Rechtsbronnen en art. 6 en 13 EVRM

Het recht op toegang tot de burgerlijke rechter is niet expliciet opgenomen in art. 6 EVRM, maarkan daar wel uit worden afgeleid. Sinds de Golder zaak is duidelijk dat de proceswaarborgen niet slechts betrekking hebben op in gang gezette gerechtelijke procedures, maar ook voorafgaande daaraan. In deze zaak wilde Golder één van zijn bewakers civielrechtelijk vervolgen wegens belediging, maar de mogelijkheid om zijn geschil voor te leggen aan een rechter werd hem feitelijk onmogelijk gemaakt.

Het Hof kijkt naar de bewoordingen van art. 6 EVRM in samenhang, in combinatie met het object en doel van het EVRM. De ‘rule of law’, ofwel de rechtstaatgedachte opkomend in de 19e eeuw, is doorslaggevend. Dit vraagt naast waarborgen in aanhangige gedingen, eveneens een recht dat aan eenieder wordt toegekend op het aanhangig maken van gedingen. Dit staat ook wel bekend als het verbod van rechtsweigering. Garanties in een aanhangig geding zijn immers waardeloos indien geen recht op het aanhangig maken van een geding zou bestaan. In de literatuur is de kritiek gekomen op deze uitspraak dat het Hof art. 6 EVRM hier (te) extensief interpreteert. Het Hof vindt is het hier niet mee eens en beargumenteert dit door te stellen dat art. 6 EVRM erg ruim is.

Door de Golder-uitspraak heeft art. 13 EVRM dus wat minder inhoud gekregen. Art. 6 EVRM ziet op het rechterlijk verhoor, art. 13 kan ook gewone rechtsbescherming (zonder toegang tot de rechter) inhouden. Daarnaast is art. 6 EVRM meeromvattend omdat het ziet op burgerlijke rechten en verplichtingen, terwijl art. 13 EVRM slechts ziet op schending van specifieke in het EVRM genoemde rechten. Dat art. 6 EVRM belangrijker is, blijkt ook dat het Hof na vaststelling van een schending van art. 6 EVRM niet eens meer altijd art. 13 EVRM gaat toetsen. Het heeft aldus een subsidiair karakter. Bovendien heeft art. 13 EVRM minder strenge waarborgen.

Volgens Barkhuysen blijft art. 13 EVRM echter wel van belang omdat men er altijd op kan terugvallen. Bovendien zijn niet alle verdragsrechten aan te merken als ‘burgerlijke rechten’, zie art. 9 en 10 EVRM. Ten slotte beschermt art. 6 EVRM in tegenstelling tot art. 13 EVRM, slechts de in het nationale recht erkende rechten.

In de Kudla-zaak heeft het Hof toch bepaald dat art. 6 EVRM geen lex specialis is van art. 13 EVRM. Bij overschrijding van een redelijke termijn van art. 6 EVRM komt men wel toe aan toetsing van art. 13 EVRM. Een uitdrukkelijke bepaling op toegang tot de rechter staat, net als in art. 6 EVRM, vaak ook in andere mensenrechtenverdragen niet expliciet. Het recht is ook in onze nationale wetgeving nergens met zoveel woorden terug te vinden. Impliciet volgt het wel uit art. 112 lid 1 Gw en art. 17 Gw, welke bepalingen elkaar hierin aanvullen. Art. 18 Gw, waarin het recht op rechtsbijstand geregeld is, draagt bij aan de feitelijke verwezenlijking van de toegang tot de rechter. De competentie van de burgerlijke rechter wordt bepaald door de aard van het gestelde recht en niet de aard van de daadwerkelijke rechtsbetrekking.

Betekenis en kenmerken van het recht op toegang tot de rechter

Het recht op toegang tot de rechter is een verdragsrecht en daarmee van een hogere rang dan een nationaal grondrecht. Het recht is ‘dienend’, waarmee bedoeld wordt dat de toegang ertoe strekt om andere in art. 6 EVRM vermelde garanties te realiseren (Zie de Golder-uitspraak). Naast deze algemene verhouding tussen het recht op toegang en de andere rechten die art. 6 EVRM waarborgt, zijn er ook andere dwarsverbanden tussen de verschillende rechten te ontdekken. Het is goed om erbij stil te staan dat het doel van het procesrecht verwezenlijking van de materiële rechten is. Het sluitstuk hierbij is dan ook dat partijen zich niet kunnen onttrekken aan de bindende rechterlijke beslissing.

Het recht op toegang heeft zich de laatste jaren ontwikkeld van een klassiek recht naar een recht met sociale aspecten. Het is dus statisch of absoluut recht. Het Hof kijkt naar de ‘implied limitations’, de beperkingen die de overheid mag stellen. De overheid heeft daarbij een zekere beoordelingsvrijheid, een ‘margin of appreciation’. Het Hof toetst nooit in abstracto maar houdt altijd rekening met bijzondere omstandigheden van het geval. In het burgerlijk procesrecht is het recht op toegang tot de rechter van groter belang dan bij straf(proces)recht, omdat bij het strafprocesrecht het initiatief meestal uitgaat van de aanklager.

Het doel van de toegang tot de rechter is dat een burger zijn burgerlijke rechten en verplichtingen geldend kan maken bij een ‘court of tribunal’, waar men een zaak in volle  omvang aan een rechterlijke instantie kan voorleggen met volle jurisdictie, ofwel de juridische én feitelijke aspecten. Dit laat echter onverlet dat zo’n volwaardig beroep op een rechterlijke instantie voorafgegaan kan worden door een onvolwaardige administratieve beroepsgang. Zolang het uiteindelijk kan worden onderworpen aan een ‘effective judicial review’ door een rechter, is de toegang tot de rechter in principe gewaarborgd.

Interne en externe toegankelijkheid gewaarborgd door lidstaten

De lidstaten hebben een zekere beoordelingsvrijheid op zowel het interne als het externe recht op toegang. Het interne recht ziet op hoe ‘toegankelijk’ het procesrecht is ingericht. Het externe recht ziet erop in hoeverre is de toegang tot de rechter feitelijk (dus ook financieel) gewaarborgd. In de uitspraak van het EHRM in Airey waren onvoldoende mogelijkheden gecreëerd voor de rechtzoekende om zonder onoverkomelijke hindernissen een echtscheidingsprocedure uit te voeren. Er was in die zaak geen effective right of access to the court.

Het Hof keek in dit geval naar de wettelijke rechtsbijstandsregeling en middelen bij de inrichting van de procedure en kwam tot de conclusie dat hier de toegang tot de rechter onvoldoende gewaarborgd was. De vrijheid van lidstaten wordt door Raads-richtlijnen (opgesteld door het Comité van Ministers van de Raad van Europa) gestuurd en grenzen worden ook aangebracht door de Europese rechtspraak. Bij regels omtrent het recht op toegang toetst het Hof:

• Of het recht op toegang tot de rechter erdoor niet in zijn kern wordt aangetast.

• Of het beoogde doel van een beperking gerechtvaardigd is.

• Of er een proportionele band bestaat tussen het doel en de daarvoor gebezigde middelen.