Hoofdstuk 1 - Wat is het bestuursorgaanbegrip?

1.1 

• Art. 1:1 Awb onderscheidt twee verschillende soorten bestuursorganen: de zogenaamde A-organen en B-organen.

1.2 

• Een a-orgaan is op grond van art. 1:1 Awb 'een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld'. Hieruit kunnen drie vereisten afgeleidt worden alvorens sprake is van een a-orgaan: 1) Een orgaan 2) van een rechtspersoon 3) die krachtens publiekrecht is ingesteld.
• Publiekrechtelijke rechtspersonen komen simpelweg tot stand doordat de wet dit oplegt. Art. 2:1 lid 1 BW stelt dat de Staat, provincies, gemeenten en waterschappen rechtspersoonlijkheid bezitten. Art. 2:1 lid 2 BW stelt dat overige publiekrechtelijke rechtspersonen met een instellingswet in het leven geroepen worden.
• Het orgaanbegrip is niet gedefinieerd in de Awb, de Awb stelt enkel dat een persoon of college een orgaan is wanneer zij onderdeel is van de publiekrechtelijke rechtspersoon. Uit Boek 2 BW blijkt dat bepalend is of de persoon of orgaan een voldoende zelfstandige positie inneemt in de rechtspersoon.

1.3

• Art. 1:1 Awb definieert een b-orgaan als 'een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. 'Het grote verschil met a-organen is dat a-organen ten alle tijden bestuursrorganen zijn, ongeacht of ze publiek- of privaatrechtelijk handelen. B-organen worden echter alleen aangemerkt als bestuursorganen voor zover zij bij een handeling met 'openbaar gezag' bekleed zijn. 
• Met de zinsnede 'ander persoon of college' wordt duidelijk gemaakt dat, als een persoon of college een a-orgaan is, deze niet tegelijk een b-orgaan kan zijn: een b-orgaan is per definitie niet bij publiekrecht ingesteld.
• De wetsgeschiedenis omschrijft openbaar gezag als 'het eenzijdig kunnen bepalen van de rechtspositie van rechtssubjecten'.Er is dus sprake van 'enig openbaar gezag' indien een persoon of college de rechtspositie van iemand kan bepalen, danwel positief (bijv. recht op subsidie toekennen) danwel negatief (bijv. een boete opleggen). Dat openbare gezag dient gegrond te zijn op een wettelijk voorschrift. 
• Een probleem omtrent het bestuursorgaanbegrip, is dat er situaties bestaan waarin privaatrechtelijke organisaties ingeschakeld worden voor het verdelen van publieke gelden zoals subsidies en uitkeringen, zonder dat ze daarvoor een specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid hebben, waardoor geen sprake is van 'openbaar gezag'. 
• Door het ontbreken van openbaar gezag zijn de organisaties geen bestuursorgaan, en zijn hun beslissingen geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb, waardoor er op grond van art. 8:1 Awb geen beroep bij de bestuursrechter mogelijk is, wat strookt met het rechtsbeschermingsbeginsel. 
• Om bovenstaande situaties te voorkomen, is in de jurisprudentie het 'publieketaakcriterium' ontwikkeld. Dit criterium houdt in, dat privaatrechtelijke rechtspersonen ook zonder specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid openbaar gezag kunnen bezitten indien zij een overheidstaak (publieke taak) uitvoert die met overheidsgelden is bekostigd. In de zaak ABRvS 23 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2260 is het criterium verder uitgelegd: er dient te worden gekeken naar de financiële en inhoudelijke banden tussen de overheid en de privaatrechtelijke organisaties.

1.4

• Er zijn een aantal personen of colleges die, als het criterium voor a-organen wordt aangehouden, als bestuursorgaan kwalificeren, terwijl dat in strijd is met de leer van de trias politica. Zo zijn