1. Leave!

Op 23 juni 2016 heeft het Britse volk zich in een raadgevend referendum uitgesproken voor een vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU. Dit artikel gaat nader in op het verloop van uittreding en bespreekt de opties voor de nieuw te onderhandelen relatie tussen het VK en de EU. Ook wordt gekeken naar de mogelijke gevolgen van de Brexit.

2. Het verstandshuwelijk tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk

De relatie tussen het VK en de EU is nooit gekenmerkt door grote liefde. Het VK heeft altijd een tegenstrijdige houding gehad ten aanzien van de Europese integratie. Enerzijds zag het VK de potentie van Europese (economische) integratie. Anderzijds is er ook altijd weerstand geweest tegen eenwording met ‘het continent’. Ook voor de VK werd de interne markt steeds belangrijker, en integreerde haar economie steeds dieper met die van de overige lidstaten. Door een combinatie van toenemende scepsis en toenemende integratie kwam de Britse politiek (vooral de conservatieve partij) in een spagaat te zitten.

3. Een nieuwe regeling voor het Verenigd Koninkrijk binnen de EU.

Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad begin 2016 werd akkoord bereikt over een ‘nieuwe regeling’ voor het VK. Premier Cameron noemde dit een ‘Better Deal for Britain’ en gaf aan dat het Britse volk als gevolg hiervan ‘veiliger en sterker’ zou zijn in de EU. Hij kondigde meteen een referendum aan op 23 juni 2016 en committeerde zich te pleiten voor Brits EU lidmaatschap. Met de eis van Cameron voor een ‘New Deal’ zat de EU gevangen tussen twee slechte opties. Als men het VK aan boord wilde houden dan moesten er concessies gedaan worden. Maar men kon de deur ook niet wagenwijd openzetten voor opt-outs en uitzonderingen. Het eindresultaat was daarmee een herbevestiging van de bijzondere positie van het VK in de Unie. Tegelijkertijd verschoof de regeling het VK verder naar de marge van het EU-integratieproject. Belangrijk was ook dat deze regeling alleen in werking zou treden als de Britten op 23 juni voor EU-lidmaatschap zou kiezen. Anders zou de deal meteen van tafel zijn. De bal lag daarmee bij het Britse volk.

4. De uitkomst van het referendum: een verdeelde unie?

De ‘New Deal’ bleek niet afdoende. Op 23 juni 2016 stemde 51,9% van de stemmers voor een vertrek uit de EU. ‘Leave’ kamp behaalde een duidelijke, zij het voor constitutionele wijziging beperkte, meerderheid. Achter de landelijke cijfers gaan enkele diepe kloven schuil, zoals tussen de verschillende regio’s en tussen leeftijden en genoten opleidingen van de kiezers. Na het referendum vond er een machtswissel plaats aan de top bij de Conservatieven. Theresa May nam het stokje over van premier Cameron. Zij maakte meteen korte metten met alle mogelijke speculaties en stelde dat Brexit ook echt Brexit betekent. De grote vraag is nu hoe dat proces van terugtreding precies moet gaan verlopen.

5. Artikel 50 VEU en het proces van terugtrekking

Het Verdrag van Lissabon introduceerde het Artikel 50 VEU. Dit erkent en reguleert het recht op terugtrekking uit de EU. De optie om de EU te verlaten bestond ook al voor Lissabon, maar art. 50 codificeerde deze mogelijkheid. Onder andere met het doel om het proces binnen het kader van het EU recht te trekken en ook om terugtrekking relatief lastig te maken. Terugtrekking moest vooral een theoretische optie blijven en is dus een beperkt middel om een juridisch uiterst complex proces te kaderen. Het artikel bevat wel enkele aanknopingspunten voor het proces van uittreding.

De terugtrekkingsprocedure begint formeel pas nadat een lidstaat ‘kennis van zijn voornemen’ geeft aan de Europese Raad. Pas dan worden de onderhandelingen formeel geopend. Het is niet duidelijk of hiervoor expliciete toestemming van het ‘soevereine’ Britse Parlement nodig is. Artikel 50 geeft geen antwoord of een eenmaal gegeven kennisgeving ook eenzijdig ingetrokken kan worden. Artikel 50 VEU voorziet in beginsel in een termijn van 2 jaar vanaf de kennisgeving om tot een terugtrekkingsakkoord te komen. Na 2 jaar valt een botte bijl. Is er dan geen terugtrekkingsakkoord, dan zijn de EU-Verdragen van rechtswege niet meer van toepassing op het VK. Er is dan sprake van een unilaterale terugtrekking zonder een regeling over de nieuwe verhouding en toegang tot de interne markt (‘harde Brexit’). De termijn van 2 jaar kan door de Europese Raad verlengd worden. In principe kan iedere lidstaat een verlenging blokkeren, of hiermee dreigen. Gevolg van een eventuele verlenging van de periode van 2 jaar is natuurlijk wel dat ook het Britse EU-lidmaatschap wordt verlengd. Op termijn kan dit politiek onhoudbaar worden in het VK.

Artikel 50 VEU geeft geen gedetailleerde regels voor het onderhandelingsproces. Het zal daarom grotendeels ad hoc vorm moeten krijgen. De Europese Raad zal waarschijnlijk de politieke kernbesluiten nemen. De Commissie zal zich meer richten op de technische uitwerking. Hoe de verhoudingen zich precies zullen ontwikkelen is nu nog onduidelijk. Tot aan de terugtrekking is het VK volwaardig lid van de EU. Het hele EU-recht blijft volledig gelden zoals alle rechten en verplichtingen als EU-lidstaat. Zo moet VK blijven bijdragen aan de EU begroting en moet het de rechtspraak van het EU Hof onverkort toepassen. Artikel 50 lid 4 VEU stelt echter één grens aan Britse participatie. Vanaf de formele kennisgeving nemen de Britten geen deel meer aan de beraadslagingen of aan de besluiten die hem betreffen. VK is hierdoor uitgesloten van alle bijeenkomsten van de Europese Raad en de Raad van Ministers die direct over Brexit gaan.

Artikel 50 VEU voorziet niet alleen in de sluiting van een terugtrekkingsakkoord, maar ook in een tweede akkoord over de nieuwe relatie tussen de EU en het VK. Het terugtrekkingsakkoord ziet op de voorwaarden voor de terugtrekking zelf. De nieuwe relatie wordt vervolgens geregeld in een apart (veel complexer en omvangrijker) akkoord. Van cruciaal belang is dat beide akkoorden een verschillende rechtsbasis hebben en daarom volgens verschillende procedures aangenomen worden.

6. De nieuwe relatie tussen de EU en het VK?

Voor de vormgeving van de nieuwe relatie tussen EU en VK kan van meerdere modellen worden uitgegaan.

• Het ‘Noorse model’ (EER land). Hierdoor krijgt VK een ruime toegang tot de interne EU markt. Maar het doet dan bijvoorbeeld niet mee aan het landbouw- of visserijbeleid of de douane-unie. Internationale handelsakkoorden tussen de EU en derde landen zijn niet van toepassing op EER-landen. In ruil voor de geprivilegieerde toegang tot de interne markt wordt van de EER landen wel een substantiële bijdrage tot de EU-begroting verwacht. Onder het EER-model zou het VK meer dan 80% van de huidige afdracht blijven betalen. Daarnaast moet het alle-EU regels op het terrein van de interne markt implementeren en toepassen zonder daar enige invloed op te kunnen uitoefenen. Ook moet een EER-lid het volledige vrij verkeer van personen accepteren. Het EER model botst dus met bijna alle wensen van de Brexiteers inzake soevereiniteit, geld en immigratie, en lijkt dus politiek onacceptabel.

• Het ‘Zwitserlandmodel’. Dit model staat symbool voor een ‘à la carte’ benadering: de EU en het VK bepalen samen aan welke Europese beleidsterreinen het VK wel of niet mee mag of moet doen. Zo kunnen bilaterale akkoorden worden afgesloten met de EU over deelname aan EU beleidsterreinen. De interne markt voor diensten staat echter niet open voor Zwitserland, hoewel het wel het vrij verkeer van personen heeft moeten accepteren. Dit is precies het tegenovergestelde van wat het VK wil bereiken.

• Het ‘WTO-model’. Bij dit model sluit het VK helemaal geen akkoord met de EU maar valt het terug op het regime van de Wereldhandelsorganisatie om de handelsbetrekkingen met de EU en de rest van de wereld te regelen. Hiermee keert het VK de interne markt geheel de rug toe, en zal dan bijvoorbeeld minder toegang tot de Europese markt hebben dan Turkije of Oekraïne. Een keuze voor deze optie zou voor een grote economische schok zorgen in het VK. Zo zouden er (beperkte) invoerheffingen geheven worden op export naar de EU. En onder WTO-recht zouden dus juist de voor het VK cruciale financiële diensten geen toegang hebben tot de EU.

Geen van deze drie modellen, die allen een balans tussen integratie en soevereiniteit illustreren, lijken een oplossing te bieden voor het VK. De Britse wens om wel toegang tot financiële diensten te behouden zonder vrij verkeer van personen vormt een obstakel.

7. Europa en Nederland post-Brexit?

De individuele lidstaten beraden zich nu over de periode na de Brexit. Sommige landen (DE & FR) pleiten voor verdere integratie van de resterende lidstaten, zonder dat zij dan worden gehinderd door een VK dat continu op de rem gaat staan. Andere landen (vooral in Oost-Europa) willen een meer intergouvernementele EU. Europa moet meer bevoegdheden overlaten aan de lidstaten en meer respect betonen voor nationale belangen. Een groep landen richt zich op verdere flexibilisering van de EU. De gedachte is dat de EU meer ruimte moet laten voor integratie met verschillende snelheden. Er zou een kern-EU gevormd kunnen worden van sterk geïntegreerde lidstaten met daar omheen verschillende ‘schillen’ die minder integratie vereisen. De kans is groot dat er op sommige terreinen, verdere integratie gerealiseerd zal worden, terwijl op andere terreinen, de Unie pas op de plaats zal moeten of zelfs een stap zal moeten terugzetten ten gunste van de lidstaten. Zeker is dat in een post-Brexit EU enkele institutionele en politieke verschuivingen zullen plaatsvinden.

7.2. Nederland na de Brexit: Nexit?

Na de uitslag in het VK kwam de oproep tot een referendum over het Nederlandse lidmaatschap. Onder de nieuwe referendumwet is een raadgevend referendum alleen mogelijk over een bekrachtigd wetsvoorstel. Voor een referendum over een Nederlandse terugtrekking uit de EU moet dus eerst een bekrachtigd wetsvoorstel voor terugtrekking zijn.

8. Conclusie

De keuze van de Britten voor Leave is een duidelijke kanteling in het Europese integratieproces. Voor het eerst dreigt een lidstaat het steeds hechtere verbond te verlaten. De Brexit vormt ook een ongekende juridische uitdaging. De complexiteit en omvang van de nodigde akkoorden over de terugtrekking en de nieuwe EU-VK relatie zijn erg groot. Er wordt nauwelijks vooruitgang geboekt. Op meerdere essentiële punten was het Brexit-kamp onvoldoende voorbereid. Het VK heeft onvoldoende uitgemaakt welke toekomstige relatie het met de EU wil, laat staan dat een economisch en politiek realistisch model voorhanden is. Soevereiniteit en ‘bevrijding’ van het EU recht lijken de absolute prioriteit te krijgen en premier May lijkt het proces binnen 2 jaar te willen afronden. De kans op een harde Brexit is dan ook reëel. Tegelijkertijd beloofde May het Britse volk echter ook dat toegang tot de interne markt voor (financiële) diensten behouden zou blijven, en dat het VK als soeverein land ongekende nieuwe mogelijkheden wachten buiten de EU. Het VK wil dus het onderste uit de kan halen. Op enig moment zullen de soevereine wensdromen van het VK echter in contact komen met de werkelijkheid. Harde terugtrekkingsonderhandelingen worden verwacht. De vraag is hoe de EU en het VK de kloof tussen elkaars posities zullen overbruggen. De manoeuvreerruimte voor beide lijkt beperkt. Tenzij het VK bereid is een harde Brexit te accepteren en volledig buiten de EU interne markt te komen te staan, zal het VK mogelijk een verlengd lidmaatschap moeten accepteren totdat de nieuwe relatie met de EU in werking kan treden. En ondertussen tikt de klok gestaag verder naar de algemene verkiezingen van 2020 die op een tweede referendum over Brexit en het tot dan toe eventueel behaalde onderhandelingsresultaat zouden kunnen uitdraaien. Of en hoe Brexit dan ook echt Brexit zal zijn, moet dus nog even worden afgewacht.