Hoorcollege 6: Schadeveroorzakend bestuur: (on)rechtmatige daad

Aantekeningen 19/20

1. Welke onderwerpen worden behandeld in het hoorcollege?

• Onrechtmatige overheidsdaad
• Rechtmatige overheidsdaad

Onrechtmatige overheidsdaad

Een recent voorbeeld van een onrechtmatige overheidsdaad is de Urgendauitspraak. De staat handelt onrechtmatig omdat zij onvoldoende zorg betracht de CO2-uitstoot te beperken. Het is echter niet per definitie evident dat de Staat aangesproken kan worden via een civiele procedure. Zo geldt in de VS dat een president gedurende zijn ambtstermijn niet voor de reguliere rechter gedaagd kan worden. Moet de staat wel onderworpen worden aan het privaatrecht? 'Ja', zo antwoordde de Hoge Raad. Daarnaast is de Staat onderworpen aan verdere publiekrechtelijke zorgvuldigheidsnormen.

Het arrest Noordwijkerhout/Guldemond was belangrijk in het beantwoorden van de vraag of de burgerlijke rechter bevoegd was in een geschil tussen burgers en de overheid. De rechtsregel die hier ontstond was dat het voorwerp van het geschil bepalend is voor de vraag welke rechter bevoegd is, en niet de aard van de rechtsverhouding. Nu is de burgerlijke rechter alleen nog bevoegd als er geen voldoende bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat.

Art. 8:88 Awb regelt de mogelijkheid van schadevergoeding als geconstateerd is dat de overheid onrechtmatig gehandeld heeft. Voor kleine claims (tot €25.000) kan bij de bestuursrechter geprocedeerd worden.

Wanneer een besluit formele rechtskracht gekregen heeft, gaat de civiele rechter uit van de rechtmatigheid ervan. Hoe zit het echter bij besluiten die niet-appellabel zijn? Hier is altijd de civiele rechter aangewezen. Om succesvol de overheid aan te kunnen spreken voor een onrechtmatige daad, gelden de volgende eisen:

• Onrechtmatigheid van het appellabele besluit. Met vernietiging van de beslissing op bezwaar staat de onrechtmatigheid van het besluit in primo echter nog niet vast. Het is belangrijk om de onrechtmatigheid hiervan aan te kunnen tonen. De rechter neemt wel mee dat de overheid het algemeen belang moet dienen en budgetbeperkingen heeft. Dit schept een zekere beleidsvrijheid.
• Toerekenbaarheid: Er moet sprake zijn van schuld. Dit is gegeven met de vernietiging van het appellabele besluit. Bij de vaststelling van de onrechtmatigheid van feitelijk handelen of een niet-appellabel besluit is ook de schuld en toerekenbaarheid gegeven.
• Relativiteit: de norm waar belanghebbende zich op beroept moet strekken tot bescherming van de geleden schade.
• Causaal verband: er moet een causaal verband zijn tussen het bestreden handelen en de geleden schade. Dit ontbreekt als de geleden schade ook geleden zou zijn bij een rechtmatig besluit. Bij het bepalen van de omvang van de schade moet een toerekening naar redelijkheid plaatsvinden. Is alle schade te relateren aan het aangevochten besluit?
• Schade: (materieel of immaterieel)
• Eigenschuld/schadebeperkingsplicht: je moet zelf ook je best doen om schade te beperen, en dus niet roekeloos te werk gaan.
• Verjaring: art. 3:310 BW.

Voor formele wetgeving moet geprocedeerd worden bij de burgerlijke rechter. Er kan dan geen beroep gedaan worden op bijvoorbeeld de Grondwet, wel op EVRM-normen. Ook op dit gebied is sprake van toenemende europeanisering. Vaak heeft dit de uitbreiding van overheidsaansprakelijkheid tot gevolg.

Uiteindelijk moet er in deze materie een balans gevonden worden tussen adequaat rechtsherstel en het voorkomen van uitdijende aansprakelijkheid met een verlamming van de overheid tot gevolg.

Schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen

Over het algemeen is er hier sprake van een tegemoetkoming van de schade, voorzover deze niet voor eigen rekening en risico van de schadelijdende partij komt. In de jurisprudentie heeft een ontwikkeling naar de erkenning van het 'zelfstandig schadebesluit' ontwikkeld. Het schadeveroorzakend besluit kan wel rechtmatig zijn, dit betekent niet dat de belissing om hierom geen schadevergoeding uit te keren rechtmatig is. Er is dus een zelfstandig schadebesluit als er sprake is van 'processuele connexiteit'.

De algemene rechtsgrondslag van de tegemoetkomingsplicht van de overheid wordt gevormd door het beginsel dat bestuursorganen onevenredige, buiten het normaal maatschappelijk risico en op een beperkte groep burgers vallende schade tegemoet moeten komen. Wat is echter het verschil met het evenredigheidsbeginsel? Het verschil is dat een besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel vernietigd moet worden. Daarvan is hier geen sprake, maar er is sprake van een aparte groep benadeelden binnen alle benadeelden die een abnormale schade lijden.

Verder zijn er nog specifieke compensatieregelingen van de overheid, bijvoorbeeld bij de wijziging van bestemmingsplannen.

2. Welke onderwerpen worden besproken die niet worden behandeld in de literatuur?

Er worden geen onderwerpen besproken die niet worden behandeld in de literatuur.

3. Welke recente ontwikkelingen in het vakgebied worden besproken?

Behalve beschreven ontwikkelingen worden er geen recente ontwikkelingen in het vakgebied besproken.

4. Welke opmerkingen worden er tijdens het college gedaan door de docent met betrekking tot het tentamen?

Er worden geen opmerkingen gedaan met betrekking tot het tentamen.

5. Welke vragen worden behandeld die gesteld kunnen worden op het tentamen?

Er worden geen tentamenvragen behandeld.

Aantekeningen 16/17

Dit college worden de vragen behandeld hoe en waar je schadevergoeding kan verkrijgen bij schadeveroorzakend onrechtmatig handelen van de overheid. Dit is dus de procedurele kant. Daarnaast is de vraag welke materiële criteria er gelden om te bepalen of de overheid schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen. Om hier een goed beeld van te kunnen krijgen, moet er eerst gekeken worden naar de ontwikkeling van het systeem van rechtsbescherming en de ontwikkeling van de leerstukken onrechtmatige overheidsdaad.

Geschiedenis rechtsbescherming

Tot 1976 was de mogelijkheid tot kroonberoep en ander administratief beroep in veel wetten opgenomen. Dit ander administratief beroep hield in dat er bij een ander bestuursorgaan beroep ingesteld kan worden, er wordt rechtsbescherming gevraagd bij een ander/hoger rechtsorgaan. Daarnaast was er ook bijzondere administratieve rechtspraak (ambtenaren-, sociale verzekerings- en PBO rechtspraak). Dit was echter van toepassing op een klein deel van het overheidshandelen. De vraag was of de burgerlijke rechter voor de rest rechtsbescherming kon bieden. Uit het arrest HR 1915 Guldemond/Noordwijkerhout vloeit voort dat het voorwerp van het geschil (objectum litis) bepalend is voor de vraag of de burgerlijke rechter bevoegd is.

In de periode 1976-1994 is het kroonberoep om zeep geholpen. Dit ging via het arrest EHRM Benthem t. NL. In dit arrest werd bepaald dat er een onafhankelijke rechter moet zijn die over de zaak oordeelt. Bij kroonberoep is dit echter een minister, die hoogstwaarschijnlijk niet onafhankelijk oordeelt. Het kroonberoep voldeed dus niet langer.

Er kwam bijzondere administratieve rechtspraak op en daarnaast kwam er de algemene aanvullende rechtspraak over ‘beschikkingen’. De rol van de civiele rechter werd nu een kleinere aanvullende rol. Dit komt dus doordat er meer rechtspraak kwam over beschikkingen en dit behoort tot de bestuursrechter.

Zo kon de burger dus voor elk overheidshandelen bij een onafhankelijke rechter terecht. Soms bij een bijzondere bestuursrechter, een algemene bestuursrechter of eventueel bij de civiele rechter.

In 1994 trad de Awb in werking. De rechtsbescherming liep nu via bijzondere bestuursrechtspraak, aanvullende algemene bestuursrechtspraak met betrekking tot appellabele ‘besluiten’ en er was nog een kleinere aanvullende rol van de civiele rechter. Bij de bestuursrechter geldt wel in beginsel de voorprocedure van bezwaar of administratief beroep. Voordat er gebruik mag worden gemaakt van de bestuursrechter, moet er een heroverweging plaatsvinden bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Zo kan de gang tot de rechter nog worden voorkomen.

Ontwikkeling schadevergoeding

Tot 1976 had de burgerlijke rechter op grond van het Burgerlijk Wetboek de voortouw bij de ontwikkeling van leerstukken over de onrechtmatige daad. Deze rechter had dus een voortouw met betrekking tot de toets van rechtmatigheid en schadeplichtigheid ten aanzien van het handelen van de overheid. De bijzondere administratieve rechtsgangen waren in deze tijd in ontwikkeling.

In de periode tussen 1976-1997 kreeg de bestuursrechter dus steeds een grotere rol met de Wet Arob 1976 en de Awb 1974. De toets van rechtmatigheid van beschikkingen en besluiten kwam te liggen bij de bestuursrechter. Het bepalen van de rechtmatigheid van ander overheidshandelen en van schadeplichtigheid ligt nog bij burgerlijke rechter in deze periode. Er begeven zich dus eigenlijk twee rechters naast elkaar. Een probleem hierbij is dat beide rechters goed op elkaar afgestemd moeten zijn. Een oplossing hiervoor is de formele rechtskracht (HR Heesch/vd Akker 1986). Als de burger geen gebruik maakt van de rechtsgang bij de bestuursrechter, dan mag er bij de burgerlijke rechter van worden uitgegaan dat de beschikking rechtmatig is. De bestuursrechter moet de onrechtmatigheid vaststellen, anders heeft de beschikking formele rechtskracht gekregen. Er is dan geen aansprakelijkheid van de overheid.

Vanaf 1997 tot medio 2013 was er veel discussie over de taak van de bestuursrechter ten aanzien van de schadeplichtigheid van de overheid. De bestuursrechter probeerde in het arrest ABRvS Van Vlodrop 1997 een deel van het schadevergoedingsrecht naar zich toe te trekken. Er werd gedacht dat er een einde zou komen aan de keuzevrijheid, maar de Hoge Raad ging hier niet in mee. De keuzevrijheid tussen de civiele rechter en bestuursrechter blijft bestaan als het gaat om schadevergoedingen.

Dit oude systeem was echter te complex. Het levert problemen op met het kiezen voor een bepaalde rechter. Daarnaast is het lastig om ervoor te zorgen dat de bestuursrechter en civiele rechter overeenstemmen. Daardoor werd in medio 2013 de Awb en de bijzondere wetgeving aangepast voor de onrechtmatige daad en later ook voor de rechtmatige daad. Ten aanzien van de onrechtmatige daad kon er alleen nog maar naar de civiele rechter gegaan worden, maar hier zijn wel weer uitzonderingen op (titel 8.4 Awb):

• Bij claims tot 25.000 euro blijft er keuzevrijheid. Boven dit bedrag moet de burger verplicht naar de civiele rechter.

• In CRvB- en HR-belastingzaken is de bestuursrechter exclusief bevoegd. Dit zijn dus zaken die sowieso naar de bestuursrechter moeten.

In bestuursrechtzaken is de verzoekschriftprocedure ingevoerd terzake van schade als gevolg van een besluit, een de daarmee samenhangende voorbereidings- of gelijkgestelde handeling. Het is dus niet alleen de schade die direct een verband hebben met het besluit, maar ook de schade die hier indirect aan verbonden is.

Schadevergoeding bij onrechtmatige daad

Als het om aansprakelijkheid voor appellabele Awb-besluiten en daarmee verband houdende voorbereidingshandelingen (vgl. art. 8:88 Awb) gaat, dan blijven de volgende leerstukken die besproken zijn relevant:

• Formele rechtskracht/oneigenlijke formele rechtskracht

• (Quasi) risico-aansprakelijkheid

• Rechtsgang: keuzevrijheid

Daarnaast is er ook aansprakelijkheid voor ander overheidshandelen, zoals algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels, civielrechtelijk handelen, feitelijk handelen en rechtspraak. Hiervoor geldt niet de verzoekschriftenprocedure zoals hierboven benoemd. Hiervoor kan er alleen maar naar de civiele rechter worden gegaan.

Als uiteindelijk de goede rechter is gevonden, dan moet er aan bepaalde eisen zijn voldaan om te kunnen spreken van de onrechtmatige daad. De eisen zijn:

• Onrechtmatigheid

• Toerekenbaarheid: aan schuld te wijten

• Relativiteit

• Causaliteit

• Schade

• Eigen schuld/schadebeperkingsplicht: dit speelt een rol bij de omvang van de schadevergoeding. Als je eigen schuld had, dan wordt de omvang van de schadevergoeding kleiner.

• Verjaring: het feit moet natuurlijk niet verjaard zijn.

Deze eisen gelden steeds ongeacht de gekozen rechtsgang.

Formele rechtskracht

Het arrest HR Heesch/vd Akker gaat over de formele rechtskracht. In dit arrest is bepaald dat ‘van rechtmatigheid wordt uitgegaan’ als er geen of niet tijdig gebruik is gemaakt van een bestuursrechtelijke rechtsgang.

De ratio van de formele rechtskracht is de handhaving van de korte termijnen die gelden in het bestuursrecht. Als er geen formele rechtskracht zou bestaan, dan zouden deze termijnen omzeild kunnen worden. Daarnaast zorgt de formele rechtskracht ervoor dat de wettelijke rechtsmachtverdeling tussen de bestuurs- en civiele rechter wordt gehandhaafd. Ten slotte zorgt het voor rechtseenheid in een concrete zaak en voor een efficiënte rechtsbedeling in abstracto.

Het leerstuk van de formele rechtskracht is vrij hard. Daarom zijn er ook een aantal uitzonderingen erkend, namelijk als de overheid de onrechtmatigheid erkent en als de burger geen verwijt kan worden gemaakt door het gedrag van de overheid. Dit is bijvoorbeeld het geval als de burger op het verkeerde been is gezet door de overheid.

Oneigenlijke formele rechtskracht

Dit houdt eigenlijk de bindende kracht van het oordeel van de bestuursrechter in. De burgerlijke rechter is gebonden aan het oordeel over de (on)rechtmatigheid door de bestuursrechter. De ratio hierachter is hetzelfde als bij de formele rechtskracht.

Europeanisering

Ook bij de zaken rondom de onrechtmatige daad is er steeds meer invloed van het EU-recht. Er is invloed van het EU-recht, maar ook van het EVRM. Een schending van dit recht is een grond voor aansprakelijkheid van de overheid.

Drie voorbeelden van deze invloed zijn:

• Toezichthoudersaansprakelijkheid/formele rechtskracht (art. 2 EVRM; EHRM Öneryildiz t. Turkije).

• Onrechtmatige rechtspraak (HvJ EG Köbler)

• Schending redelijke termijn art. 6 EVRM (EHRM Kudla)

Casuscollege

Uit welke handeling de schade is veroorzaakt, is bepalend voor de vraag welke rechter bevoegd is om het verzoek tot schadevergoeding in behandeling te nemen.

De overheid kan ook een onrechtmatige daad begaan. Hiervoor gelden gewoon dezelfde criteria die we al kennen uit art. 6:162 BW. Daarnaast kan er ook een schadevergoedingsplicht zijn op grond van andere dingen, zoals:

• Als werkgever ex art. 7:658 BW

• Voor ondergeschikten ex art. 6:170 BW

• Voor opstallen ex art. 6:174 BW

• Toezichthoudersaansprakelijkheid. Hier ging het arrest HR Duwbak Linda over. In dit arrest was er niet voldaan aan het relativiteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat de geschonden norm moet strekken tot de bescherming van de schade zoals die door de slachtoffer is geleden. Het beschermingsbereik van het scheepvaartreglement was de veiligheid op de binnenwateren en niet de vermogensrechtelijke belangen van de schippers.

Het is belangrijk om vast te stellen wat de schade-oorzaak is, want dit bepaalt naar welke rechter de burger moet gaan. Bij onrechtmatige wet- of regelgeving, beleidsregels, civielrechtelijk handelen en feitelijk handen moet er naar de civiele rechter gegaan worden. Alleen bij onrechtmatige appellabele besluiten is de bestuursrechter bevoegd (art. 8:1 Awb). Dit wordt later nog wel nader genuanceerd.

Er kan schade worden veroorzaakt door de overheid door rechtmatig of onrechtmatig handelen. Wij hebben het over schade als gevolg van een onrechtmatig besluit (art. 8:88 Awb). De bestuursrechter kent een onrechtmatig besluit niet ambtshalve toe, hier moet een verzoek om gedaan worden. Je kunt de schadeclaim indienen bij de bestuurster als het gaat om een appellabel onrechtmatig besluit. De verdere voorwaarden staat in art. 8:89 lid 1 Awb. Als de HR en CRvB bevoegd zijn, geldt de exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter. Daarnaast is de bestuursrechter bevoegd tot een grens van 25.000 euro (art. 8:89 lid 2 Awb). Als de claim boven de 25.000 euro ligt, dan moet je naar de civiele rechter.

Als de schade maximaal 25.000 euro is, het gaat om een appellabel besluit, er een verzoek door de belanghebbende is gedaan en als de HR en CRvB niet exclusief bevoegd zijn, is er een keuzeruimte over de vraag welke rechter bevoegd is: de burgerlijke rechter (art. 8:89 lid 3 Awb) en de bestuursrechter (art. 8:89 lid 4 Awb).

Voor schadevergoeding bij de bestuursrechter zijn er twee wegen. Ten eerste kan de claim ingediend worden gedurende de (hoger)beroepsprocedure tegen het schadeveroorzakende besluit. Je vecht het besluit aan, en in dezelfde procedure kan je vragen of de rechtbank het bestuursorgaan willen verplichten tot het betalen van schadevergoeding. Er hoeven dan geen twee procedures gevoerd te worden. Ten tweede kan het dus in een aparte (verzoekschrift)procedure (art. 8:90 Awb). Eerst wordt dan de onrechtmatigheid van dat appellabele besluit vastgesteld en daarna start apart de procedure over de geleden schade. Dit wordt vaak gedaan als het niet meteen duidelijk is hoeveel schade er is geleden.

Opgave 1

Een uit Afghanistan gevlucht echtpaar vraagt in 2013 apart van elkaar in Nederland een verblijfsvergunning aan. Hun aanvraag wordt niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij zich niet hebben gemeld bij een ambtenaar die belast is met de grensbewaking. Beide gaan in beroep tegen dit besluit van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. De rechtbank behandelt in januari 2014 eerst het beroep van de man. Er wordt geoordeeld dat de man lijdt aan een posttraumatisch stresssyndroom waardoor hij niet zomaar contact durfde om te nemen met de instanties. Hierdoor kan de man niet worden tegengeworpen dat hij zich pas na een tijd als asielzoeker heeft gemeld. Het beroep wordt dus gegrond verklaard en de rechtbank draagt de IND op om binnen 6 weken een nieuw besluit te nemen. De rechtbank geeft ook aan dat ze geen reden zien waarom de man niet in aanmerking zou komen voor een verblijfsvergunning. De IND geeft de man een verblijfsvergunning en realiseert zich dat het beroep van de vrouw nu waarschijnlijk ook gegrond verklaard zal worden en de vrouw wordt dus ook een verblijfsvergunning verleend. De vrouw trekt daardoor haar beroep in.

De man realiseert zich dat hij het afgelopen jaar niet heeft kunnen werken, omdat hij niet over deze verblijfstitel beschikte. Hij wil zijn gederfde inkomsten van 20.000 euro vergoed zien.

De vraag hierbij is dan of er voor de man een keuzevrijheid bestaat tussen de civiele rechter en de bestuursrechter. Ten eerste is de vraag of er in casu sprake is van een onrechtmatig appellabel besluit. Het besluit is vernietigd, dus er mag aangenomen worden dat er een onrechtmatig appellabel besluit is. De claim bedraagt 20.000 euro, dit is dus onder de grens van 25.000 euro. Ook gaat het niet om sociale zekerheid, belasting of ambtenarenrecht, waardoor de HR en CRvB niet exclusief bevoegd zijn. In beginsel zou er dan keuzevrijheid bestaan. In art. 71a Vreemdelingenwet staat echter een vergelijkbare bepaling als die exclusieve bevoegdheid van de HR en CRvB. In dit geval is de bevoegdheid om te oordelen over de schade als exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter genoemd. De civiele rechter mag dus niet oordelen.

De eisen van art. 6:162 BW zijn van belang bij de vraag of er sprake is van een toerekenbare onrechtmatige overheidsdaad. Deze eisen zijn: onrechtmatigheid, toerekenbaarheid, relativiteit, causaliteit en schade. In casu is nu de toerekenbaarheid van belang, valt het de staatssecretaris te verwijten dat er een verkeerd besluit is genomen? In het arrest Van Gog/Nederweert is bepaald dat “de schuld is gegeven als het bestuursorgaan een besluit neemt en dat naderhand door de bestuursrechter wordt vernietigd”. Er wordt van een bestuursorgaan verwacht dat deze goede besluiten neemt. Als een fout besluit genomen wordt, is de toerekenbaarheid gegeven. In casu is er dus sprake van een toerekenbare onrechtmatige overheidsdaad.

De omvang van de schadevergoeding wordt onder meer door verjaring en eigen schuld bepaald. Bij de vraag hoe groot de kans is dat de schade vergoed wordt, moet de hobbel van de relativiteit genomen kunnen worden. In casu is dit waarschijnlijk niet zo. Het vluchtelingenverdrag ziet niet op de bescherming van de vermogensrechtelijke situatie van de vluchtelingen. De kans dat de man zijn schade vergoed zal zien, is dus aanzienlijk klein.

Bij onrechtmatigheid is de vraag welk besluit wordt vernietigd. Dit is vaak de beslissing op bezwaar. Dit zegt dan eigenlijk nog niets over de onrechtmatigheid van het primaire besluit. Om te oordelen of dit primaire besluit ook onrechtmatig is, moet de bestuursrechter hier eigenlijk ook een oordeel over geven. De vraag is of er een besluit mogelijk was met hetzelfde dictum. In het bestuursrecht bestaat er eigenlijk alleen maar het dictum weigeren van een aanvraag of het dictum toewijzen van een aanvraag. Als het enige rechtmatige besluit een ander dictum was, dan mag de stap gezet worden dat het vernietigende besluit onrechtmatig was. Anders geldt dit niet.

In casu vermeldde de rechtbank dat zij niet inziet waarom de man niet in aanmerking zou komen voor een verblijfsvergunning. Er was dus geen ander rechtmatig besluit mogelijk dan de verlening van de verblijfsvergunning, waardoor de onrechtmatigheid kan worden aangenomen. Het enige rechtmatige besluit was verlening van de vergunning.

De vrouw durfde niet in een asielzoekerscentrum te verblijven en heeft zwart gewerkt om een appartementje te kunnen huren. Zij wil deze kosten vergoed zien.

Ook nu kan weer de vraag gesteld worden of er in het geval van de vrouw ook sprake is van een toerekenbare onrechtmatige overheidsdaad. Ten eerste de onrechtmatigheid. Is er hier sprake van een vernietigend besluit? De rechtbank heeft in de zaak van de man gezegd dat het enige mogelijke besluit de verlening van de vergunning was. Dit geldt dan ook voor de vrouw. De weigering is dus onrechtmatig. Ook de toerekening is in beginsel weer gegeven door het arrest HR van Gog/Nederweert. Ook bij de vrouw is er dus sprake van een toerekenbare onrechtmatige overheidsdaad.

De vrouw wil dus ook haar schade vergoed zien. Deze kans is ook erg klein, maar dit heeft nu te maken met de causaliteit. Er moet een verband bestaan tussen het schadeveroorzakend overheidshandelen en de geleden schade. Als indertijd in plaats van het onrechtmatige besluit ook een rechtmatig besluit kunnen worden genomen die dezelfde nadelige gevolgen had, dan is schade geen gevolg van de onrechtmatige daad.

Opgave 2

Door het leerstuk van de formele rechtskracht wordt er uitgegaan van de rechtmatigheid van een besluit als er geen gebruik wordt gemaakt van een bestuursrechtelijke rechtsgang. De burgerlijke rechter gaat hier dan vanuit voor zowel de totstandkoming als voor de inhoud van het besluit.

Een uitgangspunt van het leerstuk is onder andere om de rechtszekerheid te waarborgen. Er moet geen langdurige twijfel over de geldigheid van het besluit bestaan. Daarnaast is er de specialiteitsgedachte. Alleen de bestuursrechter mag een oordeel geven over de rechtmatigheid, deze rechter weet hier namelijk alles van. Ten slotte bestaat er de concordantiegedachte. Dit houdt het voorkomen van uiteenlopende oordelen in.

De ratio van de formele rechtskracht is:

• Handhaving van de korte termijnen die bestaan in het bestuursrecht

• Handhaving van de wettelijke rechtsmachtverdeling tussen de bestuurs- en civiele rechter

• Rechtseenheid in een concrete zaak

• Efficiënte rechtsbedeling in abstracto

In het arrest HR Heesch/Van den Akker gaat het over de formele rechtskracht. In r.o. 3.3.2 wordt het uitgangspunt van de formele rechtskracht uitgelegd, namelijk dat er wordt uitgegaan van de rechtmatigheid van een besluit als er geen gebruik is gemaakt van een bestuursrechtelijke rechtsgang. Dit uitgangspunt geldt ook als vaststaat dat het besluit zou zijn vernietigd als er wel tijdig tegen was opgekomen bij de bestuursrechter, tenzij het zo klemmend is dat er een uitzondering aangenomen moet worden. De uitzondering moet heel strikt geïnterpreteerd worden.

Er geldt geen formele rechtskracht bij een actie tegen bestuurswetgeving. Het bestuur maakt bestuurswetgeving, zoals algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Deze zijn niet appellabel bij de bestuursrechter, waardoor er ook geen formele rechtskracht bestaat.

Opgave 3

Vitesse lijkt in de problemen te komen. De KNVB dreigt de licentie in te trekken als de begroting niet meer sluitend is. Er werd met Vitesse overlegd over de mogelijkheden van de provincie om de huurprijs voor het GelreDome te verlagen. Na enige tijd bleek dat de gedeputeerde staten niet gesteund werden door de provinciale staten. Ze beschouwden het niet als een overheidstaak om betaald voetbal in de lucht te houden. Alles werd afgeblazen. Vitesse claimt dat er op basis van toezeggingen van de gedeputeerden verplichtingen zijn aangegaan en dat de daaruit voortvloeiende schade vergoed moet worden. Vitesse wendt zich tot de burgerlijke rechter.

Dat Vitesse niet naar de bestuursrechter gaat, kan als volgt geredeneerd worden. In casu is de schade-oorzaak is feitelijk handelen, het gaat namelijk om een toezegging. Er is geen sprake van een situatie als bedoeld in art. 8:88 lid 1 Awb, waardoor de bestuursrechter onbevoegd is.

Uit het arrest HR Guldemond/Noordwijkershout 1915 volgt dat de burgerlijke rechter altijd bevoegd is (objectum litisleer). De burgerlijke rechter zal nooit zeggen dat hij onbevoegd is en dat je dus bij de bestuursrechter moet zijn.

Een vordering op grond van een onrechtmatige daad tegen de overheid moet voldoen aan de volgende eisen om te kunnen slagen:

• onrechtmatigheid

• toerekening

• relativiteit (HR Duwbak Linda)

• causaliteit

• schade

• eigen schuld/schadebeperkingsplicht

• verjaring

De eerste vijf voorwaarden gaan over de vestiging van de aansprakelijkheid en de laatste twee voorwaarden gaan over de omvang van de schadevergoeding.

In casu is de toezegging door een onbevoegd orgaan gedaan. De vraag is dan of deze toezegging toegerekend kan worden aan het wel bevoegde orgaan. Het arrest HR 25 juni 2010 is hierbij van belang. Onder hele strike voorwaarden kan een onbevoegd gedane toezegging worden toegerekend aan het wel bevoegde orgaan. Daarnaast levert het niet-nakomen van een toezegging een onrechtmatige daad op die dus aan de provinciale staten kan worden toegerekend.