Deze Samenvatting bij Beleidsinstrumentatie, Sturingsinstrumenten voor het overheidsbeleid (Van den Heuvel) is geschreven in 2014

Hoofdstuk 1. Van probleem naar beleid

1.A. Inleiding

Het voeren van beleid gaat aan de hand van de beleidscyclus.

Deze beleidscyclus begint met de analyse van het probleem, gevolgd door een beleidsprobleem, alternatieve beleidsvormen, keuze voor alternatief, uitwerking beleidsdoelstellingen, uitvoering van beleid en evaluatie van beleid.

Deze rationele vorm van beleidsvoering kan echter wel misgaan. Bijvoorbeeld door het optreden van onverwachte problemen of doordat meer tijd nodig is dan berekend. Daarom wordt tijdens het proces van beleid teruggekoppeld of bijgesteld.

Hier komt de beleidsvoering uit voort. Er is namelijk geen sprake van een lineair proces. Wel is er één constant gegeven, overheidsbeleid dient altijd een bepaald doel. Dit doel kan worden omschreven als het oplossen van een maatschappelijk probleem, maar ook het voorkomen van problemen, het rechtvaardig indelen van de samenleving of de welvaart bevorderen.

Er heeft sinds de jaren zestig een verwachtingspatroon geheerst, dat de overheid verantwoordelijk is voor het wel en wee van de burger (mythe van bestuurbaarheid). Echter zijn er omstandigheden en invloeden waar de overheid geen invloed op heeft. Daardoor kampt zij de laatste jaren met imagoproblemen. Een belangrijke oorzaak hiervoor is het idee van een ‘maakbare samenleving’. Dit idee heeft zich gemanifesteerd in regels, procedures en voorschriften. De burger trekt zich alleen steeds minder aan van deze regels en zo is het resultaat vaak niet bevredigend.

Er is nu een ommekeer zichtbaar. Deze bestaat uit het bescheiden opstellen van de overheid qua ordenen, beheersen, regelen en sturen van de samenleving. Toch zijn de maatschappelijke problemen niet verminderd. Wel wordt er scherper geselecteerd in de problemen die de overheid oplost en de problemen die de samenleving zelf op moet zien te lossen.

De maatschappelijke problemen die de overheid oplost moeten voldoen aan twee grondvoorwaarden: ze moeten manipuleerbaar zijn en het oplossen moet, bekeken vanuit algemeen belang, tot de verantwoordelijk van de overheid behoren.

Dit hoofdstuk legt uit wat een maatschappelijk probleem is en hoe een maatschappelijk probleem kan worden vertaald naar een beleidsprobleem. Het beleidsprobleem maakt meteen duidelijk dat een probleem kan worden belicht aan de hand van verschillende aspecten. Mede daardoor wordt de keuze van de beleidsinstrumenten bepaald. Vervolgens worden verschillende soorten instrumenten en de bijbehorende karakteristieken onderscheiden.

Het laatste onderdeel van dit hoofdstuk betreft de benaderingen waarop beleidsinstrumenten worden ingezet. Bij de klassieke benadering wordt beleid gezien, in termen van doelen en middelen, als operationeel beleid. Er wordt tegenwoordig echter meer aandacht besteed aan het beleidsproces, omdat het verloop van het proces ook bijdraagt aan de manier waarop beleid wordt gevoerd. Er wordt dan gesproken van strategisch beleid.

1.B Probleem in de samenleving

De belangrijkste factor om te kijken of een maatschappelijke situatie een probleem is, is de maatstaf. De reden hiervoor is dat er een verschil is tussen de bestaande situatie en onze verwachting. De maatstaf is dus een norm of ideaal. Deze maatstaf is subjectief, ondanks dat het gebaseerd is op ‘harde’ feiten. Dat komt doordat er moet worden gekozen en onderscheiden in categorieën. Een voorbeeld hiervan is het definieren en classificeren van wie ‘arm’ is in Nederland.

Een maatschappelijke situatie wordt eerst vergeleken met de maatstaf en daarna waargenomen en geïnterpreteerd.

Citaat: Een maatschappelijk probleem is de discrepantie die bestaat tussen een maatstaf, een norm of een beginsel en een maatschappelijke situatie, de oorzaken daarvan of de verwachte ontwikkeling daarin (Beleidsinstrumentatie, J.H.J. van den Heuvel, 2012, blz. ).

Een maatschappelijke situatie wordt samengesteld door meerdere aspecten. Een probleemperceptie (de probleemdefinitie, -ervaring of -interpretatie) heeft daardoor ook meerdere aspecten, welke wel onderling gerelateerd zijn.

Wanneer de samenleving het probleem als onwenselijk ziet kan het probleem, oftewel de beleidswetenschap, op de publieke agenda komen te staan. Dit gebeurt niet altijd, vanwege tegengestelde belangen of omdat de situatie niet als probleem wordt gezien. Dat laatste wordt veroorzaakt door uiteenlopende meningen of interpretaties, of we zijn gewend geraakt aan het probleem.

In de politiek komen de uiteenlopende interpretaties terug door de verschillende politieke opvattingen omtrent de ernst en omvang van het probleem. Wanneer de overheid het probleem erkent komt zij op de politieke agenda.

Een probleem kan ook genegeerd worden door selectieve waarneming. Daarnaast kan een probleem worden gedoogd of er wordt verwacht dat het probleem zichzelf oplost.

1.C Transformatie maatschappelijk probleem naar beleidsprobleem

Om beleid te kunnen voeren wordt een maatschappelijk probleem vanwege de complexiteit opgedeeld in deelproblemen. Er wordt een eindsituatie gedefinieerd die als oplossing van het (deel) probleem fungeert. Verder wordt het probleem gestructureerd door de instrumenten, een strategie en een tijdsperspectief. Nu is het maatschappelijk probleem getransformeerd naar een beleidsprobleem.

Omdat er gekozen wordt voor een bepaalde maatstaf om het beleidsprobleem te definiëren zit er impliciet al een beleidsvisie in het probleem. Een beleidsvisie omvat de formulering van de doelen die het probleem moeten oplossen en de bijbehorende instrumenten. Het gaat daarbij om niet-gedetailleerde oplossingsrichtingen.

Zoals eerder gesteld, is de maatstaf in de kern subjectief. Dat komt doordat hij gekozen wordt de beleidsactor (bv. minister) met een referentiekader. Het maatschappelijk probleem wordt gedefinieerd op een bepaalde manier, waarbij een oplossing mogelijk is. 

Zodra het probleem geformuleerd is worden de aspecten van het probleem in kaart gebracht door middel van waargenomen/verwachte situatie, de oorzaken ervan, de waargenomen/verwachte gevolgen van de situatie en de maatstaf.

De meest voor de hand liggende oplossing is om het beleid in te richten op de bestaande situatie. Het beleid wordt dan incrementalistisch gevoerd, kortom zo min mogelijk wijzigingen in het huidige beleidspatroon, om bijvoorbeeld alleen de ernstigste (deel)aspecten van het probleem aan te pakken. Dit kan worden vormgegeven door:

• beleid te richten op verbetering van de huidige situatie
• stapsgewijze in plaats van sprongsgewijze verandering
• continue aandacht tot de verbetering is bereikt
• beleid voeren binnen de bestaande context.

De meest fundamentele oplossing met de meeste kans op effectiviteit is het aanpakken van de oorzaken van het probleem. De oorzaken zijn voor beleid van belang onder drie voorwaarden:

• We moeten ze tot op zekere hoogte kennen.
• Ze moeten te manipuleren zijn voor het beleid.
• Ze moeten het waard zijn om gemanipuleerd te worden.

Het beleid kan zich ook richten op de gevolgen van ongewenste situaties. Echter wordt vaak het probleem verplaatst in plaats van opgelost bij het aanpakken van de gevolgen.

Tot slot kan de maatstaf worden veranderd. De maatstaf is variabel en wordt vaak vastgesteld in afstemming met wat haalbaar is. Er wordt vaak over verschillende varianten gediscussieerd en een consensus bereikt. Hier speelt ook in mee dat verschillend wordt gedacht over normen. Het beleid heeft dan niet alleen een maatschappelijk probleem maar ook een beoordelingsnorm-probleem. Bijvoorbeeld omtrent euthanasie of coffeeshops.

1.D Instrumenten van beleid

Voor het voeren van beleid zijn dus beleidsinstrumenten nodig. Er wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de resultaten en middelen van beleid. De middelen zijn de beleidsinstrumenten. Bijvoorbeeld het vaststellen van een budget om verkeerspaaltjes te kopen is een instrument, het plaatsen en de parkeermeters behoren tot de uitvoering van beleid. Het onderscheid is niet eenduidig, het begrip instrument is ruim definieerbaar. Het boek definieert instrument aan de hand van het doel dat de beleidsactor met zijn handeling wil bereiken:’ beoogd regulerend en sturend effect in de samenleving’ (Beleidsinstrumentatie, J.H.J. van den Heuvel, 2012, blz. 23). 

Beleidsinstrumenten kunnen worden ingedeeld in drie soorten. Ten eerste dwang. Dit kan zich manifesteren in een wet, verordening of heffing. Ten tweede transactie. Dit houdt een contract, verbintenis of subsidie in. Als laatste is er de overreding. Concreet betekent dit informatie, voorlichting of public relations.

Deze indeling geeft aan of de overheidsinterventies dwingend of niet zijn, waarbij gekeken wordt naar gedrag en besluitvorming van burgers.

Instrumenten op zichzelf staand zijn niet voldoende. Zij worden uitgevoerd met hulp van andere maatregelen. Bijvoorbeeld het afdwingen van verkeersregels wordt ondersteund door handhaving en sancties bij overtreding. Dit worden complementaire voorzieningen genoemd.

In de rechtswetenschap worden instrumenten onderscheiden door een eenzijdig en direct effect (verbod) dan wel een wederkerig karakter en indirect effect (overeenkomst/ informatieoverdracht).

Ook kan er worden gekeken naar de functie voor de maatschappij. Instrumenten worden dan gekoppeld aan de functie. Er wordt onderscheid gemaakt in de ordenende functie (handhaving en het regelen van duurzame rechtsbetrekkingen tussen burgers en de staat), de presterende functie (voorzieningen en welzijn), de sturende functie (ingrijpen of marktmechanisme) en de arbitrerende functie(bemiddeling bij conflicten).

Er is niet één classificatie de beste. Dat komt door de variatie in instrumenten. Belastingheffing heeft bijvoorbeeld een juridische kern maar wordt onder de financiële instrumenten geschaard. Het gaat in eerste instantie om de beoogde functie. Een juridisch instrument in de vorm van een gebod kan bijvoorbeeld financiële sancties hebben. De financiële sanctie is dan de invulling, waardoor er nog steeds sprake is van een juridisch instrument.

Verder is een beleidsinstrument dynamisch en aan verandering onderhevig.

Er wordt in de beleidswetenschap ook onderscheid gemaakt tussen formele en informele instrumenten. Formele instrumenten zijn ingeburgerd en behoren tot het normale gebruik in de beleidsvoering. Informele instrumenten behoren niet tot het normale gebruik en worden vaak geschaard onder strategische in plaats van operationele instrumenten. Er wordt een strategisch doel beoogd, zoals het beïnvloeden van machtsposities of het forceren van beslissingen.

Een andere gangbare indeling van beleidsinstrumenten is: communicatieve, economische (financiële) en juridische instrumenten. Deze instrumenten moeten gedrag van de doelgroep sturen. De instrumenten worden dan ook verdeeld in de mate waarin ze gedrag verruimen of beperken. Ze hebben een stimulerend (respectievelijk aan de soorten instrumenten: voorlichting, subsidies, rechten) of repressief (respectievelijk: propaganda, heffingen, gebod/verbod) karakter. Het verschil tussen een stimulerend of repressief karakter kan worden geïndiceerd door de aan- of afwezigheid van formele keuzevrijheid.

Er wordt naast de stimulatie of repressie onderscheid gemaakt tussen algemene en individuele instrumenten. Algemene instrumenten hebben weinig specifieke kennis of interactie nodig tussen de overheid en de doelgroep. Vaak merken burgers niet eens dat er een beleidsprikkel wordt gegenereerd (bijv. Aanpassing minimum broodprijs). Bij de individuele instrumenten is er logischerwijs meer informatie nodig (bijv. subsidie voor scholenbouw).

De beleidsactor kiest vaak meerdere beleidsinstrumenten. Dit wordt bepaald door de verwachte effectiviteit en een aantal randvoorwaarden. Allereerst brengt de democratische rechtstaat een aantal voorwaarden met zich mee zoals rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Het instrument moet acceptabel zijn voor de politiek en de doelgroep. Er moeten financiële en juridische mogelijkheden zijn en het instrument moet moreel aanvaardbaar zijn. Tevens spelen neveneffecten, doelstellingen en of er veel of weinig informatie is over alternatieven. Verder is er de vraag hoe fundamenteel het beleid moet zijn, dus in hoeverre de oorzaken van het probleem kunnen worden aangepakt. Daarom zijn de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid ook belangrijk.

1.E Klassieke benadering

Bij de voorgaande informatie is van het klassieke model met één actor uitgegaan. De centrale actor beslist over de benodigde instrumenten om de doelen te bereiken. In de beleidsvoorbereiding bestaat al een compleet beeld van de aard en hoeveelheid van de benodigde instrumenten. Er is tevens de verwachting dat adequate interne middelen (budget, personeel en informatievoorziening) binnen handbereik zijn. De beleidsuitvoerders weten wat er wordt verwacht met betrekking tot procedureregels voor de beslissingen, de uitvoering, regels voor controle en toezicht op de uitvoerende activiteiten.

Het accent wordt gelegd op instrumenteel handelen. Het beleid wordt ook wel het rationele actormodel genoemd. Bij het klassieke model hoort de voorwaarde dat:

• alle relevantie informatie beschikbaar is
• de doelstellingen onomstreden zijn
• geaccepteerde instrumenten worden ingezet de effecten al omkaderd zijn

Dit impliceert dat de actor veel gezag heeft bij de doelgroep en het beleid goed zal worden geaccepteerd. Verder neemt het klassieke model aan dat het maatschappelijk probleem in zijn geheel (op gebied van beleidsdoelen, instrumenten, externe invloeden onder controle) vertaald kan worden in een beleidsprobleem. 

De klassieke benadering heeft een lineair model. De belangrijkste fasen zijn:

• Een agenda maken
• Het beleid voorbereiden
• Beslissingen maken over het beleid
• Het beleid uitvoeren
• De effecten van het beleid bekijken
• Het beleid evalueren
• Terugkoppelen

De hoofdmomenten zijn: de voorbereiding, de beleidsbeslissing en de uitvoering.

1.F Kanttekeningen bij klassieke benadering

Er is kritiek op de klassieke benadering. Te beginnen met het feit dat er tegenwoordig meerdere actoren betrokken zijn bij een probleem naast de overheid. Het gaat dan om maatschappelijke organisaties, belanghebbenden, burgers, bestuursorganen etc. Deze actoren moeten op elkaar worden afgestemd. Omdat er ook verschillende overheidsinstanties bij een maatschappelijk probleem betrokken zijn, wordt er gesproken van bestuurlijke dichtheid. Deze actoren worden al toegevoegd op basis van hun bevoegdheden. Ook zijn er meerdere uitvoerende instanties betrokken bij het beleid.

Het overleg dat gepaard gaat met het formuleren van doelen door de actoren kan worden gekarakteriseerd door onderhandeling, samenwerking, tegenwerking, conflict, consensus of historisch gegroeide verhoudingen. Het overleg met de doelgroep kenmerkt ook het accent dat gelegd wordt op eigen verantwoordelijkheid en het beperkte sturingsvermogen van de overheid.

Omdat de burger maar beperkt invloed kan uitoefenen op het beleid kan de overheid daarop inspelen door het gebruiken van effecting instruments (beleidseffecten bewerkstelligen) en detecting instruments (wensen/belangen van de populatie achterhalen). De laatste kan de effectiviteit van het beleid verhogen.

Ten tweede is de context relevantie. In deze benadering is het uitgangspunt dat een instrument slechts een onderdeel is van het verloop van het beleidsproces en het effectiviteit van het beleid. Er zijn twee soorten context: die van het beleidsinstrument en die van de omgeving waarin het beleid werkzaam is.

De context van beleidsinstrument heeft betrekking op de kenmerken van het instrument. Dit houdt in of de instrumenten dwingend of juist vrijblijvend zijn en wat de kosten zijn van het instrument. Sommige instrumenten zijn bijvoorbeeld bedoeld om te reguleren. Daarvoor is kennis, deskundigheid, personeel, organisatie en financiële middelen nodig. Sommige instrumenten zijn moeilijker uitvoerbaar door een tekort aan één (of meer) van de middelen (bijvoorbeeld bij het bestrijden van kinderporno op internet).

De tweede soort context refereert naar relevante contextvariabelen. Deze zijn te vinden in het beleidsproces (politieke haalbaarheid) en in de omgeving (invloed van concurrentieverhoudingen in binnen- en buitenland zoals lagelonenlanden).

Ten derde zijn er ethische randvoorwaarden om rekening mee te houden. Bijvoorbeeld het verlagen van het hoogste tarief van de inkomstenbelasting is een beleidsmaatregel die rechtstreeks invloed hebben op het rechtvaardigheidsaspect.

Een vierde punt van kritiek is dat sommige instrumenten meerdere functies kunnen dienen. Dit geldt voornamelijk voor juridische instrumenten. Het recht bindt de overheid aan normen en het recht biedt maatschappelijke actoren (rechtspersonen) de mogelijkheden om overheidshandelen te controleren.

Tot slot heeft de klassieke benadering een statisch karakter. Dit refereert naar de centrale plaats die regelgeving inneemt. Deze regelgeving komt meestal traag tot stand, waardoor zij makkelijk achter kan komen te lopen ten opzichte van de maatschappelijke ontwikkeling. Zij wordt vaak ingezet nadat er al problemen zijn en de regels moeten vastgestelde doelen bereiken. Beleidsvoering gaat echter meer om het in harmonie brengen van verschillende belangen en opties.

1.G Moderne benadering

Het gaat bij beleidsinstrumenten om constant bijsturen. Naast de beleidsinstrumenten zelf is ook hier aandacht voor nodig. Daarbij gaat het om de wijze waarop gestuurd moet worden en de effecten die moeten worden bereikt. Daarnaast zijn de actoren die betrokken zijn van belang, net als de manier waarop samenwerking tussen de actoren kan worden gerealiseerd, hoe de actoren hun eigen handelen en de verwachte beleidsvoorkeuren van andere actoren inschatten.

De beleidsactoren proberen de keuzes van andere actoren te beïnvloeden om hun eigen doelen met weinig inzet van eigen middelen te kunnen bereiken. De aandacht ligt dus niet primair bij de overheid. Beleid is dan het resultaat van de strategieën tussen de actoren. Strategie is de interactie tussen de actoren. De overheid speelt dan een meer toezichthoudende en bemiddelende rol. Er wordt zo meer ruimte gecreëerd voor inbreng en verantwoordelijkheid vanuit de omgeving (burgers, maatschappelijke partners).

Hieronder worden de elementen beschreven die in een strategisch beleid een rol spelen. De elementen zijn niet instrumenteel omdat ze niet tot de categorieën juridisch, economisch of communicatief behoren. Ze hebben in eerste instantie een tactisch doel. Ook zijn er vijf randvoorwaarden waaraan de elementen moeten voldoen: legaliteit, legitimiteit, effectiviteit, efficiëntie en consistentie. Tot slot is de strategische sturing indirect.

• Allereerst kan een actor mobiliseren of demobiliseren, overtuigen, dwingen, negeren of inviteren.
• De verhoudingen tussen actoren kunnen worden beïnvloedt door formalisatie, informalisatie, stabilisatie, destabilisatie, al dan niet stimuleren van coalitievorming.
• Cultuur kan een rol spelen door het bevorderen van convergentie of divergentie van waarden en normen, motiveren of demotiveren en bevestigen of bestrijden van normen.
• De belangen van actoren kunnen worden beïnvloedt door belonen, straffen, erkennen, bestrijden, vermengen of gescheiden houden.
• Strijdpunten tussen actoren kunnen beïnvloedt worden door politiseren, depolitiseren, uitbreiden, verminderen, ontkennen, opspelen.
• Procedures kunnen worden vereenvoudigd, gecompliceerd maken, versoepeld of geformaliseerd.
• Hulpmiddelen kunnen worden gemanipuleerd door het opvoeren, verminderen, in reserve houden, uitputten, gebruiken of dreigen met tijdsdruk.
• Besluitvorming kan worden beïnvloedt door consensusvorming, dissensus, bevorderen van agendavorming of blokkeren.

1.H Beleidsnetwerk

De realisatie van de interactie tussen verschillende beleidsactoren leidt tot het concept beleidsnetwerk. Hierin worden beleidsinstrumenten en de beoogde doelen vastgesteld. Hierbij is de keuze van de instrumenten niet voorspelbaar of bepaald door één beleidsactor.

De actoren kunnen doelen niet bereiken zonder hulp van andere actoren. Daarom zijn er afhankelijkheidsrelaties tussen de actoren.

Deze afhankelijkheidsrelaties kunnen tot gevolg hebben dat actoren de visie van andere actoren overnemen. Daardoor ontstaat er dan een coalitie, met gedeeltelijk gelijke belangen binnen een beleidsnetwerk. Hoe sterker de verbintenis dankzij gelijke belangen, hoe sterker de overeenkomst tussen beleidsvisies.

Ook worden de afhankelijkheidsrelaties gecompliceerder naarmate de doelen ambitieuzer of groter worden.

In hoeverre de actoren afhankelijk zijn, wordt mede bepaald door het al dan niet beschikken over belangrijke instrumenten om het beleid te realiseren. Ook is de inschatting van substitutiemogelijkheid (vervangbaarheid) van belang. De actoren kunnen namelijk hun gedrag aanpassen op hun inschatting van de substitiemogelijkheden van medeactoren. Bijvoorbeeld, zijn actoren moeilijk vervangbaar door andere actoren, dan zullen zij er wel met elkaar uit moeten komen.

Om de afhankelijkheid te verminderen, zijn er meerdere strategieën. Bijvoorbeeld controle verkrijgen over strategische bronnen van anderen, alternatieve bronnen verkrijgen, reductie van ambitie (landingsverbod voor lawaaiige vliegtuigen voor Schiphol i.p.v. een nachtvluchtverbod). Ook kan een actor bepaalde onderdelen binnen een netwerk juist activeren (passagiersaanbod Schiphol vergroten).

Doordat de actoren verschillende belangen hebben binnen doelen, zullen zij trachten de doelen zo voordelig mogelijk voor zichzelf te manipuleren. Via strategisch gedrag wordt geprobeerd alle actoren zo veel mogelijk op één lijn te krijgen. Daarvoor worden meerzijdige instrumenten ingezet. Voorbeelden hiervan zijn een hoorzitting of een vertrouwenspersoon inschakelen. Deze vertrouwenspersoon kan als onderhandelaar fungeren tussen de verschillende actoren, met betrekking tot instrumentatiekeuze of de uitvoering van het beleid. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij onderhandelingen van de overheid omtrent gezondheidszorg-kosten met ziekenhuizen, medisch specialisten en verzekeraars. Zo worden verschillende personen ingezet om maatschappelijke actoren van richtlijnen te voorzien.

Een meerzijdig instrument kan ook een bestuursakkoord zijn. Er wordt voornamelijk aandacht gegeven aan het aansturen van actoren. Om te compenseren kan de overheid dreigen met een dwang-instrument, bijvoorbeeld in de vorm van een regel.

Er kan ook een conflict ontstaan bij botsing tussen de visies van actoren. Deze moet dan worden opgelost, bijgelegd, afgezwakt of juist benadrukt. De laatste is vooral van toepassing bij belangenbehartiging voor de achterban van een actor.

De beleidsactor interacteert met het maatschappelijk probleem en het beleidsnetwerk. Verder heeft de beleidsactor dus ook een eigen omgeving die de actor beïnvloedt.

In het kort zijn beleidsnetwerken dus organisatorische werkverbanden, gevormd door verschillende actoren met een gemeenschappelijk doel. Er is sprake van wederzijdse afhankelijkheid en door strategisch gedrag wordt geprobeerd het beleidsresultaat te beïnvloeden.

Het is moeilijk om tot een gemeenschappelijk beleidsresultaat te komen, doordat een actor te maken heeft met een probleem en deze vanuit de eigen perceptie oplost en daarbij rekening moet houden met andere actoren.

Doordat een beleidsnetwerk bestaat uit onderling afhankelijke actoren, ontstaat een coalitie van actoren die interacteren en zo een beleidsbeslissing nemen.

Kenmerken van een netwerk zijn:

• Verzameling actoren (individu, groep)
• Belangen, wensen, doelen van actoren
• Activiteiten van actoren
• Officiële regels (wettelijke voorschriften)
• Onofficiële regels en normen die de handelingen van actoren en tussen de actoren bepalen (deadlines, het inbrengen van agendapunten)
• Mogelijkheden tot (inter)actie waarover elke actor beschikking heeft
• Verwachte effecten van elke actie en interactie
• Interdependentie, deze afhankelijkheid kan bijv. financieel of politiek zijn
• Afhankelijkheidsrelaties zijn complex, omdat zij meestal niet wederzijds zijn en omdat ze zich niet op hetzelfde moment voordoen
• Verschillend in deskundigheden, belangen en macht
• Dynamiek door voortdurende in- en uittreding van actoren, verandering van instrumenten

Er zijn twee uitgangspunten van beleidsnetwerken: oriëntatie op beleid en aandacht voor het beleidsproces. Deze punten beïnvloeden elkaar. Beleid gaat namelijk komt vaak tot stand vanuit specifieke actoren. Ook bepalen de karakteristieken van de actoren de uitkomsten en doelstellingen van het beleid.

Er zijn drie mogelijkheden voor een netwerk om als kader voor beleidsvoering te werken.

• Een netwerk is geschikt voor beleidsproblemen waarbij veel beleidsactoren afhankelijk zijn van elkaar.
• Een netwerk is geschikt bij nieuwe complexe beleidsproblemen.
• Een netwerk is geschikt om sturing te geven aan complexe beleidsvelden vanuit een centraal punt. Waarbij tevens veel afhankelijkheidsrelaties bestaan.

De actoren die deelnemen aan het beleidsproces worden toegelaten op basis van principe of pragmatisme. Pragmatisme komt voor wanneer er belangen zijn in een proces waar rekening mee gehouden dient te worden. Een voorbeeld hiervan is het opnemen van actiegroepen in het netwerk om maatschappelijk draagvlak te creëren en legitimiteit te vergroten.

De dominante actor is de actor die het netwerk stuurt. Dit kan afhangen van de belangen die in het geding zijn, maar ook van het probleem zelf of van de instrumenten.

1.I Management van netwerken

Een beleidsproces gaat niet zonder horten of stoten. Soms kunnen nieuwe beleidsproblemen ontstaan, of wisselen beleidsactoren. Vooral wanneer zo’n proces lange tijd duurt kunnen dit soort problemen ontstaan.

Ook kan een beleidsproces vertragen of mislukken door bijvoorbeeld complexe afhankelijkheid tussen actoren zoals bij filebestrijding.

Er zijn voor- en nadelen van netwerken.

Voordelen:

• Er wordt ruimte gecreëerd voor verschillende visies door interactie tussen beleidsactoren.
• De verschillende actoren creëren medeverantwoordelijkheid door een breder draagvlak voor beleid.
• Het verspreiden van informatie gaat makkelijker naar de betrokken partijen of achterban via de beleidsactoren.

Nadelen:

• Het ontstaan van verwarring betreffende verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
• Binnen het beleidsnetwerk met actoren kan de rol van de overheid vervagen.
• Interactie vraagt om openheid. Dit kan zorgen voor verminderde privacy of meer kwetsbaarheid van het beleid.
• Wanneer iedere actor gaat voor de eigen belangen, kan het gezamenlijk doel minder goed bereikt worden.
• Er gaat meer tijd gepaard met het verschaffen van informatie omtrent besluitvorming naar de achterban.
• De overheid wordt beperkt tot het sturen van de hoofdlijnen, waardoor er voor haar minder ruimte is om te behartigen.

Deze voor- en nadelen van netwerken hebben tot gevolg dat sturing nodig is. Dit heet netwerkmanagement. Netwerkmanagement heeft de volgende sturingscapaciteiten nodig:

• Indirecte sturing om medewerking van actoren te verwerven die nodig zijn
• Specifieke sturing
• Zoveel mogelijk gebruik van meerzijdige in plaats van eenzijdige instrumenten. Door middel van informatieverschaffing wordt ruimte gecreëerd voor vrijwillige medewerking van de gestuurde actoren
• Instrumenten worden ontwikkeld in strategisch beleid, niet simpelweg toegepast

Het netwerkmanagement kan zich focussen op de structuur van het netwerk zelf. Dus welke actoren zijn wanneer betrokken bij het beleid. Bijvoorbeeld kan de autonomie of geslotenheid van een actor worden veranderd zodat de overheid meer invloed heeft op het sturingsproces. Het netwerkmanagement kan zich ook focussen op interacties in een netwerk. Dus relaties tussen actoren. Bijvoorbeeld de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de korpschef en het openbaar ministerie sturen.

Ondanks de sturing van de overheid en het accent dat gelegd wordt op de maatschappelijke actoren is de overheid wel de eindverantwoordelijke. Er is dus sprake van een combinatie van de overheid en zelfsturing van de samenleving.

De overheidssturing wordt vormgegeven in de volgende punten:

• Door open dialoog aan te gaan en met informatieverschaffing beïnvloedt de overheid de participatie van de actoren.
• Door het vaststellen van criteria waar een actor aan moet voldoen.
• Door structuur aan te brengen: relaties bij tegenstrijdige belangen ordenen zodat belangen worden beschermd.
• Door procedurering: relaties ordenen door procedures voor te schrijven waaraan het besluitvormingsproces moet voldoen.

1.J Conclusie

In plaats van om maakbaarheid van de samenleving, gaat het meer om een  vermaatschappelijkte staat. Er is sprake van horizontaal bestuur, dus geen monocentrisch sturende overheidsactor. Er is wederzijdse afhankelijkheid tussen publieke en private actoren. Er is een spanningsveld tussen de beleidsdoelstellingen die men nastreeft. Daarom moet onderhandeld worden. Hier geeft de overheid ruimte voor. Het doel van een netwerk is om een gezamenlijk doel te bereiken en daartoe afspraken te maken en instrumenten in te zetten.

Hoofdstuk 2. Het juridische beleidsinstrument

2.A Inleiding

Dit hoofdstuk gaat over juridische instrumenten die de overheid inzet om effecten in de samenleving te bewerkstelligen.. Er wordt aandacht besteed aan juridische instrumenten en de bijbehorende karakteristieken. Daarnaast zullen instrumenten die geen dwingend karakter hebben maar gebaseerd zijn op afspraken of wilsovereenkomsten aan de orde komen. Tot slot zal het begrip zelfregulering worden behandeld.

2.B Ordening

Structuur geven aan de samenleving wordt onder andere gedaan door regels op te stellen. Denk daarbij aan wetten en verordeningen maar ook aan richtlijnen. Er zijn drie soorten instrumenten:

• Algemeen werkende instrumenten (wetten, belastingverordeningen, beleidsregels, subsidieverordeningen, plannen)
• Algemeen werkende instrumenten, toepasbaar op specifieke gevallen (vergunning, concessie, heffing)
• Horizontaal werkende instrumenten, waarbij de overheid en de burger even belangrijk zijn (overeenkomst, convenant)

Op de in hoofdstuk 1 genoemde regulerende functies van de overheid zullen we nu dieper ingaan. Het gaat om de ordenende, sturende, presterende en arbitrerende functie.

In de 19^e eeuw stond de ordende functie voorop. Dit hield in dat de overheid delicten opspoorde en rechtspraak uitvoerde. De sturende functie kwam in de jaren ’30 tot stand als gevolg van de economische crisis (geleide markteconomie). Vervolgens werd de nadruk steeds meer gelegd op sociale zekerheid, onderwijs en de gezondheidszorg. Zo werd de presterende functie gevormd. De arbitrerende functie ontstond als laatste en heeft betrekking op onder andere de bescherming van het milieu en van de bevolking (roken/drinken).

Deze indeling is tegenwoordig niet meer van toepassing. De overheid treed nu sturend op, alleen of in samenwerking met andere publieke en private actoren. Deze sturing is te verdelen in vijf categorieën.

Het beschermen van de markt richt zich op het goed functioneren van het marktmechanisme. Daarbij moeten aanbieders concurreren om een zo goed mogelijke verhouding tussen hoeveelheid, prijs en kwaliteit te creëren. Overheidsinstellingen als Financiële markten en de Nederlandse Mededingingsautoriteit zijn hiermee gemoeid.

Het aanvullen van de markt draait om overheidszorg met betrekking tot de productie van collectieve goederen en diensten. Niemand mag van deze collectieve goederen worden uitgesloten. Het is economisch niet aantrekkelijk om ze te produceren. Het gaat dan bijvoorbeeld om infrastructuur of de dijken.

Het beschermen tegen de markt houdt in dat ongewenste effecten van de vrije markt worden tegengehouden (lawaai, giftige stoffen). Dit wordt onder andere tegen gegaan door middel van milieueisen, ruimtelijke ordening en vestigingsvergunningen voor fabrieken en winkels.

Het corrigeren van de markt richt zich enerzijds op subsidies voor goederen en diensten die maatschappelijk gezien belangrijk zijn (musea). Anderzijds richt zij zich accijns en een verbod voor jongeren op goederen die maatschappelijk niet wenselijk zijn zoals sigaretten en drank.

Het compenseren van de markt heeft als doel maatschappelijke ongelijkheid recht te trekken. Bijvoorbeeld een toegankelijk onderwijsaanbod, hulp aan werklozen, financiële bijstand en een progressieve inkomstenbelasting.

2.C Kenmerken van juridische beleidsinstrumenten

Het recht bestaat uit bindende voorschriften of normen. Rechtsnormen hebben niet alleen een normerende functie maar ook een waarborgfunctie. Naast de voorschriften en normen wordt onrechtmatig ingrijpen van anderen gewaarborgd, ook van de overheid.

De juridische instrumenten vereisen ook controle en handhaving. Verder hebben deze instrumenten een dwangmatig en reactief karakter. Ze gaan pas in werking nadat ongewenst gedrag zich heeft voorgedaan.

Regelgeving is gerelateerd aan de volgende taken van de overheid:

1. De samenleving en haar grondgebied beschermen tegen bedreigingen van buitenaf. Dit is te vinden in het volkenrecht, Europees recht, het recht van de internationale organisaties, het douanerecht, het vreemdelingenrecht en de regeling van militaire verdediging.
2. Het beschermen van de binnenlandse orde. Het voorkomen, beheersen of beslechten van conflicten wat onder andere gebeurt dankzij een geweldsmonopolie.
3. Algemene zorgtaken zoals cultuurmonumenten, de gezondheidszorg, rechtshulp, het onderwijs en de bescherming van de zwakken.
4. De overheid heeft een sturende en regisserende taak. Burgers en particuliere organisaties hebben rechten en plichten. Belangrijk daarbij zijn de klassieke grondrechten die zich richten op eerbied voor de mens en zijn waardigheid.

Er zijn verschillende redenen waarom de overheid deze taken uitvoert:

1. Eerbied voor het menselijk leven
2. Vrijheid in de maatschappij respecteren en bevorderen op fysiek, geestelijk en cultureel gebied (vrijheid van meningsuiting)
3. Gerechtigheid en rechtvaardigheid bevorderen op economisch, sociaal en cultureel gebied (sociaal zwakkeren beschermen)
4. Gelijke behandeling verzorgen en discriminatie tegengaan
5. Fysieke bestaansvoorwaarden van burgers beschermen (milieu, economisch klimaat, internationale betrekkingen)
6. Het ontwikkelen van de internationale rechtsorde (internationale conflicten voorkomen of beslechten)

Iedere samenleving heeft andere accentpunten waar veel aandacht aan wordt besteed. In onze maatschappij is dat onaantastbaarheid en vrijheid van de menselijke persoon. Dit doel wordt voornamelijk nagestreefd door middel van zorg voor de rechten van de mens en het bevorderen van rechtvaardigheid, gerechtigheid, vrede, welvaart en een menswaardig bestaan.

2.D Instrumentele en constituerende wetgeving

Een wet kan codificeren of modificeren. Instrumentele (modificerende) wetgeving houdt in dat regels bepaalde gedragingen opleggen, bevoegdheden toekennen, plichten opleggen of rechten erkennen. Een constituerende (codificerende) wet is gericht op het bewaren van de orde in de samenleving.

In de sociale rechtsstaat is modificerende wetgeving dan ook dominant. Deze dominantie wordt voornamelijk veroorzaakt door de heersende gedachte van maakbaarheid. Deze tendens is iets omgebogen de afgelopen tijd dankzij privatisering en deregulering van marktwerking (bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsongeschiktheid), maar ook dankzij een algehele terughoudende houding van de overheid.

Het primaire doel van een modificerende wet is een maatschappelijke verandering. De codificerende wet legt de verandering op duurzame manier vast. Na verloop van tijd zal de modificerende wet de kenmerken krijgen van een codificerende wet. Bijvoorbeeld doordat men eraan gewend is geraakt.

2.E Het naleven van de wet

Een wet werkt alleen als men zich eraan houdt. Tegenwoordig is men vaak kritischer tegenover een wet dan vroeger. De naleving wordt verzorgd door politie en justitie maar ook door voorlichting en dienstverlening.

Het naleven van de wet wordt door verscheidene voorwaarden en maatregelen bevorderd. In eerste instantie moet de wet voldoen aan een aantal eisen.

• doelgerichtheid (effectiviteit)
• doelmatigheid (efficiëntie: weinig kosten)
• rechtmatigheid (wet moet in lijn zijn met (on)geschreven recht)
• legitimiteit (maatschappelijk draagvlak)
• subsidiariteit (ruimte voor maatschappelijke organisaties)
• uitvoerbaarheid
• eenvoud
• duidelijkheid
• toegankelijkheid

Verder is de manier waarop het juridisch systeem wordt uitgevoerd van belang. Het gaat dan om wie de controle uitvoert (officiële controle), de controlekans (hoe vaak controle) en de kans dat niet-naleving van de norm wordt gesanctioneerd (pakkans). Ook sociale controle speelt een rol.

Wetten inzetten betekent niet per se dat een probleem opgelost is. Wetten kunnen niet nageleefd worden. Ook kunnen wetten niet altijd gedrag de juiste richting opsturen. Ook kan wetgeving oneigenlijk gebruikt worden (naar de letter en niet naar de geest naleven) en overtredingen kunnen dan worden gedoogd.

De naleving van de wet kan worden bevorderd wanneer de totstandkoming van de wet openbaar gebeurt. De inhoud van de wet beïnvloedt de legitimiteit, dit beïnvloedt ook de naleving. De naleving wordt tevens bevorderd wanneer een duidelijke scheiding te zien is tussen wetgeving, uitvoering en rechterlijke macht. Tot slot speelt sanctionering/bestraffing een rol.

2.F Rechtsbeslissing van een bestuursorgaan

Een rechtsbeslissing of beschikking van een bestuursorgaan is gebaseerd op een publiekrechtelijke bevoegdheid(verplichting opleggen of bevoegdheid toekennen) voor een of meer rechtspersonen, toegepast op concrete zaken. Er zijn twee soorten beschikkingen: rechtvaststellende en rechtscheppende/constitutieve beschikkingen. De eerste gaat om beschikkingen die geen wijziging teweegbrengen, maar een rechtstoestand vaststellen. De laatste kan gebieden, verbieden of dulden.

2.G Regels van beleid

Beleidsregels worden gecreëerd omdat wetten de normen van haar uitvoering niet tot in detail beschrijven. Beleidsregels zijn algemene regels omtrent het uitoefenen van bestuursbevoegdheden. De regels zijn dus gebaseerd op een wet, maar zijn zelf niet bindend. De regels worden wel gezien als ‘recht’, wanneer ze behoorlijk gepubliceerd zijn.

De beleidsregels zijn niet alleen richtlijnen voor de bestuurders maar ook voor de burgers. Zij weten waar ze recht op hebben.

De beleidsregels worden aangeduid als pseudowetgeving omdat zij voortvloeien uit bestuursbevoegdheid en niet uit wetgevingsbevoegdheid. Toch kunnen de regels wel de status hebben van een wet. Een voorbeeld hiervan zijn belastingregels of normen bij het verlenen van een verblijfsvergunning. Een wet is niet eenvoudig bij te stellen dus vult de minister hier de wet aan met regels.

2.H Planwetgeving

Plannen kunnen informatief of instrumenteel zijn. Het is verplicht informatie te verstrekken over voorgenomen overheidsplannen. Er zijn twee soorten plannen.

Instrumentele plannen:

• niet dwangmatig: handelingsvoorschrift beoogd op afstemming, procedures voorschrijven en toetsing
• dwangmatig: planwetgeving met rechtsgevolgen

Informatieve plannen:

• Overtuigende plannen: stimulerend, invloed uitoefenen
• Indicatieve plannen: wenselijke ontwikkelingen

Het is niet zo dat de ene soort de andere uitsluit. Een instrumenteel plan kan ook bestaan uit het geven van informatie en het voorschrijven van richtlijnen en algemeen verbindende voorschriften. Een plan kan uit verschillende factoren bestaan: budget, personeel, inspraak, onteigening, afspraken, vergunningen, goederen en diensten.

De planwetgeving kan fungeren als: uitlokkingsfunctie, afstemmingsfunctie, procedurele functie en toetsingsfunctie. Dus handelingen uitlokken, afstemmen en toetsen.

2.I Vergunning, Concessie, Ontheffing

Deze drie juridische instrumenten hebben betrekking op besluitvorming bij individuele gevallen.

Een vergunning verleent toestemming van een bevoegd bestuursorgaan op een bepaald recht. Volgens de Algemene Rekenkamer is een vergunning een beschikking op een aanvraag, die het de begunstigde toestaat te handelen in strijd met een wettelijk of regelgevend verbod. Een vergunning biedt de overheid de mogelijkheid tot het controleren van de vergunninghouder en het eventueel opleggen van sancties. Een vergunning gaat vaak samen met grote financieel-economische en commerciële belangen. Hoe groter de belangen die op het spel staan, des te groter het gevaar van corruptie. Evaluatieonderzoek kan de kans op corruptie verkleinen. In de wet kan worden vastgelegd wanneer en hoe vaak geëvalueerd moet worden en welke instantie dat doet.

Een ontheffing is de opheffing van een verbod. Het gaat dan om bijzondere belangen die in het geding zijn. Het verschil met een vergunning is dat de overheid met de vergunning op grote schaal verboden activiteiten toestaat, met bepaalde beperkingen.

Een concessie is een toestemming voor een recht om iets te doen, bijvoorbeeld het uitzenden van omroepprogramma’s of het verzorgen van post- en telefoonvoorzieningen. De overheid wil geen absoluut verbod maar nauwkeurig omschreven kaders, voor één of een beperkt aantal gegadigden. De gegadigde is vaak min of meer verplicht de toegestane activiteit uit te oefenen. Concessies hebben vooral betrekking op nutsfuncties, omdat het dan om het algemeen belang gaat.

2.J De convenant

Een convenant is een wilsovereenkomst tussen één of meerdere partijen. Een convenant is een afspraak tussen bestuursorganen onderling of tussen de overheid en maatschappelijke organisaties. Het convenant is in tegenstelling tot de vergunning, concessie en ontheffing een horizontaal instrument. Net als de overeenkomst. Het verschil tussen deze twee is dat overeenkomsten gebaseerd zijn op expliciete bestuursrechtelijke wetgeving, dat is niet het geval bij convenanten. De mate van rechtsgelding van een convenant wordt bepaald door de inhoud ervan en de betrokken partijen. Omdat de convenant en de overeenkomst vrijblijvend is van karakter, niet afdwingbaar is, zijn overeenkomsten en convenanten ‘zachte’ beleidsinstrumenten. Een convenant heeft altijd betrekking op een algemeen belang en komt voornamelijk voor op het gebied van milieu, onderwijs en gezondheidszorg.

Bij een convenant tussen bestuursorganen spreekt men van een bestuursakkoord. Een bestuursakkoord is een publiekrechtelijke overeenkomst. Zij gaat voornamelijk over de uitvoering van publiekrechtelijke bevoegdheden, bijvoorbeeld de uitvoering van de financiering van de stadsvernieuwing.

Convenanten kunnen verscheidene functies vervullen:

• de beleidsinhoud of de beleidsuitvoering vastleggen
• Inspannings- of resultaatverplichtingen overeenkomen
• Afspraken maken omtrent bestuurlijke verhoudingen, bijvoorbeeld over procedures en verantwoordelijkheden
• Alternatieve wet- en regelgeving bieden, bijvoorbeeld vooruitlopen op de wetgeving om regels te testen
• Een publiek-publicatiefunctie om een al bekende boodschap extra te benadrukken

Convenanten komen vaker voor omdat de bestuurscultuur tegenwoordig minder dwingend en regulerend is. Daarnaast is de hulp van bedrijven of instellingen vaker nodig omdat doelstellingen complexer en/of ambitieuzer worden.

Nadelen van convenanten: ze hebben niet een duidelijke staatsrechtelijke status en zijn daarom enigszins omstreden. De openbaarheid is bijvoorbeeld niet duidelijk. Ook worden belangen van niet-deelnemende partijen niet meegenomen. Staatsrechtelijk gezien kan het parlement buiten de besluitvorming worden gehouden, waardoor de controle niet plaats kan vinden. Daarom wordt soms het convenant voor ondertekening aan het parlement voorgelegd.

Voordelen van de convenant: convenanten hebben een toegepaste oplossing op een specifieke situatie, de effectiviteit van overheidsbeleid kan worden vergroot, de convenant is flexibel en de interactie levert informatie en betekent dat actoren kunnen leren. Convenanten hebben vaak betrekking op problemen waar de overheid niet genoeg informatie over heeft. Door actieve betrokkenheid van de doelgroep bij de consensusvorming kan de inzet om de gemaakte afspraken na te leven bevorderen.

Voordat een convenant gesloten wordt moet bekeken worden of het convenant het geschiktste instrument is en welke functies zij dan moet vervullen. Een convenant kan een hulpmiddel zijn om de uitvoering van beleid of wetgeving te coördineren en de effecten te vergroten.

Er is onderscheid tussen beleidsinhoudelijke convenanten (terugdringen van afvalstromen en energieverbruik) en procedurele convenanten (afspraak over de manier van overleggen of de wijze van uitvoering). Volgens de Algemene Rekenkamer zijn er vier soorten convenanten.

Overbruggingsconvenanten zijn bedoeld om een opvulling te geven aan een tijdelijke regel. Vooruitlopende convenanten geven toestemming voor regels. Het convenant geeft dan de inhoud van de regels aan. Aanvullende convenanten functioneren als alternatief voor wet- of regelgeving. Zij maken nadere regelgeving overbodig. Uitvoerende convenanten hebben uitvoeringsvoorschriften die niet hoeven worden vastgesteld.

Er zijn richtlijnen voor het ontwerp van een convenant. Allereerst is een concrete doelstelling nodig met een duidelijk beoogd resultaat en wordt een termijn vastgesteld, waarbinnen deze resultaten moeten zijn geleverd. Daarnaast moet een convenant een duidelijk rechtskarakter hebben. Verder moet de mate van afdwingbaarheid duidelijk zijn (wie bepaalt of afspraken nagekomen zijn en wie toetst de naleving). Tot slot is een opzeggingsregeling nodig (ontbindende voorwaarde, opzegtermijn onvoorziene omstandigheden), net als een tussentijdse evaluatie, periodieke voortgangsbewaking, geschillenregeling, boetebepaling en arbitrage.

Er kan onderscheid worden gemaakt tussen convenanten die voornamelijk resultaatverplichtend is (afdwingbaar) en convenanten die een inspanningsverplichting inhouden. Een begin- en eindterm dwingen partijen aandacht te geven aan de effectiviteit van de overeenkomst. Bij onbepaalde tijd moet een opzeggingsregeling worden afgesproken. Evaluatie biedt mogelijkheden om de effecten van een convenant te toetsen. Met het oog op rechtsgelijkheid is het nuttig af te spreken wie hoe en op welke voorwaarden het convenant kunnen toetreden.

2.K Zelfregulering en de overheid

In de geest van privatisering en regulering is er een nieuwe richting op gang gekomen, zelfregulering. Zelfregulering is het voldoen aan bepaalde bindende normen, door een representatieve groep uit de doelgroep. Indien de zelfregulering kan worden gecontroleerd en gehandhaafd, kunnen de normen worden afgedwongen. Zelfregulering is een alternatief voor wetgeving. Vaak wordt zelfregulering in combinatie met wetgeving gebruikt. De overheid stelt de grenzen.

Bij het scheppen van kaders voor de zelfregulering let de overheid een aantal karakteristieken. Te beginnen met de representativiteit van de organisatie, de procedure van totstandkoming, de inhoudelijke kwaliteit van de regeling, de wijze waarop de doelgroep aan de regeling wordt gehouden en het toezicht op de naleving van de regel.

De zelfregulering kan ervoor zorgen dat tegemoet wordt gekomen aan de maatschappelijke pluriformiteit. Verder is zelfregulering gericht op het creëren van een overheidsvrije sfeer.

Het doel van zelfregulering is om de keuze van beleidsinstrumenten af te stemmen op specifieke kenmerken van de beleidsomgeving.

Er zijn vier typen van zelfregulering:

• Zuivere zelfregulering: het initiatief ligt bij de belanghebbenden. De overheid stelt zich neutraal op zolang de gedragsregels niet in strijd zijn met het geldend recht.
• Vervangende zelfregulering: het initiatief ligt bij belanghebbenden. De overheid grijpt in door middel van wetgeving wanneer het algemeen belang onvoldoende wordt beschermd.
• Geconditioneerde zelfregulering: het initiatief ligt bij de belanghebbenden. De overheid stelt randvoorwaarden.
• Convenanten: de overheid legt met private belanghebbenden gedragsregels vast.

2.L Conclusie

Bekeken vanuit de democratische rechtsstaat zijn juridische instrumenten de belangrijkste middelen waarmee kan worden geregeerd. De instrumenten helpen het ordenen van het maatschappelijk leven en het oplossen van maatschappelijke problemen. De overheid is niet in staat al het gedrag van burgers te sturen of te beïnvloeden door middel van rechten en plichten. Ideaal is dus om een balans te vinden tussen sturing van de overheid en zelfsturing van organisaties in de samenleving.

Hoofdstuk 3. Het financiële beleidsinstrument

3.A Inleiding

De effecten van financiële sturingsinstrumenten zijn met name afhankelijk van de kosten-batenafweging van de leden van de doelgroep. Een hoge negatieve dan wel positieve prikkel bij een groep met een zwakke economische positie brengt grote effecten teweeg. Subsidies en heffingen zijn de belangrijkste twee financiële instrumentencategorieën. Ook zal aandacht worden besteed aan het profijtbeginsel. Tot slot gaat het hoofdstuk in op prestatiemetingen, omdat subsidie steeds meer wordt gecombineerd met prestatiemetingen in de vorm van kengetallen.

3.B Subsidie

Subsidie is een geldelijke uitkering van de overheid aan particuliere instellingen om activiteiten uit te voeren in het kader van algemeen belang. Een geldelijke uitkering kan ook versluierde subsidie zijn, bijvoorbeeld een lagere rente of een garantiestelling.

Twee belangrijke kenmerken van de verzorgingsstaat zijn gerelateerd aan dit instrument:

1. Het geheel aan privaatrechtelijke gesubsidieerde zelfstandige organisaties die rond de overheid op niet-commerciële manier voorzieningen verzorgen die van algemeen belang zijn.
2. De overheid stuurt economische processen in de marktsector door subsidiëring en regulering (geleide economie).

Er zijn vijf grondvormen van subsidieregelingen: een bepaald bedrag in één keer toekennen, een vast bedrag per prestatie/activiteit, een procentuele bijdrage in de kosten of in bepaalde kostensoorten, een procentuele aanvulling op de inkomsten of een dekking van het tekortsaldo.

Verder is er bij subsidie verschil tussen inkomensoverdracht en vermogensoverdracht. Inkomensoverdrachten zijn bijdragen van de overheid uit de gewone middelen ter exploitatie van instellingen of ondersteuning in het levensonderhoud van gezinnen. Vermogensoverdrachten zijn kapitaalbijdragen om financieringsproblemen te verlichten. Er zijn verschillende subsidiemodaliteiten.

Een exploitatiesubsidie is bedoeld voor instellingen die afhankelijk zijn van de overheid qua financiering. Een minpunt bij deze soort subsidie is dat de ontvanger geen motivatie heeft om het financiële tekort in te perken. Bovendien kost toezicht houden geld. De budgetsubsidie komt tegemoet aan bezwaren die zijn verbonden aan de exploitatiesubsidie. De subsidiegever wil garantie dat de productie-eisen worden behaald. De subsidie wordt bepaald door een bedrag te geven per prestatie-eenheden. Ook kan een bedrag van te voren vast worden gesteld (lumpsum). Incidentele subsidie wordt eenmalig gegeven in ruil voor een prestatie of activiteit. Indien van toepassing op een investering is er sprake van een vermogensoverdracht. Waarderingssubsidie is een materiële blijk van waardering en kan beschouwd worden als donatie. Het gaat vaak om kleine bedragen. Een koppelsubsidie heeft als voorwaarde dat twee bestuursorganen financieren. Dus als bijvoorbeeld de gemeente financiert, zal de overheid dat ook doen. Het probleem bij deze subsidiëring is dat de verschillende bestuursorganen vaak verschillende begrotingsprioriteiten hebben. 

De stimuleringssubsidie is incidenteel van aard. Zij heeft een aanvullend karakter en wordt verstrekt om de financiering van een project rond te krijgen.

Er zijn een viertal motieven om over te gaan tot het verlenen van subsidies. Het kostenmotief is van toepassing wanneer kosten worden verlaagd door een subsidie van de overheid. Dit kan leiden tot prijsverlaging van de voorziening. Het kan ook zijn dat de voorziening zonder subsidie niet zou kunnen bestaan (jongerenwerk). Het paternalistisch motief houdt in dat de overheid zich geroepen voelt de dienst/ het goed te subsidiëren. Het externe-effectenmotief wil meer teweeg brengen dan de gesubsidieerde activiteit alleen. Het ontwikkelingsmotief geschiedt wanneer een dienst of activiteit met subsidie wordt geïntroduceerd.

Subsidieverlening kan de markt corrigeren maar kan ook ongewenste neveneffecten veroorzaken. Daarom moet periodieke evaluatie plaatsvinden. Daarbij wordt de subsidieregeling getoetst op doeltreffendheid, doelmatigheid en beheersbaarheid. 

Doeltreffendheid is het belangrijkste voor het al dan niet voortzetten van de subsidie. Er wordt gekeken of de doelstelling bereikt wordt (reactie doelgroep op subsidie) en of zij nog actueel is. Er wordt gekeken of de subsidie verstorend werkt op macro-economisch gebied en of er nog budget is voor de subsidie. Ook is er de vraag of een open eindregeling volstaat of is een horizonbepaling nodig (einddatum).

Doelmatigheid betekent het realiseren van doelstellingen met zo min mogelijk middelen. Er wordt gekeken naar een efficiënte subsidiegrondslag (incidenteel bedrag, vast bedrag per prestatie of een garantiestelling). Doelmatigheid kan ook bereikt worden door subsidieprikkels binnen de regeling, bijvoorbeeld door toepassing van het profijtbeginsel. De gebruiker van de voorziening moet dan een bijdrage leveren.

Beheersbaarheid van subsidies refereert naar het vermogen om doeleinden en middelen aan te passen aan omstandigheden. Fraude en misbruik moeten bijvoorbeeld geminimaliseerd worden. Een open eindregeling is niet te prefereren vanuit de beheersbaarheidsoptiek. Denk dan aan studiefinanciering en individuele huursubsidie, er is geen limiet aan het budget. Dit maakt de regeling onvoorspelbaar. Deze onvoorspelbaarheid heeft verschillende oorzaken:

• Duidelijke toelatingscriteria (wie mag bijvoorbeeld gebruik maken van de voorziening)
• Factoren waar de overheid geen invloed op heeft (wijziging huursubsidie kan leiden tot een groter beroep op de bijstandswet)
• Wordt toelatingscriteria gewijzigd naarmate tijd verstrijkt
• Hoe toetsingscriteria worden geïnterpreteerd door het uitvoeringsorgaan
• De mate van beleidsvrijheid bij het uitvoeren van een regeling
• Of een voorziening gekoppeld is aan een autonome factor (rentestand of prijsindex)

Het geven van een open einde aan een financiële regeling wordt bepaald door het waarborgmotief en het gelijkheidsmotief. Het waarborgmotief geeft de regeling prioriteit boven efficiëntie. De uitvoering van de regeling is onbeperkt en onbelemmerd. Het gelijkheidsmotief stimuleert gelijke behandeling wanneer burgers of instellingen in de private of collectieve sector een financiële aanspraak wordt toegekend.

3.C Subsidieregelingen

Er zijn voorwaarden voor het verlenen van een subsidie (subsidieregeling). Het gaat dan om de procedure van aanvraag, termijn en beslissing. In de subsidieregeling kunnen ook voorwaarden worden opgenomen waaraan de instelling moet voldoen. Het kan dan gaan om de rechtsvorm, de administratie, de controle op de administratie, de jaarlijkse inzending van de begroting en de jaarlijkse rekening.

De beschikking waarmee de subsidie wordt verstrekt is gebaseerd op een grondslag. Deze grondslag kan bijvoorbeeld een exploitatietekort zijn of een vastgesteld bedrag per prestatie. Ook kan een opzegtermijn of een horizonbepaling worden vastgesteld.

3.D Garantie en krediet

De overheid kan deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen (besloten of naamloze vennootschappen) door middel van het beschikbaar stellen van risicodragend vermogen. De overheid is dan aandeelhouder en zo mede verantwoordelijk voor het beleid en de bijbehorende financiële risico’s.

Overheidsdeelneming in een bedrijf brengt het voordeel met zich mee dat de overheid zeggenschap heeft over het bedrijf (producten, prijzen en de afzetmarkt). Toch wordt tegenwoordig de vrije markteconomische mededinging bevorderd, zodat de markt minder afhankelijk is van de overheid ook met betrekking tot strategisch goederen en diensten (posterijen, telecom, energie, spoorwegen). Een ander motief naast de zeggenschap over bedrijven is financiële steunverlening aan bedrijven, indien andere financieringsbronnen niet voorhanden zijn. Dat kan in de vorm van kredieten, achtergestelde leningen of ander risicodragend vermogen. Kredieten worden dan verleend om de kennis en marktpositie van een bedrijf in stand te houden of om werkgelegenheid te behouden.

De overheid kan ook garanties verlenen. Deze vorm is minder ingrijpend omdat de overheid slechts garant staat voor de overeengekomen financiële verplichting van een bedrijf, particulier of organisatie. Het geven van exportgaranties aan ondernemers die goederen of diensten aan het buitenland leveren is daar een voorbeeld van.

3.E Heffingen

Een heffing is het tegenovergestelde van subsidie als beleidsinstrument. Het gaat bijvoorbeeld om bestrijding van milieubelastend gedrag. Wanneer de heffing bedoeld is om het gedragspatroon te beïnvloeden worden ze regulerende heffingen genoemd. Naast heffingen kunnen belastingfaciliteiten (belastingvermindering) ook gebruikt worden om beleidsdoelstellingen te bereiken. Bijvoorbeeld de investeringsaftrek of de hypotheekrente voor een eigen woonhuis. Er zijn ook bestemmingsheffingen. Daarmee worden bepaalde voorzieningen gefinancierd. Bijvoorbeeld een verwijderingskostenheffing voor nieuwe apparatuur, om de gemeentelijke vuilophaaldienst te exploiteren. Het verschil met belasting is dat er geen directe bestemming voor het geld kan worden aangewezen. Retributies zijn heffingen voor het gebruik van bepaalde diensten. Tegenprestaties die de overheid van de burger eist voor onder andere de wegen (wegenbelasting) en de omroep (omroepbijdrage). Milieuheffingen (verontreinigingsheffing, afvalstoffenheffing) liggen in hetzelfde straatje als retributies.

Financiële instrumenten met een regulerend karakter hebben invloed op de besluitvorming van de doelgroep. Bijvoorbeeld het al dan niet vervuilen van het milieu dankzij consumptie. Een regulerende heffing levert vaak extra inkomsten voor de overheid. Deze inkomsten worden weer teruggegeven door bijvoorbeeld btw-tarieven te verlagen in bepaalde situaties (de kapper) of door specifieke diensten of goederen te subsidiëren. Bij specifieke compensatie wordt er aan twee kanten gesneden door bijvoorbeeld milieuvervuiling te belasten met een heffing en milieuvriendelijkheid te belonen met een subsidie of ontheffing.

Een regulerende heffing kan zo het karakter krijgen van een bestemmingsheffing bij het subsidiëren van specifieke goederen of diensten.

3.F Het profijtbeginsel

Het profijtbeginsel verwijst naar het meebetalen van een individu aan een gerichte dienstverlening, waar hij of zij direct van profiteert. Het is daarbij moeilijk vast te stellen in welke mate iemand profijt heeft van een overheidsvoorziening of dienstverlening. Een ander probleem is dat bij verplichte consumptie de consument geen keus heeft, bijvoorbeeld bij de eigen bijdrage voor ziekenfondspatiënten

De bedoeling is dat men eerst na zal denken of ze wel een beroep zullen doen op een voorziening. Aan de andere kant zal de aanbieder proberen de kosten laag te houden, immers bij te hoge kosten zal men minder gebruik maken van de voorziening.

Een nadeel is dat lage inkomensgroepen de voorziening te duur vinden. Ook brengt het profijtbeginsel inningskosten met zich mee (administratie).

3.G Doeluitkeringen

Specifieke uitkeringen of doeluitkeringen zijn uitkeringen van de overheid voor provincies en gemeenten waarbij de bestedingsrichting vooraf is bepaald. Ze hebben een structureel karakter. De bestedingsrichting is soms in zoverre voorgeschreven dat de gemeente geen beleidsruimte meer heeft, bijvoorbeeld taalonderwijs van allochtonen financieren. Er zijn ook specifieke uitkeringen met een globale beschrijving. Dat zijn brede doeluitkeringen bij het grotestedenbeleid.

Koppelsubsidies zijn uitkeringen van de overheid aan derden, waarbij de verstrekking afhankelijk is van een uitkering door de gemeente.

Een bezwaar tegen deze uitkeringen is dat de lagere overheden minder autonoom zijn. Verder worden vaak niet alle kosten gedekt door de specifieke uitkering. De gemeente moet dan een bijdrage leveren. De doelstellingen kunnen voor de overheid meer prioriteit hebben dan voor de gemeente. De overheid legt druk op de gemeente om de specifieke uitkering aan te nemen omdat het toch een extra potje met geld is. Echter moet de gemeente alsnog het project voor de specifieke uitkering aanvullen met de eigen middelen. Een ander bezwaar is bureaucratiekosten.

Inmiddels moeten specifieke uitkeringen aan bepaalde voorwaarden voldoen voordat een uitkering mag worden verstrekt. De uitkeringen moeten tijdelijk en eenmalig zijn en afzonderlijke regelingen zijn samengevoegd tot brede doeluitkeringen (bijvoorbeeld voor volkshuisvesting of bestemminsplannen voor ruimte ordening).

3.H Prestatie

Een prestatie is een goed of dienst dat resulteert uit bepaalde activiteiten. Er zijn twee elementen van een prestatiemeting. Ten eerste productiviteit, deze bestaat uit input en output. Input bestaat uit middelenindicatoren zoals investeringskosten, exploitatiekosten, apparaatskosten en onderhoudskosten. De output omvat prestatie-indicatoren zoals het aantal voorstellingen van een toneelgezelschap of het aantal kilometers aangelegde weg. Effectiviteit begint met afzetindicatoren die het gebruik aangeven. Bijvoorbeeld het aantal bezoekers van een museum of het aantal weggebruikers. De outcomes zijn maatstaven voor de mate waarin de voorziening het doel bereikt, zoals winst in reistijd of een schoner milieu.

Bij het gebruik van prestatiegegevens moeten doeltreffendheid en doelmatigheid in het oog worden gehouden.

De productiviteit (input & output) geeft het aanbod aan, de effectiviteit (gebruik & outcomes) geeft de vraag aan. Het meten van prestaties gebeurt op meerdere momenten. De frequentie en tijdstip van deze momenten zijn afhankelijk van het doel en de inrichting van het proces.

De afzet is ook belangrijk en wordt gemeten (bijvoorbeeld het aantal zittenblijvers of gemiddelde cijfers geslaagden). Dit geeft een indicatie van het effect van de productie van een school.

3.I Kengetal

Bij kengetallen staat de output van het beleid centraal. Zij moeten de mate waarin doelen zijn behaald meetbaar maken. Ook kunnen op deze manier organisaties vergeleken worden. Een kengetal geeft kerninformatie over een situatie of ontwikkeling. De kengetallen kunnen een rol spelen bij de voorbereiding, uitvoering, controle en evaluatie van het beleid. Het getal wordt gedefinieerd door middel van fysieke of geldeenheden en is absoluut of geeft een verhouding aan. Kengetallen dienen helder, herkenbaar, eenduidig, controleerbaar en betrouwbaar te zijn.

Kengetallen kunnen functioneren als sturingsinstrument of als vergelijkingsinstrument. Het gaat bij beide functies om de verbetering van de beheersmatige functie en om effectiviteit en doelmatigheid te bevorderen.

Er zijn vier perspectieven die de samenhang tussen verschillende kengetallen bevorderen:

1. Het resultaatperspectief gaat om de operationele beleidsvoering (effectiviteit). Welke doelstellingen worden bereikt en wat zijn de (positieve en negatieve) neveneffecten die het beleid oplevert.
2. Het beleidsprocesperspectief is de strategische beleidsvoering. Kortom hoe wordt het beleid voorbereid en uitgevoerd.
3. Het efficiencyperspectief draait om de inzet van middelen in relatie tot de doelstellingen. Dit wordt uitgedrukt in de kosten en baten van het beleid.
4. Het acceptatieperspectief verwijst naar de mate waarin de doelgroep het beleid waardeert. Een rol spelen: tijdsperspectief (tijd van probleem erkennen tot beleid uitvoeren), de probleemperceptie (zijn overheid en doelgroep het eens over de componenten die het probleem definiëren), de doelstellingen van het beleid (zijn deze gelijk tussen de overheid en de doelgroep) en de ingezette middelen (zijn de middelen efficiënt en effectief volgens de doelgroep).

3.J Conclusie

Financiële prikkels worden gezien als alternatief voor ge- en verboden. Deze prikkels kunnen dwangmatig (wegenbelasting) of niet-dwangmatig zijn (heffing/subsidie). De financiële prikkels hebben ook beperkingen. Er kan namelijk een afwentelingsmechanisme tot stand komen, bijvoorbeeld als heffingen worden doorberekend in de prijs van producten en diensten. Subsidies kunnen niet-financiële prikkels wegdrukken of zorgen ervoor dat men zijn gedrag niet veranderd (het is immers niet meer nodig). Het inzetten van financiële prikkels gaat gepaard met de behoefte aan gedetailleerde kennis. De prikkel bepaalt namelijk het gedrag van de doelgroep, daarom moet de stimulans gericht worden uitgezet (zuinig omgaan met elektriciteit).

Hoofdstuk 4. Het communicatieve beleidsinstrument

4.A Inleiding

Er is een belangrijke rol weggelegd voor informatie, dus wordt er door veel organisaties aandacht besteed aan communicatieprocedures, communicatiemiddelen en communicatiestijlen. Communicatie als beleidsinstrument is gericht op informatieoverdracht om externe effecten in de samenleving te bewerkstelligen. Vormen van informatieoverdracht zijn: reclame, voorlichting, propaganda, en lobbyen. Communicatie is ook informatie-uitwisseling tussen zender (beleidsactor) en ontvanger (de doelgroep).

Er zal in dit hoofdstuk worden ingegaan op de externe effecten van dit beleidsinstrument waaronder communicatie en informatie. De massamedia speelt een belangrijke rol in beleidsvoering. Verder wordt gekeken naar de manier waarop voorlichting bedreven wordt, voorlichtingsstrategieën en de verschillende ontwikkelingsstadia van voorlichting. Lobbyen wordt vaak gedaan door maatschappelijke organisaties (bedrijfsleven en non-profitorganisaties) met als doel het beleidsproces te beïnvloeden.

4.B Voorlichting als instrument

Voorlichting over beleid kan verklarend of toelichtend zijn en betreft de doelstellingen, de achtergronden ervan, de instrumenten, het tijdsbestek, de voorwaarden waaraan de doelgroep moet voldoen en de effecten van het beleid. Verschillende vormen van voorlichtingsinstrumenten zijn: persconferentie, krantenbericht, strooifolder, achtergrondartikel, interview, informatieavond enzovoort.

Het algemene doel van voorlichting is door het verspreiden van informatie, acceptatie van het beleid te vergroten. Dit instrument bestaat uit drie componenten:

1. Op een actieve manier informatie verstrekken
2. Door middel van kennis houding en/of gedrag beïnvloeden (verandering of bevestiging)
3. Deze verandering of bevestiging van gedrag zou bij moeten dragen aan de te bereiken doelen

Een voorlichtingsinstrument heeft verschillende functies. Een eerste functie van voorlichting is flankeren. Bij deze vorm van het instrument wordt gesproken van een instrumentenmix. De voorlichting neemt dan een ondergeschikte positie en ondersteunt andere beleidsinstrumenten (campagne tegen zwart rijden ter ondersteuning van de kaartjescontrole). Voorlichting kan ook worden gecombineerd met andere instrumenten in een nevengeschikte positie. Zonder voorlichting kan dan een bepaald beleid niet gerealiseerd worden. Een tweede functie van voorlichting is het zelfstandig gebruiken van dit instrument. Bijvoorbeeld wanneer andere instrumenten weinig effecten hebben. Echter kan overheidsvoorlichting snel worden gezien als moraliserend of betuttelend. Voorlichting wordt dan gezien als propaganda. Voorlichting is namelijk niet waardevrij en burgers kunnen zich bedreigd voelen in hun vrijheid. Voorlichting is echter nooit dwingend.

Bij een mix van instrumenten hangt het effect van voorlichting sterk af van de andere instrumenten (voorlichting over alcohol in verkeer werkt niet als de pakkans klein is). Vanwege de complexe positie van voorlichting is er nog niet veel informatie over de beste situatie waarin voorlichting moet worden ingezet of wat het effect is in relatie met andere instrumenten.

Wat de propaganda betreft mag de overheid geen mening opdringen, wel mag zij haar beleid toelichten en verdedigen over onderwerpen die tot haar zorgtaak behoren. Daarbij moet wel de verwachting heersen dat de voorlichting een positief effect heeft op effectiviteit, efficiëntie en democratisch beleid. Voorlichting mag zij geven via een eigen courant, home page op Internet, Postbus 51-spotjes of een informatierubriek in huis-aan-huisbladen.

De publieksvoorlichting moet voldoen aan de volgende voorwaarden:

• De voorlichting heeft betrekking op politiek onomstreden beleid (Europese eenheid).
• De voorlichting mag niet over een controversieel onderwerp gaan (euthanasie).
• De voorlichting moet voldoende en juiste gegevens verkondigen die het publiek in staat stelt zelfstandig een oordeel te kunnen vormen.

4.C communiceren en informeren

Communicatie kan instrumenteel (overdracht van een boodschap van zender naar ontvanger) of niet primair instrumenteel bedoeld zijn (communicatie als expressie, ritueel of economische bedoeling).

Communicatie als expressie ritueel gebruiken richt zich bijvoorbeeld op emoties zoals het creëren van saamhorigheid (toespraak van burgemeester ter nagedachtenis van een slachtoffer van zinloos geweld). De ontvanger let dan op de geloofwaardigheid, status van de bron of aantrekkelijkheid van de communicator. Deze vorm van communicatie is echter minder stabiel dan het tonen van cijfers van het stijgend aantal verkeersdoden door rijden onder invloed.

Communicatie met een economische bedoeling gaat om beïnvloeding met een materiële bedoeling. Dit heet het publicity-model: met welke middelen kan de aandacht getrokken worden van het publiek, zodat de zender er zelf beter van wordt. Afhankelijk van het doel van de communicatie worden vormen ingezet (auditief of visueel) of een mix. Het is relevant om informatie te verzamelen omtrent de reactie van mensen op mediacommunicatie.

Communicatie kan passief of actief zijn. In passieve zin moet de overheid democratisch gezien verplicht maatregelen openbaar maken (vergadering in Tweede Kamer, ruimteordeningsplannen). Ook het verstrekken van informatie op verzoek van de samenleving is de passieve vorm van communicatie. De actieve vorm van communicatie komt voort uit eigen beweging van het bestuursorgaan. Het gaat om overheidsvoorlichting. Het transparant maken van bestuurs- en beleidszaken waarbij wetten, regels en handelen begrijpelijk worden gemaakt. Op deze manier heeft de burger de mogelijkheid invloed uit te oefenen op het beleid (in ruime zin). Tevens kan de overheid verantwoording afleggen voor het gevoerde beleid doordat de burger al kennis heeft van het onderwerp. Zij kunnen individueel of collectief worden benaderd. Het hangt dan uiteindelijk van de ontvanger af welke waarde hij of zij hecht aan de informatie.

Het effect van de informatie is onzeker doordat er verschillende niveaus zijn waarop het effect zich voor kan doen: microniveau (individu), mesoniveau (bepaalde groep) en macroniveau (samenleving). Ook zijn er verschillende soorten effecten: kennis, houding, opvattingen en gedrag. Daarnaast is tijdsduur relevant: effect zichtbaar op korte of lange termijn.

Ten slotte kunnen neveneffecten zich voordoen (waarschuwing van de minister om waakzaam te zijn in verband met terrorisme kan ongegronde angst opwekken). Het is belangrijk dat de leden van de doelgroep gevoelig zijn voor de informatie van het communicatie-instrument. Het is de verwachting dat goedgeïnformeerde leden het beoogde beleid meer appreciëren, begrijpen en naleven.

4.D Massamedia en Opinievormen

Veel kennis en denkbeelden over het overheidsbestuur en –beleid doen burgers via massamedia op, maar ook via opinieleiders, dagelijkse ervaringen en kennis die men reeds bezit.

Massamedia verspreiden thematische kennis (feiten over een onderwerp: ozonlaagproblemen), instrumentele kennis (toepasbaar op gedrag: informatie over afvalscheiden) en meningen en opvattingen (Netwerk, Nova).

De two step flow of communication geeft aan dat opvattingen overbrengen en daarmee de publieke mening vormen/beïnvloeden hangt onder andere af van hun persoonlijkheid. Naast de voorlichting spelen ook attitude, de subjectieve norm en de waarneming van de ontvanger een rol.

De acceptatie van voorlichtingsboodschappen wordt naast de voorlichting zelf beïnvloed door de eigen waarneming, de subjectieve norm en de attitude. De subjectieve norm is de norm die beïnvloed wordt door de omgeving. Deze omgeving bestaat uit ouders, partner collega en het belang dat de persoon hecht aan hun mening. Verder maakt de groep uit waarin men zich bevind (men heeft de neiging de mening van hun groep te verdedigen).

Attitude is de houding tegenover bepaald gedrag. Men overdenkt gedragsconsequenties en maakt daarin een keuze (te hard rijden om tijd te winnen ondanks het risico op een boete).

4.E voorlichtingsstrategie

Er zijn drie strategieën die op een groot publiek gericht zijn. Voorlichting kan bij deze vormen zoals eerder vermeld autonoom zijn, als nevengeschikt instrument fungeren of ondergeschikt functioneren.

De eerste strategie is mentaliteitsbeïnvloeding. Zij verwijst naar bewustmaking van collectieve waarden zoals de schadelijkheid van uitlaatgassen. Opbrengstenstructuur is de tweede strategie. Zij is gericht op het omdraaien van de fundamentele gedachte dat in eigen belang kiezen profijtelijker is dan een keuze voor het collectief belang (zoals overbevissing van de Noordzee). De keuze om voor het collectieve doel te kiezen hangt af van de verwachtingen over het gedrag van anderen. Een probleem is dat er vaak voordelen zijn op de korte termijn bij een keuze en dat de nadelen zich op de lange termijn manifesteren. Dat kan worden opgelost door middel van een beloningssysteem, als het mogelijk is het gedrag te controleren (agressie in voetbalstadions). De derde strategie is sociale netwerken. Deze richten zich op het creëren of activeren van opinieleiders. Het gaat om het intermediairen en behoort daarom tot de two step flow of communication. Intermediairen hebben direct contact met de doelgroep (huisartsen kan gevraagd worden kinderen die mishandeld worden thuis te adviseren contact op te nemen met een vertrouwenspersoon). Soms wordt de intermediair aangeboden om voorlichtingsmateriaal in de eigen voorlichting of activiteit te integreren (griepprik toedienen nadat de patiënt de folder heeft gelezen). Een beperking bij deze vorm is dat deze allen geschikt is voor onderwerpen waarbij de groep belangrijk is (buurt, beroep en vereniging). Bovendien is deze vorm arbeidsintensief.

4.G Ontwikkelingsfases

Voorlichting als beleidsinstrument bestaat uit verschillende fases of stadia. Allereerst moet worden uitgezocht welke positie de voorlichting heeft ten opzichte van andere instrumenten (ondergeschikt, nevengeschikt, zelfstandig). Daarna wordt het voorlichtingsdoel (communicatief of strategisch) bepaald. Vervolgens moet een voorlichtingsplan worden opgesteld.

Bij communicatieve doelen gaat het om de informatieoverdracht. De boodschap moet duidelijk, aantrekkelijk en begrijpelijk zijn. Een communicatief doel focust op de inhoud van de boodschap (kennis, instructie, overtuigen, motiveren). Strategische doelen gaan om de manier waarop de beleidsactor wil bereiken dat de communicatieve doelen worden geaccepteerd door de doelgroep. Het strategisch doel kan gericht zijn op de agendavorming (onderwerp op agenda zetten zodat mensen gaan dan praten over het onderwerp, er wordt bewustwording gecreëerd). Ook kan het strategisch doel focussen op attitudeverandering (houding veranderen ) of op normatieve beïnvloeding (doelgroep accepteert normen en leeft deze na). De communicatieve en strategische doelen worden samengevoegd in het voorlichtingsplan. Daarin staan ook de boodschap, thema’s, doelgroep, doelen, methode en voorlichtingsmiddelen vermeld.

Het is essentieel daarbij de communicatiedoelen te formuleren, belangstelling te wekken, kennis te vermeerderen, weerstand weg te nemen, houding/gewoonte veranderen, effecten te illustreren en bereidheid te kweken (om een maatregel na te nemen). Verder is een goede heldere informatieoverdracht een vereiste en moet informatie verzameld worden over de kenmerken van de doelgroep. Zo wordt duidelijk via welke kanalen men de doelgroep het effectiefst bereikt (folders, persoonlijk contact, advertenties, persbericht, interview, persconferentie). Een tijdschema opstellen moet ook worden opgenomen in het voorlichtingsplan.

Nadat een voorlichtingsinstrument is toegepast worden de effecten ervan gemeten. Er zijn twee soorten evaluatie: procesevaluatie en effectevaluatie. Procesevaluatie heeft betrekking op de voorlichting zelf, het kwaliteitsaspect. Welke activiteiten zijn ontplooid (output), heeft het geheel niet teveel tijd en/of geld gekost en hoeveel procent van de doelgroep is bereikt.

Effectevaluatie geeft informatie over de resultaten (outcome). Voorlichting is vaak gericht op een deel van het beleid en vaak zijn er meerdere beleidsinstrumenten werkzaam. Het isoleren van het voorlichtingseffect is daarom niet makkelijk.

4.H Lobbyen als instrument

Lobbyen is informatieoverdracht op persoonlijk niveau. Belangen worden naar voren gebracht bij een beslisser in de politieke arena. Deze vorm van voorlichting wordt steeds meer toegepast door overheden van lidstaten binnen de Europese Unie om plaatselijke beleidsdoelen te bereiken (invloedrijke functie voor een nationale kandidaat bereiken). Lobbyen behoort ook tot het beleidsarsenaal van de overheid omdat het lobbyen op die manier invloed uit kan oefenen op het besluitvormingsproces van medeoverheden.

Er is te weinig informatie over lobbyen om een model te scheppen of een formule te creëren voor een succesvolle lobby. Wel zijn hindernissen van het lobbyen vastgelegd in een schema.

Lobby-instrument als strategische actie kan gericht zijn op:

Probleemdefiniëring

• Wetenschappelijke onderbouwing
• Maatschappelijke ondersteuning
• Politieke ondersteuning

Beleidsoplossing:

• Wetenschappelijke onderbouwing
• Maatschappelijke ondersteuning
• Politieke ondersteuning

Een eis moet eerst erkenning krijgen, bijvoorbeeld als maatschappelijk probleem. Vervolgens moet het onderwerp als politiek issue worden erkend. Voldoende steun is nodig om een barrière te overkomen. Daarom wordt het verwerven en behouden van steun gezien als strategisch gedrag (lobby). Een probleem bij het vinden van steun voor een probleem is dat tegenstanders zullen proberen de wetenschappelijke onderbouwing in twijfel te trekken of de publieke opinie voor zich te winnen. Voorstanders moeten voortdurend bezig zijn om de steun te behouden.

Bij het kiezen van strategisch gedrag moet worden besloten welk doel men wil bereiken met het lobbyen en hoe. Daarbij zijn er keuzes zoals coalitievorming, samenwerking, conflict of vermijding van strijd. Ook tijd is van belang in deze keuze. De actoren, problemen en oplossingen zijn gedurende een bepaalde tijd met elkaar verbonden.

4.I Conclusie

Overheidsvoorlichting is een verzamelnaam geworden voor verschillende communicatievormen zoals het beantwoorden van vragen (postbus 51), public relations uitvoeren (positieve berichten verspreiden) en imagoverbetering (persconferentie).

Voorlichting is pas een beleidsinstrument als zij ingezet wordt om een doelgroep te sturen in het kader van beleid. Bij voorlichting staat de inhoud van de boodschap voorop. Dit is niet hetzelfde als het begrip openbaarheid, daarbij is het proces openbaar maar is de inhoud niet direct relevant. Het gaat dus echt alleen om een handeling en is dus geen instrument. Er is geen sprake van intentionele communicatie.

Informatieoverdracht is vooral effectief wanneer zij aansluit bij het referentiekader van de doelgroep. Verder hangt de effectiviteit af van de zender (imago, geloofwaardigheid, expertise), van de kenmerken van het gekozen instrument (bereik, frequentie, informatiegehalte), van de kenmerken van het publiek (voorkennis, gedrag, belangstelling) en van de kenmerken van de boodschap (onderbouwing, visuele aantrekkelijkheid).

Communicatie is actief als de overheid het initiatief neemt, passief als het initiatief bij de consument ligt. Er wordt dus gekeken vanuit de sturende beleidsactor.

De acceptatie van voorlichting hangt af van de mate waarin iemand zich sterk verbonden voelt met een bepaald beeld, de manier van interpretatie van de mediaboodschap en hoeveel waarde de ontvanger aan de boodschap hecht.

Hoofdstuk 5. Beleid en planning

5.A Inleiding

Plannen is een manier om tijd, activiteiten, middelen en doelstellingen te ordenen met als doel onzekerheid te verminderen.

Het bestemmingsplan is een oude vorm van planmatig beleid waarmee wonen, werken en recreatie op elkaar kunnen worden afgestemd. Het bestemmingsplan is bindend maar heeft ook een coördinerende functie tussen de rijksoverheid, provincie en gemeente of tussen beleidsorganisaties. Daarbij is de overheid afhankelijk van politieke macht en invloed (gemeenteraad), sociale omstandigheden (behoefte duurdere woningen), culturele ontwikkelingen (waarden en normen), technische mogelijkheden en internationale invloeden.

Beleidsplanning kent verschillende modellen zoals het rationele planningsmodel, het incrementele en het gemengde model. Bij planning wordt toekomstverkenning en toekomstvoorspelling toegepast. Deze laatste twee begrippen zijn wel gedaald in populariteit samen met het idee dat de samenleving maakbaar is. Het hoofdstuk sluit af met adviezen over de verschillende fasen van planning en het uiteindelijke beleidsvoorstel.

5.B Definitie planning

In het kader van overheidsbestuur- en beleid zijn er twee visies op planning. Sociaal-democraten zien planning als een vorm van maatschappijsturing. Liberalen zien planning als een vorm van systematische voorbereiding waarbij de overheid zich zo weinig mogelijk met interventies bemoeit.

Planning is voorbereiding. Bij de voorbereiding moeten doelstellingen vastgesteld worden, alternatieven worden bekeken, de instrumenten en de beleidsuitvoering moeten onderworpen worden. Ook moet vastgesteld worden wanneer de doelen bereikt moeten zijn en welke effecten zullen worden geëvalueerd.

Planning is niet volledig rationeel proces maar een bounded rationality. Zij staat dus in verhouding met tijd, plaats, de doelen en wensen van mede-actoren, politieke voorkeuren, conflict, compromis en beschikbare informatie. De maatschappij moet zich namelijk niet hoeven aanpassen aan de plannen. Daarom wordt er naast rekening houden met de bovenstaande verhoudingen, samengewerkt met belangengroepen, bestuursorganen en private partijen. In deze samenwerking wordt gezocht naar consensus met betrekking tot probleemperceptie, collectieve doelen en middelen. Samenwerking zorgt er eveneens voor dat de maatschappelijke acceptatie wordt bevorderd.

Planning richt zich naast de probleemperceptie, de keuze van doelen en instrumenten en het tijdsbestek ook op samenhang in het beleid. Daarmee wordt coördinatie, integratie en strategische beleidsvoering bedoeld.

Er zijn twee soorten voorbereiding: inhoudelijke (operationeel) en strategische beleidsvoorbereiding. Inhoudelijk gaat planning dus om het bedenken van doelen en middelen. Het plannen heeft ook betrekking op de manier waarop (proces) beleid wordt gevoerd. Bij grootschalige projecten vindt discussie vaak pas in een laat stadium plaats en dit roept vaak maatschappelijke weerstand op. Daarom wordt een onderwerp vaak meteen voorgelegd bij de burger door middel van bijeenkomsten en is er overleg in de regering en Tweede Kamer. Daarna wordt de besluitvorming voorbereid en een concreet plan goedgekeurd. Na de goedkeuring worden burgers en mede-overheden weer betrokken in het nadenken over de precieze invulling van het beleid. Hierbij lopen inhoudelijke en strategische planning door elkaar.

Bij inhoudelijke en procesplanning zijn twee wegen te onderscheiden: de kenweg en de keuzeweg. De kenweg houdt in dat informatie wordt verzameld zodat men inzicht krijgt in het probleem. Keuzeweg refereert naar de keuzemogelijkheden die gepaard gaan met het verkrijgen van inzicht. De wegen worden vaak gecombineerd in het streven naar resultaat.

5.C De toekomst verkennen

De beleidsactor moet rekening houden met onverwachte gebeurtenissen van onbekende en onvoorziene factoren en daarop inspelen. Planning is gericht op de toekomst en probeert aan de hand van wetenschappelijke methoden onzekerheid te verminderen en zo de toekomstige werkelijkheid te beheersen/besturen/beïnvloeden.

Deze onzekerheid heeft betrekking op het beleidsveld (bestaande situatie en toekomstige effecten), toekomstige keuzes die op andere gebieden gemaakt worden en zo ander beleid verstoren en tot slot heeft onzekerheid betrekking op de beoordeling van het belang van het project en diens gevolgen (zal een voorziening ook echt worden gebruikt door burgers).

Toekomstonderzoek is een essentieel goed in overheidsbeleid. Het kan leiden tot alternatieve beleidsvormen (doelstellingen, instrumenten, strategieën) en consequenties voorspellen. De kwaliteit van besluitvorming kan worden verbeterd door het toepassen van toekomstonderzoek en daardoor de verschillende keuzemogelijkheden te vergelijken met mogelijke consequenties.

Toekomstonderzoek heeft verschillende functies. De signalerende functie geeft aan welke ontwikkelingen en daarbij horende problemen voor het beleid van belang kunnen zijn. De communicatieve functie vormt een beeld van de toekomst en lokt discussie uit zodat plannen duidelijker geformuleerd kunnen worden.

5.D De toekomst voorspellen

Tegenwoordig wordt de toekomst gezien als ‘open’ en niet vaststaand. Er is dus een verschuiving van voorspelling naar verkenning. Er is relativering opgetreden van de kenbaarheid en de maakbaarheid van de toekomst. Toekomstonderzoek richt zich nu op maatschappelijke ontwikkelingen, alternatieve beleidsopties en handelingsstrategieën. Door onzekerheden te benadrukken kunnen de mogelijkheden van beleidsvoering duidelijker worden.

Soms komt een voorspelling uit dankzij self-fulfilling prophecy. Als de minister zegt dat varkensvlees duurder wordt zullen veel verkopers hun varkensvlees ook duurder maken.

Een self-denying prophecy is een geval waarbij de minister bijvoorbeeld zegt dat er teveel tandartsen zullen zijn in de toekomst waardoor de studenteninstroom verminderd en de voorspelling op die manier dus niet uitkomt.

De exploratieve voorspelling is verklarend en baseert zich op feiten. Ontwikkelingen die zich in het verleden hebben voorgedaan worden getransformeerd naar een toekomstbeeld, waarin dezelfde oorzaak-gevolg plaats zal vinden (trendextrapolatie).

De normatieve verkenning neemt een gewenste toekomsituatie als uitgangspunt. Deze verkenning redeneert vanuit de toekomst naar het heden met daarbij een hypothetische toekomst situatie. Het scenario is daar een variant van en geeft een beschrijving van de bestaande toestand met meerdere waarschijnlijke geachte (descriptief scenario) of een gewenst toekomstbeeld (normatief scenario).

De exploratieve en normatieve verkenningen kunnen ook worden geïntegreerd, daarbij wordt de mogelijke toekomstsituatie vergeleken met de normatief wenselijke situatie.

5.E Drie planningsmodellen

Het rationeel-synoptische model neemt aan dat één centrale beleidsactor alle mogelijke alternatieven kent en daaruit een keuze maakt. Het rationele model houdt zich naast rationalisme bezig met logisch positivisme (de waardevrije wetenschappelijk werkwijze). De actor staat centraal. Men gaat ervan uit dat de doeleinden helemaal duidelijk zijn. De actor ordent de doelen systematisch en weet precies welke beleidsmiddelen de doelen mogelijk gaan maken. Tevens zijn de alternatieve mogelijkheden om de doelen te bereiken bekend net als de consequenties ervan. Het model neemt dus aan dat de werkelijkheid volledig duidelijk is en alle informatie beschikbaar is. Beleid wordt rechtlijnig geïmplementeerd en de overheid is sterk sturend.

Het verloop van dit model gaat als volgt. Alle alternatieven in kaart, daarnaast alle mogelijke gevolgen van deze alternatieven worden beschreven, ten derde worden alle mogelijke gevolgen worden geordend op basis van voorkeur met behulp van een evaluatiemethode (kosten-batenanalyse, kosten-effectiviteitanalyse, multicriteria-analyse) en tot slot wordt het alternatief gekozen met de meest voorkeur genietende gevolgen.

In de praktijk zijn beleidsactoren het vaak niet eens (omtrent doelen, besluitvormingsproces, of de wijze waarop beleid moet worden gevoerd) en is de werkelijkheid nooit volledig kenbaar. Verder is een precieze omschrijving van de doelen moeilijk en is niet alle informatie bekend. Ook is de overheid niet zo invloedrijk als wordt aangenomen. Het proces van plannen is dus dynamisch. Daarom wordt plannen stapsgewijs gedaan en op de korte termijn gericht. De nadruk ligt op meerdere centrale actoren in de publieke en private sfeer. Er is tevens sprake van wederzijdse afhankelijkheid waardoor actoren weinig mogelijkheden hebben om doelen zelfstandig te bereiken. Actoren zijn vaak afhankelijk maar kunnen elkaar geen wil opleggen. Dit heet het prisoner’s dilemma. Problemen hebben meerdere probleemeigenaren dus niet alleen de overheid gaat over het probleem.

Het incrementele model (incrementeel betekent uitgroeiing) zegt dat een beleidsprobleem stap voor stap moet worden aangepakt in beperkte en overzichtelijke maatregelen. Wel kan een probleem daardoor nieuwe problemen veroorzaken (drugsdealers weren uit een buurt zorgt dat ze ergens anders problemen veroorzaken) maar het model is aan de andere kant wel realistischer dan het rationele model.

Het incrementele planningsmodel:

1. Kiest alleen doelen waar haalbare middelen voor nodig zijn
2. Kijkt nooit naar middelen zonder de doelen mee te nemen
3. Ontwerpt alternatieven die afwijken van de bestaande situatie
4. Evalueert alternatieven die het meeste kans op slagen hebben
5. Beperkt de vergelijking van alternatieven door hun onderlinge verschillen te bekijken
6. Houdt in het beleidsontwerp rekening met veranderende situaties

Het combineren van het rationele model en het incrementele model heet de mixed scanning beleidsontwikkeling. De beleidsactor begint met het probleem te interpreteren, te reduceren (bewerkbaar maken) en te structureren (welke oorzaken en gevolgen horen bij het probleem). De beleidsactor bouwt voort op de huidige situatie en betrekt ook andere visies op het probleem met bijbehorende oplossingen. Er is een cyclisch verloop waarbij tussentijdse beslissingen en heroverwegingen worden genomen. Er is telkens sprake van terugkoppelingen.

Het gemengde model:

1. Opdrachtformulering: nauwkeurige omschrijving van de beleidsontwikkeling waarbij aan eisen moet worden voldaan van: politieke randvoorwaarden, doelen, tijdsbestek, procedures en de aard van het beleidsproduct (inventarisatie, analyse, uitvoeringsplan).
2. Grondvragenselectie: het opdelen van het probleem, rivaliserende claims opsporen( van politieke partijen, coalitiepartners of belangengroepen) en onderscheid maken tussen het proces van beleidsontwikkeling en besluitvorming.
3. Megabeleidskeuze: een keuze maken in de hoofdlijnen, strategieën en randvoorwaarden die verder worden uitgewerkt in deelontwerpen.
4. Ontwerpen: De megabeleidskeuzes uitwerken in deelontwerpen door middel van compromissen sluiten, prioriteiten stellen, tussendoelen vaststellen, (niet)-beoogde en (niet)-voorziene effecten onderscheiden,
5. Uitvoerbaarheidstoets of uitvoerbaarheidsschatting: de uitvoerbaarheid onderzoeken en het doelniveau (in hoeverre zullen de doelen waarschijnlijk bereikt worden), hoe zullen de belanghebbenden reageren en hoe kan deze reactie met bijbehorend handelen worden beïnvloedt.
6. Besluitvorming: Het beleid officieel maken.

Omdat er vele beleidsactoren tegelijkertijd bezig zijn met het plannen van een megabeleidsprobleem moet al in een vroeg stadium samenhang in het project zijn. Bij het gemengde planningsmodel kan doorgaans niet het hele beleidsprobleem worden opgelost.

Dan ontstaat er de volgende cyclus: maatschappelijk probleem, beleidsprobleem, uitsplitsing van het beleidsprobleem, oplosbare deelproblemen, nettoprobleemreductie. 

Wanneer het nettoprobleem is vastgesteld moet het beleid worden ontworpen, daarbij kan de doelboom worden ingezet. De doelboom geeft het beleidsontwerp inhoudelijke structuur. Het is niet gericht op het proces maar op het bereiken van bepaalde doelen met behulp van bepaalde instrumenten in een bepaalde tijdsvolgorde.

De doelboom heeft een hoofddoel, het kan dan gaan om een samengesteld doel. Bij goed openbaar vervoer als hoofddoel kunnen de trein, bus en taxi betrokken zijn. Vervolgens zijn er tussendoelen te vinden onder het hoofddoel. Daaronder zijn de middelen te vinden om de tussendoelen te bereiken en zo het hoofddoel. Er is ook een tijdsdimensie verwerkt in het model. Op zo’n manier dat de middelen aan het begin staan van het tijdsbestek, en naarmate de tijd vordert de tussendoelen worden bereikt en na weer verloop van tijd het hoofddoel.

5.F Aandachtspunten en tekortkomingen

Door aandacht te geven aan de volgende punten zal het beleid effectiever zijn:

• Macht: de macht van de beleidsactor om andere actoren (burgers, maatschappelijke organisaties) de beleidsplanning op te leggen
• Informatie: complete informatieverzameling beschikbaar
• Toereikendheid: worden ongewenste neveneffecten voorzien en is het beleid efficiënt
• Doeleinden: zijn de beleidsdoeleinden expliciet gemaakt
• Uitvoerbaarheid: heeft de uitvoerende organisatie alle tools, zijn de personele en organisatorische middelen toereikend en wordt er rekening gehouden met het beleid van andere bestuursinstanties
• Integratie: in welke mate wordt de coöperatie en coördinatie bevorderd tussen overheid en burgers
• Looptijd van het beleid: is de precieze tijdstermijn vastgesteld alsmede de tijdstippen waarop beleidsmiddelen moeten worden ingezet
• Handhaafbaarheid: wordt gelet op middelen die nodig zijn voor de handhaving van het beleid
• Consistentie: valt het beleid te rijmen met voorgaand beleid en met ander beleid wat tegelijkertijd speelt
• Rechtsstaatbeginselen: is er rekening gehouden met democratische procedures, net als met de rechtseenheid, rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid
• Doelgroep: is informatie verzameld over de houding van de doelgroep omtrent het beleid

Bij succesvol beleid worden de doelstellingen bereikt. Het gaat daarbij om de effectiviteit van het beleid, kortom de mate waarin de doelstellingen zijn bereikt dankzij de beleidsinstrumenten. Deze doelstellingen kunnen abstract-ideologisch zijn (waarden en normen), bijvoorbeeld de progressieve inkomstenbelasting. De doelstellingen kunnen ook kwantitatief-concreet zijn, bijvoorbeeld het aantal werklozen omlaag schroeven.

Het beleid houdt al rekening met toekomstige fouten. Er zijn elf punten waar in de beleidsplanning rekening mee kan worden gehouden:

1. Uitgaan van verkeerde veronderstellingen.
2. Onvoldoende inzicht in maatschappelijke achtergronden en historische ontwikkelingen.
3. Onvoldoende inzicht in de onderwerpen waar het publiek zich mee bezig houdt of hoe zij zal reageren op bepaalde beleidsinitiatieven.
4. Er wordt vaak niet geleerd van beleidsfouten, of het beleid verandert in een bureaucratisch systeem.
5. Beleid streeft vaak doelen na die elkaar tegenstreven, ook is er vaak beperkt zicht op operationele doelen (hoe wordt het beleid uitgevoerd).
6. Beleidsontwerpen worden vaak toegepast op verschillende situaties zonder naar de context te kijken.
7. Te weinig oog voor de beleidsuitvoering
8. Beleid vaststellen gebeurt op verschillende tijdstippen waardoor er geen zicht meer is op het proces van besluitvorming. Dus wie heeft wanneer waarover beslist. Omstandigheden, interpretaties en normen kunnen veranderen.
9. Er zijn vaak niet genoeg middelen om een probleem op te lossen.
10. Er wordt te weinig acht geslagen op de gelimiteerde effectiviteit van beleid.
11. Er wordt weinig gedaan aan beleidsevaluatie.

5.G Projectmatig beleid

Beleid wordt projectmatig ontwikkeld omdat: er meerdere actoren zijn betrokken bij het beleid (beleidsnetwerk), beleid een complex karakter heeft en er veel tijd gaat over het maken van beslissingen en de uiteindelijke beleidsuitvoering.

Een project bestaat uit een aantal factoren:

• Een probleemdefinitie met gewenst resultaten die kunnen worden uitgedrukt in effecten
• Een complex proces (niet routinematig)
• Een projectorganisatie (aparte organisatiestructuur) waarin de processen van besluitvorming zijn vastgelegd
• Leiders die verantwoordelijk zijn voor het hele beleidsproces
• Aandacht voor het regisseren van het beleidsproces

Een project bestaat uit verschillende fases: De beleidsstrategische fase wordt gekenmerkt door de probleemverkenning. Het gaat om de aanleiding van het projectvoorstel, het probleem, de initiatiefnemers, de aard van het beleid (nieuw beleid, uitvoering, bijstelling, evaluatie), het maatschappelijk draagvlak en de samenhang met ander beleid. In deze fase wordt consensus bereikt over de precieze probleemdefinitie, de doelen en de manier waarop het de resultaten moeten worden bereikt. Ook het bepalen van de beschikbare tijd en het inventariseren van de financiële middelen behoort tot deze fase. Verder wordt vastgesteld wat er verwacht wordt van wie.

De beheersstrategische fase bestaat uit het plannen van de activiteiten met bijbehorende strategie. Het doel is om samenhang te creëren binnen de verschillende activiteiten van het strategisch stappenplan. Het is beter om tijdens het proces van plannen de mening van de doelgroep mee te nemen, dan wanneer het beleidsplan al helemaal is vastgesteld. De kans op acceptatie en naleving van het beleid is dan veel groter.

Er moet ook rekening worden gehouden met maatschappelijke, bestuurlijke en politieke belangen en beslissingen. Verder moeten de randvoorwaarden worden aangegeven van de activiteiten: organisatie, begroting, financiering, tijd, kwaliteitseisen, benodigde informatie, verantwoordelijkheden en maatschappelijke effecten.

Het strategisch plan resulteert in een projectplan, waarin wordt beschreven hoe het nieuwe beleid zal worden gerealiseerd.

Functies van het projectplan:

• Het projectplan fungeert als kader voor de planning van de projectontwikkeling en –uitvoering.
• Het projectplan maakt de activiteiten die moeten gebeuren concreet.
• Het projectplan geeft een beeld van alle problemen en knelpunten van het project.
• Het projectplan geeft aan welke strategie gebruikt zal worden om te communiceren met de omgeving en belangen zo te verenigen.
• Het projectplan maakt duidelijk op welke punten overeenstemming moet bestaan in het project.
• Het projectplan geeft op het gebied van geld, informatie, tijd, organisatie en kwaliteit randvoorwaarden.
• Het projectplan geeft aan wanneer de opdrachtgever beslissingen moet nemen.

De laatste fase is de uitvoeringsfase. Daarbij worden de ontwikkelingen gecontroleerd oftewel gemonitord. Soms moet er worden bijgesteld, bijvoorbeeld om de beleidsuitvoering gelijk te laten lopen met de maatschappelijke ontwikkelingen en dus niet op de zaken vooruit te lopen.

5.H De beleidsnota

Een beleid wordt in een beleidsnota gepresenteerd. Een beleidsnota moet voldoen aan een aantal voorwaarden. Allereerst moeten de uitgangspunten en beperkingen van het beleid worden genoemd. Verder is een probleemdefinitie met bijbehorende oorzaken nodig en moet uitdrukkelijk worden beschreven hoe men naar de werkelijkheid kijkt. Ten tweede moet de huidige situatie en de toekomstige situatie worden beschreven wanneer het beleid niet plaats zou vinden. In de derde plaats moet de gewenste toekomstige situatie worden beschreven met een hoofddoel en tussendoelen en de instrumenten die deze doelen moeten verwezenlijken. De beleidsactoren en de doelgroep moeten het ook eens zijn over de doelen. De doelen kunnen voortkomen uit een ongewenste situatie of uit een ideale norm. Verder kunnen de doelen eenmalig zijn (metro bouwen), iteratief (in stand houden), concreet (subsidies voor cultuur) of abstract (gelijke kansen).Ten vierde moeten de neveneffecten van de beleidsmiddelen (investeringen, exploitatielasten, wettelijke regelingen) worden beschreven. In de vijfde plaats moet een concreet activiteitenprogramma (strategie) tot stand komen en moet een financieel plan worden beschreven.

Beoordelingscriteria van de beleidsnota: waar gaat de nota over, wie heeft deze geschreven, wat is het doel, wat is de huidige en wat de gewenste situatie, wat is het belang van de nota, welke voorstellen doet zij, welke activiteiten worden voorgesteld, waarom die acties (legitimatie), door wie (beleidsactoren, beleidsuitvoering), hoe (middelen), wanneer (tijdsplanning) en is het beleidsplan haalbaar (ook financieel).

5.I Conclusie

Problemen hangen samen in de maatschappij. Zij hebben een verleden en passen in een breder geheel. Beleid voeren is doelgericht plannen en toekomstverkenningen op een systematische, structurele manier. Deze rationele methode werkt echter niet alleen en planning en toekomstverkenningen moeten worden gezien als een hulpmiddel. Ook betekent beleid niet dat de overheid de maatschappij kan sturen. Zij is een onderdeel van een groter geheel en afhankelijk van andere actoren. Beleidsplanning is een van de richtinggevende invloeden in een beleidsnetwerk.

Hoofdstuk 6. Beleid en evaluatie

6.A inleiding

Evaluatie is oordelen met behulp van criteria. Deze evaluatie kan gaan over het maatschappelijk probleem, de beleidsvoorbereiding, de besluitvorming en de beleidsuitvoering. Het maatschappelijk probleem bestaat uit het evalueren van de ernst van het probleem, de te kiezen maatstaf en hoe de beleidsactor het probleem interpreteert. De besluitvorming kan op dezelfde manier worden beoordeeld. Welke actoren hebben deelgenomen, is de procedure op een juiste manier gevolgd. De beleidsorganisatie wordt geëvalueerd door te kijken naar de deelnemende afdelingen binnen de organisatie, of beleidsprocedures op elkaar zijn afgestemd en of beleidscoördinatie heeft plaatsgevonden. Bij de beleidsuitvoering kan gekeken worden naar de mate waarin de uitvoering van het beleid overeenstemt met de beoogde doelstellingen.

De evaluatie geeft inzicht in de effectiviteit, efficiëntie en de knelpunten in een beleid. Evaluatie kan ook strategisch worden gebruikt door de resultaten te gebruiken om beslissingen te vertragen of vooruit te schuiven (ijskastfunctie) of om de onderhandelingspositie van beleidsactoren te beïnvloeden. De verschillende richtingen in evaluatieonderzoek zullen worden behandeld, alsmede wetsevaluaties en bestuurshandelingen.

6.B Beleid evalueren

Beleid kan voor (ex ante) of na (ex post) de uitvoering worden geëvalueerd. Het is nodig te evalueren via een gestructureerd proces. Dat begint met het beslissen over: het thema van de evaluatie, het meetbaar maken van de onderwerpen, het stellen van prioriteiten, de methode van evaluatie kiezen net als de frequentie, waar en door wie, het vaststellen van de haalbaarheid van de evaluatie (geld, tijd), de verwachtingen over de uitkomst, het opstellen van een evaluatieprogramma en het uitvoeren van het evaluatieonderzoek. Als evaluatie tijdens de beleidsuitvoering plaatsvindt spreekt men van monitoring.

Ex post evaluatieonderzoek wordt vaak gekoppeld aan de beleidsuitvoering, ex ante de beleidsvoorbereiding. Toch kan ex post evaluatieonderzoek ook relevant zijn voor de voorbereiding van nieuw beleid. Fouten die in het beleidsproces zijn gemaakt, zijn opgespoord door het evaluatieonderzoek en hoeven in de toekomst dus niet opnieuw gemaakt te worden. Dit heet formatieve beleidsevaluatie. Sumatieve beleidsevalutie is uitsluitend gericht op het opmaken van een balans. Dus hoeveel personen houden zich aan de nieuwe richtlijnen. Ex ante evaluatie kan zich richten op: de probleemanalyse, doelen van het project, beleidsinstrumenten, beoordeling van alternatieven, effecten wegen van de alternatieven, de alternatieven inpassen in het budget, meenemen welke alternatieven de doelgroep prefereren, hoe alternatieven zich verhouden tot de omgeving.

Er zijn twee manieren om beleid te voeren: de probleemgerichte aanpak (probleem analyseren en oorzaken beschrijven) en de oplossingsgerichte aanpak (de oplossing wordt eerst gezocht door middel van alternatieven vinden en de haalbaarheid ervan inschatten. Hierbij kan het probleem worden omzeild of maar gedeeltelijk opgelost).

Om effectief te zijn moet beleid beginnen met het aanpakken van het probleem in de kern. Het causale veldmodel biedt een analysestructuur om de kern van het maatschappelijke probleem in kaart brengen. Daarbij wordt één probleem bekeken, met een aantal oorzaken. Waarbij het aantal oorzaken weer wordt veroorzaakt door een aantal oorzaken. Werkloosheid wordt bijvoorbeeld beïnvloed door het aanbod van de arbeid en de vraag van de arbeid. Het aanbod van arbeid wordt weer beïnvloed door demografische ontwikkelingen, participatie van jongeren en de hoogte van het minimumloon. De vraag naar arbeid wordt eveneens beïnvloed door het minimumloon en daarnaast door de rentestand inflatie en de industriële ontwikkelingen.

Door het in kaart brengen van de verschillende oorzaken kan bekeken worden of de overheid überhaupt de invloed heeft om het probleem op te lossen en op welke gebieden de overheid het probleem kan oplossen.

Nauw verbonden met het beleidsprobleem zijn de alternatieve oplossingen. Er moeten meerdere alternatieven worden onderzocht in de ex ante evaluatie. Deze worden gebaseerd op hun technische uitvoerbaarheid, betrouwbaarheid (qua het bereiken van de doelen), flexibiliteit, financierbaarheid en politieke haalbaarheid. Vervolgens worden de gekozen alternatieven geanalyseerd op hun (neven)effecten en eventueel op criteria als financiële haalbaarheid en sociale- en milieueffecten om zo een kosten-batenanalyse op te maken.

6.C Inhoud, proces en effect

Voordat de evaluatie wordt uitgevoerd om het beleid te beoordelen moet er worden waargenomen. Dit is het systematisch analyseren van de inhoud van het beleid, het beleidsproces of de effecten van het beleid. Bij de waarneming hoort het beoordelen. Dit gebeurt aan de hand van criteria of maatstaven. Bij beleidsevaluatie worden evaluatiecriteria aan het beleid ontleend. De beleidsdoeleinden zijn het criterium. Er wordt dus gekeken naar de doeltreffendheid of effectiviteit van het beleid. Doelmatigheid kan ook fungeren als criterium. De vraag is dan of het resultaat is behaald met zo weinig mogelijk middelen. De doelgroep kan fungeren als criterium door te kijken of hun verwachting van het beleid. Ook kunnen de criteria zelf gevormd worden op economisch, maatschappelijk, juridisch, bestuurlijk of ethisch gebied.

Er zijn meerdere mogelijkheden bij het kiezen van de beleidsdoeleinden. Het kan ten eerste gaan om officiële beleidsdoeleinden. Wanneer deze doelen te breed zijn of niet direct meetbaar worden zij geoperationaliseerd. Ook kan het beleidsdoel zodanig gevormd zijn naar een behapbaar doel dat het doel wordt veranderd of afgezwakt (Nederland veiliger maken, dus schrijft de politie meer proces-verbalen. Het oorspronkelijke doel wordt uit het oog verloren). Tot slot kunnen de doelstellingen multi-interpretabel of tegenstrijdig zijn.

Er zijn meerdere invloeden van toepassing op het beleid. Daarom wordt er onderscheid gemaakt tussen doelbereiking en doeltreffendheid. Doelbereiking betekent heel eenvoudig dat de doelen bereikt zijn. Het gaat dan niet om de manier waarop. Doeltreffendheid of beleidseffectiviteit gaat om de vraag of de doelen bereikt zijn dankzij de ingezette instrumenten. Doeltreffendheid wordt gemeten door te kijken naar de positieve en negatieve effecten of neveneffecten. Op basis daarvan wordt beoordeeld of het beleid geslaagd of gefaald is, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen beoogde en verwachte en niet beoogde en niet verwachte (neven)effecten. De doeltreffendheid gaat dus om de directe relatie tussen de instrumenten en de effecten welke moet worden aangetoond of beredeneerd via de empirische weg.

Beleidseffectiviteit kan ook gericht zijn op de gevolgen die het beleid heeft voor de doelgroep.

Het evalueren van beleid wordt gedaan met behulp van kengetallen. Wat wordt er aan beleidsmiddelen besteed, welke activiteiten worden verricht en wat zijn de uitkomsten. Daarbij wordt het kengetal uitgedrukt in een verhouding (van input tot output). Input is makkelijker uit te drukken in geld dan output omdat de overheid goederen en diensten produceert waar geen markt voor is waardoor een prijs tot stand komt. De kengetallen geven alleen weinig informatie over de effecten van het beleid. De focus ligt namelijk op de gewenste beleidsproducten (output) en het budget in plaats van op de kwaliteit van de producten en de effecten bij de doelgroep (outcome).

6.D Beleidsevaluatieonderzoek

Onderzoek voor de overheid is tegelijk een detecting en effecting instrument. Detecting is het verzamelen van informatie om het beleid te kunnen voorbereiden en in te richten. Effecting is het optimaliseren van de effecten van de beleidsvoering. Dit proces van bijsturen aan de hand van onderzoeksresultaten is kortgezegd beleidsevaluatieonderzoek. Er zijn verschillende soorten evaluatieonderzoek:

Beschrijvende beleidsevaluatie is het uitvoeren van beleid in overeenstemming met de doelstellingen en zijn deze doelen gehaald. Het resultaat van dit type onderzoek kan leiden tot bijsturing. Verklarende beleidsevaluatie richt zich op de effecten van beleid die zijn bereikt met behulp van de beleidsinstrumenten. Hier kan men uit afleiden of de verandering in de samenleving daadwerkelijk het gevolg is van het beleid. Ook de neveneffecten moeten worden bekeken omdat ze met oog op de doelen positief of negatief kunnen worden beoordeeld. Er moet niet alleen naar de prestatie (output) maar ook naar het resultaat (outcome) worden gekeken omdat deze twee van elkaar kunnen verschillen (aantal medische ingrepen in een ziekenhuis en het aantal daadwerkelijke genezingen).

De rationeel-objectivistische beleidsevaluatie is het meten van effect door het tellen en meten van de resultaten. Daarbij zijn strenge methodologische eisen van toepassing. In de eerste plaats moet de causale relatie tussen de beleidsinterventie en de verandering zijn vastgesteld. Verder is het van belang dat de verandering pas plaats vindt nadat de interventie is ingezet. Ook mag de verandering niet zijn beïnvloed door een derde factor.

De hermeneutische methode richt zich op het begrijpen. Deze methode wordt ingezet als de evaluatie na de interventie plaatsvindt. Door middel van plausibele beredenering worden effecten aan het beleid toegeschreven.

Er is ook onderscheid te maken tussen kwalitatief en kwantitatief onderzoek. Bij de kwalitatieve methode worden veranderingen als gevolg van het beleid beschreven en verklaard. Dit met behulp van diepte-interviews en observaties. Vaak is wel aanvulling nodig van kwantitatief onderzoek. Dit is meten van de situatie voor en na de beleidsuitvoering aan de hand van eenduidige data. Het voordeel van een voor- en nameting is dat de effecten van het beleid duidelijk afleesbaar zijn. Bij het gebruik van alleen de kwalitatieve methode kunnen de effecten echter ook veroorzaakt zijn door een derde oorzaak waar geen weet van is. Deze derde oorzaak ofwel rivaliserende verklaring kan in kaart worden gebracht om zo een oordeel te kunnen vellen over de juiste verklaring. Deze werkwijze heet de modus-operandimethode.

Een andere manier om een relatie te ontdekken tussen beleid en maatschappelijke effecten is het tijdsreeksonderzoek. Daarbij worden op meerdere momenten metingen gedaan. Hoe meer metingen of waarnemingen gedaan worden, des te meer kunnen toevallige schommelingen geneutraliseerd worden.

Om een betrouwbare evaluatie te voltooien moet voldaan worden aan verschillende voorwaarden: validiteit, betrouwbaarheid, precisie, uitvoerbaarheid en bruikbaarheid.

6.E Evaluatie en terugkoppeling

Bij het kiezen van maatschappelijke onderwerpen die aangepakt moeten worden en de daarbij behorende doelstellingen en instrumenten is het belangrijk dat met de veranderende situaties rekening wordt gehouden. Situaties kunnen veranderen over tijd. In het aanpassen van het beleid aan de omstandigheden speelt de beleidsevaluatie een belangrijke rol. De evaluatie voorziet in informatie omtrent fouten en door het beoordelen van de doelbereiking kan het beleid worden bijgestuurd, verbeterd of beëindigd.

Ook het evalueren van de organisatie en de beleidsvoering zelf kan bijdragen aan de effectiviteit van het beleid. Deze beoordeling van de beleidsuitvoering kan gaan over de mensen en middelen, de prioriteit van onderwerpen binnen de uitvoering en de kennis waarover de beleidsuitvoerders beschikken. Ook kan er discrepantie zijn tussen de prioriteiten of doelstellingen van de beleidsmakers en de beleidsuitvoerders. Bijvoorbeeld meer budget voor de politie leidt niet automatisch tot meer blauw op straat.

Er zijn algemene beginselen waarmee de beleidsuitvoering kan worden geëvalueerd zoals: is er aan rechtszekerheid voldaan, is de redelijkheid in acht genomen, zijn beslissingen onderbouwd en is privacy gerespecteerd.

Evaluatie kan ook geschieden door de verschillende fases van beleidsvoering door te lopen. Beginnende met de agendavorming, de beleidsvoorbereiding, de politieke besluitvorming, de beleidsuitvoering, de ex post evaluatie en de terugkoppeling. Het is belangrijk om voordat de evaluatie van start gaat criteria vast te stellen. In de praktijk gebeurt dit vaak niet en ontstaat er onenigheid over de te beoordelen criteria. Aan de hand van de evaluatie kan worden teruggekoppeld naar de beleidsvoering. Hoe reageert de doelgroep en welke verwachting heeft de beleidsactor van de doelgroep.

Evaluaties gedaan door een externe factor zijn vaak objectiever en kritischer dan wanneer de beleidsactor zelf evalueert of een ander laat evalueren maar zelf wel over de evaluatiecriteria beslist.

6.F De effectrapportage

Een effectrapportage is een vorm van ex ante evaluatieonderzoek. Het doel is daarbij om de effecten van beleidsmaatregelen te voorspellen. Effectrapportages in enge zin kunnen zich focussen op bepaalde effecten zoals een milieueffectrapporage (de invloed van een beslissing op het milieu beoordelen). Brede effectrapportages kunnen worden verdeeld in: de monetaire kosten-batenanalyse, de kosten-effectiviteitsanalyse, de score-cardmethode en de multicriteria-analyse. De monetaire kosten-batenanalyse en de multicriteria-analyse verbinden effecten aan maatstaven of normen. De andere twee doen dat niet.

De kosten-batenanalyse stelt de beleidsactor in staat om de beleidsalternatieven te rangschikken naar prioriteit. Als eerste kiest de beleidsactor dus een beleidsalternatief, daarna worden de kosten en baten van elk alternatief opgemaakt, vervolgens de maatschappelijke kosten en baten van elk alternatief, hierna worden de kosten en baten tot een financiële eenheid gebracht zodat ze kunnen worden vergeleken, hierop volgt de netto kosten en baten van elk alternatief en tot slot wordt een alternatief gekozen.

Het is daarbij moeilijk om waarden zoals een mensenleven of schone lucht te vertalen naar een financiële noemer. Een ander probleem is dat het doorberekenen van positieve en negatieve effecten vaak niet kan. Wegenaanleg brengt kosten met zich mee voor de natuur, maar het is lastig deze door te berekenen in de benzineaccijns, om zo de vervuiler de kosten te laten betalen. Daarom bestaan baten vaak uit de bijdrage die aan een oplossing wordt geleverd. Stadsvernieuwing levert bijvoorbeeld niet alleen betere huizen op, maar verhoogt ook het woongenot in de wijk. Hetzelfde geldt voor de kosten. Het aanleggen van een weg kan bijvoorbeeld het milieu aantasten.

De kosten-effectiviteitsanalyse houdt hier rekening mee. De kosten worden niet alleen uitgedrukt in mens-kracht en financiële middelen maar ook in maatschappelijke kosten. De overheid moet bijvoorbeeld niet alleen voldoen aan bepaalde milieu-eisen, maar het bedrijfsleven net zo goed. Bij beleidsevaluatie worden maatschappelijke effecten vaak vergeten.

De score-cardmethode verzamelt alle ongelijksoortige effecten en zet ze naast elkaar. Dit gebeurt zonder dat er wordt geprobeerd de alternatieven te ordenen aan de hand van een maatstaf.

Het probleem is dat de ongelijksoortige effecten een waarde krijgen toegekend door de onderzoeker. Waarna de beslisser een gewicht hangt aan de effecten op basis van hun waarde. Dit is een decisieanalyse. Het verschil met de kosten-batenanalyse is dat er in een andere eenheid dan geld gemeten wordt. Bijvoorbeeld in de vorm van plusjes en minnetjes.

Doordat de beslisser gewichten van de effecten vaststelt kan hij de uitkomsten van de decisieanalyse manipuleren. Dit probleem kan worden verholpen door de keuze van de gewichten expliciet in de analyse te vermelden. Deze keuze kan bijvoorbeeld worden uitgedrukt in: economische groei, uitstoot gevaarlijke stoffen, geluidshinder, tijd en snelheid.

De onderzoeker en de politieke beslisser moeten strikt gescheiden worden gehouden. Zo kan de beslissing voor het aanleggen van een nieuwe weg op grond van vier criteria worden genomen (bedrag, verkeersveiligheid, tijdwinst, milieu).

Het verschil tussen de multicriteria-analyse en de score-cardmethode is dat de multicriteria-anayse een gewicht toekent aan elk criterium. Daarmee wordt het probleem verminderd van de onvergelijkbare verschillende eenheden binnen de kwantitatieve scores zoals geld en tijd.

Deze beoordelingsmethoden worden niet altijd in de praktijk (in zijn volledigheid) toegepast. Toch geeft een inhoudelijke beleidsvoorbereiding kennis omtrent de kwaliteit, kosten, baten, effecten en waardering van het beleid. Echter is de informatie over productiefunctie dus niet direct te vertalen naar een eenheid of is de informatie in zijn geheel afwezig (bijvoorbeeld overheidscontrole op het onderwijs). Daarom is er weinig greep op de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid.

6.G De wetsevaluatie

Het beleid moet getoetst worden aan de principes van de rechtstaat. Het legaliteitsbeginsel betekent dat overheidsbevoegdheden moeten zijn vastgelegd in een wet of een daarop gebaseerde regeling. Andere juridische beginselen zijn rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Er zijn ook vaste procedures waar het beleid zich aan moet houden bij het opstellen van regels (bijvoorbeeld belanghebbenden horen). Naast deze ‘harde’ juridische normen zijn er ook ‘zachte’ normen waar rekening mee moet worden gehouden. Het gaat dan bijvoorbeeld om de eis dat vertegenwoordigende lichamen zoals de Tweede Kamer of de gemeenteraad gerespecteerd worden, kortom zij moeten zeggenschap hebben over belangrijke besluiten. Ook moeten bestuurders verantwoording afleggen aan vertegenwoordigende lichamen.

Wetsevaluatie is een systematisch onderzoek naar de inhoud, toepassing en effecten van een wet in formele zin of een algemene maatregel van bestuur. Deze evaluatie komt sterk overeen met de evaluatie van beleid, de belangrijkste vraag is namelijk of het beleidsinstrument wetgeving het doel bereikt. Het gaat dan om vragen als: zijn de beoogde effecten gehaald of hebben zich (on)gewenste neveneffecten voorgedaan.

De voor- en nameting is de meest logische methode om dit te beoordelen. Er is dan alleen de vraag of de wet de verandering heeft veroorzaakt. Bij het beoordelen van de effectiviteit van de wet wordt deze vraag beantwoord. De inhoud van de wetten kan op verschillende manieren worden geëvalueerd. Aan de hand van rechtseenheid en rechtszekerheid, aan de hand van grondrechten, internationale verdragen en aan het gelijkheidsbeginsel. Ook mag het beleid lagere verordeningen niet tegenspreken.

Wetten kunnen ook getoetst worden aan de richtlijnen van de rechtsmethodologie, zoals het vermijden van willekeur en terughoudende wetgevingsbeleid (dereguleringsbeleid). Daarbij moeten de overheidsregels vereenvoudigd en verminderd. Ook evenredigheid en proportionaliteit spelen daarbij een rol want alleen de instrumenten die strikt noodzakelijk zijn om het doel te bereiken mogen worden ingezet. Daarbij moet rekening worden gehouden met het feit dat deregulering niet per se positief is (afschaffen van verplichte vermelding van alle ingrediënten in voedsel zou de positie van de consument verzwakken).

Doelmatigheid van wetgevingsbeleid betekent dat regelgeving praktisch uitvoerbaar en handhaafbaar moet zijn, ongewenste neveneffecten moeten voorkomen en het bij voorkeur gebruiken van andere instrumenten dan regelgeving.

Innerlijke consistentie behoort ook tot de rechtsmethodologie en houdt in dat artikelen duidelijk zijn en juist geformuleerd. Ze moeten begrijpelijk en eenduidig zijn.

6.H Stappen wetsevaluatie

Er zijn twee vormen van wetsevaluatie. Ex ante wetsevaluatie gebeurt grotendeels geïnstitutionaliseerd. Verschillende vaste adviescolleges hebben een stem in de wetgevingsprocedure. Ex post wetsevaluatie wordt of incidenteel gedaan door adviescolleges, onderzoeksbureaus of de Algemene Rekenkamer, of structureel door terugkoppelingsinstrumenten zoals het verplicht jaarlijks uitbrengen van een verslag.

Een wet bijstellen gaat niet zomaar. Omdat bestuursoptreden zich baseert op de wet (legaliteitsbeginsel) is de totstandkoming van een wet zwaar. Vanuit de waarborgfunctie gezien brengen wetten rechtsbeginsels tot uitdrukking zoals rechtszekerheid (het overheidsoptreden is voorspelbaar). Het wijzigen van een wet wordt ten slotte vermoeilijkt doordat betrokkenen hun belangen zullen verdedigen.

Omdat een wet ook intrinsieke waarden uitdraagt die betrekking hebben op de inhoud en de beoogde effecten van de wet. Het stemrecht gaat bijvoorbeeld uit van de beginselen van politieke grondrecht van het staatsburgerschap en het recht op een menswaardig bestaan. Om deze aspecten allemaal mee te nemen is een stappenplan vereist:

1. De bij het onderwerp horende rechtsregels (formeel geldend recht) worden in kaart gebracht. Op die manier kunnen maatstaven worden gevormd en zo kunnen de effecten van beleid worden beoordeeld.
2. De wetstekst wordt juridisch geanalyseerd: is de wet formeel in werking getreden, is er sprake van een kaderwet die invloed kan uitoefenen op de geldigheid van de wet, zijn de verhoudingen met de Grondwet ondezocht, zijn er uitvoeringsregelingen (beleidsregels) en valt de wet te rijmen met relevante internationale wetgeving.
3. Empirisch onderzoek naar de normconformiteit: het proces van toepassing, naleving en handhaving van de wettelijke normen wordt beschreven. De normconformiteit kan zich richten op burgers (leven zij de wet na en gebruiken ze de rechten) of op overheidsinstanties (leven overheidsinstanties de wet na gezien vanuit rechtszekerheid, gelijkheid en democratie).
4. De doelstellingen van de wet worden vastgesteld. Dit is nodig omdat zo de effectiviteit kan worden gemeten en biedt criteria om de evaluatie uit te voeren. Er zijn twee niveaus waarop doelstellingen kunnen worden geanalyseerd: bij doelstellingen van de wet is de vraag waarom de wet als instrument gekozen is, bij doelstellingen in de wet gaat het om de (neven)doelen die in de wet beschreven worden.
5. Empirisch onderzoek naar de effecten en neveneffecten van de wet wordt uitgevoerd.
6. Empirisch onderzoek naar de rechtsstatelijke doelen wordt gedaan omdat elke wet rechtsgelijkheid en rechtszekerheid dient te waarborgen. Er wordt onderzocht in welke mate de wet heeft bijgedragen aan de doelstellingen.

6.I Bestuurshandelen evalueren

Het evalueren van bestuurshandelen wordt gedaan aan de hand van wetgeving omtrent rechten, bevoegdheden en procedures. Wetten zijn vaak algemeen, de specifieke invulling of de toepassingsregels (beleidsregels) worden gedaan door het bestuur. Deze beleidsregels dienen snel en flexibel antwoord te geven op specifieke situaties.

Bestuurshandelen kan ook worden beoordeeld doordat het parlement onderzoek instelt, een enquête instelt of de Algemene Rekenkamer of een onafhankelijke rechter inzet. Daarbij zijn wetten van toepassing: algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

6.J De algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Het bestuur beschikt dus over een bepaalde mate van vrijheid binnen de wet. Om de burger bescherming te bieden beschikt zij over bezwaar, beroep en rechtspraak. Het bestuur wordt niet alleen beoordeeld op basis van wetten, maar zij moet ook aan de normen van redelijkheid en behoorlijkheid voldoen. Deze ongeschreven rechtbeginselen zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het gaat om normen, een goede bestuursmoraal en principiële maatstaven.

Hier volgen de verschillende beginselen (sommigen kunnen enigszins overlappen):

• Objectiviteit, onpartijdigheid, onbevoordeeldheid, vrij zijn van sympathie en antipathie.
• Evenwichtigheid van de besluitvorming, eerlijke afweging, rekening houden met belangen.
• Zorgvuldigheid: behoorlijk onderzoek, deskundig advies, hoor en wederhoor, het op tijd inlichten van belanghebbenden van een beleidswijziging.
• Rechtszekerheid: het respecteren van rechtsregels, de rechtspositie van de burger is onbetwistbaar.
• Het vertrouwensbeginsel: het bestuur moet de toegekende vertrouwen honoreren.
• Fair play: de taken worden uitgevoerd zonder daarbij eigen belangen in mee te nemen. De bestuurde moet zich onpartijdig opstellen.
• Het gelijkheidsbeginsel: alle gevallen moeten gelijk worden behandeld, dus geen discriminatie vanwege godsdienst, ras, geslacht enzovoort.
• Het motiveringsbeginsel: beslissingen moeten voorzien zijn van toelichting waarbij aan kwaliteitseisen moet zijn voldaan.
• Détournement de pouvoir: de bevoegdheid mag niet voor een ander doel gebruikt worden. De bevoegdheden gaan slechts tot de grenzen van de wet.
• Verbod van willekeur: het maken van een besluit moet redelijk zijn. Dit beginsel wordt getoetst door het na te gaan of een belangenafweging heeft plaatsgevonden.

De beginselen kunnen worden onderverdeeld in formele en materiële beginselen. De eerste categorie gaat om de procedure van het voorbereiden en het nemen van beslissingen (fair play, zorgvuldigheid). De tweede categorie gaat om de inhoud van de beslissingen (rechtszekerheid, gelijkheid, inhoud van de motivering).

6.K Conclusie

Beleidsevaluatie wordt steeds belangrijker omdat het vertrouwen in beleid is afgenomen dankzij het feit dat regels niet altijd de beoogde effecten tot stand laten komen. Ook nemen de beleidsactoren betrokken bij beleid in aantal toe, zij nemen daarin hun eigen doelen mee die soms interfereren met doelen van andere beleidsactoren. De tegenstrijdigheid in doelen wordt ook veroorzaakt door de internationalisering waardoor overheidsbeleid complexer wordt. Ook worden wetten niet altijd nageleefd zoals zij bedoeld zijn. De beleidsvoering is kortom steeds gecompliceerder, moeilijker en ingewikkelder. Daarom moet scherp worden gekeken naar de effecten van het beleid.

Hoofdstuk 7. Ethiek en cultuur in beleid

7.A Inleiding

Er is de afgelopen tijd kritiek ontstaan op het aannemen van geschenken door bestuurders en ambtenaren en de hoogte van hun salarissen. Politici, bestuurders en ambtenaren moeten hun handelen laten leiden door principes als onkreukbaarheid, eerlijkheid en betrouwbaarheid. Op die manier behoudt zij haar geloofwaardigheid en integriteit (onkreukbaarheid).

Er zijn vier waardedomeinen die als criteria fungeren voor de totstandkoming van beleid:

• organisatorische beginselen: zij bestaat uit effectief beleid, met meetbare output en een efficiënt beleid.
• Rechtsstaatbeginselen: er zijn bepaalde eisen waar beleid aan moet voldoen. De legaliteitseis staat voorop, beleid is alleen rechtsgeldig als zij gebaseerd is op een wet of een daarvan afgeleide regel. De wet begrenst overheidshandelen. Het gaat daarbij om wat het bestuur door middel van het beleid wil doen. Daarnaast gaat het om de rechtsverhouding tussen het bestuur en de doelgroep.
• Democratiebeginselen: er zijn democratische vereisten bij de totstandkoming van beleid. Sommige belangrijke besluiten worden ter visie gelegd. Dat betekent dat iedereen gelegenheid krijgt om te reageren op het besluit. Ook moeten rechten van minderheden worden gerespecteerd.
• Integriteitsbeginselen: de manier waarop het beleid tot stand komt moet voldoen aan de integriteitseisen. Het morele klimaat en de cultuur van openheid is belangrijk, alleen voldoen aan de legaliteit en democratische legitimiteit is niet genoeg.

Deze vereisten hebben twee karakteristieken. Allereerst moet overheidsbeleid niet alleen voldoen aan doeltreffendheid en doelmatigheid, maar tegelijk voldoen aan de beginselen van de rechtsstaat, democratische vereisten en aan de integriteit van openbaar bestuur.

In de tweede plaats levert dit een spanningsrelatie op. Het realiseren van democratische waarden inclusief inspraak is niet het meest efficiënt. Integriteitsvereisten zoals openheid kunnen afdoen aan de doeltreffendheid van beleid.

7.B Ethische politiek

Ethiek is de noemer waar algemeen geldende morele beginselen onder vallen zoals waarheid, vrijheid, gelijkheid, eerlijkheid, integriteit, betrouwbaarheid, solidariteit, zorgvuldigheid, goedheid en rechtvaardigheid. Op basis van ethiek worden normen en (ongeschreven) gedragsregels gebaseerd. Normen zijn concrete afleidingen, gebonden aan ruimte en tijd.

Het geheel van morele waarden en normen worden in de samenleving de publieke moraal genoemd. Hoe denkt de samenleving over goed en kwaad en wat is de morele orde in de samenleving (abortus, euthanasie).

De publieke moraal beïnvloedt het overheidsbestuur, het overheidsbeleid en het recht doordat zij het goede voorbeeld geeft en de maatschappij sturing geeft door beleidsmaatregelen in te voeren die de morele orde bevorderen. Ook is zij het directe gevolg van de publieke moraal, de rechtsorde komt namelijk voort uit de publieke moraal, bijvoorbeeld in de klassieke en sociale grondrechten (individuele vrijheid, gelijkheid, maatschappelijke verantwoordelijkheid). Daarbij speelt de tijdsgeest een rol doordat zoals reeds gezegd normen gebonden zijn aan tijd en ruimte. Er ontstaan dus nieuwe problemen die vaak lastig in te passen zijn in het huidige beleid. Ook kunnen normen en waarden botsen doordat er meerdere maatschappelijke bronnen van publieke moraliteit zijn (godsdienst, etnische verbanden).

Nauw verbonden met de publieke moraal is de ethiek van het openbaar bestuur. Deze ethiek van openbaar bestuur stelt morele eisen aan de overheid en aan de manier waarop zij beleid voert.

Er is naast de vier waardenormen ook een andere verdeling te maken van criteria waar beleid aan moet voldoen: de politieke rationaliteit (de wetten van de politiek zoals verantwoording afleggen, openbaarheid), de juridische rationaliteit (legaliteit van beslissingen, rechtsgelijkheid), de economische rationaliteit (efficiëntie nastreven, financiële haalbaarheid van beleid) en de technisch-wetenschappelijke rationaliteit (wetenschappelijk inzicht in beleid zoals de constructie van een viaduct). Een ideale mix zou optimaal zijn, er is echter spanning tussen de rationaliteiten. Zij verdringen elkaar.

Het toevoegen van ethiek van het openbaar bestuur aan elke rationaliteit resulteert in politieke ethiek. De rationaliteiten houden dus ook een moreel component in, maar deze wordt niet expliciet genoemd. Veel morele componenten zijn ook al verwerkt in het bestuur, bijvoorbeeld de eerste Grondwet, die verwijst naar het discriminatieverbod. Beleid kan ook expliciet moreel zijn, bijvoorbeeld waar het gaat om euthanasie of abortus. De politieke ethiek als rationaliteit geeft een beter zicht op welke waarden in het geding zijn, maar ook dat een compromis sluiten moeilijker wordt bij een belangenafweging met expliciete morele waarden (verkorten van de werkloosheidsuitkering).

De politieke ethiek als ethische rationaliteit is anders dan de overige vier rationaliteiten doordat haar fundament gebaseerd is op de universele geldigheidsaanspraak (een bepaald beschavingsniveau, hoe gaan we met elkaar om). Zij doet een beroep op het geweten.

De oorsprong van de politieke ethiek ligt in drie typen van morele normen: relationele, professionele en publieke normen. De relationele normen gaan om de persoonlijke eigenschappen van de actor zoals karakter en sociale rol. Samen met de persoonlijke relaties bepalen zij het morele kader waarbinnen de actor handelt. Het verschil met de publieke moraal is dat deze algemeen aanvaard is. Professionele normen hebben te maken met de functie van de actor, soms zijn ze neergelegd in een beroepscode (arts).

7.C Ethiek in bestuurs- en beleidsprocessen

Bestuursethiek gaat over integer handelen, beleidsethiek verwijst naar de morele waarden en normen in de inhoud van het beleid. Onder bestuursethiek valt het strafrecht, dus bij bijvoorbeeld corruptie of fraude wordt overgegaan op strafrechtelijke vervolging. Tot Bestuursethiek hoort ook bestuurlijke integriteit. Bestuurders dienen zorgvuldig te handelen, open en onpartijdig en waakzaam te zijn. Als de integriteit in het geding is, betekent dat een aantasting van de democratische rechtsstaat, de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid worden dan bedreigd. Bestuurlijke integriteit is niet alleen het nalaten van fraude of corruptie, maar moet ook tot uiting komen in deugdzaamheid, goedheid en oprechtheid. Van bestuurders en politici wordt verwacht dat zij streven naar deugden als verantwoordelijkheid, openheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid voor de burger, onpartijdigheid en integriteit. Er wordt dus gesproken van een professionele deugd.

De beleidsethiek valt te ontdekken in de inhoud van het beleid, met name in de doeleinden en de middelen. Sociale rechtvaardigheid (gelijke beloning voor mannen en vrouwen), vrijheid (respect voor de burger en minderheidsgroepen) en verantwoordelijkheid (gezondheidszorg of het milieu) komen daarbij vaak voor. Doordat dit soort waarden in het beleid ingenesteld zijn en ze moeilijk empirisch meetbaar zijn heerst er vaak een politieke en maatschappelijke strijd rond bepaalde thema’s (pensioensregeling).

7.D Organisaties

Waar bij de overheid beleidseffectiviteit en –efficiëntie voorop staan, gaat het bij een organisatie om het realiseren van waarden middels doelen en middelen. Morele waarden en normen dienen aan het beleid en het beleidshandelen worden verbonden. De normen en waarden moeten bewust worden gemaakt voor de organisatie. Dit manifesteert zich in managementconcepten, werkprocedures, managementrapportages, trainingen, bedrijfsuitjes en omgangsvormen. Samen vormen zij de organisatiecultuur.

Binnen de organisatiecultuur van de overheid is ethiek ook een wezenlijk onderdeel. Integriteit is in feite het belangrijkste cultuurkenmerk van het openbaar bestuur. Wanneer deze aangetast wordt, verliest de burger het vertrouwen in de overheid. Op die manier wordt de legitimiteit aangetast, het maatschappelijk draagvlak, de geloofwaardigheid en het gezag van het bestuur.

Cultuur omvat ideeën, opvattingen, gewoonten en gedragingen. Ze bestaan ook in een organisatie en zijn aan verandering onderhevig. De cultuur van een organisatie omvat de gemeenschappelijke houding of mentaliteit bij de leden. Zij ontstaat door bijvoorbeeld gemeenschappelijke ervaringen, samenwerking, procedures of verantwoordelijkheden. Cultuur is niet direct zichtbaar, zij kan worden afgeleid uit het gedrag van de leden.

De cultuur van overheidsorganen wordt bepaald door het niveau van het bestuursorgaan (gemeentelijk, centraal) en door staatsrechtelijke principes zoals democratische procedures en de machtsfactor die het bestuur vertegenwoordigd. Omdat het openbaar bestuur de morele normen moet uitwerken en handhaven gaat dit gepaard met hiërarchie, regels en procedures. Ook gaat de aandacht voornamelijk uit naar de beleidsvoorbereiding, besluitvorming en beleidsuitvoering, want morele normen en waarden komen tot uitdrukking in het handelen van personen.

Cultuurverandering komt tot stand na externe impulsen door de maatschappij (milieu), technologische ontwikkelingen (automatisering) en politieke druk (openheid van besluitvorming). Deze verandering wordt vervolgens in werking gezet door leiderschap te wijzigen of nieuwe procedures in te voeren. Er is daarbij aandacht nodig voor verschillende zaken:

• Organisatorisch voorwaarden en het gedrag van leden van de organisatie
• Verandering richten op meetbare aspecten
• Verandering richten op de perceptie en motivatie van medewerkers
• Verandering integreren in het gedrag van medewerkers
• Belang hechten aan het management van de organisatiecultuur
• Verandering moet zich richten op de bestaande en de gewenste organisatiecultuur, want cultuurverandering gaat niet alleen om vernieuwing maar ook om het behoud van oude waarden.
• Nieuwe normen en waarden worden gemakkelijker aanvaard als ze herkenbaar zijn.

7.E Integriteit in bestuur

Ethiek is het fundamentele kenmerk van de democratische rechtsstaat. Integriteit is het belangrijkste cultuurkenmerk van het openbaar bestuur. Taken die gemoeid zijn met integriteit en waar een risico zit op aantasting zijn bijvoorbeeld vertrouwelijke informatie, het innen en uitkeren van geld, premies en toelagen, het verlenen van vergunningen en het handhaven van wetgeving waarmee maatschappelijke of economische belangen mee gemoeid zijn.

Integriteit wordt grotendeels bepaald door de moraal van de politicus of bestuurder. Deze moraal wordt vorm gegeven door: inzicht in eventuele normschendingen, het zelfstandig kunnen oordelen, aandacht hebben voor consequenties en het serieus nemen van rolverplichtingen. Ook de maatschappelijke mentaliteit speelt een rol. De eigen verantwoordelijkheid en autonomie wordt benadrukt in onze maatschappij. Vroeger ging dat om loyaliteit jegens superieuren, toewijding, plichtsbetrachting, neutraliteit en onpartijdigheid.

De morele integriteit in het openbaar bestuur wordt door verschillende bronnen beïnvloedt:

• Wetten en regels waarin het recht is beschreven
• De beginselen van behoorlijk bestuur en de ongeschreven regels (zorgvuldigheid, onpartijdigheid)
• Informele normen die compleet rijmen met integriteit, waaronder dienstbaarheid, loyaliteit, onafhankelijkheid en betrouwbaarheid
• De publieke moraal
• Gedragscodes

Er zijn verschillende strategieën om de integriteit van het openbaar bestuur te handhaven:

1. De economische strategie: wegnemen van economische drijfveren voor integriteitsinbreuk
2. De communicatieve strategie: het bespreken van de integriteit in voorlichting en training.
3. De bureaucratische strategie: werkprocedures worden benadrukt en kwetsbare activiteiten onderzocht zodat ambtenaren weerbaar kunnen worden gemaakt
4. De juridische strategie: regelgeving omtrent handhaving en opsporing, vervolging en bestraffing.
5. De personele strategie: gevoelige functies moeten gepaard gaan met een antecedentenonderzoek. Gedragsregels moeten worden ontworpen, net als regels voor het melden van nevenactiviteiten en –functies die in strijd zouden kunnen komen met de functie.

De integriteit staat onder druk in de openbare sector doordat de overheid en de samenleving sterk vervlochten zijn. Ook kan bedrijfsmatig werken leiden tot het veronachtzamen van democratische procedures. Bij gevoelige functies is het daarom soms nodig duidelijke verbodsbepalingen te hanteren. Hij of zij mag geen: misbruik maken van de functie, steekpeninningen, vergoedingen of beloningen van derden accepteren of vorderen, privé-diensten laten verrichten door personeel, eigendommen van de dienst voor privé-doelen gebruiken, misbruik maken van de kennis verkregen door de functie, nevenactiviteiten uitoefenen zonder toestemming, lidmaatschap hebben bij een stichting of vereniging die in aanraking komt met de eigen functie en tot slot mag hij of zij niet deelnemen aan leveringen ten dienst van de openbare dienst.

7.F Conclusie

De overheid is wel of niet integer (niet een beetje) en daarmee valt of staat het bestuur. Zonder vertrouwen van de burger kan democratie niet bestaan. Dat vertrouwen kan er alleen zijn als er geen twijfel bestaat over de professionaliteit, betrouwbaarheid, onkreukbaarheid en zorgvuldigheid van de overheid, politici en bestuurders.