Staatsrecht 2 - RUG - B2 - Oefententamen 2019

Vragen

Vraag 1a

Artikel 2:57 APV Groningen luidt: “Het is verboden (stads)duiven of andere overlastveroorzakende vogels te voeren of gelegenheid te bieden deze te voeren op een openbare plaats.”

Leg uit welke staatsrechtelijke noodzaak bestaat om het bestanddeel “op een openbare plaats” in het voorschrift op te nemen. Besteed in uw antwoord ook aandacht aan de zogeheten ‘reflexwerking’. (5 punten, 150 woorden)

Vraag 1b

Stel, omdat het overlastprobleem in alle grote steden speelt, wordt het voeren van (stads)duiven en andere overlastveroorzakende vogels voortaan verboden in een nieuwe wet in formele zin. Een uitzondering wordt in die wet evenwel gemaakt voor reigers, vanwege een bepaalde Europese natuurbeschermingsmaatregel die in de wet is geïmplementeerd. Het voeren van reigers is volgens de wet dus niet verboden, zelfs niet als zij overlast geven. Frits Zeilstra houdt van vissen en is dagelijks aan de rand van het openbaar water te vinden voorzien van vishengel en vergunning. De reigers weten dat, en er staan vaak meerdere reigers rondom Frits, te wachten tot hij een visje vangt. Frits Zeilstra houdt ook van reigers, hij voert de gevangen visjes dan ook altijd aan de reigers. Het is een mooi gezicht, vindt Frits. Bijzonder opsporingsambtenaar Van Pommeren houdt niet van vissen en niet van reigers. Hij houdt ook niet van Frits Zeilstra. Het gedrag van Zeilstra is hem een doorn in het oog. Op een dag betrapt hij Frits op heterdaad op het voeren van de reigers. Hij slingert hem op de bon wegens overtreding van artikel 2:57 APV Groningen. Frits meent evenwel dat hij sinds de inwerkingtreding van de nieuwe wet niet vervolgd kan worden wegens overtreding van de APV-bepaling, te meer nu het reigers zijn die hij voert.

Heeft hij gelijk? (7 punten, 250 woorden)

Vraag 2a

Artikel 3, eerste lid van het Verdrag betreffende veiligheid bij het gebruik van asbest luidt: "De nationale wetgeving dient de maatregelen voor te schrijven die getroffen moeten worden ter voorkoming en beheersing van, en bescherming van werknemers tegen, gezondheidsgevaren als gevolg van beroepsmatige blootstelling aan asbest."

Stel dat in 2010 aan de rechter werd gevraagd toepassing van de wet te toetsen aan de toepassing van art. 3, eerste lid van het Verdrag. Leg aan de hand van het Spoorwegstaking-arrest uit of de rechter daartoe bevoegd is. (4 punten, 200 woorden)

Vraag 2b

Stel dat in 2019 aan de rechter gevraagd wordt toepassing van de wet te toetsen aan de toepassing van art. 3, eerste lid van het Verdrag. Leg aan de hand van het CAN-arrest uit of de rechter daartoe bevoegd is. (6 punten, 250 woorden)

Vraag 3a

Stel, er worden op het parkeerterrein van winkelcentrum Paddepoel in Groningen vier caravans geplaatst, waarin in totaal negen personen ’s nachts verblijven. Omdat het op grond van artikel 4:27 APV verboden is ‘ten behoeve van recreatief nachtverblijf kampeermiddelen te plaatsen of geplaatst te houden buiten een kampeerterrein dat als zodanig in het bestemmingsplan is bestemd of mede bestemd’, wil het college tegen het verblijf in de caravans optreden. De negen personen stellen dat zij hun recht op betoging uitoefenen. Met hun nachtelijk verblijf in de caravans vragen zij naar eigen zeggen aandacht voor het tekort aan standplaatsen voor woonwagens in de gemeente Groningen. Eén van hen heeft dat in een korte reportage van RTV Noord toegelicht. Zij stellen dat zij om die reden niet gehouden zijn de caravans te verwijderen.

Hoe kunnen demonstranten aannemelijk maken dat zij bescherming van artikel 9 Grondwet kunnen inroepen? (3 punten, 120 woorden)

Vraag 3b

Stel, de burgemeester ontvangt een kennisgeving van een groepering die voornemens is te demonstreren. In hoeverre biedt de Wet openbare manifestaties de burgemeester mogelijkheden om de betoging, die plaats zal vinden op een openbare plaats, bij voorbaat te verbieden? (3 punten, 120 woorden)

Vraag 3c

Het recht van betoging wordt ook beschermd door het EVRM. Noem twee verschillen tussen de beperkingssystematiek van het betreffende artikel uit het EVRM en de beperkingssystematiek zoals die besloten ligt in artikel 9 Grondwet. (4 punten, 200 woorden)

Vraag 4

De website groepsaccommodatievinden.nl is een platform voor de verhuur van vakantiehuizen. Bij een boeking via de site wordt altijd uitdrukkelijk gevraagd naar de samenstelling van een groep, zoals het geslacht, de leeftijd en of het bijvoorbeeld gaat om een familie- of vriendengroep of sportclub. Een aanzienlijk deel van de vakantiehuisjes wordt niet verhuurd aan mannengroepen of aan jongerengroepen. In hoeverre is een weigering om vakantiewoningen te verhuren aan mannengroepen of aan groepen jongeren in strijd met de Algemene wet gelijke behandeling? U hoeft in uw antwoord niet in te gaan op het onderscheid tussen de verplichtingen van de onderneming achter de website enerzijds en die van de huiseigenaren anderzijds. (6 punten, 200 woorden)

Vraag 5a

Artikel 2:20 BW maakt het mogelijk rechtspersonen te ontbinden en verboden te verklaren, mits dat gebeurt wegens strijd met de openbare orde. Deze voorwaarde volgt uit artikel 8 Grondwet. Artikel 2:20 BW geldt ook voor politieke partijen - die verenigingen zijn – maar is daartoe niet beperkt.

Hoewel het lastig is het begrip “strijd met de openbare orde” nauwkeurig te duiden, heeft de regering in de Notitie over antidemocratische groeperingen geprobeerd de kern daarvan te omschrijven. Hoe luidt deze omschrijving? (3 punten, 100 woorden)

Vraag 5b

Ook artikel 11 EVRM beschermt de vrijheid van vereniging, en ook in dit artikel wordt niet expliciet onderscheid gemaakt tussen politieke groeperingen en andere rechtspersonen.

Hoe werkt het onderscheid tussen politieke partijen enerzijds en andere rechtspersonen anderzijds niettemin door in de toepassing van de beperkingssystematiek van artikel 11 EVRM? (4 punten, 120 woorden)

Vraag 5c

Er bestaan plannen om artikel 2:20 BW te wijzigen en het al mogelijk te maken politieke partijen te ontbinden en verbieden als het statutaire doel van die partij in strijd is met de openbare orde, zelfs al zijn door of namens de politieke partij nog geen werkzaamheden verricht ter uitvoering van die doelstelling.

Acht u een dergelijke wijziging in overeenstemming met de lijn die op dit punt door het EHRM is uitgezet in de zaak Refah Partisi? (5 punten, 200 woorden)

Vraag 6a

Ruim een week geleden, op woensdag 21 maart 2019, zijn verkiezingen gehouden voor de provinciale staten. De nieuwgekozen statenleden zullen op hun beurt in mei de Eerste Kamer kiezen.

Leg uit hoe uit de Grondwet blijkt dat de Eerste Kamer, hoewel zij door leden van Provinciale Staten wordt gekozen, desalniettemin geen provinciale vertegenwoordigingsopdracht heeft. (4 punten, 150 woorden)

Vraag 6b

Volgens veel critici laat de democratische legitimiteit van de Eerste Kamer te wensen over. Stel dat overwogen wordt om de Grondwet zodanig te wijzigen dat de Eerste Kamer voortaan rechtstreeks wordt gekozen door Nederlandse burgers. Om toch ook recht te blijven doen aan de gedachte dat de Eerste Kamer zich toelegt op wijze heroverweging, zou het kiesrecht voor de Eerste Kamer enkel toekomen aan burgers die ten minste een bachelorgraad op HBO-niveau hebben behaald.

Staat artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM toe dat het kiesrecht voor de Eerste Kamer op die manier zou worden beperkt? (6 punten, 200 woorden)

Vraag 7a

Tot de zomer van 2018 gold de Wet raadgevend referendum (Wrr). Op grond van die wet kon over een wel bekrachtigde, maar nog niet in werking getreden wet een referendum worden gehouden. Artikel 6 van Wrr wet bepaalde:

“Indien onherroepelijk is vastgesteld dat een referendum heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing, wordt zo spoedig mogelijk een voorstel van wet ingediend dat uitsluitend strekt tot intrekking van de wet of tot regeling van de inwerkingtreding van de wet.”

Op 6 april 2016 is een raadgevend referendum gehouden over de Wet houdende goedkeuring van de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne. Op 19 april 2016 werd de onherroepelijke uitslag van het referendum vastgesteld. Een meerderheid van de kiezers deed een raadgevende uitspraak tot afwijzing van de goedkeuringswet. Vervolgens duurde het nog enkele maanden voordat de regering de uitvoering van art. 6 Wrr ter hand nam. Bij de burgerlijke rechter van de rechtbank Den Haag werd geprocedeerd met als inzet dat de Staat zou worden opgedragen niet langer te treuzelen in de besluitvorming.

Leg uit nauwkeurig waarom het Nederlandse staatsrecht eraan in de weg staat dat die opdracht door de rechtbank wordt gegeven. (6 punten, 200 woorden)

Vraag 7b

Zal de rechter wel mogen beoordelen of het procedurevoorschrift van art. 6 Wrr om “zo spoedig mogelijk” een wetsvoorstel in te dienen is geschonden? Leg uit waarom (niet). (4 punten, 150 woorden)

Antwoordindicatie

Vraag 1a

De gemeenteraad is slechts bevoegd zaken te reguleren die de huishouding van de gemeente betreffen, oftewel, die in het belang van de gemeente zijn (149 Gemw). De raad mag niet treden in de bijzondere belangen der ingezetenen (Wilnisser visser), en zaken regelen die geen enkel effect op de openbaarheid kunnen hebben. De toevoeging openbare plaats voorkomt bijvoorbeeld dat het verboden wordt dat mensen duiven voeren die ze in hun eigen volière houden. Dit laatste punt wordt ook niet door de reflexwerking (effect op de publieke ruimte van een gedraging in de privésfeer) gedekt. De toevoeging is dus echt nodig voor een goede afbakening.

Vraag 1b

De gemeentelijke bepaling is anterieur, want ouder in de tijd. Artikel 122 Gemw is van toepassing. Op basis daarvan is een gemeentelijke bepaling van rechtswege vervallen als beide bepalingen hetzelfde onderwerp betreffen. Onderwerp betekent object én motief (HR Emmense baliekluivers). Dat is hier het geval. Object (voeren van overlastgevende vogels) en motief (bestrijden overlast) zijn hetzelfde. De gemeentelijke bepaling is bovendien niet splitsbaar in ene wel verbindend en een niet verbindend deel en vervalt dus als geheel. Dat het om reigers gaat die door Frits worden gevoerd is dus niet relevant.

Vraag 2a

De rechter mag (en moet) alle nationaalrechtelijke bepalingen toetsen aan een ieder verbindende bepalingen van verdragen, zie art. 94 Grondwet. Er zal dus bepaald moeten worden of art. 1, eerste lid van het Verdrag volgens het Spoorwegstakingsarrest (daarover artikel van Van Rossem en Spijkers, p. 146) een ieder verbindende bepaling betreft. Volgens dat arrest is de intentie van de verdragspartijen alleen doorslaggevend als partijen rechtstreekse werking uitdrukkelijk hebben afgewezen. Daarvan is in de casus geen sprake. In alle overige gevallen is enkel de inhoud van de bepaling zelf beslissend. Verplichtte deze de wetgever tot (1) het treffen van een bepaalde nationale regeling, of (2) was deze van dien aard dat de bepaling in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht kon functioneren? In de casus is sprake van een bepaling waarin nationale wetgeving gevraagd wordt; dus geen sprake van een ieder verbindendheid. De rechter is dus niet bevoegd de wet te toetsen.

Vraag 2b

Op grond van de criteria uit het CAN-arrest (r.o. 3.5.2 en 3.5.3) moet worden bepaald of er sprake is van een eeniederverbindende verdragsbepaling (in de zin van de artikelen 93/94 van de Grondwet). Uit de tekst noch uit de totstandkomingsgeschiedenis volgt rechtstreekse werking niet is beoogd. De is inhoud van de verdragsbepaling is dan beslissend: is deze onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te worden toegepast. Indien het te bewerkstelligen resultaat onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is omschreven, maakt het niet uit dat de wetgever, zoals in de casus het geval is, nog beleidsvrijheid toekomt. Het te bewerkstelligen resultaat lijkt in art. 3, eerste lid van het Verdrag inderdaad onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig omschreven. "Of van [rechtstreekse werking] sprake is, hangt af van het antwoord op de vraag of de bepaling in de context waarin zij wordt ingeroepen, als objectief recht kan functioneren." De context van het geval zal dus moeten worden bekeken om te bepalen of de verdragsbepaling in dat geval als objectief recht kan functioneren. (Het is voorstelbaar dat in een bepaalde context de rechter tot de conclusie komt dat de bepaling eeniederverbindend is.)

Vraag 3a

Een betoging kan allerlei vormen aannemen, het hoeft niet zonder meer een optocht met spandoeken te zijn. Ook een kampement kan een betoging zijn. Zie ABRvS over Occupy Amsterdam, rov. 4.1: bepalend is in hoeverre er nog openbaar gedachten, gevoelens en overtuigingen worden geuit. Of dat hier het geval is, is eigenlijk onvoldoende duidelijk. De casus vertelt uitsluitend dat er caravans zijn geplaatst. Wordt uitgedragen door de aanwezigen wat de bedoeling van de plaatsing van en het verblijf in de caravans is? Dat moeten de aanwezigen aannemelijk maken.

Vraag 3b

De burgemeester kan in ieder geval niet op inhoudelijke gronden de betoging verbieden. (artl. 5, derde lid van de Wom). Op grond van artikel 5, tweede lid, sub c jo. art. 2 Wom kan de burgemeester wel een verbod opleggen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Vraag 3c

1. Beperkingssystematiek Gw leunt sterk op formele benadering: beperkingen zijn vooral ingekaderd door een aanwijzing over wie het grondrecht kan beperken of middels welk instrument het grondrecht beperkt kan worden. In het EVRM wordt, ook in artikel 11, aan de zinsnede ‘voorzien bij wet’ vooral een sterk materiële uitleg gegeven.
2. Wat ontbreekt in de grondwettelijke bepaling is een equivalent voor het in het EVRM gebruikelijke ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’. Dat element biedt het EHRM de gelegenheid (met inachtneming van een margin of appreciation) te beoordelen of een fair balance is getroffen. Daar komt de constitutionele toetsing in veel gevallen op neer: geen evidente schending maar een afweging van betrokken belangen.
3. Zowel in de Grondwet als in het EVRM zijn doelcriteria genoemd. In dat opzicht is er dus geen verschil tussen beide bepalingen. Wel kan erop worden gewezen dat het EVRM meer belangen als legitiem aanmerkt dan de Grondwet.

Vraag 4

Op grond van artikel 7, eerste lid Awgb valt het aanbieden of verlenen van diensten onder het bereik van de Awgb. Het verhuren van vakantiehuisjes is een dienst in de zin van artikel 7.

De Awgb wordt in artikel 1 beperkt tot een aantal verboden gronden van onderscheid. Daar zit onderscheid op grond van geslacht wel tussen, maar onderscheid op grond van leeftijd niet. Daarom: het weigeren van jongerengroepen is niet in strijd met de Awgb.

Wordt met het weigeren van mannengroepen verboden onderscheid op grond van geslacht gemaakt? Hier is sprake van een direct onderscheid. Dat is verboden, tenzij sprake is van één van de wettelijke uitzonderingen van artikel 2, tweede lid Awgb. De uitzonderingen doen zich hier niet voor. Er is bij de mannengroepen sprake van een onderscheid dat is verboden op grond van de Awgb. (NB: artikel 7, derde lid, subs a-c zijn hier niet aan de orde.)

Vraag 5a

Zie notitie regering inzake antidemocratische groeperingen, p. 32-33:

“Deze handelingen «hebben gemeen dat zij een aantasting inhouden van de als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel die, indien op grote schaal toegepast, ontwrichtend zou blijken voor de samenleving.»

Of:

“Volgens de parlementaire geschiedenis is met de in artikel 2:20, eerste lid, BW genoemde verbodsgrond uitdrukkelijk beoogd dat slechts handelingen die inbreuk maken op de algemeen aanvaarde grondvesten van ons rechtsstelsel het verbod van een vereniging of andere rechtspersoon kunnen rechtvaardigen: ongerechtvaardigde aantasting van de vrijheid van anderen van of van de menselijke waardigheid.”

Vraag 5b

Een beperking van de verenigingsvrijheid in artikel 11 moet aan drie criteria voldoen: bij wet zijn voorzien, een legitiem doel dienen, en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving (Sunday Times-criteria). Bij dit derde criterium vindt een belangenafweging plaats, waarbij ook wordt meegewogen dat politieke partijen van essentieel belang worden geacht in een (pluralistische) democratie. Zie Refah Partisi, par. 86-89. Het bestaansrecht van andere verenigingen zal in die belangenafweging in het algemeen minder zwaar wegen.

Vraag 5c

Nee. Bij de proportionaliteitstoets speelt ook het moment van verboden verklaren een rol. Zie Refah Partisi, par 102-103 en par 110. Uit die rechtsoverwegingen komt naar voren dat niet gewacht hoeft te worden tot handelingen verricht zijn die leiden tot het daadwerkelijk in handen krijgen van de politieke macht of die daadwerkelijk in strijd komen met de legitieme doelen die het EVRM beoogt te beschermen. Anderzijds mag ook niet te vroeg tot actie mag worden overgegaan. Er moet wel sprake zijn van ‘real potential to seize political power’ (par 108). Het enkele doel van een rechtspersoon als verbodsgrond voor politieke partijen lijkt in het licht van dat laatste criterium onvoldoende. Er zullen vermoedelijk toch wel handelingen moeten zijn verricht die aan de rechtspersoon zijn toe te rekenen.

Vraag 6a

De Grondwet bevat meerdere aanwijzingen:

• de vertegenwoordigingsopdracht van artikel 50 Grondwet ziet op de gehele Staten-Generaal;
• ook voor de Eerste Kamer geldt een stelsel van evenredige vertegenwoordiging (artikel 53, Handboek p. 558): van een toerekening naar provinciale zetels is geen sprake en de leden worden niet per provincie gekozen
• Leden van beide Kamers stemmen ingevolge art. 67, derde lid Grondwet zonder last. Dat verdraagt zich moeizaam met een specifieke vertegenwoordigingsopdracht (al geldt dat evenzeer voor de combinatie met de algemene vertegenwoordigingsopdracht van art. 50)

Vraag 6b

Neen. In het antwoord moet tot uitdrukking komen dat:

• de relevante uitspraak hier Yumak & Sadak t. Turkije is;
• op artikel 3 EP EVRM weliswaar implied limitations mogelijk zijn (§109-ii in Yumak & Sadak t. Turkije);
• die implied limitations niet zover mogen gaan dat de beperkingen willekeurig of disproportioneel zijn, of inbreken op de vrije wilsuiting van de bevolking (§109, iii in Yumak & Sadak t. Turkije);
• een restrictie tot opleidingsniveau omwille van het garanderen van de wijze heroverweging in de Eerste Kamer disproportioneel is, en vermoedelijk ook willekeurig de voorgestelde aanpassing niet past binnen deze grenzen van beperkingen op artikel 3 EP EVRM

Vraag 7a

Het vaststellen van wetten in formele zin is ingevolge artikel 81 van de Grondwet opgedragen aan de regering en Staten-Generaal (Eerste en Tweede Kamer) gezamenlijk, waarbij de vraag of, wanneer en in welke vorm een wet tot stand zal komen moet worden beantwoord op grond van politieke besluitvorming en afweging van de daarbij betrokken belangen. De op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen brengt mee dat de rechter niet mag ingrijpen in deze procedure van politieke besluitvorming. Op grond hiervan is het de rechter in de eerste plaats niet toegestaan de wetgever een bevel te geven een bepaalde wet tot stand te brengen (vgl. HR 21 maart 2003, Faunabescherming Fryslan).

Vraag 7b

Nee, door de zgn. anticiperende werking van het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet. De rechter heeft het oordeel van de formele wetgever over de vraag of de procedurevoorschriften in acht zijn genomen, te eerbiedigen. De rechter mag ook in de loop van de procedure die tot een wet in formele zin leidt, niet oordelen of procedurevoorschriften in acht zijn genomen. Anders zou de rechter alsnog in het wetgevingsproces kunnen ingrijpen, terwijl het oordeel over dit proces, gezien de staatsrechtelijke verdeling van bevoegdheden, bij uitsluiting aan de formele wetgever toekomt.