Bestuursrecht: Inleiding - RUG - Oefententamen 2011/2012 (1)

Vragen

Soms is het nodig dat een kind tijdelijk buiten het eigen gezin wordt verzorgd en opgevoed of voor een dagdeel buitenshuis verblijft (dagbehandeling). Ook kan een kind door de kinderrechter, bijvoorbeeld op advies of verzoek van de kinderbescherming een kind plaatsen (ondertoezichtstelling). De ouders blijven echter verplicht te voorzien in het onderhoud van hun kinderen. Deze onderhoudsplicht blijft bestaan, ook als het kind buiten het gezin verblijft. Zij betalen dan ook een bijdrage in de kosten van de jeugdzorg, de zgn. ‘ouderbijdrage’. Een en ander wordt geregeld in de Wet op de jeugdzorg.

Artikel 69, eerste lid, van die wet bepaalt:

“De onderhoudsplichtige ouders zijn aan het Rijk een bijdrage verschuldigd in de kosten van aan een jeugdige geboden jeugdzorg van een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vorm die verzorging en verblijf omvat, waarop hij ingevolge deze wet aanspraak heeft of in de kosten van verblijf in een justitiële jeugdinrichting van een jeugdige die met toepassing van artikel 261, vijfde lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek aldaar is geplaatst.”

Ingevolge artikel 70 Uitvoeringsbesluit Wjz (een algemene maatregel van bestuur krachtens de Wet op de jeugdzorg) luidt:

“De hoogte van de ouderbijdrage in de kosten van verblijf is:a. indien het verblijf gedurende het etmaal betreft:1°. van een jeugdige van 0 tot en met 5 jaar: € 69,86 per maand;2°. van een jeugdige van 6 tot en met 11 jaar: € 96,06 per maand;3°. van een jeugdige van 12 tot en met 20 jaar: € 122,25 per maand;b. indien het verblijf gedurende een deel van een etmaal betreft: de helft van het voor de jeugdige ingevolge in het eerste lid geldende bedrag per maand.”

Ingevolge artikel 71, eerste lid, aanhef en onder b, Wet op de jeugdzorg “is geen ouderbijdrage verschuldigd indien de ouders van het gezag over de jeugdige zijn ontheven of ontzet”.

Artikel 73, eerste lid, Wet op de jeugdzorg bepaalt:

“De ouderbijdrage wordt vastgesteld en geïnd door het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen.”

Artikel 1 van de Wet Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen luidt als volgt:

“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. Onze minister: Onze Minister van Justitie;

b. het Bureau: het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, bedoeld in artikel 2, eerste lid.”

Art. 2 van de Wet Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen luidt als volgt:


“1. Er is een Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, dat gevestigd is te Rotterdam.

2. Het Bureau bezit rechtspersoonlijkheid.”

Art. 3 van de Wet Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen luidt als volgt:

“Het Bureau heeft een directie. De directie is belast met de dagelijkse leiding van het Bureau.”

Vraag 1a

Geef onder volledige motivering aan of het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO) een bestuursorgaan is.

Vraag 2a

En is de “directie” van het LBIO een bestuursorgaan?

Dient de beslissing door het LBIO ter vaststelling van de ouderbijdrage (als bedoeld in artikel 73, eerste lid, Wet op de jeugdzorg) als positief of negatief bestuursoptreden te worden beschouwd?

Vraag 2b

Dient zo’n beslissing als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht te worden beschouwd?

Vraag 3a

Stel, het kind Sam Hendriks is opgenomen in een justitiële jeugdinrichting. De jongen is 16 jaar oud. Ten aanzien van Sam wordt een ouderbijdrage als bedoeld in artikel 73, eerste lid, Wet op de jeugdzorg vastgesteld. Is het kind van Sam bij dit besluit als belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb te beschouwen?

Vraag 3b

De hoogte van deze ouderbijdrage doet uw hypotheekadviseur van de Boerenleenbank de wenkbrauwen fronsen. Hij vreest dat u door deze bijdrage niet langer in staat zult zijn om de maandelijkse lasten van uw tophypotheek te dragen. Kan de Boerenleenbank zijnde uw hypotheekverstrekker in rechte iets ondernemen tegen de vaststelling van uw ouderbijdrage?

Vraag 4a

Wat wordt verstaan onder de begrippen beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid en beleidsvrijheid?

Vraag 4b

Bevat de bevoegdheid van het LBIO ter vaststelling van de ouderbijdrage beleidsvrijheid?

Stel, u bent het oneens met de hoogte van uw ouderbijdrage voor uw kind van 16 jaar (€ 122,25 per maand) en overweegt juridische stappen en wilt alle mogelijkheden benutten.

Vraag 5a

Kunt of moet u, voordat u naar de bestuursrechter gaat, tegen de vaststelling van de ouderbijdrage een bezwaarschrift indienen? Zo ja bij wie; zo nee waarom niet?

Vraag 5b

De bestuursrechter oordeelt n.a.v. uw beroep “dat het LBIO in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen om de ouderbijdrage op € 122,25 per maand vast te stellen”. Geef uw commentaar op dit oordeel.

Vraag 6a

Is de Wet op de jeugdzorg te beschouwen als een ‘besluit’ in de zin van art. 1:3 Awb?

Vraag 6b

Wat voor soort besluit is het hierboven bedoelde Uitvoeringsbesluit Wjz?

Bij besluit van 3 februari 2013 wordt voor de familie Thomassen een ouderlijke bijdrage van € 122,25 per maand vastgesteld. De familie wendt zich tot de Vereniging Anti Ouderbijdragen, waar zij lid van is. Deze vereniging heeft als statutaire doelstelling:

“Zij stelt zich ten doel zich de door de overheid verlangde ouderlijke geldelijke bijdragen in de door haar verleende jeugdzorg te bestrijden en de belangen van personen aan wie door het LBIO een ouderlijke bijdrage wordt opgelegd, te behartigen door alle middelen rechtens, daaronder begrepen het verlenen van bijstand in juridische procedures.”

Vraag 7a

Is de vereniging belanghebbende bij het besluit van 3 februari 2013 en geef daarbij aan of de vereniging als een algemeen of een collectief belangenhartiger moet worden beschouwd?

Vraag 7b

Uit de rechtspraak blijkt dat het voor de beoordeling van de ontvankelijkheid uit maakt of een rechtspersoon als een algemeen of een collectief belangenhartiger moet worden beschouwd. Om welk verschil gaat het hier en geef daarbij aan wat de ratio van dit verschil zou kunnen zijn.

Vraag 8a

Becommentarieer de volgende stelling: “De bestuursrechter is niet bevoegd een rechtmatigheidsoordeel te vellen over algemeen verbindende voorschriften.”

Vraag 8b

Becommentarieer de volgende stelling: “De bevoegdheid tot het geven van een bestuurlijk rechtsoordeel behoeft wettelijke grondslag.”

Antwoordindicatie

Vraag 1a

Het LBIO krijgt in art 2 Wet LBIO rechtspersoonlijkheid krachtens publiekrecht. Het LBIO oefent bovendien publiekrechtelijke bevoegdheden uit (namelijk de in art. 73 WJZ genoemde bevoegdheid om ouderbijdrage vast te stellen en te innen) en heeft dus openbaar gezag. Daarmee is het LBIO een orgaan van een krachtens publiekrecht ingesteld rechtspersoon, oftewel een a-orgaan (art. 1:1 lid 1 onder a).

Vraag 1b

Directie is onderdeel van het LBIO. LBIO heeft rechtspersoonlijkheid krachtens publiekrecht (zie eerder, art 2 Wet LBIO). De directie is daarvan een orgaan, zo blijkt uit art. 3 Wet LBIO: de directie wordt in dat artikel genoemd als het bestuur, als een onderdeel die ertoe doet. De directie is dus een a-orgaan.

Vraag 2a

Negatief overheidsoptreden is het maken van een inbreuk door de overheid op vrijheid/eigendom van de burger door gebod/verbod. Daarvan is hier sprake, omdat de ouders geen keuze hebben: ze moeten een bijdrage leveren, die een inbreuk op hun eigendom inhoudt.

Vraag 2b

Een besluit is een schriftelijke (kan worden aangenomen) beslissing van een bestuursorgaan (LBIO, zie vraag 1), inhoudende een publiekrechtelijke (het LBIO is blijkens art. 73 lid 1 Wet op de jeugdzorg exclusief bevoegd tot vaststelling van de ouderbijdrage, d.w.z. dat alleen het LBIO dieverplichting kan opleggen) rechtshandeling (er verandert iets in de wereld van het recht: als gevolg van de beslissing moeten de ouders een door het LBIO vastgesteld bedrag afdragen).

Vraag 3a

Belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (art 1:2 lid 1 Awb). Het kind is een natuurlijk persoon.

‘Rechtstreeks’ is in de jurisprudentie uitgewerkt in 5 criteria.

Welk belang is in het geding? Het financiële belang van de ouders, die een bijdrage moeten betalen. We stranden reeds op het eerste: eigen belang. Het besluit raakt de ouders, die een bijdrage moeten betalen. Komen zij daartegen op, dan is dat in hun eigen belang. Het is echter op geen enkele wijze het eigen belang van het kind in de zin van art 1:2 lid 1 Awb.

Vraag 3b

Alleen een belanghebbende kan in rechte iets ondernemen tegen een besluit (art 8:1 Awb). Belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (art 1:2 lid 1 Awb). De hypotheekadviseur van ABN/AMRO komt hier op voor een eigen, persoonlijk belang, want er is een financieel belang in het geding.

‘Rechtstreeks’ is in de jurisprudentie uitgewerkt tot 5 criteria.

• Eigen belang: ja, ABN komt op voor het eigen belang en niet op voor dat van een ander.

• Persoonlijk belang: ja, ABN onderscheidt zich in dit financiële belang voldoende van de amorfe massa.

• Objectief bepaalbaar: het gaat om een meetbaar belang (geld).

• Actueel: ja, het besluit dat de bijdrage betaald moet worden gaat onmiddellijk in en heeft mogelijk onmiddellijk de (gevreesde) gevolgen.

• Direct geraakt: nee, het gaat hier om een (parallel) afgeleid belang, er is geen rechtstreeks causaal verband tussen besluit en gesteld belang.

Conclusie: ABN/AMRO is geen belanghebbende en kan in rechte niets ondernemen.

Vraag 4a

Van beoordelingsruimte is sprake als de wetgever aan het bestuur ruimte heeft gelaten door interpretatie van (noodzakelijkerwijs) vage termen te bepalen of er aan de voorwaarden voor bevoegdheidsuitoefening is voldaan.

Van beoordelingsvrijheid is sprake als aan de wetgever aan het bestuur de vrijheid heeft gegeven om met uitsluiting van ieder ander de bepalen of aan de voorwaarden voor bevoegdheidsuitoefening is voldaan.

Van beleidsvrijheid is sprake als de wetgever het bestuur de vrijheid heeft gegeven om- als aan de voorwaarden voor bevoegdheidsuitoefening is voldaan- te bepalen of en zo ja, hoe die bevoegdheid zal worden uitgeoefend.

Vraag 4b

Van beleidsvrijheid in de zin van keuzevrijheid “of”is geen sprake omdat art 69 lid 1 juncto art 73, lid 1 Wet op de Jeugdzorg daarvoor geen ruimte biedt: de ouder bijdrage “wordt vastgesteld”.

Van de zgn. “hoe vrijheid”is evenmin sprake: artikel 70 Uitvoeringsbesluit Wjz bepaalt precies de hoogte van de uitkering.

Vraag 5a

Er moet bezwaar worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen, het LBIO (art. 7:1 Awb).

Vraag 5b

Het LBIO heeft marginaal getoetst, terwijl de bevoegdheid die het moest uitoefenen geen discretionaire bevoegdheid was.

Vraag 6a

Art. 1:3 Awb:

• Een schriftelijke beslissing: Ja, een wet is op schrift gesteld van een bestuursorgaan: Nee, de wetgevende macht is geen bestuursorgaan. Het is een uitzondering van art. 1:1 lid 2, aanhef en onder a Awb.

• inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling: Ja, wet brengt verandering in de wereld van het recht)

Conclusie: de Wet op de Jeugdzorg is niet te beschouwen als een besluit ex art. 1:3 Awb.

Vraag 6b

Het uitvoeringsbesluit Wjz is een algemeen verbindend voorschrift:

• naar buiten werkende (ja, ten opzichte van iedereen/alle ouders)

• van herhaalde toepassing vatbare (ja, meerdere keren toepasbaar)

• zelfstandige rechtsnorm (ja, de hoogte van de bedragen ouderbijdrage)

• die algemeen is naar plaats, tijd en persoon (ja, geen onderscheid naar plaats, tijd of persoon)

• vastgesteld door een bevoegd bestuursorgaan (ja, de regering is hier het bevoegde bestuursorgaan. Een AMvB is een besluit waarin wettelijke regels nader worden uitgewerkt)

• dat de bevoegdheid tot bindend vaststellen (ja, art. 69 Wet op de jeugdzorg) Direct of indirect ontleent aan de GW of wet in formele zin.

Vraag 7a

De vereniging is rechtspersoon die collectieve belangen behartigt als bedoeld in art. 1:2 lid 3 Awb. Het gaat om collectieve belangen die de vereniging krachtens haar doelstelling en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Tevens is het belang objectief bepaalbaar, is het actueel en voldoende zeker en is het een direct geraakt belang.

Vraag 7b

Voor algemene belangenbehartigers wordt de eis dat ze feitelijke werkzaamheden verrichten zo uitgelegd, dat het moet gaan om andere werkzaamheden dan die worden uitgevoerd in het kader van bezwaar en beroep; zie de Afdelingsuitspraak van 1 oktober 2008 Stichting Openbare Ruimte. Voor collectieve belangenbehartigers worden in de bundeling van de individuele belangen de feitelijke werkzaamheden reeds besloten geacht, zodat de drempel voor de collectieve belangenbehartigers lager ligt.

De ratio hierachter is vermoedelijk dat algemene belangenbehartigers worden geacht “procedeerclubs” te zijn waarvoor de drempel hoog moet worden gelegd, terwijl collectieve belangenbehartigers voor gezamenlijke individuele belangen opkomen en zo het werk voor bestuursorganen en rechters vergemakkelijken, zodat de drempel voor deze organisaties lager wordt gelegd.

Vraag 8a

Deze stelling is onjuist. Weliswaar kan een belanghebbende gelet op artikel 8:2 onder a Awb niet rechtstreeks beroep instellen tegen een AVV, maar in een beroep tegen een besluit (meestal: beschikking) dat krachtens het betreffende AVV wordt genomen, kan de rechtmatigheid van dat AVV aan de orde worden gesteld; in zoverre kan de bestuursrechter dus wel oordelen over de rechtmatigheid van AVV's.

Vraag 8b

Onjuist. Een bestuursrechtelijk rechtsoordeel is de interpretatie door een bestuursorgaan over (de toepasselijkheid van) wettelijke oorschriften in een concreet geval. Een bestuurlijk rechtsoordeel is in beginsel geen besluit, omdat het niet op rechtsgevolg is gericht (hoewel vanwege de behoefte aan rechtsbescherming in de rechtspraak anders wordt aangenomen).

Door de interpretatie veranderen de wettelijke voorschriften immers niet.

Het geven van een bestuurlijk rechtsoordeel vormt met andere woorden geen rechtshandeling. Het legaliteitsbeginsel eist een tot de wet in formele zin of de Grondwet te herleiden grondslag voor het beperken door de overheid van de vrijheden of eigendommen van de burger door middel van geboden of verboden en voor “ingrijpend” positief overheidsoptreden. Bij een bestuurlijk rechtsoordeel is van beide geen sprake, zodat dat geen wettelijke grondslag behoeft.