uitvoering.

Typen verandering

Organisaties ondergaan ten minste vier typen verandering:

- technologische verandering; komen voor in productieprocessen en benodigdheden

- administratieve verandering; bevatten nieuwe prestatie-waardering systemen en bevestigende acties programma’s

- verandering in producten en diensten; komen voor in alle typen organisaties

- verandering in personeelszaken; als resultaat van training, ontwikkeling en eisen om leiderschap en onderlinge relaties te verbeteren.

Golembiewski (1986) noemt drie typen verandering die kunnen voorkomen in individuele reacties in organisaties:

- alpha verandering; de verandering van het ene naar het andere niveau op een bepaalde dimensie

- beta verandering; een soortgelijke verandering in mate, behalve dat de significantie die aan de intervallen worden gegeven kan verschillen

- gamma verandering; bevat een algemene verandering in toestand in plaats van alleen in mate.

Organisatie ontwikkeling

Organisatie ontwikkeling heeft sterke wortels in de menselijke relaties oriëntatie en in de groepsdynamiek beweging, en bevat algemene aannames over mensen, groepen en organisaties:

- mensen worden aangespoord om te groeien en ontwikkelen, vooral als ze een aanmoedigende omgeving hebben

- de werkgroep is een zeer belangrijke factor; acceptatie en samenwerking worden hoog gewaardeerd

- onderdrukte gevoelens zijn nadelig voor tevredenheid, vertrouwen en samenwerking

- de leiderschapsstijl en cultuur op hogere niveaus neigt niveaus van vertrouwen en teamwork te vormen

- winst-verlies conflict management strategieën zijn schadelijk op lange termijn

- gemeenschappelijke inspanning heeft waarde

Interventies en veranderprocessen

Er zijn verschillende benaderingen mogelijk, maar het actie-onderzoek model geeft een typisch patroon weer: er wordt een probleem waargenomen, dit wordt gediagnostiseerd, de resultaten worden geïnterpreteerd en een plannen voor een organisatie ontwikkeling worden gemaakt, waarna de consultant uiteindelijk weggaat en het de mensen binnen de organisatie zelf verder laat afmaken. Zie exhibit 13.2 op blz. 428 uit het boek voor een helder overzicht.

Interventietechnieken

Er bestaan verschillende technieken die afhankelijk van het type en niveau van de interventie gebruikt kunnen worden door consultants. Op het gebied van individuele leden van een organisatie is een hele andere aanpak nodig (met bijv. training en ontwikkeling) dan voor de ontwikkeling van groepsprocessen (waarbij veel meer teambuilding komt kijken). Ook gebruiken consultants de techniek van proces consultatie, waarbij de groep wordt geobserveerd en daarna van feedback wordt voorzien.

Effecten en tegenstellingen

Hoe een consultant al deze procedures selecteert, combineert en gebruikt, hangt af van zijn ervaring en vaardigheid. Ze hebben een rol waarbij er geen duidelijke, niet-betwiste theorie of gids is voor hun werk. De complexiteit van organisaties en hun problemen maken het moeilijk voor een consultant om duidelijke successen te boeken en bewijzen.

Organisatie ontwikkeling in de openbare sector

Organisatie ontwikkeling blijft een algemeen gebruikte benadering voor het verbeteren en veranderen van openbare en niet-commerciële organisaties. Echter, er zijn vijf primaire, structurele beperkingen die de toepassing van organisatie ontwikkeling in de overheid belemmeren:
 

1) Veel actors hebben toegang tot meerdere autoriteiten, waardoor een complexe reeks van mogelijke aanhangers of afwijzers van een ontwikkelingsproject ontstaat.

2) Concurrerende belangen en beloningsstructuren maken het probleem moeilijker.
 

3) De administratieve hiërarchie is gefragmenteerd en verzwakt door deze tegenstrijdige connecties, waardoor het moeilijker wordt om de uitwerking van de projecten te ondergaan.
 

4) Zwakke relaties tussen burgerlijke dienaars en leidinggevenden geven een zelfde soort probleem van verspreide autoriteit.
 

5) Het politieke systeem verandert constant de nadruk tussen verschillende doelen voor de leidinggevende tak.
 

Deze factoren zouden interacteren met de gewoonten van het management in de overheid op een manier die de organisatie ontwikkeling in de weg zou staan.

Toch wordt uit verschillende onderzoeken en analyse studies bewijs geleverd dat deze ontwikkelingsprojecten in de openbare sector een relatief goeie succesratio hebben.

Succes en faal op grote schaal, geplande organisatorische verandering

Het bewijs voor succesvolle verandering initiatieven in openbare organisaties laten het belang zien van hoe leden van een organisatie verandering beheren en uitvoeren. Organisaties hebben altijd in periodes geplande verandering op grote schaal processen ondernomen. Meestal bestaan deze veranderingsprocessen uit het doorlopen van verschillende fasen (zie exhibit 13.3 op blz. 435 van het boek voor de uitgebreide versie):

1) Druk en opwinding

2) Interventie en heroriëntatie

3) Diagnose en herkenning

4) Vernieuwing en toewijding

5) Experimenteren en zoeken

6) Bekrachtigen en accepteren

Succesvolle opleving in openbare instanties

Veel van deze condities en stappen, samen met de nadruk op het veranderen van de organisatorische cultuur, kenmerken de succesvolle pogingen tot het revitaliseren van openbare organisaties die aan het aftakelen waren. Echter, succes vraagt meer dan het vaardig verwerken van algemene principes van organisatorische verandering, het vergt vaardigheid in het omgaan met de politieke context en de administratieve kenmerken van openbare organisaties.

Hoofdstuk 14: Effectief management in de openbare sector bevorderen

De prestatie van openbare organisaties

Kritiek leveren op de overheid en alle bijbehorende componenten is een bloeiende industrie in veel landen waar vrijheid van meningsuiting geldt. Dit zorgt voor problemen, zoals verdraaiingen en buitensporige vermelding en analyses van de overheid. Tegelijkertijd is het een cruciale industrie, want de overheid wordt deels gecontroleerd door het te onderzoeken en bekritiseren. Er is inmiddels door meerdere boeken voortdurend bewijs geleverd in het voordeel van overheidsorganisaties, dat openbare organisaties en werknemers vaak goed presteren en waarbij veel van de negatieve stereotypes die in de media rondgaan worden weerlegd. In feite laat de populatie van particuliere en niet-commerciële organisaties op veel verschillende manieren een ruime zwakte zien. Het gaat er uiteindelijk niet om of de ene sector beter is dan de andere, maar om de uitdaging om het najagen van voortreffelijkheid in alle management instellingen te onderstrepen.

Profielen van corporatieve uitmuntendheid

Om profielen van corporatieve uitmuntendheid te onderzoeken, moet teruggekeken worden naar de recente geschiedenis van de management literatuur, zoals het boek van Peters en Waterman (1982) In Search of Excellence. De succesvolle bedrijven zochten coherentie in hun benadering tot management, met de gedeelde waarden van een cultuur die leidend is in de relaties tussen personeelskenmerken, vaardigheden, strategieën, structuren, en managementsystemen. Deze benadering kan in de volgende termen beschreven worden:

- Een bias voor actie; eindeloos besluiten analyseren vermijden en agressief actie ondernemen

- Dicht bij de klant blijven; zeer bezorgd over de kwaliteit van hun producten en diensten

- Autonomie en ondernemerschap waarderen; autonomie in het werk werd verschaft en mensen werden aangemoedigd zich als ondernemers te gedragen

- Productiviteit vergroten door mensen; het motiveren en stimuleren van de leden werd benadrukt

- Een handen-uit-de-mouwen, waarde-gedreven benadering; veel aandacht voor het ophelderen en omschrijven van de basisovertuigingen en waarden voor de organisatie

- ‘Bij het breien blijven’; focus houden op dingen die ze goed doen

- Een simpele vorm en weinig personeel

- Gelijktijdig losse en strakke benodigdheden; de behoefte aan richting en controle wordt gebalanceerd met de behoefte voor flexibiliteit en initiatief

Onderzoek naar effectieve openbare organisaties

Bij een onderzoek overheidsorganisaties werden openbare organisaties met particuliere organisaties vergeleken. Naast dat er een aantal overeenkomende, algemene kenmerken naar voren kwamen, werden er ook verschillen gevonden. Openbare organisaties benoemden hun missie niet zo duidelijk en consistent als de particuliere organisaties deden. Ook hadden ze meer moeite met promotie van binnenuit (een benadering die particuliere organisaties benadrukten als een manier van ervaring, kennis en toewijding tussen de werknemers bouwen). Openbare instellingen met hoge prestaties hebben de volgende waarden: leren, een gefocuste missie, een voedende omgeving, en leiderschap op gang brengen.

Trends en ontwikkelingen in de vervolging van effectief openbaar management

Totaal kwaliteit management

De afgelopen decennia hebben organisaties binnen de openbare en particuliere sectoren Totale Kwaliteit Management (TQM) programma’s ondernomen. De term TQM verwijst naar een meer algemene beweging of filosofie van management dan naar een specifieke set procedures. Deming kwam met een management benadering waar een aantal grondbeginselen aan ten grondslag lagen. Hij vond dat zijn benadering van management een algemene filosofie voorstelde die een algehele toewijding van de organisatie moest krijgen. De organisatie moet ernaar streven om te verbeteren zowel relatief tot de eigen eerdere kwaliteit als die van vergelijkbare organisaties. Goed ontwikkelde TQM programma’s bevatten condities en principes als:

- De nadruk op het bepalen van de kwaliteit in termen van klantbehoeften en reacties

- Met leveranciers werken om de relatie met de kwaliteit van de productieprocessen en de producten te verbeteren

- Het meten en beoordelen van de kwaliteit in alle fasen van de productie, met toewijding tot een continue verbetering van de kwaliteit

- Teamwork, vertrouwen, en communicatie in het verbeteren van de kwaliteit

- Goed-ontwikkelde trainingsprogramma’s om teamwork en kwaliteitsbeoordeling en verbetering te ondersteunen

- Een brede organisatorische toewijding tot het proces

De overheid-opnieuw-uitvinden beweging

De schrijvers van deze beweging gingen in tegen het ouderwetse, gecentraliseerde, bureaucratische model dat veel overheidsinstanties en programma’s domineerde, en eisten meer ondernemingsactiviteiten om die benadering te vervangen. In exhibit 14.2 (op blz. 467-8 uit het boek) staan alle strategieën voor een meer ondernemende overheid opgesomd.

Het nationaal prestatie review (NPR)

Het NPR verdient aandacht als een grote hervormpoging in openbaar management. In veel opzichten leek het NPR op de overheid-opnieuw-uitvinden beweging. De werknemers van de overheid waren niet de schuldigen aan de problemen in de overheid. De structuur en de systemen waren de problemen, en het benadrukte het belang om te luisteren naar de ideeën en observaties van werknemers. Ten slotte gaf de NPR veel van de obstakels weer die hervormd dienden te worden in de overheid. Het heeft veel invloed uitgeoefend op de overheid en haar instanties.

De management agenda van de president

De tweede president Bush had een management diploma en verkondigde de Management Agenda van de President. Deze gaf vijf primaire overheid-brede initiatieven weer: Strategisch management van menselijk kapitaal, Concurrerend bronnen zoeken, Verbeterde financiële prestatie, Uitgebreide elektronische overheid, en Budget en prestatie-integratie. De scorekaarten gebruikten stoplichten, waarbij groen stond voor succes, geel voor gemengde resultaten, en rood voor onvoldoende.

Prestatiemeting en de PART

Onder de pogingen om het administratiemanagement te verbeteren, heeft Bush de ontwikkeling van het Programma Beoordeling Waardering Hulpmiddel (PART) betrokken. Er is veel te zeggen geweest over het wel of niet werken van dit hulpmiddel bij budget beslissingen. De beoordeling van deze beoordelingsprocedure werd op zichzelf al interessant. Er is bewijs gevonden dat programma’s die geleid werden door burgerlijke dienaren hogere PART-scores ontvingen dan programma’s met politiek aangewezen leiders.

De menselijk kapitaal beweging

In deze beweging werden leiders opgeroepen om de mensen in hun organisaties als het meest waardevolle bezit te zien. Organisaties moeten strategieën maken, plannen en investeren in het zeker stellen dat de menselijk-kapitaal nadruk de operaties van de organisatie en de lange-termijn ontwikkeling inboezemt. Er is een model ontstaan met een conceptueel raamwerk, richtlijnen, en aanwijzingen over hoe succes te bereiken is door middel van vier “menselijk-kapitaal hoekstenen”:

1) Leiderschap

2) Strategisch menselijk kapitaal plannen

3) Talent verkrijgen, ontwikkelen en behouden

4) Resultaat-georiënteerde organisatiecultuur

Grote initiatieven en prioriteiten managen: Privatisering en wegkrimpen

Deze ontwikkelingen laten zien dat effectief management en organisatie in de openbare sector een cruciale, dynamische uitdaging blijft. Privatisering heeft de laatste tijd meer nadruk gekregen als een strategie voor het omgaan met strakkere budgets in de openbare sector en voor het ontsnappen aan de beschuldigde zwakte van de overheid door innovatieve en flexibele manieren van het leveren van openbare diensten.

Privatisering managen

Privatisering van de openbare diensten kan veel vormen aannemen naast het verkopen van de operatie, zoals:

- Een franchise toekennen aan particuliere exploitanten

- Vouchers verschaffen om ontvangers een dienst te leveren om diensten van particuliere aanbieders te kopen

- Vrijwilligers gebruiken

- Subsidies en financiële prikkels aan particuliere exploitanten verschaffen

- Zelfhulp of coproductie programma’s beginnen

- Activiteiten aan particuliere exploitanten verkopen of afwerpen

Valkuilen en ironieën van privatisering

Privatisering is net zo oud als de republiek en, hoewel het veel voordelen heeft opgeleverd, de geschiedenis ervan is beladen met schandalen en problemen. De grootste ironie van privatisering is dat het de eisen voor excellentie in openbaar management verhoogt in plaats van deze te verzachten. Voorstanders zien het als een remedie tegen een slechte overheid, maar er is een uitmuntende overheid nodig om het te laten werken.

Bron

• Samenvatting bij Understanding and Managing Public Organizations van Rainey, 5e druk 2014 - gedoneerd aan WorldSupporter