LEENDERS-UBBERGEN - Arrest

LEENDERS / UBBERGEN (HR 11-10-1996, AB `97, 1)

Rechtsvraag

Is de burgerlijk rechter bevoegd als het gaat om onrechtmatige wetgeving ondanks het feit dat er indirecte toetsingsmogelijkheden zijn bij de bestuursrechter en strafrechter?

Casus

Leenders verkoopt in Ubbergen levensmiddelen door middel van een rijdende winkelwagen. Tegen hem wordt daarvan proces-verbaal opgemaakt, omdat hiervoor een vergunning nodig zou zijn. Die vergunningsplicht vloeit voort uit de APV van de gemeente Ubbergen. Leenders voldoet niet aan de vergunningsplicht. Behalve een strafzaak, krijgt hij ook te maken met bestuurlijk optreden: hem wordt een waarschuwing gegeven in het kader van de toepassing van bestuursdwang. Leenders laat daardoor zijn wagen maandenlang in de garage staan en derft zodoende in die tijd inkomsten. In de strafzaak overweegt de rechtbank dat de relevante bepalingen uit de APV buiten toepassing dienen te blijven, en dat Leenders daarom niet vergunningsplichtig was en is. Leenders vordert vervolgens bij de burgerlijke rechter schadevergoeding (vanwege onder andere de inkomstenderving) wegens onrechtmatige wetgeving.

Schadevergoeding wegens onverbindend verklaring van een avv door burgerlijke rechter, ondanks formele rechtskracht van de beschikking die op het avv is gebaseerd?

Hoge Raad

Zolang bij de bestuursrechter nog geen beroep kan worden ingesteld tegen (lagere) wetgeving, kan een schadevergoedingsvordering gebaseerd op onrechtmatige wetgeving bij de burgerlijke rechter ingediend worden.

Om die vordering te kunnen toewijzen, moet de burgerlijke rechter onderzoeken of de wetgeving onrechtmatig (onverbindend) is.

De mogelijkheid om de burgerlijke rechter aldus te adiëren is er, ongeacht of de burger de lagere wetgeving tevens indirect kan laten toetsen door de bestuursrechter of de strafrechter.

Van de burger kan niet gevergd worden dat hij alleen omwille van die indirecte toetsing de administratieve rechtsgang volgt of aandringt op een strafproces (via art. 12 Wetboek van Strafvordering).

Wat is indirecte toetsing? In de onderhavige casus was sprake van indirecte toetsing door de strafrechter. Leenders werd vervolgd voor handelen zonder vergunning. Hij verweerde zich door te stellen dat de APV-bepalingen waarop de vergunningsplicht was gebaseerd onverbindend waren. De strafrechter heeft zich toen een oordeel gevormd over de verbindendheid van de APV. Leenders had ook de bestuursrechter de APV indirect kunnen laten toetsen, namelijk door tegen het bestuursdwangbesluit (de waarschuwing) of tegen de beperkte vergunning in beroep te gaan.

Leenders hééft inmiddels bezwaar ingediend tegen de beperkte vergunning. Hij heeft daarmee voor een administratieve rechtsgang gekozen en kán straks de APV indirect laten toetsen door de bestuursrechter. Toch blijft hij ook dan de mogelijkheid behouden om bij de burgerlijke rechter een schadevergoeding op grond van onrechtmatige wetgeving in te dienen. Hij mag stoppen met zijn administratieve rechtsgang.

De formele rechtskracht van de beschikking staat dus niet in de weg aan toetsing door de burgerlijke rechter van de regeling (in casu: de APV) waarop de beschikking is gebaseerd.

Commentaar

In art. 8:2 Awb is neergelegd dat beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift niet mogelijk is. Per 1 januari 1999 is dat beroep wel mogelijk, althans als dit nog doorgaat.