Bestuursrecht: Inleiding - RUG - Oefententamen 2011/2012 (2)

Vragen

Velp is een dorp in de gemeente Rheden. In het dorp staat een basisschool met 40 leerlingen. Achter deze basisschool staat een gymnastiekzaal. Die gymzaal wordt gebruikt voor lessen lichamelijke opvoeding van de school en verder door trefbalvereniging DPMO (De Pijl Moet Om). Daarnaast trainen de jongste leden (de F’jes, E’tjes en D’tjes) van hockeyvereniging VVO er in de wintermaanden.

De basisschool gaat uit van de Stichting Scholengroep Veluwenzoom. Omdat de school te weinig leerlingen heeft om rendabel te kunnen functioneren, zal deze over twee jaar worden gesloten. Bij de gymzaal is sprake van achterstallig onderhoud en asbest. Daarom heeft de Stichting Scholengroep Veluwenzoom besloten het gebruik van de gymzaal te beëindigen. De trefbalvereniging en de hockeyvereniging, die geen gebruik meer zullen kunnen maken van de gymzaal, zijn samen met de Vereniging dorpsbelangen Velp in onderhandeling met het gemeentebestuur van Rheden over het opknappen van de gymzaal, zij het vooralsnog zonder resultaat. De Vereniging dorpsbelangen Velp, die blijkens haar statuten opkomt voor de collectieve belangen van de bewoners van Velp en waarvan half Velp lid is (waaronder nogal wat hockeyers en trefballers), dient bij B&W Rheden, onder verwijzing naar de Subsidieregeling Leefbaarheid Kleine Dorpen Gemeente Rheden, een subsidieverzoek in ter ondersteuning van de kosten van het opknappen van de gymzaal.

Vraag 1

Is de afwijzing van het subsidieverzoek door B&W Rheden een besluit?

Inmiddels heeft de Stichting Scholengroep Veluwenzoom bij B&W Rheden een vergunning voor het slopen van de gymzaal aangevraagd. B&W van Rheden hebben die vergunning bij besluit van 1 augustus 2014 verleend.

Vraag 2a

Is trefbalvereniging DPMO ontvankelijk in haar bezwaar tegen de verleende vergunning voor het slopen?

Vraag 2b

De jeugdtrainer die in dienst is bij hockeyvereniging VVO, dreigt zijn baan kwijt te raken als er ’s winters geen trainingslocatie voor de jeugd meer is. Is de jeugdtrainer ontvankelijk in zijn bezwaar tegen de vergunning voor het slopen?

Stel: in plaats van de gevraagde sloopvergunning ontvangt de Stichting scholengroep Veluwenzoom een brief van B&W Rheden met daarin de mededeling: “Wij achten ons niet gehouden op uw verzoek een beslissing te nemen.”

Vraag 3a

Zijn op de brief van B&W de hoofdstukken 2, 3 en 4 van de Awb van toepassing?

Vraag 3b

De Stichting scholengroep Veluwenzoom vindt de reactie van B&W onacceptabel. Wat kan zij ondernemen?

Bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning voor het slopen moeten B&W toepassing geven aan het bepaalde in de Bouwverordening Gemeente Rheden. De bouwverordening bevat algemeen verbindende voorschriften (a.v.v.’s).

Vraag 4a

Leg uit in welke opzichten een a.v.v. van een beleidsregel verschilt.

Vraag 4b

Hoe kan de vraag naar de rechtmatigheid van een in een a.v.v. neergelegde regel in een procedure bij de bestuursrechter aan de orde komen?

De relevante bepaling van de Bouwverordening luidt als volgt:

Artikel 8.1.6 Weigeren omgevingsvergunning voor slopen

Het college van Burgemeester en Wethouders weigert een vergunning voor het slopen indien:

a. de veiligheid tijdens het slopen onvoldoende kan worden gewaarborgd;

b. de bescherming van nabijgelegen bouwwerken niet of onvoldoende kan worden gewaarborgd;

c. de openbare orde onvoldoende kan worden gewaarborgd.

Vraag 5a

Leg uit wat het verschil is tussen beoordelingsruimte en beoordelingsvrijheid.

Vraag 5b

Geef aan of artikel 8.1.6 al dan niet beoordelingsruimte, beoordelingsvrijheid en/of beleidsvrijheid bevat.

Het besluit van B&W van 1 augustus 2014 valt niet in goede aarde bij de mevrouw Klaassen, die direct naast de gymzaal woont. Zij is woedend en roept: “Dan ga ik in beroep bij de Raad van State!”

Vraag 6

Is het conform de hoofdregel van de Awb dat een belanghebbende bij een besluit in beroep kan gaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State?

Stel: het college van B&W stuurt een brief aan de Stichting scholengroep Veluwenzoom waarin te lezen valt: “Graag wijzen wij u op het volgende. Op grond van artikel 3.18a van de gemeentelijke sloopverordening bent u verplicht de sloopwerkzaamheden onmiddellijk stil te leggen zodra u asbest aantreft en bent u tevens verplicht ons een plan van aanpak asbestsanering voor te leggen alvorens u verder gaat met de sloopwerkzaamheden.”

Vraag 7a

Is de Stichting ontvankelijk in haar bezwaar tegen deze brief?

Ook de Vereniging dorpsbelangen Velp krijgt een brief van B&W. Daarin staat: “Ter compensatie van het wegvallen van de gymzaal treden we graag met u in overleg over de bouw van een nieuw dorpshuis.”

Vraag 7b

Is het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb van toepassing bij het sluiten van een overeenkomst tussen de gemeente Rheden en de Vereniging dorpsbelangen Velp ter realisatie van het nieuwe dorpshuis?

Vraag 8a

Stelling: Op grond van het legaliteitsbeginsel, zoals dat vorm heeft gekregen in de jurisprudentie van de Hoge Raad, moet al het overheidsoptreden een wettelijke grondslag kennen. Leg uit in hoeverre deze stelling juist is.

Vraag 8b

De Hoge Raad stelt in zijn arrest van 16 mei 1986 (Spuitvliegen / Landbouwvliegersarrest): ”6.3. De HR is van oordeel dat de staatssecretaris, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het tot stand brengen van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid tot het voorschrift van art. 1 onder b van dit besluit is kunnen komen en dat hier derhalve geen sprake is van willekeur.” Leg uit hoe de vorm van toetsing heet die de Hoge Raad hier toepast en waarom het in dit geval zo bijzonder was dat de Hoge Raad deze vorm van toetsing toepaste.

Antwoordindicatie

Vraag 1

Schriftelijk: Ja

Afkomstig van bestuursorgaan: Ja, beredeneren dat B&W bestuursorgaan zijn

Publiekrechtelijk: Ja niet iedereen kan een subsidieverzoek afwijzen, exclusieve bevoegdheid

Rechtshandeling: Nee, er verandert niets in de wereld van het recht
Is het dan een afwijzing van een aanvraag van een beschikking? Art 1:3 lid 2 Awb, dan toch een beschikking

Op grond van art. 1:3 lid 3 is een aanvraag, een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen.

De vraag is dan of de vereniging belanghebbende is. In dit geval is dat zo via art. 1:2 lid 3 als collectief belangenbehartiger die blijkens haar statuten het belang van de bewoners van Velp in het bijzonder behartigt.

Vraag 2a

Om bezwaar te kunnen maken tegen de vergunning moet de vereniging op grond van art. 7:1 jo art. 8:1 Awb belanghebbende zijn.

Ingevolge art. 1:2, eerste lid, Awb is een belanghebbende degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge de jurisprudentie moet de vereniging dan een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel/voldoende zeker en een direct geraakt belang hebben.

Eigen belang: Ja, de vereniging komt op voor haar eigen belang en niet voor dat van een ander.

Persoonlijk belang: Ja, de vereniging onderscheidt zich als één van de twee gebruikers (en vermoedelijk huurder) van de hal voldoende van anderen om van een persoonlijk belang te kunnen spreken.

Objectief bepaalbaar belang: Ja, het betreft hier een materieel belang waarvan de omvang vast te stellen is.

Actueel/voldoende zeker belang: Ja, het belang van de vereniging is niet in de toekomst gelegen maar is actueel.

Direct geraakt belang: Ja, de vereniging wordt als gebruiker van de gymzaal direct geraakt door het besluit. Het belang is ook niet afgeleid van het belang van de Stichting scholengroep Veluwenzoom.

De conclusie is dat de vereniging belanghebbende is bij de vergunningverlening en dus ontvankelijk is in haar bezwaar.

Vraag 2b

Om bezwaar te kunnen maken tegen de vergunning moet de trainer op grond van art. 7:1 jo art. 8:1 Awb belanghebbende zijn.
 Jeugdtrainer is natuurlijk persoon. Hij komt op voor zijn eigen, persoonlijk belang/ Ingevolge art 1:2, lid 1 etc. Het belang is ook objectief bepaalbaar en actueel, maar...

De jeugdtrainer is geen belanghebbende bij het besluit. Zijn belang is afgeleid van het belang van de hockeyvereniging VVO. Er is geen sprake van een tegengesteld belang, nu de jeugdtrainer en VVO beide willen dat de vergunning niet wordt verleend.

Vraag 3a

De brief van het college van B&W betreft een mededeling.

H2: ja, verkeer tussen bestuur en burger.

H3: geen besluit, dus in principe niet. Echter in art. 3:1 lid 2 Awb staat dat de afdelingen 3.2 tot en met 3.4 van overeenkomstige toepassing zijn op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten, voor zover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet. Hoofdstuk 3 is dus gedeeltelijk en geclausuleerd van toepassing.

H4: nee, want geen beschikking, subsidie of beleidsregel.

Vraag 3b

Zie art. 6:2 sub a Awb. De schriftelijke weigering een besluit te nemen is voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld. De Stichting scholengroep Veluwenzoom kan in bezwaar op grond van art. 7:1 jo. 8:1 Awb.

Vraag 4a

Beide zijn algemene regels. Beleidsregels hebben echter betrekking op een bestaande bestuursbevoegdheid en kunnen dus geen zelfstandige verplichtingen of aanspraken in het leven roepen. A.v.v.’s werken wel bindend naar buiten. A.v.v.’s zijn gebaseerd op een wetgevende bevoegdheid en beleidsregels op een bestuursbevoegdheid (art. 4:81 Awb). Van beleidsregels kennen een inherente afwijkingsbevoegdheid (art. 4:84 Awb), a.v.v.’s niet.

Vraag 4b

Tegen a.v.v. staat geen zelfstandig bezwaar en beroep open (art. 8:2 aanhef en onder a Awb). Wel kan in het kader van een procedure tegen een besluit gebaseerd op dit a.v.v. de rechtmatigheid ervan worden betwist.

Vraag 5a

In beide gevallen is sprake van een situatie waarin het bestuur, omdat sprake is van vage termen in de bevoegdheidsomschrijving, een keuze moet maken hoe het die vage termen interpreteert. Is sprake van beoordelingsvrijheid, dan zal de rechter de keuze van het bestuur in beginsel respecteren en dus slechts zeer marginaal toetsen, is sprake van beoordelingsruimte, dan toetst de rechter de keuze van het bestuur vol.

Vraag 5b

• Het college van Burgemeester en Wethouders weigert (geen beleidsvrijheid) een vergunning voor het slopen indien:

• de veiligheid tijdens het slopen onvoldoende kan worden gewaarborgd (beoordelingsruimte, vanwege: ‘waarborgen veiligheid’ als vage term in de bevoegdheidsomschrijving);

• de bescherming van nabijgelegen bouwwerken niet of onvoldoende kan worden gewaarborgd (beoordelingsruimte, vanwege: ‘waarborgen ... nabijgelegen’ als vage term in de bevoegdheidsomschrijving); de openbare orde onvoldoende kan worden gewaarborgd (hier beoordelingsvrijheid, omdat blijkens de jp de invulling van het begrip ‘openbare orde’ aan het b.o. is overgelaten).

Vraag 6

Nee, de hoofdregel is: beroep bij de rechtbank (zie art. 8:1). Nadat bezwaar is gemaakt bij het bestuursorgaan (art. 7:1).

Vraag 7a

Nee. Het bestuursorgaan geeft hier een uitleg aan een wettelijke bepaling, hetgeen geen besluit is in de zin van art. 1:3 lid 3 Awb, omdat het rechtsgevolg ontbreekt. Tegen dergelijke oordelen staat in beginsel geen bezwaar en beroep open, tenzij het bezwaarlijk is voor de Vereniging om eerst een handhavingsactie van het bestuursorgaan af te wachten.

Vraag 7b

Hoofdstuk 3 van de Awb is in beginsel slechts van toepassing op besluiten. Echter, de schakelbepaling van art. 3:1, tweede lid, Awb verklaart de afdelingen 3.2 t/m 3.4 en dus ook het zorgvuldigheidsbeginsel van art. 3:2 Awb van toepassing op andere handelingen van bestuursorganen, maar alleen voor zover de aard van de handeling zich daar niet tegen verzet. Dat laatste lijkt niet het geval te zijn, zodat het zorgvuldigheidsbeginsel van toepassing is op deze overeenkomst.

Vraag 8a

Op grond van het legaliteitsbeginsel wordt van oudsher aangenomen dat negatief overheidsoptreden (Eingriffsverwaltung) een wettelijke grondslag behoeft. Sinds het Fluorideringsarrest van de Hoge Raad (HR 22 juni 1973) moet ook het positief overheidsoptredenvoor zover dat ingrijpend van aard is een wettelijke grondslag hebben. De stelling is echter toch onjuist, omdat er overheidsoptreden bestaat, namelijk positief niet-ingrijpend overheidsoptreden, waarvoor geen wettelijke grondslag is vereist.

Vraag 8b

De Hoge Raad voert een marginale toetsing uit van een algemeen verbindend voorschrift aan het verbod van willekeur, één van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit was daarmee het eerste arrest waarin de burgerlijke rechter algemeen verbindende voorschriften aan een algemeen rechtsbeginsel toetst. Tot dan werd aangenomen dat dit niet kon.