Hoe werkt het Nederlandse coffeeshopbeleid?

Hoewel Nederland vaak is geassocieerd met een liberaal drugsbeleid, heeft Nederland het bezit van cannabis nooit formeel gelegaliseerd. In 1976 nam de wetgever in de Opiumwet wel het onderscheid op tussen softdrugs en harddrugs. Het bezit van sofdrugs is strafbaar, maar wordt in Nederland niet vervolg door het Openbaar Ministerie (OM). Zo staat ook geschreven in de richtlijnen van het OM, al zijn deze sinds 1990 wel strenger geworden. De toegestane maximale hoeveelheid te verkopen cannabis is verlaagd en coffeeshops moeten voldoen aan de AHOJ-G-criteria: geen Affichering, Harddrugs, Overlast, toegang voor Jeugdigen en geen verkoop van Grote hoeveelheden. Overtreding van deze voorwaarden wordt bestraft met sluiting op grond van art. 13b Opiumwet.

Op dit beleid is al langere tijd kritiek. Strafrechtelijk is het beleid inconsistent wegens de strafbaarstelling van productie en vervoer van cannabis enerzijds en tegelijkertijd gedogen van handel in cannabis anderzijds. Dit heeft geleid tot professionalisering en criminalisering van de drugsmarkt. Ook levert de handel in softdrugs overlast op in bepaalde gebieden, met name van buitenlande consumenten. Naar aanleiding van aanbevelingen van de Adviescommissie Drugsbeleid om coffeeshops weer kleinschaliger te maken in plaats van in grote hoeveelheden buitenlandse consumenten te bedienen, hebben grensgemeenten maatregelen getroffen. In sommige gemeenten zijn Openingstijden bijvoorbeeld verkort, maximale hoeveelheden per klant verminderd en bepaalde coffeeshops gesloten. Zo is lokaal verschillend beleid ontstaan wat mogelijk in strijd is met het vertrouwensbeginsel, zoals de Rechtbank Breda al vaststelde.

In Maastricht ligt een procedure voor bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), waarin de vraag speelt of het Maastrichtse verbod op het accommoderen van buitenlandse drugsconsumenten door lokale coffeeshops in strijd is met Europees recht. De ABRvS heeft hiertoe prejudiciële vragen voorgelegd aan het Europese Hof van Justitie. Moeilijk punt hierbij is het ‘woonplaatsbeginsel’, ofwel het ‘ingezetenencriterium’.

Waarover gaat het geschil in Maastricht?

In Maastricht geldt sinds 2006 dat buitenlanders geen coffeeshops mogen betreden op grond van art. 2.3.1.3e APV Maastricht 2006. Bij de coffeeshop ‘Easy Going’ was tweemaal een overtreding van dit verbod vastgesteld en daarom heeft de burgemeester bij besluit de coffeeshop voor drie maanden gesloten. De exploitant van de coffeeshop heeft dit besluit aangevochten met het argument dat de APV in strijd is met het discriminatieverbod van art. 12 EG en de fundamentele vrijheden van het EG Verdrag. De rechtbank wees dit beroep af, op grond van jurisprudentie van het EU Hof van Justitie die toepassing van Europese wetgeving op de verdovende middelen categorisch afwijst.

De rechtbank oordeelde echter wel dat het woonlandbeginsel, zoals beschreven in de APV Maastricht, indirect onderscheid (discriminatie) naar nationaliteit vormde. Op grond van art. 1 Grondwet is dergelijk onderscheid alleen te rechtvaardigen als daarvoor een objectieve en redelijke grond bestaat. Volgens de rechtbank was dat in casu niet het geval. Het feit dat het onderscheid werd gemaakt om het woon- en leefklimaat te verbeteren en de openbare orde en veiligheid te beschermen, was niet doorslaggevend voor de rechtbank wegens onvoldoende feitelijke onderbouwing. De burgemeester moest het besluit herroepen.

De burgemeester en de coffeeshophouder hebben vervolgens allebei beroep ingesteld bij de ABRvS. De ABRvS heeft de zaak geschorst en prejudiciële vragen bij het Hof van Justitie neergelegd, samengevat: 1. Is het discriminatieverbod van art. 12 EG jo. 18 EG van toepassing op een regeling over toegang van niet-ingezetenen tot coffeeshops? 2. Zo ja, kan indirecte discriminatie middels dat woonplaatsbeginsel gerechtvaardigd worden met een beroep op het tegengaan van drugstoerisme en het terugdringen van daaraan verbonden overlast?

Hoe moet het Hof van Justitie deze vragen beantwoorden?

Het Hof zal eerst moeten bepalen in hoeverre lokale regelingen die het woonplaatsbeginsel hanteren onder het toepassingsbereik van het Europees verdrag vallen. Hoewel hierin fundamentele vrijheden zijn neergelegd die normaal gesproken breed worden toegepast, zoals vrijheid van goederenverkeer, vormen verdovende middelen een bijzondere categorie. Zo bepaalde het Hof in de arresten Einberger en Happy Family dat verdovende middelen helemaal niet in het handelscircuit van de Gemeenschap mogen worden gebracht. Daaronder vallen ook softdrugs. Waarschijnlijk zal het Hof art. 29 EG inzake uitvoeringsbeperkingen dan ook niet van toepassing verklaren op drugsbeleid. Op het gebied van het aanbieden door coffeeshops van verdovende middelen kan de exploitant dus geen steun vanuit Europees recht verwachten.

Maar wat te denken van coffeeshops die buitenlanders een onschuldig risdrankje aanbieden? Is het verbieden van dienstverlening aan deze klanten ook te rechtvaardigen? Waarschijnlijk levert het woonlandbeginsel in deze zaken een niet te rechtvaardigen beperking op van Europeesrechtelijk beschermde vrijheden van dienstverlening ex art. 49 EG.

Dan blijft nog de vraag over of op deze zaken de verdragsbepalingen over burgerschap (art. 18 EG) en non-discriminatie (art. 12 EG) van toepassing zijn. Volgens vaste rechtspraak zijn deze rechten van toepassing op alle onderdanen van de lidstaten. Onderdanen die reizen naar andere lidstaten kunnen zich beroepen op het discriminatieverbod van art. 12 EG in alle binnen de materiele werkingssfeer van EG-recht vallende omstandigheden. Ook drugstoeristen vallen in die categorie.

Wat is de conclusie?

Nederland zal waarschijnlijk zijn softdrugsbeleid gaan aanpassen aan internationale tendensen. Door inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zal het beleid op strafrechtelijk gebied steeds meer geharmoniseerd worden.