Artikelen thema Staats- en Bestuursrecht

Verzamelde artikelsamenvattingen thema: Staats- en Bestuursrecht; geschreven rond 2015

De vertrouwensregel en het parlementaire stelsel

Dit artikel beschrijft de verhoudingen tussen de Koning en het parlement vanaf het moment dat Nederland zijn zelfstandigheid weer verkreeg, nadat het in de periode van 1806 tot 1813 onder de heerschappij van de Fransen had gestaan. De ideeën van de Franse Revolutie waren van het toneel verdwenen, maar hadden wel de basis gelegd voor een machtsstrijd tussen de Koning en het Parlement die de gehele negentiende eeuw zou duren en leidde tot het parlementaire stelsel.

De grondwetten van 1814 en 1815 gaven de Koning alle macht. Het parlement had wel de rol van medewetgever, maar het was niet duidelijk voor welke onderwerpen er een regeling bij wet was vereist. Daarnaast waren de bevoegdheden van het parlement om de regering te controleren zeer beperkt. Er bestond geen interpellatierecht en het vragenrecht had enkel betrekking op wetsvoorstellen. Ook bestond er nog geen ministeriële verantwoordelijkheid.

Toen in 1830 de Belgische opstand uitbrak, kon Willem I dit moeilijk verkroppen en liet hij de staat van oorlog lang voortbestaan. De financiering van de militaire inspanningen bracht het Koninkrijk echter in problemen. Dit leidde tot woede bij de Tweede Kamer die vervolgens in 1839 de begroting verwierp. Toen België zich afscheidde van Nederland moest er een grondwetsherziening komen, waarbij de Kamer in invoering van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid afdwong door te weigeren de nieuwe begroting in behandeling te nemen. Daarnaast werd het contraseign in de grondwet opgenomen. Hiermee werd het beleid van de Koning afhankelijk van de ministers.

Dankzij deze wijzigingen ontwikkelde zich een verantwoordingsplicht van ministers jegens de Kamer. De ministers werden losgeweekt van de Koning en de basis werd gelegd voor de vertrouwensregel, mede doordat een aantal ministers ontslag kreeg na meningsverschillen met de Kamer. In 1948 werd er door Willem II besloten tot een nieuwe grondwetswijziging. De Tweede Kamer werd voorstaan rechtstreeks gekozen en kreeg het recht van amendement. Daarnaast werd de politieke ministeriële verantwoordelijkheid grondwettelijk vastgelegd. Hier tegenover stond wel dat de regering de bevoegdheid kreeg de Kamers de ontbinden.

De invoering van dit ontbindingsrecht naast de zich langzaam ontwikkelende vertrouwensregel, vormde de basis voor het parlementaire stelsel. Het kabinet kon niet regeren zonder het vertrouwen van de Kamers, maar het kabinet was niet volkomen weerloos. Geen van beide kon als hoogste macht worden gezien.

Toen Willem III zich ging mengen in het conflict omtrent Luxemburg in 1868, werd Nederland ineens partij bij een volkenrechtelijk conflict waar het in eerste instantie niks mee te maken had. Toen werd duidelijk dat het recht van de regering om de Kamers te ontbinden niet onbeperkt was. De Kamer was ontstemd en verwierp de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De regering reageerde hierop met kamerontbinding. De Tweede Kamer verwierp echter een maand later opnieuw de begroting. Daarop volgde alsnog het ontslag van het kabinet. Sindsdien is het vaste regel dat het kabinet de Kamer niet twee keer mag ontbinden ten aanzien van hetzelfde feit.

De opkomst van moderne politieke partijen heeft vervolgens weer nieuwe gevolgen met zich meegebracht. Sindsdien steunen kabinetten op één of meer Kamerfracties die beschikken over een Kamermeerderheid en niet meer op een toevallige meerderheid van Kamerleden. De uitoefening van het ontbindingsrecht wordt hierdoor problematisch. Een wantrouwensvotum kan dan namelijk enkel worden aangenomen als een van de fracties waarop het kabinet steunt zich van dat kabinet afkeert. In zo’n geval ligt het niet voor de hand te reageren met Kamerontbinding. Dit zou voor de betreffende ministers gelijk staan aan politieke zelfmoord. Dit is sinds 1894 dan ook niet meer voor gekomen. Het recht van Kamerontbinding heeft in de twintigste eeuw dus niet meer de functie die het ooit heeft gehad. Het voortbestaan van een kabinet is daarmee alsnog afhankelijk van de Kamer. Wanneer de Kamer het vertrouwen in een minister opzegt, is deze gehouden zijn ontslag in te dienen. Daartegen kan hij eigenlijk niks doen. Feitelijk is het parlement hiermee net als in de Bataafse Staatregeling alsnog de hoogste macht.

Tussen afschaffing en versterking

In het jaar 2014 bestaat de Nederlandse grondwet 200 jaar. Bij dit feit wordt uitgebreid stilgestaan en het blijkt dat er vele critici zijn die zorgen hebben over de grondwet ten aanzien van haar functie als rechtsstatelijke waarborg. De grondwet zou te weinig regels bieden en te ruim geformuleerd zijn. Er klinkt dan ook een roep om strengere constitutionele normen. In dit artikel worden deze huidige zorgen vergeleken met de zorgen die bestonden in het jaar 1914, toen de grondwet 100 jaar bestond. In dat jaar bestonden de discussies namelijk vooral rondom de vraag of de grondwet niet beter kon worden afgeschaft. De debatten van nu staan dus in schril contrast met de debatten die in 1914 werden gevoerd. De auteur wil laten blijken dat het jaar 1914 nog altijd van groot belang is om de huidige zorgen omtrent de grondwet te kunnen begrijpen.

Afschaffing van de grondwet?

De auteur bespreekt de discussies uit het jaar 1914 aan de hand van de NJV-vergadering van dat jaar. Hieraan deden vele belangrijke juristen mee, zoals bijvoorbeeld Oppenheim en Krabbe, die in 1907 het debat over de bijzondere status van de grondwet hadden gestart. Voorafgaand aan het debat waren drie preadviezen verschenen, waardoor het debat vanuit meerdere perspectieven werd gestart. In het oog moet worden gehouden dat het academische debat in de NJV-vergadering op zichzelf geen grote veranderingen bracht, aangezien er achteraf met grote meerderheid gestemd werd voor behoud van de grondwet. De vergadering gaf echter wel een basis voor een nieuw perspectief op de grondwet. Dit perspectief liet de uitgangspunten van het debat nog duidelijk terugzien. Enerzijds bestond er kritiek op de uit 1814 stammende grondwetsbenadering, maar anderzijds maakte men zich ook zorgen over de politieke praktijk van eigen tijd.

De discussie omtrent de grondwet

De discussie in 1914 bestond vooral rondom de tegenstelling tussen een ‘stroeve’ of een ‘lenige’ grondwet. De stroeve Nederlandse grondwet, ontstaan in 1814, vormde de kern van de problemen die op dat moment werden ervaren en werd door velen bekritiseerd. Lohman bijvoorbeeld, bestreed het idee dat de grondwet de ultieme bron van het recht zou zijn gezien de gebreken die zouden zijn gebleken in de praktijk. Naar zijn idee diende lang niet alle grondwetsbepalingen als basis voor andere wetgeving, terwijl dit wel de bedoeling was geweest. Deze kritiek resulteerde echter nog niet in een voorstel voor een sluitende alternatieve rechtsleer.

Een grotere rol was er tijdens de NJV-vergadering echter weggelegd voor de praktische zorgen over de consequentie van het hanteren van de grondwet. Deze zorgen bestonden uit twee elementen. Ten eerste gold de overtuiging dat de toenemende democratisering zou gaan botsen met de stroeve grondwet. Daarnaast werd gesteld dat de grondwet enkel zijn bedoelde waarborgen kon bieden, wanneer er sprake was van volledige steun van de bevolking. Een afnemende status van de grondwet werd gevreesd. Deze twee zorgen vormden de logische opmaat naar een pleidooi voor afschaffing van de bijzondere status van de grondwet. Zolang de grondwet als dwangbuis de bewegingsvrijheid van de bevolking zou ontnemen, zou de vereiste waardering eerder slinken dan groeien.

Een andere zorg die werd geuit, was de mening van Oppenheim dat er via het gebruik van ‘extensieve interpretatie’ te vaak aan de blokkerende werking van de grondwet werd ontkomen. Dit zou ook leiden tot grondwetsafbrokkeling en het gezag van de grondwet zou hierdoor verminderen. Dit argument werd echter door sommige andere deelnemers aan de vergadering betwist, aangezien deze extensieve interpretatie naar hun idee nog geen problematische vormen aannam. De overheersende mening was dan ook dat het nog wel mee viel met die extensieve interpretatie van de grondwet.

Een nieuw perspectief

Naast de oproep tot afschaffing van de bijzondere status van de grondwet, vormde de alternatieve oplossing van Lohman, Struycken en Van Hamel een misschien nog wel belangrijkere basis voor een nieuw perspectief op de grondwet. Deze alternatieve oplossing hield in dat de grondwet niet perse hoefde te worden veranderd, maar de wijze waarop hiermee in de politieke praktijk werd omgegaan. Zijn conclusie was dat niet de grondwet, maar juist de politici en juristen er schuldig aan waren dat de grondwet niet goed functioneerde. Deze oplossing kwam voort uit de spanning die heerste tussen de wensen van een democratische meerderheid aan de ene kant en de grondwet aan de andere kant. Hoe kon een minister beide respecteren, wanneer over de interpretaties van de grondwet verschillende visies bestonden? Het pleidooi voor een lossere omgang met de grondwet leek te neigen naar het nastreven van de wil van de democratische meerderheid, door middel van het losser interpreten van de grondwet.

Het idee van het behoud van de grondwet, werd nog wel bekritiseerd. Er werd vooral bezwaar gemaakt tegen de onduidelijkheid waarin de interpretatie zou resulteren. Ondanks deze kritiek kreeg Struycken met zijn interpretatie-oplossing het laatste woord.

De discussie bij de NJV-vergadering had ruimte geschapen voor een omgang met de grondwet die in grote mate verschilde van de manier waarop dat in de negentiende eeuw nog gebeurde. De grondwet moest niet worden gezien als een bron van ultiem recht, maar als een historisch nationaal document, dat bij de ontwikkeling van het staatsbestel als leidraad kon dienen.

De grondwet vanuit drie tradities

Wanneer we het hebben over de hedendaagse grondwetstructuur en eventuele herziening daarvan, moeten we rekening blijven houden met het verleden of in ieder geval met de sporen die daarvan nog te zien zijn in het hedendaagse denken. De tradities en ideeën uit de negentiende en twintigste eeuw kunnen richting geven aan eventuele grondwetsherziening door inzicht te geven in het dominante denken. Met het oog hierop geeft de auteur een driedeling van tradities die hebben bestaan ten aanzien van de Nederlandse grondwet.

De eerste, naar Thorbecke vernoemde, traditie omvat het ‘moderne’ denken zoals dat eind achttiende eeuw ontstond en de gehele negentiende eeuw bleef bestaan. Dit denken hield in dat de grondwet voornamelijk bestond als staatsregeling, waarin de basisregels van de staat waren vastgelegd. Daarnaast moest de grondwet juridische waarborgen bevatten tegen overheidsinmenging. Daarnaast zou de grondwet door het vastleggen van vrijheden als een ‘nationale kracht’ kunnen werken door burgers aan te moedigen een actieve rol te spelen in het staatsleven. Dit was een meer symbolische functie.

De tweede traditie ontstond in het begin van de twintigste eeuw. Deze naar Struycken genoemde traditie kenmerkte zich daarin dat de grondwet flink inboette op haar functie als staatsregeling. Dit was dan ook het grootste verschil met de voorgaande traditie van Thorbecke. Daarnaast leek ook de waarborgfunctie van de grondwet minder belangrijk. Volgens Struycken moest de grondwet meer worden gezien als een symbolisch kader voor het staatsleven en als een leidraad voor de toekomst.

De derde traditie kwam op in de jaren rond 1960. Ook in deze traditie had de grondwet nog een geringe waarde als staatsregeling. De grondwet moest vooral niet teveel in de weg staan aan de ontwikkeling van politieke basisregels. Daarnaast was de waarborgfunctie in deze traditie wel weer erg belangrijk. De grondwet moest verder wel puur functioneel zijn als juridische waarborg en er was geen symbolische rol meer voor de grondwet. Overbodige bepalingen moesten dan ook zoveel mogelijk worden geschrapt.

In het oog moet worden gehouden dat bovenstaande slechts een ruwe schets is van de tradities en dat al deze ideeën ook richting het eind van de twintigste eeuw nog voortleefden.

Op weg naar 1983

Dat de Struyckeaanse traditie in het begin van de twintigste eeuw de overhand kreeg, betekende niet dat de normatieve betekenis van de grondwet in de jaren die volgden volledig verdween. Bijvoorbeeld bij het ontwikkelen van een wettelijke bepaling die het mogelijk maakte om volksvertegenwoordigers hun lidmaatschap te ontnemen, besefte het kabinet al snel dat een dergelijke maatregel niet zonder grondwetswijziging tot stand zou kunnen komen. De staatscommissie die deze grondwetsherziening door zou moeten voeren, vertoonde op meerdere punten Thorbeckeaanse trekjes. De aanbeveling om aan het artikel over evenredige vertegenwoordiging toe te voegen dat deze binnen ‘door de wet te stellen grenzen’ moest blijven, moet dan weer als meer Struyckeaans worden gezien.

Deze aanwezigheid van meerdere tradities valt ook te herkennen in de besluitvorming over grondwetsherzieningen in de jaren rondom 1950. Voor deze herziening werd de commissie- Van Schaik ingesteld. Deze commissie had het denken van Struycken als leidraad gekozen bij zijn besluitvorming, maar al eerdere pogingen gedaan tot meer Thorbeckeaanse vernieuwingen. Wat betreft vernieuwingen met betrekking tot de binnenlandse verhoudingen, had de commissie een sterke voorkeur voor de ideeën van Struycken. Dit werd vooral duidelijk bij conclusies die werden getrokken ten aanzien van de verhoudingen tussen regering en parlement. De vraag was voornamelijk of de grondwet ten aanzien van deze verhoudingen moest worden aangepast. De commissie oordeelde echter dat een grondwetswijziging niet nodig was, aangezien door middel van interpretatie van de grondwet de praktijk wel kon worden aangepast.

De proeve van een nieuwe grondwet

Ook na de commissie-Van Schaik bleef het Struyckeaans denken dominant. Dit betekende echter niet dat de moeilijkheden met de grondwet waren verdwenen. Nieuwe wetgeving moest de snel veranderende praktijk tegemoet komen, maar de grammaticale interpretatie van de grondwet stond hier nog wel eens aan in de weg. De Struyckeaanse traditie kon dus uiteindelijk alsnog niet helemaal verhinderen dat de onvrede over de grondwet in beide Kamers van de Staten-Generaal groeide. Een ambtelijke werkgroep werd ingesteld, met als doel het creëren van een voorstel tot het drastisch inkorten van de grondwet. Hieruit resulteerde de Proeve van een nieuwe grondwet.

Deze Proeve legde veel nadruk op de normativiteit van de grondwet, wat bijvoorbeeld inhield dat de grondwet het kader moest gaan vormen voor een nieuw in te voeren toetsingsrecht. De proeve hechte daarentegen weinig waarde aan de waardering van de grondwet door de bevolking. In de Proeve bestond dan ook weinig sympathie voor het invoeren van sociale grondrechten aan de grondwet.

In de huidige grondwet, die in 1983 nog grondig is aangepast, zijn zowel het Struyckeaans denken als de Proeve-traditie terug te vinden. Het Proeve-denken is terug te zien in de uitbreiding en herformulering van de klassieke grondrechten en in de inkorting van de grondwet op het gebied van de lagere overheden. Een striktere binding van de wetgever aan de grondwet is echter niet tot stand gekomen. Hierin zien we dan ook het Struyckeaans denken weer terug. De uiteindelijke invulling en interpretatie van de grondwettelijke normen is voorbehouden aan de wetgever. Hoe deze met de grondwet omgaat, hangt dan weer af van de samenleving.

Versterking van de grondwet in 2014

De grondwet van 1983 vormt in het huidige debat over versterking van de grondwet het verstrekpunt. Nu is het echter niet het gebrek aan flexibiliteit, maar juist het overschot daaraan de kern van alle zorgen. De voornaamste klacht is er op gericht dat de grondwet te weinig weerklank vind in de samenleving en dat het op die manier niet het noodzakelijke kader kan bieden voor de politieke besluitvorming. Er wordt dan ook voornamelijk gepleit voor versterking van de grondwet. Deze versterking van het normatieve gehalte van de grondwet vormt een breuk met de traditie van het Struyckeaans denken die in 1914 werd gevestigd en in 1983 ook nog bevestiging vond.

Deze breuk is echter niet geheel nieuw. De oproep tot versterking van de grondwet zet in bepaalde mate de opvattingen over een normatieve grondwet uit de Proeve-traditie voort. Hierbij moet wel in het oog worden gehouden dat de recente ideeën ook weer niet volledig overeenkomen met de Proeve-traditie. Binnen de huidige ideeën wordt er namelijk wel veel belang gehecht aan de waardering van de grondwet door de bevolking, waar dit in de Proeve-traditie niet belangrijk was.

Ondanks overeenkomsten met eerdere tradities krijgt de auteur de indruk dat er sprake is van een breuk met het verleden en dat dit het begin is van een nieuwe traditie in het Nederlandse grondwetsdenken. Dit geldt zeker wanneer de grondwet ook een functie krijgt op het gebied van het ondersteunen van gemeenschappelijke identiteit. Er is op dit moment ruimte voor zo’n nieuwe traditie, als we het verleden maar als een referentiekader blijven zien.

De koning in het Nederlandse staatsrecht

Tegen de achtergrond van het koningschap heeft de staatsvorm van de parlementaire democratie zich vanaf de achttiende eeuw ontwikkeld.

De opkomst van de soevereine staat

De term staat betekent “een organisatievorm waarin over de bevolking binnen een bepaald gebied macht in de zin van soevereine, hoogste macht word uitgeoefend”. In de Middeleeuwen was de theocratische theorie overheersend. In deze theorie is de vorst de hoogste instantie, omdat hij bij gratie Gods regeert (Dei gratia). Deze theorie ziet de maatschappij als een hiërarchische ordening, waarbij alle recht en macht in de koning als vertegenwoordiger van God is samengebald. De koning staat aan het hoofd van de maatschappij en stuurt deze door zijn wil, die is neergelegd in zijn wetten (de levende wet, lex animata). De koning staat boven de wet, omdat hij bron van alle recht en macht is.

De onderdanen hebben hun positie te danken aan de welwillendheid van de vorst. Ze hebben geen rechten waar plichten van de koning tegenover staan, maar tijdelijke gunsten. Hierdoor wordt het recht op verzet uitgesloten. Dit principe wordt ook duidelijk uit Magna Carta (1215/1225) en de Blijde Incomste (1356).

De in de Middeleeuwen overheersende fundamentele beginselen van het natuurrecht en het gewoonterecht staan pal tegenover de theocratische leer. In het natuur- en gewoonterecht wordt onderscheid gemaakt tussen de legitieme vorst en de tiran. Thomas van Aquino stelde dat het verzet tegen de tiran geoorloofd is, aangezien zijn wetten van het natuurrecht afwijken.

Ook was de praktijk niet in overeenstemming met de theocratische leer. Omdat de vorst niet genoeg militaire macht en financiële middelen had om te voldoen aan deze leer, was hij gedwongen stukken grond te lenen aan leenmannen, in ruil voor militaire steun. Dit wordt ook wel het feodalisme genoemd. Het kenmerkt zich door een sterke band tussen de leenheer (de vorst) en de leenman, waarbij wederzijdse rechten en plichten zorgen voor een contractuele relatie. Magna Carta en de Blijde Incomste stellen dat in geval van contractsbreuk de gehoorzaamheidsplicht wordt opgeschort totdat het recht hersteld is. In de charters zijn theocratische elementen verwerkt. Deze lijken indrukwekkend, maar stellen in werkelijkheid niet zo veel voor. In beide gezagsovereenkomsten worden de collectieve vrijheidsrechten van de standen door de vorst herbevestigd.

Hier staat tegenover dat ze loyaal en bereid zijn om in geld of persoon steun te bieden aan het leger en de hofhouding van de vorst.

Het laatste verschil tussen de theocratische leer en de praktijk van het feodale stelsel en de standenstaat is dat de charters het doel hebben om het bestaande gewoonterecht te codificeren en te doen voortduren. De vorst heeft dus niet tot taak nieuw recht te scheppen.

Het feodale gewoonterecht beperkt de macht van de middeleeuwse koning aanzienlijk. Daarnaast is de koning onderworpen een de Rooms-Duitse keizer en de paus. Het gezag van paus en keizer verzwakt na de investituurstrijd in de dertiende eeuw. De ontwikkeling naar externe soevereiniteit, dat de staten niet meer onderworpen worden aan macht van buiten, wordt tijdens de Hervorming (Reformatie) afgerond. Dit betekent het einde van de Middeleeuwse eenheid (respublica christiana). Vanaf dat moment is er sprake van een veelheid, een pluri-versum van soevereine staten.

Staten zijn niet alleen extern soeverein, maar ook intern. De geloofsverdeeldheid zorgt er samen met adellijk machtsstreven voor dat in West-Europa bloedige godsdienstoorlogen ontstaan. In deze tijd hebben de meeste politieke denkers behoefte aan een machtige vorst die in conflicten het laatste woord heeft. Hierbij gaat het volgens De L’Hospital niet om het beschermen van de ware religie, maar om een vreedzaam samenleven.

Om de godsdienstvrede te waarborgen moet de vorst niet van andere machten afhankelijk zijn en hij moet zich niet met een van de partijen identificeren. Pas als hij wetgevende bevoegdheden heeft kan de vorst de godsdienstvrede opleggen die van partijen vereist dat ze elkaar tolereren.

De Opstand in de Nederlanden

De voorgaande visie geeft niet aan waarom de vorst niet de andere religieuze groepering mag uitschakelen als hij hiertoe voldoende macht heeft. Phillips II en Lodewijk XVI gebruikten deze macht en zijn twee absolutistische vorsten. Bij het absolutisme wordt teruggegrepen op de theocratische leer. Het verschil hierbij met de Middeleeuwen is dat Phillips II en Lodewijk XVI wel de middelen hebben om hun soevereiniteit te bewerkstelligen. De economische omstandigheden van die tijd – verovering van koloniën en een beter belastingsysteem – zijn namelijk gunstig. Ook zijn er gunstige bestuurlijke ontwikkelingen, zoals de opbouw van een bureaucratisch bestuursapparaat en de invoering van Romeins recht zijn.

Door het streven naar vergroting en concentratie van de centrale macht lopen de historische privileges van de feodale adel en de andere standen gevaar. Karel V trekt zich weinig van het gewoonterecht aan. De centralistische politiek van zijn zoon leidt tot veel verzet, namelijk de Opstand en afscheiding van de Zeven Provinciën.

De tegenhanger van de theocratische leer is de calvinistische verzetsleer. De argumentatie van deze leer is te vinden in de Vindiciae contra Tyrannos en houdt in dat de macht van de vorst weliswaar afkomstig is van God, maar aan de vorst gegeven is ten bate van het volk. De vorst heeft hiermee een contract met het volk. En bij contractsbreuk komt het volk het recht van verzet toe en mag de vorst afgezet worden.

Deze gedachte vinden we terug in het Plakkaat van Verlatinge (1581), waarin de Noordelijke gewesten zich van Philips II afkeerden. In het Plakkaat wordt gesproken van een tweevoudige oorsprong van de vorstelijke macht. Enerzijds is deze van God afkomstig, anderzijds regeert de vorst ten behoeve van zijn onderdanen. De privileges waar het Plakkaat van uit gaan zijn collectief. Het verzetsrecht komt dus niet aan het individu op zichzelf toe.

Nadat Philips II afgezworen was is er een poos gezocht naar een nieuwe vorst. Na een aantal mislukte pogingen werd duidelijk dat Nederland het zonder vorst zou moeten doen. Nederland werd omgevormd tot een republiek: de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. De Unie van Utrecht (het verdedigingsverbond van 1579 tegen Spanje) diende hierbij als een soort grondwet. Afgevaardigden van de zeven gewesten kwamen samen in de Staten-Generaal en bestuurden de Unie.

Naast de Staten-Generaal en de gewestelijke staten waren er de stadhouders, die afkomstig waren uit het Huis van Oranje-Nassau. De stadhouder was vooral de hoogste militaire bevelhebber. Later werd hij ook belast met de zorg voor openbare orde, justitie, het handhaven van de ware godsdienst en het aanstellen van hoge ambtenaren en stedelijke magistraten. Ook bezat hij het recht van gratie. De Oranjes hadden monarchale aspiraties. De Staten besloten als reactie op het machtsstreven van de Oranjes na het overlijden van Willen geen stadhouder aan te stellen. Dit veranderde in het rampjaar (1672). Nederland verzeilde in een oorlog met Frankrijk, een oorlog met Engeland en een met de Duitse stadsstaten Keulen en Münster. Waardoor Willem II legeraanvoerder en stadhouder van de westelijke Staten werd. In 1674 werd het stadhouderschap wegens militaire successen zelfs erfelijk verklaard. Het Tweede Stadhouderloos Tijdperk brak aan toen Willem III in 1702 kinderloos stierf.

De stadhouder was nog steeds niet opgeklommen tot soeverein vorst, aangezien alle stadhouderlijke functies nog steeds ontleend werden aan aanstelling door de Staten en de Staten-Generaal. Ook miste de stadhouder nogal wat bevoegdheden die nodig zijn voor soevereiniteit. Dit vonden de Oranjegezinden niet erg, ze waren immers niet voor een echte monarchie. Ze vonden een stadhouder goed als tegengewicht tegenover de regenten in de Staten en ook om de eenheid te waarborgen.

De Nederlandse economie ging sterk achteruit in de tweede helft van de achttiende eeuw, hiervan kreeg vooral stadhouder Willem V de schuld. Met het pamflet ‘Aan het volk van Nederland’ van Joan Derk van der Capellen tot den Poll kwam de patriottenbeweging op gang. De patriotten werden geïnspireerd door de Verlichting en eisten meer democratie en vrijheid. Met de komst van de Fransen was de stadhouder definitief weg. Onder het Franse bewind werd de Bataafse Republiek (1795) uitgeroepen.

De Nederlandse staat en de Koning

De theorie van het maatschappelijk verdrag heeft een grote invloed gehad op de Bataafse Staatsregeling (1798). Deze theorie komt onder andere voort uit de ideeën van Locke. Het contractsidee zagen we al eerder in het artikel. Locke past de theorie aan door te stellen dat de vrijheidsrechten (mensenrechten) niet alleen aan collectiviteiten toekomen, maar ook individuen hier aanspraak op kunnen maken. Aangezien het individu door eigenbelang gestuurd is kunnen conflicten ontstaan over de reikwijdte van de vrijheidsrechten en de inbreuk daardoor op de vrijheden van anderen. Om conflicten te boven te komen is een centrale macht, de staat, nodig. Daaraan staan de individuen een deel van hun vrijheid af, in ruil voor het waarborgen van hun resterende vrijheden. Deze ideeën hebben samen met die van Rousseau veel invloed gehad op de Amerikaanse onafhankelijkheidsstrijd (1776) en de Franse revolutie (1789). Uit de leer van de natuurlijke gelijkheid van de mensen is de gelijkheid voor de wet en democratie ontstaan. Ook zijn hierdoor de historische privileges afgeschaft.

De beginselen van het maatschappelijk contract uit de Bataafse Staatsregeling zien we pas in de loop van de negentiende en twintigste eeuw terug. Nederland is namelijk eerst een koninkrijk onder Lodewijk Napoleon (1806-1810) en daarna onderdeel van het Franse keizerrijk (1810-1813). Door de Franse overheersing veranderde Nederland van een losse federatie van soevereine gewesten in een eenheidsstaat. Hierna kwam Koning Willem I aan de macht. Sinds de titel van Koning in de grondwet is bevestigd (1815) is Nederland een erfelijke monarchie.

Willem I is vaak omschreven als ‘verlicht despoot’. Er was namelijk een beperkt aantal aangelegenheden die bij (formele) wet eisten dat de Staten-Generaal hun instemming verleenden. Willem I vond dat hij alles wat niet binnen de bevoegdheid van de formele wetgever viel bij koninklijk besluit kon regelen. Overtreding van koninklijke besluiten werden op grond van de Blanketwet (1818) bestraft. Hierdoor kon Willem I zelf strafbepalingen in het leven roepen indien die buiten de bevoegdheid van de formele wetgever vielen.

De positie van Willem I ten opzichte van de ministers en het parlement was sterk. De ministers werden door hem benoemd en ontslagen. En zelf kon Willem I niet in het parlement ter verantwoording worden geroepen, de koning is immers onschendbaar. Door deze machtige positie van de koning groeide de onvrede onder het volk. Om deze reden werd in 1840 de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid in de grondwet opgenomen. Deze hield in dat ministers strafrechtelijk verantwoordelijk werden voor alle daden van de koning waaraan de ministers hadden meegewerkt, door bijvoorbeeld het uitvoeren van een besluit. Om die medewerking te kunnen bewijzen was sindsdien vereist dat elk koninklijk besluit door een minister mede-ondertekend werd (contraseign). Willem I deed door deze beperkingen van zijn macht afstand van de troon.

Willem II schrok van de revolutionaire ontwikkelingen in Frankrijk, waardoor hij een veel verder gaande grondwetswijziging (van 1848) accepteerde. In deze wijziging staat dat de Koning onschendbaar is, en dat de ministers (politiek) verantwoordelijk zijn. Daarnaast werd de vertrouwensregel in de grondwet opgenomen. Het Meerenberg-arrest bepaalde ten slotte dat de zelfstandige bevoegdheid van de Kroon om bij koninklijk besluit strafbepalingen in het leven te roepen en de opvatting dat de Kroon bevoegd is tenzij de Grondwet dat uitsluit, ongrondwettig zijn. Het terugdringen van de bevoegdheid van de Koning ging gepaard met een versterking van de positie van het parlement.

Het parlement verkreeg een inlichtingenrecht (1848) en de vertrouwensregel (1868). Daarnaast werd de status van het parlement verzwaard door een verhoging van het democratisch gehalte (1848). De Eerste Kamer werd voortaan gekozen door de Provinciale Staten, de Tweede Kamer werd rechtstreeks door de bevolking op basis van censuskiesrecht gekozen. Censuskiesrecht houdt in dat degenen die een bepaalde som aan belasting betaalden kiesrecht hadden. In 1887 werd verlaging van de censusvereisten mogelijk voor degenen die voldeden aan ‘kentekenen van geschiktheid en maatschappelijke welstand’. In 1917 werd het algemeen mannenkiesrecht ingevoerd, in 1919 het vrouwenkiesrecht. Het zwaartepunt van de politieke besluitvorming is dus van de Koning verschoven naar de ministers.

In de loop van de tijd is de positie van de Koning in het Nederlandse staatsrecht wezenlijk veranderd. Maar er zijn ook formules, principes, symbolen en gebruiken die door de jaren heen hetzelfde zijn gebleven. Ten eerste valt het erfelijk karakter van de monarchie hieronder. Ook de onschendbaarheid van de Koning is een continu principe. Wel is de reikwijdte van deze onschendbaarheid veel veranderd door de jaren heen. Het principe vloeit voort uit de soevereiniteit van de vorst, die boven de wetten staat en daarom niet ter verantwoording geroepen kan worden. In Nederland is voor deze oorspronkelijke vorm geen plaats. Wij hebben nooit een absolute monarch gehad. De onschendbaarheid betekent dan ook alleen dat er voor andere staatsorganen geen juridische middelen zijn om de Koning ter verantwoording te roepen.

Het contraseign vult de lacune op en de ministeriële verantwoordelijkheid dekt de onschendbaarheid. Het derde punt van continuïteit is te vinden in de aanhef van wetten en koninklijke besluiten. Die is als volgt: ‘bij de gratie Gods, Koning(in) der Nederlanden’. Om dit als een verwijzing naar het absolutisme te zien past niet binnen het Nederlandse staatsrecht. Daarnaast treffen we deze aanhef niet in de Grondwet aan. De meest theocratische interpretatie die aan de aanhef is gegeven komt van De Savorin Lohman. Hij ziet in de overheid een schepping Gods, daarom heeft God het Huis van Oranje tot de troon geroepen. Zijn mening is door Oud fel bestreden. De opdracht van de soevereiniteit aan Willen mag niet anders gezien worden als een feitelijk gebeuren volgens Oud. De huidige interpretatie die aan deze aanhef gegeven wordt is dat het slechts een uiting van nederigheid is. Dat de Koning erkent ook afhankelijk te zijn van Gods genade.

De beëdiging en inhuldiging van de Koning wijst op een historische (dis)continuïteit. Zoals hiervoor al besproken is door de eeuwen heen de inhoud en betekenis van het maatschappelijk verdrag steeds veranderd. Op grond van artikel 32 zweert of belooft de ingehuldigde Koning een getrouwe vervulling van zijn ambt en trouw aan de grondwet. De Koning zweert of belooft het Statuut en de Nederlandse Grondwet te onderhouden en te handhaven en de onafhankelijkheid van het Koninkrijk te verdedigen en te bewaren. Er is hierbij geen sprake van een herbevestiging van historische privileges of van het sluiten van een maatschappelijk verdrag. In de eed/belofte is namelijk de plicht van de Koning uitgedrukt om de fundamentele rechten en vrijheden van de burgers te beschermen en de band tussen parlement en Koning te waarborgen. Doordat de Staten-Generaal de koningen na de eed ontvangen en huldigen wordt de verbondenheid van Staten-Generaal met koning en met de Grondwet tot uitdrukking gebracht. De Koning is een constitutioneel monarch die zijn bevoegdheden aan de Grondwet ontleent. De bevoegdheden moet de Koning binnen de grenzen van de grondwet uitoefenen.

Tot slot is de rol van legeraanvoerder door de eeuwen heen nogal veranderd. De stadhouders behaalden aan het begin als opperbevelhebber van het leger veel successen. Dit oppergezag had vooral een symbolisch karakter. De vorst was sterk, een hoeder van het vaderland die zijn volk zou beschermen in tijden van nood. In 1848 werd de ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd. Dit zorgde ervoor dat onder Koning ‘de Kroon’, dus Koning én ministers, verstaan moest worden. Hierdoor kreeg de rol van de Koning vooral een symbolische betekenis. Het koningshuis heeft nog altijd een sterke band met de krijgsmacht. Op belangrijke openbare gebeurtenissen, als Prinsjesdag, verzorgt de krijgsmacht nog steeds de ceremoniën.

De regulering van politieke partijen in Nederland

In dit artikel wordt beschreven welke discussies er in het verleden hebben bestaan ten aanzien van het reguleren van de Nederlandse politieke partij. Aangezien de wetgeving betreffende politieke partijen op het moment nog zeer beperkt is, wordt er ingegaan op de vraag of het niet tijd wordt om over te gaan op enige vorm van wettelijke regulering.

Ontwikkeling politieke partijen in Nederland

In 1948 werden naast de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid twee andere veranderingen geïntroduceerd die leidden tot de eerste ontwikkelingen van Nederlandse politieke partijen. Ten eerste kreeg het recht van vrijheid en vereniging een plek in de Grondwet. Daarnaast werd een wijziging van het kiesstelsel ingevoerd, die inhield dat de leden van de Tweede Kamer in ‘algemene verkiezingen’ via een meerderheidssysteem werden gekozen door (een beperkte groep) burgers. Mede dankzij het recht van vrijheid en vereniging ontstonden er vanaf 1848 kiesverenigingen die de kandidaten van hun verschillende kiesdistricten gingen promoten. In beginsel werd hierop de kritiek geuit dat de verenigingen teveel invloed zouden hebben op het parlement.

Maar, ondanks deze kritiek groeide de kiesverenigingen uit tot stevige partijorganisaties. De academische opinie bleef echter lange tijd dat deze organisaties niet teveel invloed zouden mogen krijgen op de relatie tussen de kiezers en het parlement. In 1887 leidde een andere grondwetswijziging tot een verdere versterking van de organisatie van politieke partijen. Mannelijke burgers kregen allen het kiesrecht toegekend. Vervolgens werd in 1917 voor vrouwen het kiesrecht geïntroduceerd en werd er het systeem van evenredige vertegenwoordiging ingevoerd. Vooral door deze laatste ontwikkeling zijn de politieke partijen versterkt. Vanaf dat moment werden politieke partijen gecentraliseerde landelijke organisaties met landelijk bekende politici. In de jaren voor en gedurende de WOII veranderde de publieke opinie ten opzichte van het meerpartijenstelsel in Nederland.

Als gevolg van economische crisis en de opkomst van het nationaal-socialisme, nam het vertrouwen in democratische organisaties af. Aan het einde van de oorlog heerste de algemene opvatting dat de diversiteit aan politieke partijen moest verdwijnen en dat er een nieuwe nationale eenheid moest worden gesticht. Dit had echter geen effect. Snel na de oorlog werden er weer politieke partijen opgericht en ontstond er dankzij de politieke partijen een stabiele regering. Ondanks deze acceptatie diende politieke partijen een ‘bottum-up’ benadering na te streven. Dit hield in dat politieke partijen zich diende te ontwikkelen vanuit de burgers zelf. De staat mocht niet teveel invloed hebben op de politieke partijen.

Voorstellen ter regulering politieke partijen

Sinds 1848 zijn vele voorstellen gedaan ter regulering van politieke partijen. Over het algemeen is het ook bij voorstellen gebleven. Nog in de 19e eeuw kwam het eerste voorstel van De Bosch Kemper, die stelde dat politieke partijen teveel invloed zouden hebben op het plaatsen van hun favorieten op de voordrachtlijst. Hij wilde iedere kiezer daarom het wettelijk recht toekennen om zijn eigen kandidaat voor te dragen. Aangezien slechts een minderheid van de burgers lid was van een politieke partij waren vele academici het er over eens dat de invloed van de politieke partijen op dit gebied inderdaad te groot was.

Er heerste echter een groot aantal verschillende meningen over de manier waarop dit kon worden opgelost. Rondom het jaar 1930 ontstond er een debat over de vraag hoe verhinderd kon worden dat antidemocratische partijen deelnamen aan het politieke proces en of het mogelijk was om deze deelname zelfs te verbieden. Een speciaal ingestelde staatscommissie oordeelde dat een regeling hieromtrent wenselijk zou zijn, maar een wijziging van de grondwet heeft nooit plaatsgevonden.

Regulering in de Nederlandse Grondwet?

Na de WOII ontstond opnieuw de discussie of er ter regulering van de politieke partijen een wet in formele zin zou moeten worden opgenomen in de Grondwet. Zowel rechtsgeleerden als de politieke partijen zelf waren bij deze discussie betrokken. De uiteenlopende ideeën die er bestonden over eventuele regulering, leidden tot de instelling van een aantal Staatscommissies. Ten eerste stelde de Staatscommissie-Van Schaik voor dat er in de Grondwet een speciale bepaling moest worden opgenomen over politieke partijen, waarin zou worden aangegeven dat er bij wet in formele zin regels konden worden gegeven in het belang van zuivere politieke wilsvorming. Deze bepaling zou dan een aanvulling moeten vormen op het al bestaande recht van vrijheid van vereniging en een waarborg inhouden ten aanzien van de zuivere politieke wilsvorming.

Haaks hiertegenover stond echter de mening van de Staatscommissie Donner/Teulings, die van oordeel was dat speciale bepalingen over politieke partijen niet nodig waren. Een wettelijke bepaling voor het verbieden van politieke partijen vond deze commissie ongepast. Ook was het niet nodig om de voordracht van kandidaten voor het parlement te reguleren, aangezien de politieke partijen in de ogen van de commissie hierin helemaal geen monopolie hadden. Dit idee dat speciale regulering van politieke partijen niet wenselijk was en ongerechtvaardigd zou zijn, werd door meerdere latere commissies ondersteund. Sinds 1983 zijn er vervolgens geen fundamentele wijzigingen meer voorgesteld.

Bestaande regels ten aanzien van politieke partijen

Ondanks dat de regulering van politieke partijen schaars is, zijn er toch een aantal wetten in formele zin die regels opleggen aan de politieke partijen. Een hele belangrijke hiervan wordt gevormd door art. 67 Gw, waarin gesteld wordt dat Kamerleden zonder last hun stem moeten kunnen bepalen en dat de politieke partijen geen druk uit mogen oefenen. In de prakrijk blijkt echter dat de politieke partijen wel geneigd zijn om in te grijpen in dit individuele mandaat en toch een bepaalde druk uit te oefenen. Het Kamerlid zal echter altijd aan het langste eind trekken en zijn eigen stem kunnen geven.

Daarnaast bevat de Kieswet een aantal belangrijke bepalingen. Deze wet schrijft voor dat een politieke partij moet zijn georganiseerd als vereniging in de zin van art. 2:27 BW.

Dit brengt mee dat partijen gebonden zijn aan een behoorlijk aantal wettelijke bepalingen die voor alle verenigingen gelden, zoals het hebben van een bestuur en het expliciet verwoorden van het doel van de vereniging in het statuut. Verder speelt art. 2:20 BW een belangrijke rol, aangezien deze mogelijk maakt dat een politieke partij door middel van een rechtelijke beslissing ontbonden of verboden wordt wanneer de partij activiteiten onderneemt die met de openbare orde in strijd zijn. Ook moet worden gewezen op de Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp), die voornamelijk regels kent over de financiële ondersteuning van politieke partijen die zetels hebben in de Staten Generaal.

Vermeldingswaardig is art. 18 Wspp waarin staat dat donaties ter hoogte van een bepaald bedrag en afkomstig van een rechtspersoon, openbaar gemaakt moeten worden. Binnenkort zal deze wet vervangen worden door de Wet financiering politieke partijen. Deze wet zal focussen op de transparantie ten aanzien van politieke giften. Dit is voor het eerst dat er een wet wordt geïntroduceerd, waarin politieke partijen transparantie moeten verschaffen over hun inkomsten. Naar het oordeel van de auteur kent deze wet echter nog wel een aantal gebreken. Ondanks dat is zijn oordeel over de wet wel positief.

Staatsinterventie door de rechter

Het blijkt wel dat de Nederlandse wetgever terughoudend is wanneer het gaat om de regulering van politieke partijen. Vanuit de rechtspraak zien we echter een toenemende invloed op het doen en laten van politieke partijen. Twee belangrijke uitspraken kunnen dit illustreren. Ten eerste de zaak Refah Partisi tegen Turkije, waarin het EHRM moest beslissen of art. 11 EVRM geschonden was door de Turkse overheid. Het hof van Turkije had namelijk de Welvaartspartij verboden, omdat deze het grondwettelijke uitgangspunt van de scheiding tussen kerk en staat op wilde heffen. Het EHRM kon het Hof hierin echter gewoon volgen, dus de uitspraak van het Hof bleef in stand.

Een andere bekende Nederlandse zaak, is de zaak over de SGP. De SGP bood geen passief kiesrecht aan vrouwen, waardoor vrouwen niet op de kieslijst van de SGP konden staan. De Nederlandse Staat werd vervolgens gedagvaard, omdat de Staat er niet genoeg aan zou doen om het passieve kiesrecht voor vrouwen te garanderen.

De Hoge Raad oordeelde dat de Staat inderdaad maatregelen moest nemen om te zorgen dat de SGP passief kiesrecht toe zou kennen aan vrouwen. De zaak kwam uiteindelijk bij het EHRM, maar daar werd het beroep van de SGP niet ontvankelijk verklaard. De uitspraak van de Hoge Raad zal dus moeten worden uitgevoerd.

Een oud idee als extra waarborg?

De voorgaande twee rechtszaken laten zien dat politieke partijen moeten accepteren dat het vrij vormgeven van een politieke wil ook beperkingen kent. Dit is ook wel een materiële perceptie van democratie. Niet enkel de wil van de meerderheid is doorslaggevend, maar er zijn vele andere rechtsstatelijke uitgangspunten die invloed uitoefenen. Naar de mening van de auteur moet er voorzichtig om worden gegaan met het voorschrijven van wat een politieke partij wel of niet voor doelen mag hebben.

Het uitgangspunt moet blijven dat de kiezer bepaald welke politieke stromingen er meedoen in de volksvertegenwoordiging. Vanuit dit idee stelt de auteur dat het goed zou zijn een nieuwe grondwettelijke bepaling in te voeren, die het vrij vormgeven van de politieke wil voor politieke partijen en individuen waarborgt.

Dit voorstel komt deels overeen met de mening van de Commissie- Van Schaik. Zo’n grondwettelijke bepalingen zal meebrengen dat de bestuurlijke, wetgevende en rechterlijke macht nog voorzichtiger moeten zijn met het beperken van de politieke partijen dan nu al gebeurd. De bepaling zou extra duidelijk aangeven dat de grondwetgever veel waarde hecht aan het vrije politieke woord en het zou een extra waarborg bieden voor het recht van vrijheid en politieke vereniging.

Visie op het koningschap

Nr. 1 Brief van de minister president, minister van Algemene Zaken.

Modern koningschap - kamermotie

Naar aanleiding van de motie van Heijnen en Van Raak geeft premier Rutte in dit kamerstuk informatie over de visie van het kabinet op het modern koningschap, waarbij ingegaan zal worden op de ministeriële verantwoordelijkheid, de rol van de koning binnen de regering, de communicatie rondom de leden van het koninklijk Huis en de fiscale vrijstellingen.

De Koning is niet gekozen, ook niet benoemd, maar door geboorte aangewezen. In art. 42 GW komt naar voor dat de koning een belangrijke rol kan vervullen in de verbinding tussen staat en samenleving. De Raad van State stelt dat een staatskundig en maatschappelijk bestel niet kan bestaan zonder noties van eenheid, van eigen identiteit en van staatkundig verleden. Dit zien we terug in de inhoud van de functie van de Koning. Hij representeert namelijk onder andere de eenheid van de staat en is het symbool van de continuïteit van de democratische rechtsstaat.

Doordat wetten in naam van de Koning worden afgekondigd en rechterlijke uitspraken in naam van de Koning ten uitvoer worden gelegd worden volksvertegenwoordigers, bestuurders en rechters eraan herinnert dat ze optreden in dienst van en met verantwoordelijkheid voor het algemeen belang.

De rol van de koning binnen de regering

De ministeriële verantwoordelijkheid van 1848 heeft de macht van de koning sterk ingeperkt. De ministeriële verantwoordelijkheid is uitgewerkt in art. 42 GW en stelt dat de Koning onschendbaar is (lid 1) en de ministers verantwoordelijk zijn (lid 2). Dit artikel benadrukt duidelijk het onderscheid tussen de persoon van de Koning en de regering.

De term regering slaat niet op een college van Koning en ministers dat besluiten neemt. De besluitvorming berust namelijk bij de ministers die samen de ministerraad vormen. Hier ligt dan ook de politieke verantwoordelijkheid. De koning is geen lid van de ministerraad en ook geen regeringsleider. Wel heeft hij als staatshoofd het recht te worden ingelicht, aan te moedigen en te waarschuwen. Art. 42 bevestigt dat de Koning wel het symbool is van de macht, maar zelf geen eigen macht bezit. Hij heeft vooral een samenbindende, vertegenwoordigende en aanmoedigende rol. Om deze reden constateert het kabinet dat de rol van de koning binnen de regering geen problemen oproept.

De ministeriële verantwoordelijkheid

Voor elke drager van een functie geldt dat hij of zij aanspreekbaar is op het handelen uit hoofde van die functie. De persoonlijke levenssfeer omvat alles buiten de uitoefening van de functie en is in beginsel privé. De ministeriële verantwoordelijkheid (art. 42 GW) is hierbij bijzonder.

Ook de koning heeft een privé domein. Art. 41 GW stelt dat de koning zelf zijn Huis inricht met in achtneming van het openbaar belang. ‘Zijn Huis’ slaat hier op de eigen levenssfeer van de Koning. Het openbaar belang houdt in dat functionele mogelijkheden en privébelangen niet vermengd moeten worden, dat voldaan moet worden aan (inter)nationale wet- en regelgeving en dat de eenheid van de kroon en het regeringsbeleid gehandhaafd worden. Het openbaar belang komt niet in het geding door het enkele feit dat privé-handelingen openbaar zijn of worden gemaakt.

Ook hoeft de Kamer niet ingelicht te worden over privé-handelingen die het openbaar belang niet raken (art. 68 GW). De minister-president is niet politiek verantwoordelijk voor privé-handelingen, maar alleen aanspreekbaar op de vraag of met die handelingen het openbaar belang geraakt wordt. De minister-president is kortom dus verantwoordelijk en aanspreekbaar indien de persoonlijke levenssfeer van de Koning en leden van het Koninklijk Huis strijdig is met het openbaar belang.

Fiscale vrijstellingen

De leden van het Koninklijk Huis genieten geen fiscale vrijstellingen. Hierop zijn een aantal uitzonderingen (art. 40 GW). Uitkeringen en vermogensbestanddelen die dienstbaar zijn aan de uitoefening van de functie zijn vrij van persoonlijke belastingen. Ook is de Koning of zijn opvolger bij schenking of erving vrij van rechten van successie, overgang en schenking. Daarnaast is het Koninklijk Huis geen loon- en inkomstenbelasting verschuldigd over de vergoedingen op grond. De vrijstelling voor rechten van successie geldt uitsluitend voor de Koning en zijn vermoedelijk opvolger. De vrijstelling van schenken door leden van het Koninklijk huis is gunstig voor de burger die de schenking ontvangt.

Bijlage

In de bijlage wordt aan minister-president Rutte door de heer Tjeenk Willink voorlichting gegeven over de artikelen 10, 41, 42 en 68 van de Grondwet. Deze voorlichting staat in de tekst hieronder.

Inleiding en samenvatting

Tot gedragingen in de persoonlijke levenssfeer behoren onder andere de keuze van persoonlijke contacten, de eigen geloofsovertuiging en de besteding van de vrije tijd. Publieke ambtsdragers worden beoordeeld op gedragingen die binnen hun ambtsuitoefening vallen. De privégedragingen zijn vrij. Dit geldt ook voor de Koning. Maar bij de koning is het onderscheid tussen ambt en privé minder scherp.

Gedragingen in de persoonlijke levenssfeer leiden al snel tot commentaar op het koningschap en gedragingen in het kader van het koningschap leiden al snel tot kritiek op de persoon van de Koning zelf. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer voor de Koning wordt begrenst als de gedraging een gevaar is voor het aanzien van de monarchie en dus het openbaar belang raakt.

In het kader van de ministeriële verantwoordelijkheid (art. 42 GW) zijn de ministers aanspreekbaar voor elke gedraging van de Koning bij de vervulling van het koningschap. Voor gedragingen in de persoonlijke levenssfeer van de koning zijn de ministers niet aanspreekbaar. Wel moeten zij toelichten waarom het naar hun oordeel gaat om een privégedraging.

Het samenspel tussen de minister-president en de Koning en leden van het koninklijk huis is essentieel om de grens tussen openbaar belang en persoonlijke levenssfeer te bewaken.

Het koningschap

De vervulling van het koningschap zoals dit in de Grondwet is verankerd is een zaak van openbaar belang. Gedragingen die een gevaar vormen voor de goede vervulling van het koningschap moeten om deze reden worden voorkomen.

De koning heeft een meervoudige functie, aangezien hij de eenheid van het staatsbestel representeert.

Dit omvat ook het representeren van de wetgever en de rechter, wat terug te zien is in de wetten die in naam van de koning worden afgekondigd bijvoorbeeld. Hieruit wordt ook duidelijk dat volksvertegenwoordigers niet in eigen belang, maar in dienst van en met verantwoordelijkheid voor het algemeen belang optreden. Daarnaast wordt het Koninkrijk in het buitenland door de Koning vertegenwoordigd. Verder is een Koning een bijzonder symbool van de nationale gemeenschap. Een gemeenschap die noodzakelijk is voor democratie en bij elkaar gehouden moet worden.

Ministeriële verantwoordelijkheid

In art. 42 staat dat de regering bestaat uit de Koning en de ministers. En dat de koning onschendbaar is, en de ministers verantwoordelijk zijn wanneer het algemeen belang behartigd wordt en taken die aan het ambt van de minister verbonden zijn vervuld worden.

De ministeriële verantwoordelijkheid is een aanvulling op de onschendbaarheid van de Koning. Dit houdt in dat de Koning geen politieke verantwoordelijkheid draagt, maar de ministers deze op zich nemen. In art. 10 GW is de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning opgenomen. De Koning richt met inachtneming van het openbaar belang zijn Huis zelf in.

De koninklijke onschendbaarheid geldt niet voor leden van het koninklijk huis. Toch hebben zij met de ministeriële verantwoordelijkheid te maken, namelijk de afgeleide ministeriële verantwoordelijkheid.

De leden van het koninklijk huis dienen zich te onthouden van gedragingen die het aanzien van het koningschap, dus en openbaar belang, in gevaar brengen.

Ook zijn de ministers verantwoordelijk op het moment dat een lid van het koninklijk huis bijstand verleend bij de vervulling van het koningschap. Hieronder vallen de echtgenoot van de Koning, de vermoedelijk opvolger van de koning, en diens echtgenoot. Bij deze personen is het gevaar groter dat zij het openbaar belang raken dat bij andere leden van het koninklijk huis het geval is. De ministeriële verantwoordelijkheid beperkt de persoonlijke levenssfeer niet, het is juist zo dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer hierin besloten ligt. De (afgeleide) ministeriële verantwoordelijkheid geldt niet voor leden van de koninklijke familie die geen lid zijn van het koninklijk huis.

Inlichtingenplicht regering jegens de Staten-Generaal

Art. 68 GW verplicht de ministers de inlichtingen te verstrekken die door één of meer leden van de kamers verlangd wordt. Waarbij er rekening mee gehouden moet worden de inlichtingen niet in strijd met het belang van de staat. De inlichtingenplicht is een belangrijk onderdeel van de ministeriële verantwoordelijkheid. De weigeringsgronden voor het belang van de staat omvatten: de veiligheid van de staat, de eenheid van de kroon en de persoonlijke levenssfeer. Er bestaat een onderscheid tussen het openbaar belang en de belang van de staat. Het openbaar belang is ruimer en gaat over de vervulling van het koningschap. Indien het openbaar belang geraakt wordt door een gedraging in de persoonlijke levenssfeer van de koning moet de minister hierover inlichtingen verstrekken. Als het gaat om een privé-gedraging waardoor het openbaar belang niet geraakt wordt moet de minister aangeven waarom dit het geval is.Hiervoor is al uitgebreid ingegaan op de inlichtingenplicht inzake gedragingen van de koning. Voor personen rondom de troon is de inlichtingenplicht vrijwel hetzelfde, de minister-president moet ook bij hen anticiperen op gedragingen die het openbaar belang kunnen raken. Wel is hun persoonlijke levenssfeer ruimer dan die van de koning.

Voor de overige leden van het koninklijk huis is de inlichtingenplicht niet zo relevant.

In uitzonderingsgevallen waarin het openbaar belang toch geraakt wordt, verplicht de ministeriële verantwoordelijkheid alsnog tot het geven van inlichtingen.

De positie van de minister-president

De verantwoordelijkheid voor de Koning is steeds meer bij de minister-president komen te liggen. Hiervan is de verantwoordelijkheid van de individuele minister te onderscheiden, die is namelijk verantwoordelijk voor werkzaamheden die op het terrein van hun ministerie worden uitgeoefend. Ook is de minister verantwoordelijk voor het benoemen van leden van het koninklijk huis in een adviescollege. Daarmee wordt de minister niet automatisch aanspreekbaar voor alles wat het benoemde lid van het koninklijk huis namens het college zegt of doet. De minister-president heeft een groot scala aan verantwoordelijkheden. Hij is namelijk lid van de Europese Raad van regeringsleiders, hij heeft tot taak de coalitie bijeen te houden en hij wordt aangesproken op het leiderschap van zijn partij. Niet alleen de minister-president is verantwoordelijk voor het koningschap, ook de leden van de Staten-Generaal zijn verantwoordelijk.

Persoonlijke levenssfeer en openbaar belang

De Koning is de eerste die moet beoordelen of een privé-gedraging het openbaar belang raakt of niet. Het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer geldt ook voor de persoon van de Koning en de leden van het koninklijk huis. Een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, bijvoorbeeld het publiceren van privéfoto’s, is alleen gerechtvaardigd wanneer dit een bijdrage levert aan een publiek debat over een onderwerp van maatschappelijk belang.

IJkpunten voor de grens tussen persoonlijke levenssfeer en openbaar belang zijn het niet vermengen van functionele mogelijkheden, privébelangen en het voldoen aan (inter)nationale wet- en regelgeving, het handhaven van de eenheid van de Kroon en van het regeringsbeleid. Om deze grens te bewaken is regelmatig overleg tussen alle direct betrokkenen van groot belang. Een voorbeeld hiervan is de uitwisseling van informatie tussen minister-president en de leden van het koninklijk huis.

Bij deze informatie-uitwisseling zijn de volgende zaken van essentieel belang. Wederkerigheid bij de informatie-uitwisseling en een vertrouwensrelatie tussen de partijen. Daarnaast moet de minister-president beslissen welke medeverantwoordelijke ministers hij bij de beoordeling betrekt. Tot slot bewaakt de minister-president de proportionaliteit bij de afweging tussen bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het openbaar belang. Voor de afbakening van het openbaar belang ten opzichte van de persoonlijke levenssfeer geldt dat de beveiliging van de Koning en de leden van het koninklijk huis niet bepalend is voor het onderscheid tussen persoonlijke levenssfeer en openbaar belang. Ook als privé-gedragingen openbaar worden of in de openbaarheid komen blijven deze tot de persoonlijke levenssfeer behoren.

Tot slot is het aanwenden van privévermogen door de Koning of door leden van het koninklijk huis een privéaangelegenheid. Als het gaat om privé-gedragingen waardoor het openbaar belang niet wordt geraakt zijn het de leden van het koninklijk huis die het woord moeten voeren. Gaat het om privé-gedragingen die wel het openbaar belang raakt, dan moet de minister-president een reactie geven. Om de onderlinge coördinatie goed te laten verlopen is het van belang dat de uitvoering van beide woordvoerderschappen bij één instantie ligt, in Nederland is dat de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD). Tegenwoordig moet steeds duidelijk kenbaar gemaakt worden namens wie het woord wordt gevoerd.

De weg van een wetsvoorstel

Omdat een wet ingrijpende gevolgen kan hebben voor burgers, is het van belang dat een uitgebreid stappenplan doorlopen wordt, alvorens een wetsvoorstel een wet wordt.

Ministerie
Stel er is een probleem en de betrokken minister wil er iets aan doen. Hij vraagt aan de ambtenaren of aan de commissie of zij een voorstel kunnen doen, dit wordt het concept-wetsvoorstel. Bij het voorstel hoort een memorie van toelichting, deze bevat een uitleg over de wijzigingen.

Ministerraad
De minister legt vervolgens het wetsvoorstel voor aan de ministerraad. Wetsvoorstellen komen dus voor rekening van het hele kabinet.

Raad van State

Het voorstel gaat na de instemming van de ministerraad naar de afdeling advisering van de Raad van State. Deze brengt een niet-bindend advies uit, waarop de minister een nadere reactie geeft.

Indiening bij de Tweede Kamer

Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting worden vervolgens door de regering ingediend bij de Tweede Kamer.

Schriftelijke behandeling

In de commissie houden enkele leden zich bezig met het wetsvoorstel. De opmerkingen en vragen over het voorstel worden verzameld in een verslag. Op dit verslag wordt een antwoord opgesteld in een nota. Wanneer dit een ingrijpende nota met een wijziging betreft, dan moet deze eerst weer naar de ministerraad voordat het naar de Tweede Kamer gaat.

Plenaire behandeling

Tijdens de plenaire behandeling geeft de minister antwoord op de vragen en volgt er een ronde repliek en dupliek. De Tweede Kamerleden kunnen na de indiening wijzigingen voorstellen, het heeft het recht van amendement. De minister kan wanneer hij het niet eens is met het amendement de aanneming ontraden. Wanneer het toch wordt aangenomen, kan hij zijn voorstel intrekken. Vervolgens wordt er gestemd over de verschillende onderdelen, amendementen en tot slot over het gehele wetsvoorstel.

Eerste Kamer

Een aangenomen wetsvoorstel gaat vervolgens naar de Eerste Kamer. Deze heeft echter geen recht van amendement en kan enkel vragen stellen, commentaar geven, vragen om toezeggingen en stemmen.

Bekrachtiging, publicatie en inwerkingtreding

De wet wordt van kracht doordat het wordt ondertekend door de Koning en Minister. Het wordt vervolgens door de Minister van Justitie bekendgemaakt.

Het recht van initiatief

De Tweede Kamer heeft het recht van initiatief, dit houdt in dat de Kamerleden een wetsvoorstel aanhangig kunnen maken. Zo’n initiatiefvoorstel heeft ook een memorie van toelichting. Als het voorstel wordt aangenomen, dan volt het verder dezelfde procedure als een voorstel van de minister.

Onherroepelijk richting een federale Unie

Afgelopen week hield David Cameron een speech waarin hij het voornemen opperde de Britten via een referendum zelf te laten beslissen over de positie van het Verenigd Koninkrijk in de Europese Unie. Dit vindt Baudet een goed initiatief. Aangezien de burger de politiek tegenwoordig niet meer vertrouwd. En hoe kan de burger de politiek ooit vertrouwen als de politiek de burger niet vertrouwt? Baudet eist dan ook dat Nederland een referendum uitschrijft waarin de burgers de vraag wordt gesteld of zij onderdeel willen worden van een Europese politieke unie.

Het is namelijk zo dat lidstaten steeds meer bevoegdheden moeten overgedragen, zodat de EU kan blijven functioneren. En dit is strijdig met onze democratische grondrechten die ervoor zorgen dat beslissingsbevoegdheden via verkiezingen en publiek debat op democratische legitimiteit kunnen rekenen bij de Nederlandse bevolking. Mede door de grote verschillen in Europa in taal, geschiedenis en cultuur, ontbreekt een dergelijke legitimiteit op Europees niveau. Het gevolg hiervan is dat de Europese integratie op weinig enthousiasme onder de bevolking kan rekenen.

Door de open grenzen, de gemeenschappelijke munt en de harmonisatie regels zijn we onherroepelijk in een politieke unie gedrongen. Gezien de grote gevolgen die het voor onze toekomst heeft, vindt Baudet dat meer integratie in de Europese Unie slechts zou mogen worden ingezet na raadpleging van de Nederlandse burger. Daarom richten Baudet en zijn medestanders een burgerforum op, met als doel handtekeningen te verzamelen om een referendum af te dwingen over de toekomst van Nederland in de EU.

Het debat over het Europese Hof voor de Rechten van de Mens

Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens ligt momenteel onder vuur. De Britse opperrechter Lord Hoffmann gaf hier in 2009 met een uitgebreide kritische lezing het startschot toe. Zijn lezing is volgens Spijkerboer de meest uitgebreide en meest leesbare tot nu toe. Hoffmann uit vier kernpunten van kritiek:

• Het Hof dringt aan alle lidstaten een grootste gemene deler op en laat onvoldoende ruimte voor de 'margin of appreciation' (de beoordelingsmarge waarbinnen staten ruimte hebben om op verschillende manieren vorm te geven aan mensenrechten).

• Het Hof heeft een te ruime opvatting van zijn eigen bevoegdheden.

• Het Hof geeft een te vrije (dynamische, teleologische) interpretatie aan het EVRM.

• Het Hof is niet democratisch.

De 'margin of appreciation' vindt Hoffmann momenteel te nauw. Het EVRM biedt namelijk wel het recht op een eerlijk proces, maar dit proces hoeft er natuurlijk niet in alle lidstaten hetzelfde uit te zien. Hij ziet de rechters van het EHRM dan ook als buitenstaande rechters, zij oordelen niet vanuit een nationale rechtstraditie over een nationaal rechtssysteem. Hoffmann pleit ervoor de de nationale eigenheden meer ruimte te geven en vindt dus ook dat het Hof eigenlijk alleen een schending van het EVRM mag constateren, wanneer er sprake is van immense verschrikkingen/schending van mensenrechten, zoals in '40-'45.

De Nederlandse regering is voorstander van een sterk Hof dat toezicht houdt op de kern van Europese mensenrechtenkwesties en bepleit eveneens een ruimere 'margin of appreciation' voor nationale staten. Zij stellen vanuit dat uitgangspunt dat het Hof in beginsel geen feiten moet laten meewegen die dateren van na de afronding van de nationale gerechtelijke procedure en dat het Hof in beginsel de waardering van de feiten of belangenafwegingen van de nationale rechtsautoriteit moet respecteren, tenzij deze kennelijk onredelijk blijkt te zijn. De Nederlandse regering stelt tot slot dat het Hof zich dus moet beperken tot de grote lijnen en de rest aan de nationale rechter moet overlaten.

Een tweede kritiekpunt van Hoffmann is dat het Hof zijn eigen bevoegdheden te ruim opvat. Als duidelijkste voorbeeld daarvan noemt hij de beslissing van het Hof om de eigen voorlopige voorzieningen als bindend aan te merken.

Ook de vooraanstaande Belgische rechter Bossuyt vindt dat het Hof hiermee te ver gegaan is. Volgens hem heeft het Hof namelijk zichzelf de bevoegdheid aangemeten om niet alleen bindende te beslissen op individuele klachten, maar ook op verzoeken om voorlopige voorzieningen, waarvoor geen expliciete verdragsrechtelijke grondslag bestaat.
 

Met betrekking tot de kritiek op 's Hofs dynamische interpretaties, verdedigt het Hof zich door te zeggen dat het EVRM een 'living instrument' is en dus conform de maatstaven van de tijd moet worden geïnterpreteerd. Hoffmann kan zich hier deels bij neerleggen, hij vindt het namelijk logisch dat iets als lijfstraffen door het EHRM inmiddels is verboden, maar dat het EHRM hele nieuwe concepten als de bescherming van milieu introduceert, vindt hij onacceptabel.

Als laatste kritiekpunt stelt Hoffmann dat het EHRM ondemocratisch is. Hij hamert erop dat het Hof constitutionele legitimiteit ontbeert, omdat het de bevolking waarover het oordeelt niet gelijkwaardig vertegenwoordigt.

Zo hebben rechters uit kleine staten als Andorra, San Marino en Liechtenstein een even zwaar tellende stem als een Russische rechter. Die rechters worden aangesteld door een subcomité van het Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa. En daarnaast hebben de lidstaten nooit hun soevereiniteit aan het Hof overgedragen. Hoffmann vindt dus ook dat de nationale rechters toezicht moeten houden op de waarborging van de mensenrechten, omdat zij in meerdere mate democratisch gelegitimeerd zijn. De Nederlandse regering (bestaande uit VVD, CDA en PVV) heeft het voornemen om via resoluties en aanbevelingen van het Comité van Ministers van de Raad van Europa waar nodig tegengas te bieden aan het EHRM. Dit in overeenstemming met het principe van checks and balances. Ook zijn er critici die überhaupt niets zien in toezicht op de mensenrechten door rechters, zij willen vaak dat de parlementen deze taak op zich nemen.

De verdediging van het Hof tegen alle bovenstaande kritiek is vaak onwetenschappelijk, selectief en gebaseerd op een vertekend beeld. Het Hof geeft toe dat het niet goed gesteld is met de checks and balances in de Raad van Europa, maar verder dan dat gaat hun toegeeflijkheid niet. Het belangrijkste argument dat zij geven is dat de critici het concept mensenrechten verkeerd hebben geïnterpreteerd. Mensenrechten zijn de rechten van minderheden tegenover de meerderheden. De kern is juist om de democratische meerderheid door middel van mensenrechten in bedwang te houden en zij stellen dat dat primair een taak is voor de onafhankelijke rechter. De meerwaarde die de rechter daarbij heeft, is dat deze de normen onafhankelijk kan toepassen op die meerderheid.

Ook wordt er ter verdediging van het Hof door andere rechtsgeleerden geconcludeerd dat staten helemaal niet zo machteloos staan tegenover de uitspraken van het Hof. Die uitspraken zijn namelijk meestal beperkt tot de constatering dat er een schending van de mensenrechten heeft plaatsgevonden, de manier waarop de staat vervolgens aan zo'n uitspraak gevolg geeft, is een interne kwestie van de verdragspartij.

Waarom alle kritiek ten opzichte van het Hof juist op dit moment komt, wordt door Spijkerboer op twee manieren verklaard. Allereerst de simpele verklaring dat staten tegenwoordig veel meer last hebben van het Hof dan voorheen. Tegenwoordig worden namelijk steeds meer klachten bij het Hof ingediend, deze leidden tot veel meer zaken en arresten van het Hof. Een tweede verklaring vindt men in de politieke context waarin het Hof opereert.

Opmerkelijk is namelijk dat degenen die meer ruimte willen voor de nationale staat, ook meer kritiek hebben op het Hof. Dit tegenover de mensenrechtelijke 'liberals' die het Hof in bescherming nemen. Hoewel rechters relatief afgeschermd worden van de invloed, is het evident dat hun positie hedendaags onder vuur ligt. Spijkerboer verklaart dit aan de hand van de politieke polarisatie. De natuurlijke regeringspartijen, die lang twee derde van de zetels in de Kamer hadden, zijn inmiddels verschrompeld. De meer rechtse en linkse partijen op de flanken groeien. In tegenstelling tot de middenpartijen zijn zij niet gebrand op stabiliteit, maar juist verandering.

Naast de tijd waarin de kritiek wordt geuit, vindt Spijkerboer het ook opvallend waarom de kritiek zich juist op het EHRM richt en niet op het HvJEU in Luxemburg. Hij geeft hier drie mogelijke verklaringen voor. Allereerst gebruikt Hoffmann het HvJEU als contrast tot het EHRM. Het Hof van Justitie heeft namelijk als taak om uniforme interpretaties te geven en daarom kan men het het Hof van Justitie niet kwalijk nemen, wanneer het dat doet. Het EHRM bemoeit zich echter met dingen waartoe het niet bevoegd is, zodat Hoffmann het EHRM dat wel kwalijk neemt.

Als tweede zou men kunnen zeggen dat het EHRM voor staten meer 'out of control' voelt. Het Europese recht waarop het Hof van Justitie zich baseert kan namelijk geamendeerd worden en het EVRM niet zomaar. Het EVRM is sinds de 1950 wel meerdere malen gewijzigd, maar dan alleen in uitbreidende zin. Staten dienen dan ook vaak amendementen in ten opzichte van het Europese recht en denken wellicht daardoor dat ze het Hof van Justitie kunnen bijsturen. Tot slot zegt Spijkerboer dat, wie meegaat in de eerdergenoemde gedachte dat de kritiek op het EHRM vooral komt van de rechtse flank, zal wellicht concluderen dat het EHRM en de mensenrechten an sich een linkse hobby zijn. Dit conflicteert met het feit dat de Europese Unie juist sterk verbonden is met de neoliberale variant van de vrije markt – een rechte hobby.

Spijkerboer zelf probeert deze verklaringen enigszins te relativeren, omdat volgens hem veel van de kritiek jegens het EHRM (vooral de dynamische interpretatie en het democratieprobleem) ook van toepassing is op het Hof van Justitie.

De critici worden vaak het felst als zij betogen dat het Hof dingen in het EVRM leest en toepast, die de opstellers, zo zeggen de critici, nooit bedoeld kunnen hebben. Zij vinden, ondanks dat het Hof zegt dat ze te maken hebben met een 'living instrument', dat het Hof niet zelf mag bedenken hoe de ongewijzigde norm op de veranderende werkelijkheid moet worden toegepast. Het daaruit volgende argument, dat rechters stil moeten blijven staan totdat de wetgever (of in dit geval verdragenmaker) een nieuwe norm heeft geformuleerd, is geen principieel argument, maar een argument dat vaak slechts van stal wordt gehaald wanneer een uitspraak men niet bevalt. Dat geldt evenwel voor de omgekeerde stelling dat recht moet meebewegen met de werkelijkheid.
 

Om dit geschilpunt snel tot een eind te brengen, stelt Spijkerboer dat het niet zo is dat sommigen vinden dat het Hof zich altijd aan de bedoelingen van de opstellers van het EVRM moet houden, terwijl anderen vinden dat het Hof altijd moet meebewegen met de werkelijkheid. Aan beide kanten vindt men dat het Hof soms moet meebewegen en soms niet, de partijen in dit debat neigen van positie te wisselen wanneer dit hen uitkomt. Dit is ook logisch, want als men er steevast aan vast zou houden dat het Hof niet verder mag gaan dan wat in 1950 is vastgelegd, leidt dat tot maatschappelijk onaanvaardbare uitkomsten. Aan de andere kant kan het of ook niet altijd maar dynamisch interpreteren, omdat men daar eigenlijk het hele EVRM mee uit het raam gooit. De vraag is dus niet of het Hof dynamisch moet interpreteren of niet, maar wanneer het Hof dynamisch moet interpreteren en wanner niet.

Spijkerboer concludeert in het slot van het artikel dat de normen in het EVRM hartstochtelijk moeten worden onderschreven, omdat ze zonder enig rechterlijk toezicht vaak het onderspit zouden delven, zo blijkt uit zowel de geschiedenis als de actualiteit. Dezen laten ook zien dat dit toezicht internationaal het best functioneert en dus verdient het Hof, volgens Spijkerboer, als instituut, los van zijn arresten en inhoud, alle steun.

Nederlands Parlement en de EU

Het parlement kan op verschillende manieren invloed op de constitutionele ontwikkeling van en de besluitvorming binnen de Europese Unie. Het parlement wordt allereerst geïnformeerd over het EU-beleid. Daarnaast voert de regering overleg met de Tweede Kamer voorafgaand aan elke Raad of Europese Raad, waardoor de Tweede Kamer invloed kan uitoefenen op het Nederlandse standpunt in Brussel. Ook voert de Commissie een politiek dialoog met de nationale parlementen. In art. 12 EU-Verdrag staan de bevoegdheden die de nationale parlementen in de EU kunnen uitoefenen opgesomd. Samenwerking tussen de parlementen is bij het uitoefenen van deze bevoegdheden van belang. Daarom hebben de nationale parlementen zich georganiseerd in de COSAC.

Een belangrijke bevoegdheid (art. 12 sub b) is dat parlementen de wetgevingsvoorstellen die aan hen toegezonden zijn mogen toetsen aan de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Bij de eis van subsidiariteit vraagt het parlement zich af of het niet op een lager niveau geregeld kan worden. Wanneer een derde van de nationale parlementen het voorstel in strijd acht met het subsidiariteitsbeginsel moet de Europese Commissie haar voorstel heroverwegen, dit heet de gele kaart. Bij de oranje kaart verzoekt de meerderheid de commissie haar voorstel in te trekken, of beargumenteerd aan te geven waarom het gehandhaafd moet worden. Wetgevingsvoorstellen zijn voorstellen met het oog op de vaststelling van een wetgevingshandeling (art. 3 Protocol 2).

Aanvullende bevoegdheden van het Nederlandse parlement zijn het instemmingsrecht en het behandelvoorbehoud. Het instemmingsrecht eist instemming van beide Kamers voor voorstellen voor besluiten die het Koninkrijk beogen te binden op het gebied van bijvoorbeeld paspoorten, familierecht en samenwerking tussen politie-autoriteiten, voordat besluitvorming daarover plaatsvindt door de Raad. Het behandelvoorbehoud geldt alleen voor wetgevingsvoorstellen. De regering dient onverwijld een parlementair voorbehoud te maken in de EU in het kader van de voor de behandeling van het voorstel te volgen wetgevingsprocedure, nadat zij door de Kamer is geïnformeerd over het EU-voorstel.

Toetsing aan grondrechten onder het EVRM

Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) heeft in Nederland enorme constitutionele waarde. Dit is vanwege het monistisch stelsel, artikel 94 Gw (wat een voorrang van een ieder verbindende bepalingen inhoudt) en artikel 120 Gw (het toetsingsverbod). Er is een strak schema voor het bepalen of een inbreuk gerechtvaardigd is:

• Valt het geval onder de reikwijdte van de grondrechtenbepaling?

  • a. Is er sprake van een inbreuk op het betreffende recht?

• Is de beperking van het grondrecht gerechtvaardigd?
  • a. Is de beperking “voorzien bij wet” zoals uitgelegd in Sunday Times?

• 1. Is de beperking gevolg van een rechtsregel die kenbaar is?

• 2. Is op grond van die regel de beperking voorzienbaar?

• b. Dient de beperking een van de inde beperkingsclausule opgesomde doelcriteria?

• c. Is de beperking evenredig?

• Is de beperkende maatregel geschikt om het legitieme doel te bereiken?

• Is het doel van de beperkende maatregel niet met een minder beperkende maatregel te bereiken?

Ad 1

De rechter bepaalt welke gedragingen beschermd worden, hierbij worden objectieve maatstaven gehanteerd.

Ad 2a

Het betreft hier geen bepaald besluit, zoals een wet in formele zin, maar doorslaggevend is de kenbaarheid en voorzienbaarheid van de regeling.

Ad 2b

Deze legitieme doelen zijn in het tweede lid van het betreffende artikel te vinden.

Ad 2c

Dit betreft de zwaarste toetst. De vraag is of de beperking noodzakelijk is. Het middel van de beperking moet proportioneel zijn aan het doel dat ermee gediend is. Aan de andere kant geeft het Hof de lidstaten wel een zekere ‘margin of appreciation’.

De beperkingssystematiek van de Nederlandse grondrecht: Kanttekeningen bij het rapport van de Staatscommissie Grondwet

De wetgevergecentreerde beperkingssystematiek

De grondwet gaat uit van het primaat van de formele wetgever. De beperkingssystematiek beperkt zich tot de kwestie of een grondrecht door de wetgever zelf mag worden beperkt of door een ander ambt krachtens delegatie. Voor enkele grondrechten is daarnaast vereist dat de beperkingen bepaalde doeleinden nastreven of dat zij voldoen aan nader bepaalde procedurele voorschriften. Opvallend hierbij is dat de beperkingsclausules nauwelijks een materiële rem bieden op de mate waarin het recht mag worden beperking. Deze systematiek is duidelijk gebaseerd op het vertrouwen in de werking van de vertegenwoordigende democratie.

Wanneer men echter besluit om artikel 120 Grondwet te wijzigen of zelfs af te schaffen dan verdient het sterk de voorkeur om een materiële norm te gebruiken, anders zou de rechterlijke toetsing weinig toevoegen.

Voorstel van de Staatscommissie

In haar rapport was de Staatscommissie van mening dat de huidige systematiek in hoofdlijnen kan worden gehandhaafd. Zij vindt het vanuit een democratisch perspectief gewenst dat de formele rechter in eerste instantie de belangen afweegt. Echter, zo oordeelt de commissie, is de systematiek wel toe aan uitbreiding.

De commissie stelt dat het opnemen van internationale normen als ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’ en een materiële norm nut heeft. Maar wat stelt de commissie nu precies voor? De commissie pleit voor een algemene, aanvullende beperkingsclausule. Het adviseert de volgende bepaling:

Artikel x

1. Beperkingen van grondrechten gaan niet verder dan het doel van de beperking vereist.

2. De kern van grondrechten wordt niet aangetast.

Evaluatie van het voorstel

Het voorstel om een algemeen aanvullende beperkingsclausule in de Grondwet op te nemen verdient steun. Rechten zijn beter te begrijpen als beginselen die tegenover elkaar en tegenover andere maatschappelijke waarden moeten worden afgewogen. Het voorstel lijkt echter alleen betrekking te hebben op grondrechtbepalingen met een eigen beperkingsclausule.

De strekking van het voorstel is dus - helaas - niet om alle rechten, zoals het recht op petitie van artikel 5, beperkbaar te maken.

Het is verder te verwelkomen dat lid 1 van het voorstel een proportionaliteitsanalyse introduceert. Echter, een eerste oogopslag leert dat er een belangrijk verschil is tussen het voorstel en de vergelijkbare bepalingen in verdragen en andere grondwetten.

Het bepaalt bijvoorbeeld niet dat de beperking noodzakelijk moet zijn in een democratische samenleving.

Gelukkig adviseert de commissie wel een algemene bepaling aan de Grondwet toe te voegen waarin verwijzingen naar de democratische rechtsstaat en de aspecten daarvan zijn opgenomen. Dit voorstel ziet er als volgt uit:

• Nederland is een democratische rechtsstaat.

• De overheid eerbiedigt en waarborgt de menselijke waardigheid, de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen.

• Openbaar gezag wordt alleen uitgeoefend krachtens de Grondwet of de wet.

Opmerkelijk is verder is het voorstel om een bepaling in de Grondwet op te nemen die de kern van een recht tegen enige aantasting moet vrijwaren. Dit onderdeel stelt teleur. De commissie lijkt te beweren dat de kern van een grondrecht een op zichzelf staand goed is waarvan de inhoud vanzelfsprekend is en wat absolute bescherming verdiend.

Helaas biedt het voorstel geen antwoord op het oude probleem in het Nederlands staatsrecht van het onderscheid tussen algemene en bijzondere beperkingen. Bijzondere beperkingen zijn de beperkingen die een bewuste uitwerking zijn van een specifieke beperkingsclausule. Algemene beperkingen komen echter niet neer op een doelbewuste beperking, maar treden op als neveneffect van rechtsregels die een ander doel voor ogen hadden.

De algemene beperkingen worden niet toegepast conform de beperkingsclausules, terwijl dit in beginsel wel het geval zou moeten zijn. Het ideaal ligt volgens de schrijvers van dit artikel meer binnen handbereik dan men zou denken. Door te bepalen in de algemene beperkingsclausule dat een beperking ‘bij wettelijk voorschrift voorzien’ dient te zijn wordt het probleem al verholpen. Het effect hiervan is dat alle beperkingen van de rechten een wettelijke basis dienen te hebben.

Conclusie
De staatscommissie verdient lof over haar voorstel, al kan het op sommige punten verbeterd worden. Verdere interessante vragen hebben betrekking op het al dan niet instellen van een institutioneel hof.

Het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht

Begin september 2011 is er over het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht in de Tweede Kamer gestemd. Het gaat om een wetsvoorstel dat grote wijzigingen aanbrengt in de verhoudingen tussen de Nederlandse centrale en decentrale overheden en dus ook voor gemeente- en provinciebesturen van erg grote betekenis is. Het wetsvoorstel heeft betrekking op het interbestuurlijk toezicht, dit is het toezicht dat de bestuurslagen onderling uitoefenen en dan vooral het toezicht van het Rijk op de provincies en de gemeenten en het toezicht van de provincies op de gemeenten. Interbestuurlijk toezicht, in zijn algemene variant, komt nog in vele vormen voor. Zo is er de verklaring van geen bezwaar, de goedkeuring, het gevende van bindende bewijzen etc. Momenteel bestaat er ook zoiets als specifiek toezicht, waarbij allerlei beleidsspecifieke wetten hun eigen vormen van interbestuurlijk toezicht hanteren. Wat het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht dus vooral beoogt, is een forse sanering op het specifieke toezicht.

Grote voordelen hiervan zouden zijn dat het voor de lagere overheden een stuk goedkoper uit zijn. Zij zullen lagere administratieve lasten hebben door minder bestuurlijke drukte. En naast dat, gaat men er van uit dat door het wetsvoorstel ook de decentralisatie bevorderd wordt, er is immers minder bemoeienis van de hogere overheid. Volgens Munneke schuilt er echter een adder onder het gras. Er wordt namelijk niet alleen op het specifieke toezicht gesaneerd, daartegenover staat een 'revitalisering' van het generiek toezicht. Hier doelt men op de algemene toezichtsinstrumenten, het vernietigingsrecht en de taakverwaarlozingsregeling (art. 132 lid 4 en 5 Gw), die op alle beleidsterreinen inzetbaar zijn. De vraag kan dan worden gesteld of het wetsvoorstel werkelijk zou leiden tot minder bestuurlijke drukte en echt de decentralisatie zal bevorderen.

Tussen de Nederlandse bestuurslagen bestaat in beginsel geen hiërarchische verhouding, maar wel een normenhiërarchie. De meningen over het interbestuurlijk toezicht zijn dan ook geen vast gegeven, maar fluctueren onder invloed van een streven naar centralisatie dan wel decentralisatie. Door de normenhiërarchie wordt het mogelijk bij het vorderen van medebewind nauwkeurig de kaders aan te geven waarbinnen gemeenten of provincies moeten opereren. Interbestuurlijk toezicht vervult in deze context een dubbele functie.

Aan de ene kant biedt het instrumenten om de differentiatie binnen de perken te houden en te kunnen ingrijpen als de verschillen tussen gemeenten/provincies onaanvaardbaar groot dreigen te worden en aan de andere kant biedt het interbestuurlijk toezicht juist ook een mogelijkheid om te decentraliseren, waar anders voor zeer gedetailleerde, vooraf centraal opgestelde normen, zou moeten worden gekozen.

Een concrete stap om daadwerkelijk het systeem van interbestuurlijk toezicht te wijzigen werd genomen door twee onderzoekscommissies. Beiden concludeerden dat een omslag in het denken nodig is en in hun rapporten komen de nadelen van en de problemen met het huidige stelsel van (specifiek) toezicht uitgebreid aan de orde. Het advies voor een oplossing die zij gaven was het specifiek toezicht zoveel mogelijk afschaffen. Op deze manier ontstond dus het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht.

Bij de beide onderzoekscommissies is het uitgangspunt echter geweest dat er teveel interbestuurlijk (specifiek) toezicht is en men is dus primair op zoek gegaan naar de oorzaken en gevolgen daarvan. Er is dus een normatieve analyse gemaakt, waarvan het spiegelbeeld in de conclusie een opsomming geeft van de uitgangspunten voor een beter systeem van toezicht. Het betreft de principes nabijheid (de naastgelegen bestuurslaag houdt primair toezicht), enkelvoudigheid (er is één orgaan met toezicht belast), samenwerking (als er in een bepaald geval toch meerdere toezichthouders zijn), selectiviteit (een zo licht mogelijk toezichtsregime), proportionaliteit en ook clausulering (het omschrijven in welke gevallen en onder welke voorwaarden toezicht wordt uitgeoefend).

Men gaat bij deze principes uit van het belang van de eenheidsstaat, interbestuurlijk toezicht is dus niet bedoeld als extra kwaliteitstoets, maar ter evaluatie, om eventueel nadere normen te stellen.

Het wetsvoorstel houdt in de kern drie dingen in. Allereerst is er de sanering van het specifiek toezicht, daarnaast de revitalisering van de taakverwaarlozing en de revitalisering van het schorsings- en vernietigingsrecht. De sanering van het specifiek toezicht bestaat uit de wijziging van een groot aantal wetten, waarin de normen omtrent specifiek toezicht simpelweg worden geschrapt.

De revitalisering van de taakverwaarlozing vindt in meerdere fasen plaats. Een eerste wijziging is dat het indeplaatstreden bij taakverwaarlozing voortaan in alle gevallen door een hoger bestuursorgaan zal gebeuren.

Een tweede wijziging betreft de vraag in welke gevallen kan worden ingegrepen. In plaats van alleen na het niet of niet behoren nemen van een beslissing is indeplaatstreden nu ook mogelijk wanneer een bepaald resultaat niet wordt bereikt of wanneer er feitelijk handelen ontbreekt. In aanvulling op de uitbreiding van de mogelijkheden tot indeplaatstreden bij taakverwaarlozing, zijn er nu ook een aantal manieren bepaald waarop een bestuursorgaan het daadwerkelijke indeplaatstreden kan voorkomen.

De revitalisering van het schorsings- en vernietigingsrecht is beperkter gebleven. In de huidige wet is het de burgemeester die melding maakt van besluiten die volgens hem voor vernietiging in aanmerking komen. Het rechtsgevolg van zo'n melding is dat het besluit dan niet (verder) wordt uitgevoerd. Het wetsvoorstel voegt aan deze meldingsbevoegdheid voor de burgemeester een vergelijkbare bevoegdheid toe voor de gedeputeerde staten en de Commissaris van de Koning, eveneens met een schorsende werking. Zij hebben tien dagen om een melding te doen, anders verloopt de schorsende werking.

De meest fundamentele wijziging van het schorsings- en vernietigingsrecht is dat zij voortaan niet langer uitsluitend als negatief toezicht zal bestaan, zoals hier boven staat beschreven. Er komt namelijk ook een nieuw artikel welke bepaalt dat tijdens de schorsing of de vernietiging een voorziening kan worden getroffen, zodat er bijvoorbeeld geen ongewenste gevolgen voor de praktijk optreden.

De beleidskaders zijn hard nodig in dit geval, gezien de vrijwel ongeclausuleerde generieke toezichtsinstrumenten. Ze zijn bedoeld ter invulling van de op zichzelf nogal ruime bevoegdheden tot ingrijpen. Want bij een gerevitaliseerd generiek toezicht wordt een dergelijke clausulering juist heel belangrijk. Deze clausulering, zowel voor bij de taakverwaarlozing als bij het schorsings- en vernietigingsrecht, is niet erg duidelijk of nauwkeurig.

Al met al concludeert Munneke dat dit wetsvoorstel wordt gezien als een forse bevordering van de decentralisatie in Nederland, maar dat het die claim niet zal kunnen waarmaken. Het voorstel vermindert niet zozeer het interbestuurlijk toezicht, maar vervangt een groot aantal geclausuleerde en specifieke bevoegdheden tot ongeclausuleerde vormen van een vaag generiek toezicht. Hij hoopt daarom ook dat de Eerste Kamer aan de noodrem zal trekken en het wetsvoorstel van tafel weet te vegen.

Decentralisatie op grote schaal

Inleiding
Decentralisatie staat op dit moment volop in de belangstelling. Het meest in het oog springende is het voornemen van het kabinet om taken en bevoegdheden in het sociale domein grotendeels over te dragen aan de gemeenten.

In dit artikel staat de vraag centraal welke staatsrechtelijke uitgangspunten en grenzen de wetgever in acht moet nemen bij een dergelijke grote decentralisatieoperatie.

Decentralisatie en de motieven daarvoor

Het doel van decentralisatie is dat regeling en bestuur niet uitsluitend vanuit het centrum van de staats plaatsvinden. De twee bekende verschijningsvormen waarin decentralisatie zich voordoet, zijn autonomie en medebewind (artikel 124 Grondwet).

Decentralisatie vooronderstelt het bestaan van de provincies en gemeenten met hun eigen staatsrechtelijke positie. Deze positie wordt in hoofdlijnen gekenmerkt door de volgende drie elementen:

• de eigen democratische legitimatie (via lokale volksvertegenwoordiging);

• zelfstandigheid ten opzichte van het Rijk.

• zelfstandigheid ten opzichte van andere gemeenten of provincies.

Klassieke motieven voor de decentralisatie zijn het rekening houden met plaatselijke verschillen, de vormgeving van het bestuur overeenkomstig de plaatselijk levende politieke opvattingen en het beleggen van de overheidstaken op een niveau zo dicht mogelijk bij de burgers (subsidiariteit). Deze motieven worden ook wel genoemd bij de decentralisatie op sociaal niveau, maar spelen in de onderbouwing – helaas – geen rol.

De open huishoudingen brengen mee dat niet op voorhand vaststaat welke taken decentraal moeten worden uitgevoerd en welke niet. Dat moet dus in beginsel van geval tot geval worden bepaald en hierbij moet worden gemotiveerd welke voordelen en welke nadelen aan decentralisatie van die specifieke taak zijn verbonden. Er wordt uitgegaan van het volgende adagium:

‘Taken en bevoegdheden worden op decentraal niveau gelegd, tenzij het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door decentrale organen kan worden behartigd.’

Vanwege dit adagium komen de motiveringen achter de decentralisatie niet zo naar voren. Dit is jammer, aangezien decentralisatie toch zeker zijn grenzen kent.

Normen, grenzen en waarborgen

In 2009 verscheen het ‘Decentralisatiekader’. In deze notitie werd een zevental afwegingspunten genoemd die voor de vraag of tot decentralisatie moet worden overgegaan, steeds relevant zijn. Het gaat om: integraliteit, rechtsgelijkheid, belangenbehartiging, bestuurlijke drukte, doelmatigheid en doeltreffendheid, draagvlak en als laatste evenredigheid.

Integraliteit
Het betreft de relatie met aanverwante wetgeving op hetzelfde beleidsterrein en de samenhang tussen aanpalende beleidsterreinen.

Rechtsgelijkheid
Dit zou wel eens een belangrijk discussiepunt kunnen gaan worden bij de decentralisaties in het sociale domein. In hoeverre wordt straks geaccepteerd dat tussen de gemeenten grote verschillen bestaan en volstaat dan het verwijzen naar de gemeentelijke zelfstandigheid als rechtvaardiging daarvoor? Gelukkig is het plaatje niet zo zwart-wit. Bij medebewind zullen steeds in de wet ook de kaders worden aangegeven waarbinnen het lokale beleid vorm dient te krijgen. Deze kaders leiden tot uniformering.

Belangenbehartiging
Hiermee is bedoeld dat decentralisatie minder voor de hand ligt als daardoor de belangen van bepaalde kleine groepen vanwege hun omvang in het gedrang kunnen komen. In deze gevallen bestaat er een grotere behoefde aan sturing vanuit de centrale overheid. Dit kan meebrengen dat de beleidsvrijheid in de medebewindswetten op dit punt kleiner is om zo de minderheidsbelangen te beschermen.

Bestuurlijke drukte

Dit wordt door de Raad van State omschreven als ‘de hoge frequentie van overleg ten behoeve van de voorbereiding van bestuurlijke besluitvorming’. Factoren die de drukte vergroten zijn onder andere de gelaagdheid van het openbaar bestuur, gemeenschappelijke regelingen van samenwerkende gemeenten en samenwerking met de maatschappelijke organisaties. Het is duidelijk dat deze problemen zich juist bij de decentralisaties in het sociale domein zich gemakkelijk voordoen.

Draagvlak
Het draagvlak zal bij alle betrokkenen moeten bestaan. Bepalend hiervoor zijn het bestaan van voldoende beleidsmatige en financiële vrijheid, uitvoerbaarheid van de wet en de inpasbaarheid hiervan in het overige beleid.

Institutionele vormgeving van de decentralisatie

De vrij abrupte, forse uitbreiding van taken vraag om schaalvergroting. Dit draagt echter een paradox in zich mee: er wordt gedecentraliseerd om het beleid dichter bij de burgers te brengen, maar wanneer dat beleid slaagt, dan eist het een steeds grotere bestuurskracht, waardoor overheden moeten fuseren en samenwerking, en het zal als vanzelf op een grotere afstand van de burgers komen te staan.

De twee vormen van institutionele vernieuwing waarover wordt gesproken, zijn opschaling (de samenvoeging van gemeenten) en congruente intergemeentelijke samenwerking. Van congruentie in de samenwerking is sprake als verschillende overheidstaken steeds aan eenzelfde overheidsverband van samenwerkende gemeenten wordt toegekend.

Verhouding tot de centrale overheid

Hoeveel invloed zou de ‘hogere’ overheid moeten behouden om het gedrag van de decentrale overheid te kunnen beïnvloeden? Nederland kan nog steeds worden gekwalificeerd als een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Deze term brengt tot uitdrukking dat een eigen zelfstandige plaats van de gemeenten binnen het staatsbestel het uitgangspunt vormt, maar dat, als de buitengrenzen daarvan, de centrale overheid in het belang van de eenheidsstaat die zelfstandigheid moet kunnen beperken. Loslaten is echter niet de sterkste kant van de centrale overheid, vandaar dat vrij snel vervolgens zowel allerlei informatieverplichtingen voor de decentrale overheid de kop opsteken als toezichtbevoegdheden. Dit kwam duidelijk naar voren bij de in werking getreden Wet revitalisering generiek toezicht. Het is niet uitgesloten dat een vergelijkbaar proces ook nu zal plaatsvinden.

Afsluiting
De Afdeling advisering komt in de derde periodieke beschouwing tot een aantal sombere conclusies:
‘De Afdeling constateert dat onder invloed van de decentralisaties de uitvoering van taken in medebewind toeneemt. Aangezien de decentralisaties ondanks eventuele efficiencywinst gepaard gaan met onvoldoende financiële middelen om hetzelfde voorzieningenniveau te behouden, zijn de decentrale overheden genoodzaakt de taak enerzijds op een lager kwaliteitsniveau uit te voeren of een beperkter of ander voorzieningenpakket te bieden, dan wel een combinatie daarvan, anderzijds uit hun eigen algemene middelen te bekostigen. Door dit laatste kan de uitvoering van autonome taken onder druk komen te staan. (...) Daarnaast neemt de Afdeling op het terrein van het toezicht waar dat, ondanks de wetswijzigingen gericht op revitalisering van het generieke toezicht, ook specifieke bevoegdheden worden uitgebreid en aangescherpt (...) Tot slot neemt de Afdeling waar dat bij de voorbereiding van regelgeving de consultatieplicht regelmatig wordt genegeerd en krappe invoeringstermijnen worden gehanteerd voor omvangrijke wetswijzigingen. (...).’

Het Koninkrijk der Nederlanden na de opheffing van de Nederlandse Antillen

Inleiding
Vanaf oktober 2010 ziet het Koninkrijk der Nederlanden er anders uit. Na oktober houden de Nederlandse Antillen als land op te bestaan. Curaçao en Sint Maarten worden zelfstandige landen binnen het Koninkrijk. Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de zogenaamde ‘BES-eilanden’ gaan als openbare lichamen deel uitmaken van Nederland.

Deze herstructurering heeft geleid tot een omvangrijke wetgevingsoperaties op twee niveaus: op koninkrijksniveau en op het niveau van de landen. Hierna komt een overzicht van de veranderingen.

Koninkrijksniveau
Op Koninkrijksniveau moet het Statuut aangepast worden. De grootste operatie betreft echter de vijf zogenaamde consensus-rijkswetten. Dat zijn wetten, gebaseerd op artikel 38 lid 2 Statuut, waarin de aangelegenheden van de betrokken landen met onderlinge overeenstemming op koninkrijksniveau worden geregeld. Hierin worden vijf onderwerpen geregeld: Financieel toezicht, het Gemeenschappelijk Hof van Justitie, de openbare ministeries, de Politie en de Raad voor de Rechtshandhaving.

Het Statuut

Opmerkelijk is dat in het Statuut, voorlopig, is geregeld dat voor de BES-eilanden regels kunnen gelden die afwijken van wat in de rest van Nederland geldt.

Financieel toezicht

De wet is erop gericht dat de nieuwe landen Curaçao en Sint Maarten structureel gaan voldoen aan de begrotingsnormen die verankerd zijn in de eigen wetgeving, zodat het toezicht op den duur overbodig wordt. Het College financieel toezicht is met de toezicht op naleving van de wet belast.

Gemeenschappelijk Hof van Justitie

De consensus-rijkswet regelt de organisatie van de rechtspraak voor Curaçao, Aruba, Sint Maarten en de BES-eilanden. Het Hof krijgt als rechterlijke instantie rechtsmacht in een deel van Nederland. Het bestaat uit een Gerecht in eerste aanleg voor elk van de drie landen en voor de eilanden gezamenlijk en één instantie voor het hoger beroep.

De Openbare Ministeries

De Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden heeft betrekking op de inrichting, organisatie en het beheer van de openbare ministeries van deze landen en eilanden en ook op de onderlinge samenwerking. Volgens deze wet zijn er drie openbare ministeries: één in elk van beide genoemde landen en één voor de BES-eilanden gezamenlijk. Aan het hoofd ervan staat de procureur-generaal. De openbare ministeries zijn verder ondergeschikt aan de minister van justitie van het land waartoe ze behoren. De wet heeft geen betrekking op Aruba.

De procureur-generaal voert ten minste tweemaal per jaar overleg met een lid van het College van procureurs-generaal in Nederland over de opsporing en vervolg van grensoverschrijdende criminaliteit en over andere aangelegenheden van gemeenschappelijk belang.

Politie
De Consensusrijkswet Politie regelt de inrichting, organisatie, het gezag over en het beheer van de politie in Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden. Er is gekozen voor een lokaal politiekorps in elk van de landen onder leiding van een eigen korpschef dat uitsluitend onder lokaal gezag staat. De wet zorgt ervoor dat de opleidings- en trainingseisen overal gelijk zijn.

Raad voor de Rechtshandeling

De Consensusrijkswet Raad voor de Rechtshandhaving voorziet in een interlandelijk orgaan dat is belast met de algemene inspectie van het justitiële keten.

BES-eilanden
Op landsniveau is de inrichting van het bestuur, voor zover het niet is geregeld op koninkrijksniveau of bij consensuswetgeving, aan de landen overgelaten. Er gelden echter wel randvoorwaarden die voortvloeien uit het Statuut.

Curaçao en Sint Maarten

In beginsel nemen Curaçao en Sint Maarten de bestaande Nederlands-Antilliaanse wetgeving over. In het kader van de afspraak over een eenvormig procesrecht zijn ook de beide nieuwe Landsverordeningen vrijwel identiek. Geheel nieuw zijn de grondwetten.

Transitiefase
Het belangrijkste risico in deze fase is dat het land de Nederlandse Antillen feitelijk al is ontmanteld, terwijl de nieuw te vormen landen nog niet aan de afgesproken criteria voldoen en nog niet klaar zijn om de nieuwe taken over te nemen.

Om te waarborgen dat de landstaken die nog niet door Curaçao en Sint Maarten kunnen worden uitgevoerd overeenkomst de toetsingscriteria, vanaf 10-10-10 wel kunnen worden uitgevoerd en dat deze landen op termijn deze taken wel overeenkomstig deze criteria zelf kunnen uitvoeren, is de ‘Samenwerkingsregeling waarborging plannen van aanpak landstaken Curaçao en Sint Maarten’ opgesteld.

De verantwoordelijkheid met betrekking tot de BES-eilanden ligt bij Nederland. Waar mogelijk neemt Nederland reeds landstaken en bevoegdheden waar voor de Nederlandse Antillen op de BES-eilanden.

Conclusies
Het parlement heeft er wijs aan gedaan om deze operatie niet tot stilstand te brengen door de wetgeving na de val van het Balkenende IV kabinet controversieel te verklaren. Dat neemt echter niet weg dat de wetgeving hier en daar vragen oproept en dat er soms ‘creatief’ omgesprongen is met het staatsrecht.

Juryrechtspraak nader bekeken

Inleiding
In Nederland wordt in strafzaken recht gesproken door beroepsrechters. Zij bepalen of een ten laste gelegd feit bewijzen kan worden en welke straf opgelegd moet worden. Een jury, die bestaat uit burgers komt hier niet aan te pas. Dit fenomeen zien we echter wel veel in omringende landen als Frankrijk en België. Ook is het in de VS te vinden.

VS: juryrechtspraak als exponent van de ware democratie

In de Verenigde Staten nemen burgers echt inhoudelijk deel aan de rechtspraak. Zij zullen vaak complexe situaties moeten doorgronden en wet- en regelgeving moeten toepassen om tot ‘guilty’ of ‘not guilty’ te komen.

De Amerikanen zien de deelname van burgers als een exponent van ware democratie. Een belangrijk uitgangspunt is dat in de VS zowel de rechters als de officieren van justitie sterk onderhevig zijn aan politieke invloeden. Onpartijdigheid is een niet te veronachtzamen factor. Juist om de onpartijdigheid te garanderen, speelt de jury een belangrijke rol in de VS. De jury gaat overigens alleen om de vraag of een ten laste gelegd feit wel of niet bewezen is. De hoogte van de straf wordt bepaald door de rechter en de doodstraf kan alleen worden opgelegd in een trial waarin de jury tot een schuldigverklaring kwam.

Het systeem van de VS nader belicht

Niet in elk strafproces moet er een jury gekozen worden. In ‘petty offenses’ kan de zaak door de rechter alleen worden afgedaan. In jeugdzaken vindt er ook geen berechting plaats door een jury. Verder bestaat ook in de VS de mogelijkheid om een strafzaak op een andere wijze af te doen dan via een proces, zoals een sepot of een geldboete. Een verdachte kan ook afzien van een berechting via een jury.

De grootte van de jury kan verschillen, in veel gevallen bestaat het echter uit een groep van twaalf personen. De jury heeft de functie van bescherming van een verdachte tegen de overheid. De jury moet groot genoeg zijn om de maatschappij te kunnen vertegenwoordigen en om een discussie in de groep te kunnen voeren die losstaat van de mogelijke imitatie van buitenaf.

De jury kan vrijspreken, ook al is er meer van voldoende wettig bewijs. Dit uitgangspunt wordt ‘jury nullificatie’ genoemd. De reden voor vrijspreking behoeft niet te worden vermeld. Het selecteren van een jury kent een aantal stappen:

Stap 1: Er wordt een lijst vastgesteld van potentiële juryleden (vaak een lijst van kiesgerechtigde burgers).
Stap 2: De potentiële juryleden worden bij elkaar geroepen.

Stap 3: Juryselectie. Bij de juryselectie hebben de officier en de advocaat ieder twee mogelijkheden om bepaalde kandidaten uit te sluiten.

Voordelen van de juryrechtspraak

De jury komt tegemoet aan de grondbeginselen van de democratie: ‘recht van het volk, door het volk’. Verder gaan jury’s vooral af op ‘common sense’. Ook zouden juryleden, doordat zij maar éénmaal een beslissing nemen in de zaak, minder snel lijden aan beroepsblindheid. De waarde van het groepsproces moet ook benadrukt worden. Zo is de kans op fouten gering.

Nadelen van de juryrechtspraak

• Het weleens voor dat de officier en de advocaat bij het samenstellen niet nagaan of een jurylid tot een onpartijdig oordeel kan komen, maar of deze in plaats daarvan genoegd is tot veroordeling (officier) of vrijspraak (advocaat) te komen.

• Er is een lage bereidheid bij burgers om jurylid te zijn.

• Vaak zijn juryleden bevooroordeeld.

• Juryleden zijn vaak te beïnvloeden.

• Juryleden zijn vaak minder goed in staat om complexe feiten te analyseren.

• Juryleden zijn niet altijd goed in staat om de door de rechter verschafte juridische instructies te begrijpen.

• Juryleden hebben te vaak moeite met het doorgronden van bewijsconstructies en toepasselijke wet- en regelgeving.

• Juryrechtspraak is duur.

• Juryrechtspraak is minder efficiënt.

Juryrechtspraak in Nederland?

Het is maar de vraag of de juryrechtspraak moet worden ingevoerd in Nederland; een land met een ander rechtstelsel (namelijk meer inquisitoir). Een systeemverandering kost buitengewoon veel tijd en geld, dus de voordelen moeten zonneklaar zijn. In de VS gaat maar 6% van alle zaken naar de juryzitting. Verder proberen veel Amerikanen onder deze duty uit te komen. Zijn er door de juryrechtspraak ook minder gerechtelijke dwalingen? Nee, het tegendeel lijkt waar te zijn.
In Nederland blijken de meeste burgers tevreden te zijn over de beroepsrechters. Er is echter wel degelijk kritiek wat betrekking heeft op de gerechtelijke dwalingen. Het zou echter te eenvoudig zijn om te denken dat juryrechtspraak dit probleem kan oplossen. Verder hebben de Rechtspraak, politie en het OM, vooraal na de dwaling in de Schiedammer Parkmoord, laten zien dat het onderwerp buitengewoon serieus wordt genomen.

Het is tijd om de voor- en nadelen goed op een rij te zetten, want mondiaal lijkt er toch wel een beweging te zijn in de richting van de juryrechtspraak.

Spreken is zilver, maar wie bepaalt wanneer zwijgen goud is?

Inleiding
Tot voor kort genoot artikel 71 van de Grondwet een slapend bestaan. In deze bepaling wordt bepaald dat een ieder die deelneemt aan het parlementaire debat, niet in rechte kan worden vervolgd of aangesproken over hetgeen hij of zij heeft gezegd of geschreven ten behoeve van dat debat. Deze bepaling heeft dus betrekking op de parlementaire immuniteit. Door de vervolging van Geert Wilders is de vraag weer actueel geworden of het leerstuk nog wel voldoet. In deze bijdrage staat de vraag centraal of de parlementaire immuniteit moet worden uitgebreid.

De bepaling sluit parlementaire sancties overigens niet uit. In de Reglementen van Orde van de beide Kamers zijn aan de voorzitter bevoegdheden toegekend om een Kamerlid tot orde te roepen indien hij te ver gaat in zijn uitlatingen.

Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de meningsuiting van politici

Het EHRM is vooralsnog niet eenduidig in zijn jurisprudentie over deze kwestie. In de Spaanse Castells-zaak stelde het Hof dat zeker degene die tot de oppositie behoren een bijzondere, sterke bescherming van hun uitingsvrijheid geniet. Aan de andere kant treft men echter ook uitspraken aan waaruit juist kan worden afgeleid dat een politicus meer plichten en verantwoordelijkheden heeft en zich in het publieke debat niet alles kan permitteren. Het is volgens het Hof van belang om in het oordeel mee te wegen welke positie de persoon heeft die de mening uit en van welke middelen hij zich heeft bediend. Het gaat om de impact die de uiting kan hebben.

Botsende opvattingen

Voor de vraag of de immuniteit niet zou moeten worden uitgebreid, valt te wijzen op de opvatting van Jit Peters. Hij vindt het vreemd dat parlementariërs immuun zijn tijdens het debat en niet daarbuiten. Eric Jurgens is juist van mening dat in het openbare debat parlementsleden en gewone burgers aan dezelfde regels gebonden moeten zijn. Hij vraagt zich dan ook het volgende af: ‘Waarom zou ik als burger, in een debat met een Kamerlid, mij moeten onthouden van onrechtmatige uitlatingen, terwijl hij/zich daaraan mag bezondigen?’. Volgens hem moet er buiten de Kamer een ‘level playing field’ bestaan waar alle speler op gelijke voet deelnemen. Nieuwenhuis deelt deze mening: de verbinding tussen de vrijheid van meninguiting en de democratie maakt volgens hem dat alle individuen, een gelijke aanspraak moeten hebben op de bescherming van de vrijheid van meningsuiting.

Opinie
Nehmelman is groot voorstander van het behoud van artikel 71 Gw zoals het nu is vastgelegd. Het parlementair debat moet een vrijplaats zijn en blijven om in beginsel een mening ongestoord te verkondigen. Het is aan de Kamervoorzitter om toe te zien of de grenzen niet worden overschreden en om te oordelen of er een parlementaire sanctie moet volgen.
 

Lastiger is de vraag of de parlementaire immuniteit moet worden uitgebreid tot buiten het debat. Nehmelman kan zich goed vinden in het standpunt van het EHRM dat een parlementariër meer bescherming geniet voor zijn meningsuiting dan gewone burgers. Hiermee wordt direct het argument dat veelal wordt aangevoerd om tegen de uitbreiding te zijn, ontkracht, namelijk het beroep op degelijkheid van de vrijheid van meningsuiting voor de politici en anderen. Volksvertegenwoordigers zijn in de ogen van Nehmelman niet gelijk. Politici moeten aanspraak kunnen maken op een in beginsel onbeperkte vrijheid van politieke meningsuiting, van een ‘level playing field’ is dan ook geen sprake.

De uitbreiding van de immuniteit dient wel beperkt te blijven tot politieke meningsuitingen, al is het onderscheid met andere meningsuitingen soms moeilijk te maken.

Verder spreekt het EHRM zichzelf tegen. Het Hof is aan de ene kant van mening dat een politicus juist meer plichten en verantwoordelijkheden heeft dan een niet-politicus, maar aan de andere kant stelt het dat een parlementariër meer bescherming van de vrijheid van meningsuiting geniet. Dit spreekt elkaar tegen en er moet gekozen voor ofwel het ene of het andere. Of men erkent dat een parlementariër een bijzondere positie heeft in het publieke debat en dus meer uitlatingen mag doen of men is van opvatting dat hij deze privilege niet heeft en dus vervolgd kan worden.

Nehmelman pleit voor uitbreiding van de parlementaire immuniteit, aangezien een volksvertegenwoordiger in beginsel ook buiten het parlementaire debat immuniteit moet genieten voor zijn politieke uitlatingen. Het is dan wel in beginsel, want uitlatingen kunnen te ver gaan.

De vereniging Martijn mag toch bestaan

Inleiding
Met het oog op alle commotie die de afgelopen jaren is ontstaan in Nederland over de kinderpornonetwerken en grootschalig seksueel misbruik van minderjarigen binnen de Rooms-katholieke kerk, kan de beslissing van het Hof Leeuwaren om het verbod van de Vereniging Martijn ongedaan te maken zeker moedig genoemd worden. Gesteld kan worden dat deze beslissing van de rechtbank was gebaseerd op morele gronden, terwijl het hof in zijn uitspraak rechtsstatelijke argumenten de doorslag lieg geven. Deze zaak vormt dan ook een illustratie van het klassieke vraagstuk, namelijk de vraag of recht en moraal al dan niet gescheiden behoren te worden.

De wettelijke gronden voor een verbod

Artikel 2:20 BW stelt dat een rechtspersoon waarvan de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde op verzoek van het OM door de rechtbank verboden wordt verklaard en wordt ontbonden. Het criterium ter bepaling van de vraag of een handeling in strijd is met de openbare of de goede zeden is of er sprake is van een inbreuk op de algemeen aanvaarde grondvesten van ons rechtstelsel of een aantasting van de als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtstelsel die uiteindelijk ontwrichtend is voor de samenleving in de zin van ondermijnend. Een vereniging kan echter niet worden verboden om bederf van de zeden tegen te gaan.

Het verbod van Martijn: beschikking van de rechtbank

Het OM verzocht de rechtbank de Vereniging Martijn te verbieden en dit gebeurde. De eerste stap is dat de Vereniging een subcultuur creëert waarbinnen seksuele handelingen tussen volwassenen en kinderen als normaal gelden. De tweede stap is dat hiermee de rechten van kinderen wordt aangetast. De derde stap is dat de bescherming van het recht op seksuele integriteit van kinderen een van de meest wezenlijke beginselen van onze rechtsorde vormt. Uit de afwegingen van de rechtbank kan niet worden afgeleid dat de Vereniging an sich zich hieraan schuldig heeft gemaakt. Toch gaat de rechtbank over tot een verbod en wel omdat zij van mening is dat de Vereniging vanuit moreel oogpunt onwenselijk is.

De ongedaanmaking van het verbod

Voor een verbodenverklaring moet het volgens het Hof om meer gaan dan gedrag dat uit maatschappelijk oogpunt als ongewenst wordt ervaren, zie voor het criterium hierboven. Volgens het Hof is er sprake van een daadwerkelijke, ernstige aantasting van grondbeginselen van ons rechtstelsel, maar is er geen mogelijke ontwrichting van de samenleving.

Het hof werpt zich hier op als beschermer van de democratische rechtsstaat. Verenigingen kunnen niet vanwege hun verderfelijke gedachtegoed verboden worden; slechts wanneer hun handelingen kunnen leiden tot ontwrichting van de samenleving, komt een verbod in aanmerking.

Rol van de vrijheid van vereniging en meningsuiting in een democratische rechtsstaat

De uitspraak van het hof is om twee redenen van belang. Allereerst vanwege de grote waarde die het hof toekent aan de vrijheid van vereniging als grondbeginsel van de democratische rechtsstaat. Ten tweede maakt de uitspraak duidelijk dat recht en moraal strikt gescheiden dienen te worden.