Redt de burger het nog wel?

In het bestuursrecht procedeert de burger tegen de overheid. Verburg spreekt van de one-shotter (de burger die één keer een rechtszaak heeft) tegenover de repeat player (de professionele gemachtigde van het bestuursorgaan die wekelijks in de rechtszaal staat). Dit artikel vraagt zich af of de burger dat kan redden. In bestuursrechtzaken vinden we het van belang dat de burger ook zonder advocaat kan procederen. Er geldt een laagdrempelige toegang tot de bestuursrechter (weinig formele vereisten, geen verplichte advocaat, weinig hinderlijke procesregels). Dit is ook door de wetgever meegenomen bij de totstandkoming van de Awb. Echter de maatschappij wordt steeds complexer en partijen staan scherper tegenover elkaar. Ook wordt het bestuursrecht complexer en minder toegankelijk. Geldt die gedachte dat de burger wordt geacht zonder advocaat te kunnen procederen in een laagdrempelige procedure tegen een professionele gemachtigde van de overheid nog wel?

Wie gaat er naar de bestuursrechter?

Verburg gaat in op de vraag wie er bij de bestuursrechter terechtkomt en wat dat vergt. Volgens Verburg is niet alle complexiteit maatschappelijk relevant voor de vraag of de burger het in de procedure redt. Er is maar een beperkte groep die bij de bestuursrechter terecht weet te komen. Het is niet eenvoudig, zo moet men o.a. tijdig bezwaar maken. Er zijn ook veel burgers die afhaken bijvoorbeeld door gebrek aan kennis terwijl zij wel in de problemen zitten. Als we het hebben over de zelfredzaamheid van burgers in een procedure bij de bestuursrechter hebben we het dus alleen over die groep die al heel procesvaardig is.

Speelt de moeilijkheid een rol?

Verburg vind het feit dat een procedure moeilijk is, niet altijd relevant. Althans niet relevant voor de belangen die de Nederlandse maatschappij moet behartigen voor goede bestuursrechtspraak. Volgens Verburg is het relativiteitsvereiste bedoeld om te voorkomen dat iemand ongebreideld beroepsgronden kan aanvoeren waarvan het achterliggende belang hem niets kan schelen, maar waarmee hij gewoon wil bereiken dat het besluit van tafel gaat, omdat hij dat besluit om andere redenen niet wil. Bij de burger zonder advocaat is de kans aanzienlijk groter dat het debat tussen partijen gaat om de pijnpunten die werkelijk spelen. Verburg meent dat het geen issue is om te zeggen dat de burger het niet redt. Het kan zijn dat er elementen van het bestuursprocesrecht complex zijn, maar als dat betekent dat een burger vanwege zijn naïviteit er niet in slaagt bepaalde terechte hindernissen te omzeilen, maakt hij zich geen zorgen. De bestuursrechter is er om échte problemen en niet om vergezochte juridische puzzels op te lossen.

Er zijn twee 'stukken' van het bestuursrecht waar Verburg wel ziet dat de burger 'in zijn eentje' versus de burger met een goede advocaat, in ander vaarwater terecht kan komen tegen de machtige overheid. En ook met een andere uitkomst kan eindigen. Dat zijn het bewijsrecht en het materiële recht. Materiële recht: bijv. de inhoudelijke regels inzake recht op uitkering, toeslag, subsidie, vergunning, etc. Het bestuursrecht begint met een ongelijke positie. Zoals gezegd de repeat player en de one-shotter.

Vanwege het vaak strenge materiële recht zijn veel zaken die burgers aanspannen tegen de overheid eigenlijk bij voorbaat kansloos. Dit is niet echt een probleem voor de zelfredzaamheid van de burger, maar is veel meer een kwestie van eerlijke communicatie door het bestuursorgaan in de bezwaarfase. Die zou eerder kunnen zeggen dat een bepaalde zaak kansloos is.

Wordt de burger geholpen door de rechter?

Kan de burger zijn eigen boontjes doppen op het vlak van bewijsrecht en materieel recht? Nee, tenzij de bestuursrechter hem daarbij helpt en op de goede weg zet, zodat hij letterlijk tot zijn recht kan komen. De bestuursrechter geeft echter nog steeds weinig bewijsvoorlichting. Sommige rechters gaan expliciet in op bewijslastverdeling en de 'bewijstussenstand' (dus wie van de partijen nog iets moet ondernemen), maar velen doen dat niet.

Op het punt van het materiële recht is er ook nog een weg te gaan. Dat spitst zich toe op verwachtingenmanagement: de burger niet alleen vertellen hoe de procedure verloopt ('de spelregels'), maar ook wat mogelijke uitkomsten van de zaak zijn en daarbij vertellen welke hobbels de burger allemaal moet nemen voordat hij succes kan behalen. Bestuursrechters hebben daar moeite mee.

De bestuursrechter zou volgens Verburg meer werk moeten maken van haar rechtsbeschermingstaak. Volgens Verburg zijn er namelijk ook veel (slechte) advocaten die cliënten niet voldoende informeren over de geringe slaginskansen van hun zaak. Daarom vreest de schrijver dat veel burgers bij de bestuursrechter niet beter af zijn mét dan zonder advocaat. Want als zij zelf niet in staat zijn om hun procedure te voeren, zijn zij waarschijnlijk ook niet in staat om te onderscheiden of hun advocaat wel goed is. Na de zitting denkt de cliënt dat de advocaat het geweldig gedaan heeft, maar zowel de advocaat als de rechter en de gemachtigde van het bestuursorgaan weten dat dit niet zo is. Dus alle professionals in de rechtszaal weten hoe het werkelijk zit, behalve de burger.

Verburg ziet dat ook veel burgers die zonder advocaat optreden hun zaak prima weten te bepleiten. Juist omdat zij kunnen verwoorden waar voor hen de pijn zit. Het geschil gaat dan echt over de kwestie waarover het zou moeten gaan. Juist dan moet de bestuursrechter optreden als ávic friend. Zij moet de burger vertellen welke zwaktes er zijn in de bewijspositie en hem vertellen welke inhoudelijke hobbels er nog genomen moeten worden. Daarom concludeert Verburg dat de positie van de burger als zelfredzame partij niet moet worden versterkt door inschakeling van een verplichte advocaat, maar door een bestuursrechter die meer werk maakt van haar zaak.