Hoe werkt het gedeelde gezag tussen lidstaten en de Europese Unie - Hoofdstuk 11 Europees recht algemeen deel

Een van de belangrijkste onderwerpen is het gedeelde gezag tussen de lidstaten en de Unie. Er is niet alleen gedeeld gezag in het recht, maar ook gedeeld bestuur en gedeelde democratie. De lidstaten van de Unie delen een Europese ‘eigen rechtsorde’ die ‘deel is van de nationale rechtsorde’. De lidstaten delen bestuurlijke functies met en binnen de instellingen in Brussel en delen zelfs tot op zekere hoogte hun democratie met de Unie.

Wat houdt gedeeld recht in?

Gedeeld recht gaat om regels, procedures, beginselen, rechtsbegrippen en leerstukken die de lidstaten gemeen hebben en die vanuit die grondslag in de Unie hun gelding verkrijgen. De leerstukken voorrang, directe doorwerking en het legaliteitsbeginsel spelen hierbij een grote rol.

Wat houdt gedeeld bestuur in?

Met gedeeld bestuur kan men de bestuurlijke verschijningen groeperen die een zekere juridische tweeslachtigheid vertonen en die mede daardoor een bindende rol spelen in het Europese bestuur.

• Een eerste voorbeeld hiervan zijn de gedeelde bevoegdheden. Hoofdregel is dat bevoegdheden van de Unie gedeeld zijn met die van de lidstaten; bevoegdheden van de Unie die optreden van de lidstaten uitsluiten (exclusieve bevoegdheden) zijn beperkt en komen niet vaak voor. Op gebieden waarop de Unie bevoegd is tot handelen en op basis van die bevoegdheid besluiten heeft genomen, zijn er vaak nog resterende bevoegdheden voor de lidstaten. Ook kunnen er specifieke restbevoegdheden zijn opgenomen in aparte richtlijnen en verordeningen. Deze restbevoegdheden staan onder controle van de Commissie en/of het Hof.
• Een tweede voorbeeld zijn de gedeelde ambten en mandaten. Nationale rechters zijn ook te zien als rechters van de Unie en er wordt dan ook wel gezegd dat nationale rechters mede een Europeesrechtelijk mandaat hebben. Deze rechters delen dus een functie op het nationale plan met eveneens een functie op het Europese plan. Dit is geen uitzondering; het institutionele stelsel van de Unie heeft dit soort gedeelde of dubbelmandaten tot onderdeel van haar systeem gemaakt. Nationale ministers, bijvoorbeeld, maken ook deel uit van de Raad van de Unie. Daarnaast wordt er in grote mate een beroep gedaan op de nationale rechter; het Europees recht geeft de norm en de nationale organen moeten ervoor zorgen dat deze norm ook daadwerkelijk wordt toegepast en nageleefd. Het zijn dus in eerste instantie de nationale bestuursorganen die vaak onder toepassing van het nationale recht het Europese recht in de lidstaten uitvoeren.
• In de derde plaats is er de gedeelde rechtsbescherming. De nationale rechter heeft ook de functie van rechter van de Unie. De nationale rechter werkt dan ook samen met het Hof van Justitie, met wederzijds respect voor de zelfstandige rol, functie en verantwoordelijkheid voor het geheel.

Wat houdt gedeelde democratie in?

Het is algemeen geaccepteerd dat de lidstaten en de Unie rechtsregels, rechtsbegrippen, leerstukken, bestuurlijke instanties, bestuurlijke regels, bestuurlijke functies, mandaten en bevoegdheden delen. Het is vaak echter moeilijk te accepteren dat er tussen de Unie en de lidstaten ook sprake zou zijn van een gedeelde democratie.

Wat een goede democratie kenmerkt, is niet expliciet vastgelegd in rechtsregels. Het recht kan bijvoorbeeld niet afdwingen dat de mensen ook in werkelijkheid vertegenwoordigd worden door degenen die zij kiezen. Hiervoor is er onder meer een systeem van politieke partijen nodig die er in slaagt uitdrukking te geven aan de belangen, ideeën en stemmingen van het publiek. Een aantal democratische elementen van verantwoordelijkheid, wetgeving en vertegenwoordiging is daarentegen begripsmatig wel binnen het bereik van het (Europese) recht.

Het belangrijkste element van de democratische grondslag van de Unie in de lidstaten is dat van de bestuurlijke verantwoordelijkheid van ministers en regeringsleiders voor hun handelen in de Raad of de Europese Raad tegenover hun eigen parlement of hun burgers (zie artikel 10 lid 2 VEU). Ministers en staatshoofden kunnen op hun optreden in Brussel worden aangesproken in het nationale parlement. Het komt echter eigenlijk nooit voor dat een EU-besluit aanleiding is voor een vertrouwenskwestie in het nationale parlement. Een minister kan immers makkelijk zeggen dat hij gedwongen werd om mee te doen of is overstemd wanneer er een besluit is genomen waar het parlement het niet mee eens is. Door de plicht tot loyale medewerking van artikel 4 lid 3 VEU moet de richtlijn dan evengoed worden omgezet in nationale wetgeving. Het nationale parlement kan hiermee dus voor het blok worden gezet.

Met de verschillende verdragswijzigingen hebben de parlementen weer een grotere positie verworven in het besluitvormingsproces in Brussel. Zo heeft het Nederlandse parlement een recht van instemming bedongen wanneer het gaat om Raadbesluiten die betrekking hebben op de derde pijler en hebben ze sinds het Verdrag van Lissabon een instemmingsrecht bij bepaalde besluiten die niet gedekt zijn door een instemmingsrecht van het Europees Parlement.

Het meest problematische element zijn de oprichtingsverdragen en toetredingsverdragen. Dit soort verdragen zijn besluiten van de lidstaten gezamenlijk. Zij zijn samen de primaire wetgever of de grondwetgever van de Unie. Deze primaire wetgever is feitelijk een van de belangrijkste organen van de Unie, ook al staat hij niet op de lijst van instellingen. Hoe de democratie van deze primaire wetgeving is verzekerd, is mede terug te vinden in de artikelen 48 en 49 VEU en in de nationale grondwettelijke procedures van de lidstaten.

Stampvragen

1. Noem drie voorbeelden van gedeeld bestuur.

2. Wat is een belangrijk element van de democratische grondslag van de Unie in de lidstaten?

3. Welk element is hierin problematisch?