One peak or twin peaks? Het regeerakkoord en de toekomst van de bestuursrechtspraak - Van Ettekoven - Artikel

Door het regeerakkoord van het kabinet Rutte II is opnieuw discussie gerezen over de toekomst van beroep in bestuursrechtspraak (en in welke instantie dit dient plaats te vinden).

Voor 1992 was er een gecompliceerd stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, waar ook verschillende ambtenarengerechten en raden van beroep deel van uitmaakten. In 1992 echter werden deze gerechten geïntegreerd in de rechtbanken. Toch bestaan er nu nog steeds vier hoogste bestuursrechters: het CBb, de CRvB, de ABRvS en de belastingkamer van de Hoge Raad. Dit stelsel wordt door Van Ettekoven gezien als niet inzichtelijk en eenvoudig.

Al lang bestaat een roep om vereenvoudiging van dit stelsel en om het toevoegen van de mogelijkheid tot cassatie. In voornoemd regeerakkoord wordt aan deze roep gehoor gegeven en wordt het rechtsprekende gedeelte van de RvS strikt gescheiden van het adviserende gedeelte en wordt dit rechtsprekende gedeelte samengevoegd met het CBb en de CRvB.

Het splitsen van de afdelingen is een ondubbelzinnig plan en praktisch vrij gemakkelijk te bereiken door de mogelijkheid tot dubbelbenoemingen van leden van de staatsraad in de Wet RvS op te heffen.

De samenvoeging vervolgens is echter voor meerdere interpretaties vatbaar. Gedacht kan worden dat het CBb en de CRvB bij de Afdeling zullen worden ondergebracht, maar ook kan bedoeld zijn dat er een nieuw college wordt opgericht dat fungeert als eindrechter of dat het onderbrengen van een bestuursrechtelijk hof bij de gewone rechtspraak door de regering gewenst is, tegen de uitspraken waarvan vervolgens beroep in cassatie bij de Hoge Raad open staat.

Om een van de opties te laten slagen is volgens Van Ettekoven in ieder geval vereist dat de belastingrechtspraak niet bij de reorganisatie te betrekken: dit zou tot een gerecht leiden dat door de grote omvang onbestuurbaar wordt.

De hoofdmodellen

Al met al zijn er twee hoofdmodellen te onderscheiden: het twin peaks model, waarbij een nieuw college wordt opgericht dat fungeert als eindrechter (dus naast de Hoge Raad) en het piramide-model, waarbij de bestuursrechtspraak bij de gewone rechtspraak/rechterlijke macht betrokken wordt. Binnen dit twin peaks model bestaat dus de optie om een nieuw college op te richten, of om de colleges onder te brengen binnen de ABRvS.

In het kader van inzichtelijkheid is het piramide model het meest aantrekkelijk. In het licht van snelle afhandeling ligt dit echter anders: er komt immers een extra instantie bij. In tegenstelling tot Schueler is Van Ettekoven echter van mening dat er in onderdelen het bestuursrecht wel degelijk behoefte bestaat aan cassatierechtspraak, wat dus voor het piramidemodel pleit. . Cassatierechtspraak zou immers de rechtseenheid bevorderen. Deze behoefte bestaat vooral in gedeelten van het recht die de verschillende bestuursrechters allen toepassen, zoals de Awb, het bestuursstrafrecht, grondrechten en het schadevergoedingsrecht. Wel moet er voor deze cassatie sprake zijn van een sterke selectie aan de poort, waardoor niet zomaar van iedere uitspraak in cassatie gekomen kan worden. De kosten die dit met zich meebrengt wegen niet op tegen het grote belang van de rechtseenheid dat door dit voorstel gediend wordt. Volgens Van Ettekoven kan met cassatie meer bereikt worden dan met de Commissie Rechtseenheid bestuursrecht, omdat in deze commissie bijvoorbeeld minder transparant gewerkt wordt en er geen formele oplossing is voor gevallen waarin men het met elkaar oneens is. Daarnaast zijn de resultaten van deze commissie vooral op gebieden als bestuursstrafrecht en nadeelcompensatie niet voldoende om de behoefte aan cassatierechtspraak weg te nemen.

Omdat de Afdeling over het algemeen de kortste doorlooptijden kent, ligt het voor de hand om bij een fusie het bedrijfsmodel van de Afdeling te hanteren.

De Afdeling stelt bij monde van voorzitter Polak dat de meest gewenste oplossing in hun ogen het onderbrengen van het CRvB en de CBb bij de Afdeling is. Daarnaast neemt hij stelling tegen de invoering van cassatie, omdat dit te duur is en te lang duurt. Hij is voorstander van de informele afstemming met behulp van de hiervoor beschreven Commissie Rechtseenheid. Corstens stelt als president van de Hoge Raad echter voorstander te zijn van het one peakmodel met een goede rechtseenheidvoorziening (cassatie). Wel dient volgens hem gezocht te worden naar een passende vorm van cassatie. Hij stelt een twee stappenmodel voor: allereerst moet bepaald worden voor welke zaken cassatie open staat, waarna een manier van toegangsbeperking gehanteerd dient te worden. Fokkens (P-G bij de Hoge Raad) onderschrijft de one peakoplossing van Corstens en wijst hij op het belang van cassatie in het belang der wet, waarbij het casseren van een uitspraak dus geen gevolgen voor partijen met zich meebrengt.

Simons (president van de CRvB) stelt dat het opheffen van de versplintering het belangrijkst is. Hij neemt geen stelling in over de wijze waarop dit dient te gebeuren of over het beoogde eindmodel. Ten slotte stelt Van Zutphen (president CBb) dat hij het plan van één hoogste bestuursrechter onderschrijft en verwacht dat de rechtspraak bij de Afdeling weg zal gaan. Zowel Simons als Van Zutphen laat zich verder niet uit over de eventuele wenselijkheid van cassatie.

Van Ettekoven spreekt ten slotte zijn hoop uit dat dit probleem opgelost wordt en stelt dat het ongewijzigd voort laten bestaan van de situatie wat hem betreft geen optie is.